Методологические подходы к формированию финансового баланса Ростовской области

В условиях трансформационных процессов, происходящих в России, проблемам долгосрочного комплексного социально-экономического и научно-технологического прогнозирования как инструменту роста эффек­тивности рыночных реформ уделяется особое внимание.

Объективный и конструктивный подход к формированию системы го­сударственного регулирования территориального социально-экономиче­ского развития страны предполагает использование следующих принципов: во-первых, необходимости учета региональной специфики при выра­

ботке экономической, социальной и финансовой политики государства; во-вторых, отказа в предоставлении регионам индивидуальных пре­

ференций;

в-третьих, разработки научно-обоснованного комплекса мер государ­ственной поддержки регионов с учетом сложившейся асимметричности социально-экономического развития и возможных путей ее сглаживания;

в-четвертых, формирования действенного хозяйственного механизма в каждом субъекте РФ, базирующегося на общероссийской правовой базе,

с учетом его особенностей и интересов населения.

Методология социально-экономического прогнозирования развития регионов предполагает использование обширного инструментария, позво­ляющего проанализировать ретроспективу данного развития и вырабо­тать новые парадигмы, учесть степень вовлечения страны и регионов в мировые глобализационные процессы, оценить текущее состояние эконо­мики с учетом реализации государственных программ.

По оценкам экспертов, примерно 15% средств федерального бюджета тратится на решение тех или иных региональных проблем: выравнивание бюджетной обеспеченности; помощь ареалам угледобывающей промыш­ленности; «северный завоз»; финансирование федеральных целевых про­грамм развития регионов. Однако все эти затраты зачастую направлены на решение преимущественно текущих проблем, а не на устранение при­чин фундаментального характера, породивших региональные проблемы.

Рис. 3.1. Характеристика основных элементов территориального прогнозирования

Следует констатировать, что ни одна из федеральных программ реги­онального развития не была выполнена с позиции декларированных це­лей. Главная причина этого - чрезмерная территориальная размытость программ и отсутствие четких внутрирегиональных приоритетов. Вместе с тем в последние годы усилилась работа по инвентаризации и сокраще­нию федеральных целевых программ. Так, в Законе о «Федеральном бюд­жете на 2002 год» предусмотрен перечень из 47 программ против 133 в 2001 г. Сокращение количества программ сопровождается одновремен­ным увеличением объемов их финансирования, что дает основание наде­яться на повышение эффективности этих расходов для решения приори­тетных целевых проблем федерального и регионального значения. Резкое сокращение числа федеральных программ развития регионов (с 41 в 2001 г. до 7 в 2002 г.) направлено на реализацию интересов государства в отно­шении регионов и внутренних интересов самих регионов на основе упо­рядочения и укрупнения федеральных целевых программ.

В данном контексте речь идет о региональной политике, реализуемой федеральными органами власти с целью решения территориальных про­блем общегосударственного значения. Поддержка государством отдель­

ных территорий в рамках «выравнивающей» региональной политики на­правлена в первую очередь на снижение пространственных социально- экономических диспропорций, решение социальных и политических за­дач. Одной из приоритетных федеральных программ на среднесрочную перспективу является Федеральная целевая программа «Юг России» (2002— 2006 гг.).

Федеральная целевая программа «Юг России» разработана с целью снижения социальной напряженности в регионе за счет создания условий для стабильного социально-экономического развития и реализации его уникального геостратегического потенциала.

Основным результатом осуществления программы должно стать ук­репление межрегионального сотрудничества как важнейшего фактора фе­дерализма, социально-экономической и политической мощи государства.

Программа разработана в соответствии с поручениями Президента РФ от 22.12.00 г. № Пр-2493, 29.04. 01 г. № Пр-585 и распоряжением Прави­тельства Российской Федерации от 03.05.01 г. № 632-р и утверждена по­становлением Правительства РФ от 08.08.01 г. № 581.

В рамках Программы «Юг России» на развитие социально-экономи­ческой сферы Ростовской области планируется выделить из средств феде­рального бюджета 1,7 млрд руб. (всего 72%). Программные мероприятия определяются приоритетными направлениями развития региона, отража­ющими его хозяйственную специализацию и геостратегическое положе­ние.

