<<
>>

Источники покрытия бюджетного дефицита

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.

Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов бюджета, правительство разделяло его на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на строительство железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета покрывала расходы но оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение долга) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министра финансов. Однако после созыва Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему определялись решением правительства.

По большей части государственных долгов выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей— около 2/3 всего рынка.

Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на три категории:              краткосрочные; .

-долгосрочные;

-бессрочные.

Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался тремя месяцами, иногда доходил до 1 года.

Основу долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы заключались на 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя ценных бумаг такой заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости.

В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже.

Формально займы были внутренние и внешние. Данное деление не имело никаких ограничений на покупку иностранных выпусков российскими подданными и внутренних — иностранцами.

Российское правительство в результате длительных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.

Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, при этом интересы финансовой стабильности, даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы, оказались просто бумажками.

После распада СССР в конце 1991 г. России в срочном порядке пришлось взять на себя долговые обязательства перед иностранными кредиторами. В итоге внешний долг увеличился с 29 млрд. долл. (50% экспорта) в 1985 г. до 119 млрд. долл. (260%) в 1994 г. и в 1995 г. — 130 млрд. долл. (265%).

Приняв на себя все внешние долги, Россия по условиям «нулевого варианта» стала одновременно правопреемником и по всем зарубежным финансовым активам СССР.

Общая задолженность третьих стран по государственным кредитам бывшего СССР оценивается ориентировочно в 170 млрд. долл. При этом следует учитывать, что подавляющая часть кредитов выражена в прежних инвалютных рублях, пересчет которых в современные доллары связан с немалыми сложностями и противоречиями. Поэтому иногда предлагается считать, что' нам должны по этим кредитам примерно 100 млрд. инвалютных рублей и 7 млрд. долл. По некоторым оценкам, более половины долгов можно отнести к безнадежным. По различным источникам, Россия может получить от своих должников лишь 15—20 млрд. долл., да и то в течение 20—25 лет.

Как видно, взятые Россией долги СССР намного весомей противостоящих им финансовых активов. Если принять эту разницу на уровне 50 млрд. долл., то при реальной доле России в кредитных обязательствах СССР около 60%, убыток от нулевого варианта определяется в 20 млрд. долл. (40% от 50 млрд. долл.). Реальная цифра может оказаться еще более весомой.

Кредиторы государства объединены в Парижский клуб, в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения, в отличие от чисто коммерческого подхода участников Лондонского клуба, куда входят в основном зарубежные банки- кредиторы.

До 1991 г. Внешэкономбанк считался первоклассным заемщиком. Ему давали кредиты крупные банки Л ионии, США, Швейцарии и особенно Германии. В итоге они оказались обладателями крупных просроченных задолженностей на миллионы долларов. Многие из них захотели продать эти долги. Другие, рассчитывая на погашение в ближайшем будущем этой задолженности, приобретали их. Возникновению рынка способствовало обезличивание долгов, т.е. независимо от срока погашения и процентной ставки они стали представлять собой единый инструмент.

Некоторые банки стремились избавиться от этих кредитных соглашений, другие их покупали с большим дисконтом от номинальной стоимости, по которой выдавался этот кредит. Солидный объем внешнего долга и достаточно большое количество банков, желающих купить и продать долговые обязательства, обусловили высокую ликвидность инструмента внешних долгов.

Система обслуживания государственного долга не имеет ярко выраженных ценообразующих факторов. На начальном этапе развития было совершенно неясно, когда начнется выплата основной задолженности и тем. более процентов по ней. По этой причине невозможно было определить доходность, а следовательно, и реальную цену. В результате котировки установились на основе спроса-предложения. В дальнейшем их динамика определялась общим состоянием рынков внешних долгов в мире, факторами, влияющими на них, а также состоянием российской экономики в целом и финансов, в частности.

На состояние рынка влияет ход переговорного процесса России с Парижским и Лондонским клубами кредиторов, с Международным валютным фондом (МВФ) и Международным банком реконструкции и развития (МБРР). Любые положительные решения поднимают уровень котировок. Негативное влияние на цену додгов оказывает ухудшение общей экономико-политической ситуации в России. Рынок внешних долгов структурирован в соответствии с валютами, в которых кредиты были получены. Наибольшим спросом пользуются долги, выданные в американских долларах, немецких марках, японских йенах и швейцарских франках. Разница в ценах зависит от ликвидности валют: котировки долларовых кредитов выше, чем кредитов в японской и швейцарской валютах. Соотношение котировок долгов в марках и долларах зависит от разницы в процентных ставках по кредитам в этих валютах.

Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Чрезмерный рост внешнего долга опасен для государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения. Новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты за долг-. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Согласно введенному в 1994г. порядку формирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнему долгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. Это ограничивает возможности России увеличивать долговые выплаты, поскольку она имеет обязательства перед МВФ в отрошении предельных размеров бюджетного дефицита. При заниженном курсе рубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов по долговым платежам, а тем самым и размеры бюджетного дефицита.

Одним из элементов управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ряд основных положений по этому вопросу предусмотрен правительственным постановлением от 16 октября 1993г. №1060 и Федеральным законом от 26 декабря 1994г. №76-ФЗ. Предельным размером государственных внешних заимствований является ежегодно утверждаемый в форме федерального закона максимальный объем использования кредитов на предстоящий финансовый год. Как правило, он не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. В предельных размерах не учитываются кредиты и заимствования других государств — участников СНГ; их суммы определяются в законе о федеральном бюджете. Ежегодно правительством подготавливается программа государственных внешних заимствований и предоставляемых внешних кредитов с выделением кредитов (займов), каждый из которых превышает 100 млн. долл.

Ограничителем размеров внешних заимствований может служить установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику России, видимо, следует отдавать предпочтение экспорту как индикатору уровня долговой зависимости.

В первые годы перехода экономики России к рынку (вплоть до 1995 года) дефицит государственного бюджета покрывался главным образом за счет льготных кредитов центрального банка правительству. Банк России для этого вводил в оборот миллиарды новых рублей, которые не были обеспечены товарами. Это приводило к росту цен на все виды продукции, работ и услуг. Деловая активность населения смещалась в сферу торговли и финансовых спекуляций, нарастал спад промышленного производства. Такое положение дел в стране было критическим для жизнедеятельности рыночной экономики. Поэтому в 1995 году правительство решило изменить подход к покрытию дефицита бюджета и использовать внутренние и внешние источники его безынфляционного покрытия.

В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства правительства РФ перед юридическими и физическими линами. Следует различать государственный долг и общегосударственный долг. Общегосударственный долг включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства. Государственный внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы правительством РФ. Форма долговых обязательств национально-государственных и административно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах.

К внутренним источникам безынфляционного покрытия бюджетного дефицита относятся выпуск и продажа государственных ценных бумаг— облигаций федерального займа, государственных казначейских обязательств, сберегательных сертификатов, облигаций сберегательного займа купонного типа. Внешними источниками покрытия дефицита бюджета были различные виды заимствований у международных финансовых институтов, банков, государств.

Государственные займы являются добровольными, изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.

Активность государства в качестве заемщика служит индикатором состояния его финансов. Чем больше объем заимствований, тем хуже ситуация с государственным бюджетом. Чем выше доля государственного долга в ВВП, тем глубже кризис финансов государства.

Государственные займы можно классифицировать по ряду признаков:

  • по субъектам заемных отношений— займы, размещаемые центральными и территориальными органами управления;
  • по месту размещения — внутренние и внешние;
  • по обращению на рынке — рыночные и нерыночные;
  • в зависимости от срока привлечения средств — краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (от 5 и более лет);
  • по обеспеченности долговых обязательств— закладные и беззаютадные;
  • по характеру выплачиваемого дохода — выигрышные, процентные, с нулевым купоном;
  • по методу определения дохода — с твердым или с плавающим доходом.

Рыночные займы свободно продаются и покупаются. При финансировании бюджетного дефицита они основные. Нерыночные займы не могут свободно менять своих владельцев и не подлежат обращению на рынке ценных бумаг. Они обычно выпускаются государством, чтобы привлечь инвесторов, специфическим интересам которых они отвечают. Например, в экономически развитых странах западной Европы они выпускаются государствами для мобилизации средств негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний, мелких инвесторов.

Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя. Центральное правительство выпускает казначейские векселя, местные органы власти— муниципальные. Привлечение средств на более длительный период обычно осуществляется с помощью облигаций.