Особую актуальность для России, имеющей огромную территорию с разнообразными климатическими и природно-ресурсными условиями, на которой находятся 89 субъектов с различным социально-экономическим уровнем развития, представляют вопросы анализа и управления неравен­ством положения и развития территорий.

Задачи совершенствования управления социально-экономическим раз­витием Ростовской области требуют реализации последовательной ресур­сно, финансово и инструментально обеспеченной региональной экономи­ческой политики, определения ее стратегических (долгосрочных и сред­несрочных) целей и приоритетов.

В системе основных макроэкономических показателей, характеризу­ющих экономический потенциал регионов, Ростовская область имеет па­раметры, близкие к среднероссийским. При этом, исходя из рыночных ус­ловий обеспечения конкурентоспособности области в системе разделения труда и хозяйственной специализации регионов России, в основу опреде­ления стратегии экономического развития и экономической политики Ростовской области положен принцип всесторонней реализации сравни­тельных преимуществ области как субъекта хозяйствования.

Основной стратегический ресурс и главное конкурентное преимущество Ростовской области - это 8,5 млн га сельскохозяйственных угодий, вклю­чая более 6 млн га пашни преимущественно на высокоплодородных черно­земах.

Ростовская область - самый южный регион интенсивного индустри­ального развития России, что определяет особую роль использования ее промышленного потенциала. Промышленным комплексом области вы­пускается в общероссийском объеме производства: 100% электровозов, 65,6% комбайнов, ¹∕₃ паровых котлов, ¹∕₄ фуражных машин, более 10% сталь­ных труб.

Подавляющая часть (63,2%) основных фондов сконцентрирована в отраслях, производящих товары широкого потребления. По сравнению с общероссийской ситуацией область характеризуется большей концентра­цией основных фондов в сельском хозяйстве и строительстве (19,6% и 7% соответственно).

Переход к инновационному типу развития и роста, прежде всего этих отраслей производства - основа наращивания конкурентоспособности экономики Ростовской области.

Это предопределяет перспективность высокотехнологических произ­водств, обеспечивающих развитие современных информационно-компь­ютерных систем, средств связи, навигационного оборудования, авиа, авто, железнодорожных транспортных средств и других компонентов производ­ственной инфраструктуры магистрального и регионального уровня, в том числе и оборонного значения.

Ростовская область обладает развитым ресурсным потенциалом: ми­нерально-сырьевые запасы включают группу топливно-энергетических ресурсов (каменный уголь различных сортов, природный газ, нефть) и сырье для производства строительных материалов. Область является ос­новной угольной сырьевой базой Северо-Кавказского региона, где скон­центрировано более 6,6 млрд т разведанных балансовых запасов угля и имеется резерв детально разведанных участков с запасами более 1,5 млрд т угля для строительства новых шахт.

Достаточно высоко оцениваются перспективы нефтегазоносности ре­гиона. На территории Северо-Донбасского нефтегазоносного района (се­верные районы области) открыт ряд нефтяных залежей и нефтепроявле- ний. В области разрабатываются месторождения нерудного сырья для ме­таллургии, разнообразных строительных материалов.

Ростовская область, располагаясь на территории бассейна Азовского моря, рек Дон и Северного Донца, обладает разнообразными водными, лесными, бальнеологическими ресурсами, развитой транспортной инф­раструктурой, включающей железнодорожные и автомобильные магист­рали федерального значения, морские и речные порты в Ростове-на-Дону, Азове, Таганроге, международный аэропорт в Ростове-на-Дону. Через Ростовскую область проходит 9/10 пассажироперевозок и 4/5 грузопото­ков Северо-Кавказского региона.

В системе Европейского сообщества Ростовская область играет роль поставщика сельскохозяйственного сырья, продукции металлургии, ма­шиностроения. Имеется потенциал для развития области как крупной «кон­сигнационной» (перевалочной) базы европейских партнеров для перерас­пределения экспортных товаров, а также как поставщика собственной промышленной продукции и продовольствия.

Система экономических связей и обмена области тяготеет к Украине и Белоруссии (особенно в отраслях энергетики, металлургии и машиностро­ения), Северному Кавказу и Закавказью.

Проблемы, стоящие перед Ростовской областью, имеют общегосудар­ственное значение. Многие из них обусловлены необходимостью объеди­нения усилий предприятий. Администрации области и Правительства Россий-ской Федерации в решении проблем социально-экономического развития Ростовской области и оказания ресурсной поддержки со сторо­ны государства.

Ограниченные возможности участия федерального бюджета в финан­совой поддержке инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках «Федеральной целевой программы социально-экономического развития Ростовской области в 1998-2001 годах», усилили актуальность увеличе­ния собственного инвестиционного потенциала области. При формиро­вании комплекса инвестиционных проектов, составляющих основу Про­граммы социально-экономического развития Ростовской области, наряду с высокой эффективностью затрат были рассмотрены и учтены производ­ственно-технологические и хозяйственно-экономические связи соответ­ствующих предприятий, их социальная значимость.

Дальнейшие параметры социально-экономического развития Ростов­ской области определены «Прогнозом социально-экономического разви­тия Ростовской области на 2002-2004 годы» и «Прогнозом социально-эко­номического развития, проекта областного и прогноза консолидирован­ного бюджетов Ростовской области на 2003 год, основных параметров прогноза социально-экономического развития области и перспективного финансового плана на период до 2005 года».

Таким образом, следует констатировать, что в Ростовской области уделяется достаточно серьезное внимание процессам перспективного со­циально-экономического планирования (прогнозирования), составления перспективного финансового плана и прогнозов консолидированного и областных бюджетов. Позитивным фактом является принятие областно­го закона «О бюджетном процессе в Ростовской области» от 19.09.02 г. № 271-ЗС, в новой редакции которого особое внимание уделено механиз­мам составления прогнозов на долгосрочную, среднесрочную и кратко­срочную перспективы, их виды; разработке Концепции экономической по­литики Ростовской области и финансированию областных целевых про­грамм.

Вместе с тем считать этот процесс завершенным было бы преждевре­менным в силу неодинаковой степени осуществления структурных и ин­ституциональных преобразований в регионе. Практика показывает, что нормативно-правовая база регионального планирования находится пока еще на этапе формирования. Эффективность планирования не слишком

высока в связи с отсутствием элементов адаптации к нестабильной внеш­ней среде, ориентацией на краткосрочные прогнозы и недостаточной про­работанностью механизмов реализации. Для устранения данных недостат­ков необходимо проведение комплекса мероприятий и, в частности:

• разработка порядка формирования периодически обновляемого офи­циального перечня наиболее острых региональных проблем и террито­рий - потенциальных объектов программ;

• установление формализированной процедуры отбора приоритетных проблем и территорий из указанного перечня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;

• программы социально-экономического развития должны представ­лять не просто взаимоувязанный перечень инвестиционных проектов, а документ, отражающий анализ экономического состояния региона (при­чины кризиса); учет внешних и внутренних факторов; определение про­странственных полюсов роста и основных отраслей, способных вывести территорию из кризиса; объемы и источники финансирования, определе­ние приоритетных механизмов реализации и управления программой;

• разработка системы регионального мониторинга, обеспечивающего учет, сбор, анализ, прогноз и распространение информации правового, экономического, социального (в том числе демографического, этнонаци- онального и политического характера на уровне федеральных округов, экономических районов, субъектов РФ и муниципальных образований. Главная задача мониторинга - создание надежной и объективной основы для выработки обоснованной политики территориального развития и определения ее приоритетов, принятия мер селективной (точечной) госу­дарственной поддержки отдельных территорий и отраслей хозяйства.

Из изложенного выше можно сделать следующие логические выводы.

Переход к планированию как системообразующей функции государ­ственного управления ставит перед регионами важнейшие задачи дости­жения экономической и социальной стабильности, повышения жизнеспо­собности региональной экономики, сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития муниципальных образований и ук­репления собственной финансовой базы, формирования институциональ­ной и рыночной инфраструктуры, расширение бюджетного и инвестици­онного потенциалов на средне- и долгосрочную перспективу.