Закладные облигации обеспечиваются конкретным залогом, например, определенным имуществом. Наиболее часто их выпускают местные органы власти. Обеспечением беззакладных облигаций служит все имущество государства или муниципалитета, выпускающего данные ценные бумаги. Центральные органы управления, обычно выпускают беззакладные облигации. Их надежность исключительно высока и поэтому инвесторы не нуждаются в дополнительных гарантиях.

Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется на основе тиражей выигрышей. Однако эти облигации не пользуются большим спросом, т.к. инвесторы стремятся получать стабильный доход, а не полагаться на волю случая. Именно поэтому основным видом облигаций являются процентные облигации, доход по которым выплачивается 1, 2 или 4 раза в год на основе купонов.

Краткосрочные заемные инструменты государства не

имеют купонов, они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу.

Некоторые долгосрочные долговые обязательства также не имеют купонов. Весь доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Как и краткосрочные, они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Такие облигации получили название облигаций с нулевым купоном.

В ряде случаев фиксированная ставка по ценным бумагам является причиной роста расходов государства на выплату процентов. Она может также отпугнуть инвесторов, ожидающих повышение процента. Для покрытия бюджетного дефицита иногда размещаются займы при относительно завышенном уровне процентной ставки, при этом государство взваливает на налогоплательщиков дополнительные расходы. Избежать подобной ситуации позволяют покрытие потребности в денежных средствах за счет краткосрочного или среднесрочного займа и выпуска (когда процентная ставка упадет) долгосрочного. В этом случае заемщик несет дополнительные расходы по выпуску, размещению и погашению еще одного займа. В ожидании повышения процентной ставки инвесторы чаще всего не проявляют интереса к следующему займу.

Заемные инструменты делятся на обязательства с правом досрочного погашения и без такого права. Вопрос о досрочном погашении долговых обязательств становится актуальным лишь тогда, когда на финансовом рынке происходят существенные снижения процентных ставок. Для уменьшения потерь заемщика облигации выпускаются с правом досрочного погашения. Инвестор может уменьшить свои потери, погасив старый заем, выпустить новый.

Заем может быть погашен единовременно или частями. Если заем гасится частями, то возможна схема погашения займа нарастающим итогом. Эта схема удобна при наращивании доходов заемщика. С ежегодным уменьшением прибыли, когда ожидается падение доходов заемщика или увеличение его расходов, такая схема также является предпочтительной.

На сегодняшний день существуют три основных формы покрытия государственного долга:

  1. Добровольный рыночный кредит— размещение ценных бумаг на свободном рынке (или почти свободном рынке). К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ).
  2. Вынужденный квазирыночный кредит— рыночное оформление фактического государственного долга. К такого рода заимствованиям относятся облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Министерства финансов РФ, переоформившие на Министерство финансов РФ задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы, портфель государственных ценных бумаг Банка России, сформированный в целях поддержки собственного рынка.
  3. Дружеский (административный) кредит Банка России Министерству финансов РФ.

За балансом остается неучтенный, но фактически существующий, долг бюджета разным экономическим субъектам по невыполненным обязательствам. Это — принудительный, нерыночный кредит. На федеральном уровне он составляет 10-15% учтенного государственного долга.

<< | >>
Источник: Деева А.И.. Финансы: Учебное пособие / А.И. Деева. — 2-е изд. пе- рераб. и доп. — М.: Издательство «Экзамен»,2004. — 416 с.. 2004

Еще по теме Источники покрытия бюджетного дефицита:

  1. 23.4. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  2. ВОПРОС 20 Сбалансированность бюджета, источники финансирования дефицита бюджета Российской Федерации
  3. 3.7. Бюджетный дефицит  и методы его финансирования
  4. Источники покрытия бюджетного дефицита
  5. Дефицит государственного бюджета и источники его финансирования
  6. 4.3.2.4 Бюджетный дефицит
  7.             6.3. Дефицит бюджета, причины возникновения и источники покрытия
  8. 15 . Дефицит бюджета: понятие и источники его покрытия.
  9. 15 . Дефицит бюджета: понятие и источники его покрытия.
  10. 15 . Дефицит бюджета: понятие и источники его покрытия.
  11. 12.2. Бюджетный дефицит и государственный долг
  12. § 5. Источники финансирования бюджетного дефицита
  13. 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНО - ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