Вместе с тем отсутствие единой государственной системы территори­ального планирования, а также его недостаточное научно-методическое обеспечение значительно снижают возможности задействования данного важнейшего экономического инструмента.

Слабая проработка блока целеполагания, когда цели нечетко опреде­лены и недостаточно научно обоснованны, приводит к отсутствию комп­лексного анализа имеющихся ресурсов (потенциала) в регионе, влияния внешних и внутренних факторов на его развитие. Несистемность прини­маемых мер, отсутствие мониторинга и координации между имеющимися федеральными и региональными программами свидетельствуют о необ­ходимости разработки действенного инструментария социально-экономи­ческого развития регионов. Отсутствие должной увязки текущей практи­

ки регионального планирования с перспективными планами и прогнозами, в том числе финансового баланса, не позволяют в полной мере реализовать систему бюджетно-налоговых приоритетов и финансовой поддержки ос­новных отраслей реального сектора экономики. В связи с этим особое внимание должно быть уделено финансовой (включая бюджетно-налого­вую и инвестиционную) составляющей регионального развития.

Одним из важнейших направлений совершенствования финансового планирования является формирование перспективных планов.

В соответствии с БК РФ постановлением Главы Администрации области от 11.05.01 г. № 213, а также на основании решения Правительства обла­сти от 17.09.01 г. № 76 «Об основных показателях прогноза социально- экономического развития Ростовской области на 2002 год и на период до 2004 года» сформирован перспективный финансовый план Ростовской об­ласти на 2002-2004 гг.

Перспективный финансовый план разработан одновременно с проек­том бюджета на очередной финансовый год и содержит данные о про­гнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных бюджетных расходов. Со­гласно Бюджетному кодексу РФ перспективный финансовый план разра­батывается на три года. Исходной базой для его формирования является бюджет на текущий год. Следующие два года - это плановый период, на который распространяется заявленная среднесрочная бюджетная и нало­говая политика. Перспективный финансовый план до 2004 г. основан на сбалансированности бюджетных обязательств с имеющимся прогнозом доходов, а также с учетом сохранения основных параметров структуры расходов бюджета области на 2002 г.

При расчете доходной части перспективного финансового плана Рос­товской области использован показатель уровня налоговых изъятий (в сопоставимых условиях) к ВРП. В расчетах он принят как 10,3, что яв­ляется средним уровнем налоговых изъятий за три года (2000-2002 гг.).

На основе прогнозируемого роста ВРП Ростовской области объем собственных доходов бюджета области возрос в 2002 г. по отношению к 2001 г. на 38,8% и составил 15,8 млрд руб., в последующие два года его рост составит в среднем 19% (в 2003 г. - 120,4%; в 2004 г. - 117,5% по отно­шению к предыдущему). За три года собственные доходы области проек­тируется в объеме 22,3 млрд руб. с приростом к 2001 г. почти в два раза.

По данным за 2002 г., ввиду отсутствия проектировок межбюджетных отношений с федеральным центром на 2003-2004 гг., при формировании перспективного финансового плана области сделано допущение по сохра­нению в эти годы основной структуры финансовой помощи субъектам РФ и нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов. Ана­логичный подход применен к определению структуры целевой финансо­вой помощи местным бюджетам. В этих расчетах учтены индексы-дефля­торы Министерства экономического развития и торговли Российской Фе­дерации (2003 г - 111,5; 2004 г,- 109,5).

Прогнозируемый рост доходной части бюджета области в целом ос­нован не на увеличении объема дотаций из федерального центра, а на ре­

альном росте собственных доходов за счет социально-экономического развития области.

Расходная часть бюджета области в 2002 г. возросла на 32% по отно­шению к 2001 г., в 2004 г. рост составит 73,9 процентных пунктов.

В общем объеме расходов выделены следующие процентные расходы, и расходы, носящие безусловный характер: реализация федеральных за­конодательных и нормативных актов о льготах отдельным категориям граждан; обслуживание государственного долга Ростовской области; ос­воение займа МБРР; погашение государственного долга Ростовской об­ласти; софинансирование займа МБРР; субвенция городу Ростову-на-Дону по проекту «Городской общественный транспорт»; субвенция по Феде­ральной целевой программе социально-экономического развития Юга России до 2006 г.; субвенции и субсидии дорожному хозяйству области.

Рост доходов бюджета области позволит к 2004 г. существенно увели­чить основные расходы в целом в 1,7 раза к уровню 2001 г. с приоритет­ным ростом отраслей социально-культурной сферы. Среднедушевой рас­ход на жителя области прогнозируется в 2004 г. в объеме 7,0 тыс. руб. с приростом к уровню текущего года в 1,7 раза.

Финансовые потоки доходов, взаимодействуя с финансовыми потока­ми расходов, образуют своего рода систему, мера равновесности которой выражается с помощью финансового баланса. В рамках субъектов РФ он отражает финансовый потенциал территории, все потоки расходов и вза­имоотношения с федеральным центром. Методологическим документом, отражающим порядок составления сводного финансового баланса, явля­ется бюджетная классификация доходов и расходов. Действующая бюд­жетная классификация на сегодняшний день имеет достаточно существен­ные недостатки.

Во-первых, она чересчур громоздка, как с точки зрения решения задач бюджетного планирования, так и возможностей использования ее для ана­лиза и контроля за исполнением бюджета. Во-вторых, в ней не находят отражение многие важные сведения, а с другой стороны, чрезмерная под­робная классификация не облегчает, а затрудняет отнесение расходов к той или иной статье. В результате в каждом субъекте РФ по одним и тем же статьям отражается разная информация, что приводит к ее несопоста­вимости и нарушению принципа единства бюджетной классификации РФ. В-третьих, во многих регионах фактически существует двухуровневая структура местного самоуправления, однако структура бюджетной отчет­ности, введенная в 1999 г., не отражает уровней административно-терри­ториального деления, а содержит только два вида бюджетов - собственно региональный и местный. Все это усложняет систему межбюджетного ре­гулирования, поскольку группировка в одну категорию «местные бюдже­ты» и крупных городов, и мелких поселков не дает возможность в полной мере определить потребность этих территорий в бюджетных расходах из-за различий в составе исполняемых бюджетных функций. В равной мере это относится и к бюджетным доходам, когда регулирующему органу власти необходимо иметь объективную информацию об обеспеченности ниже­стоящих бюджетов собственными доходами.

Исходя из этого важнейшими направлениями реформирования бюд­жетной классификации в ближайшей перспективе должны стать:

• решение проблемы финансового обеспечения федеральных манда­тов, обособленного учета и целевого использования средств, переданных на эти цели из федерального бюджета;

• совершенствование порядка учета доходов и расходов внебюджет­ных фондов, целевых внебюджетных фондов и внебюджетных средств уч­реждений и организаций, находящихся в федеральной, региональной и муниципальной собственности;

• разработка территориального аспекта бюджетной классификации и приведение ее в соответствие с существующим законодательством о бюд­жетном устройстве и направлениями его реформирования;

• изменение направленности ведомственных расходов с учетом специ­фики финансирования бюджетной системы на разных уровнях.

Финансовый баланс территории способен стать эффективным инстру­ментом финансовой политики и регулирования отношений центра с реги­онами, включая так называемые встречные потоки. С помощью соответ­ствующих балансов можно сделать «прозрачными» бюджетные потоки, определять доли территорий в налоговой базе, степень централизации финансовых ресурсов, меру их «огосударствления», накопления или ис­пользования в непроизводственных целях. В принципе поддаются учету, сравнению и регулированию «экспорт» и «импорт» финансовых ресурсов региона, общие финансовые итоги (сальдо) процессов ресурсного пере­распределения, связанные с взаимодействием данного региона с другими регионами, федеральным бюджетом и государственными внебюджетны­ми фондами. Однако для продвижения по данному пути требуется совер­шенствование методологии составления финансовых балансов.

Определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе, как централизованных с помощью бюджета, так и децентрализованных ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов - вот главная задача территориального финансового баланса.

Сводный финансовый баланс обеспечивает последовательное и взаи­мосвязанное отображение финансовых ресурсов: процесс их образования, передачу и получение ресурсов со стороны; формирование доходов и их использование.

Финансовый баланс Ростовской области в течение 2000-2002 гг. форми­ровался с дефицитом, который в 2000 г. составил 1360,9 млн руб., в 2001 г. - 864,1 млн руб., 2002 г. планировался в объеме 692 млн руб., что на 50% ниже 2001 г. (табл. 3.1).

Анализ структуры финансового баланса Ростовской области, приве­денного в табл. 3.1, позволил выявить определенные тенденции.

Наиболее значительным показателем в доходной части финансового баланса Ростовской области являются средства, получаемые от федераль­ного уровня власти. Если в 2000 г. их удельный вес в общей массе доходов составлял 37,7%, в 2001 г. - 40,1, то в 2002 г. ожидалось поступление 46,6% всех средств. В то же время доля средств, передаваемых на федеральный уровень власти, в объеме полученных средств в рассматриваемый период составляла соответственно 33,2%, 40,3, 30,1%.

Таблица 3.1

(% к итогу)

Структура сводного финансового баланса по Ростовской области на 2000-2002 гг.

На втором месте по значимости находятся налоговые доходы, их доля составляла соответственно 28,3% в 2000 г., 32,2 - в 2001 г. и 29,3% - в 2002 г. Рост налоговых доходов почти на 76% произошел вследствие реализации с 1 января 2001 г. нового этапа налоговой реформы - введение второй части НК РФ, регулирующей налоговые модели НДС, акцизов, налога на доходы физических лиц, единого социального налога. В 2002 г. нало­говые реформы были продолжены: введены в действие гл. 25 НК РФ «О налоге на прибыль организаций», гл. 26 «О налоге на добычу полезных ископаемых», гл. 27 «О налоге с продаж». Наибольшее фискальное значе­ние в налоговых доходах финансового баланса Ростовской области зани­мают НДС, единый социальный налог и налог на доходы физических лиц.

В составе доходов сводного финансового баланса Ростовской области учитываются доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной и муниципальной собственности. Их доля с 2000 по 2002 г.

снизилась с 2,8% до 1,3% (почти в два раза), что свидетельствует о недоста­точности использования имущества и предполагает рассматривать его как резерв роста. В целом же объем доходов сводного финансового баланса за три года увеличился на 70,0%, с 50217,3 млн руб. до 85376,2 млн руб. В до­ходы сводного финансового баланса территории включены и средства внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды в Ростовской области пред­ставлены: территориальными отделениями федеральных внебюджетных фондов; внебюджетными фондами областной администрации; внебюджет­ными фондами муниципальных образований.

Расходная часть сводного финансового баланса Ростовской области за аналогичный период возросла на 71,4%, с 50217,3 млн руб. до 86068,2 млн руб., т.е. более быстрыми темпами, чем доходы.

В структуре расходов наибольшая доля сохраняется за расходами на социально-культурные мероприятия, финансируемыми за счет бюджета (39% в 2000 г., 48,2 в 2001 г., 48,8% в 2002 г.), что объясняется приоритета­ми государственной социальной политики. На втором месте - расходы хозяйствующих субъектов за счет прибыли, остающейся в их распоряже­нии, после уплаты налога на прибыль, а также за счет амортизации. Темп роста данного показателя в 2001 г. по сравнению с 2002 г. составил 12,4%, что связано с ростом объема производства в ряде отраслей экономики. Между тем в структуре расходов сводного финансового баланса Ростов­ской области его доля снизилась с 24 до 21,2%.

Таким образом, финансовый баланс территории занимая одно из ве­дущих мест в системе финансовых планов и прогнозов территории, по­зволяет оценить состояние финансовых ресурсов и выявить резервы их роста, сбалансировать финансовые потоки с целью обеспечения устойчи­вого социально-экономического развития субъекта РФ.

3.2.