Использование бюджетного и налогового законодательства в формировании финансового баланса территории ЗАТО[XLV]

Закрытое административно-территориальное образование - это тер­риториальное образование, имеющее органы местного самоуправления, в пределах которого расположены промышленные предприятия по раз­работке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового унич­тожения, переработке радиоактивных материалов, высокотоксичных от­ходов производства.

Особенности создания и функционирования ЗАТО:

- решение о создании принимается Президентом Российской Федера­ции на основании предложения Правительства РФ, которое выносится по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в веде­нии которых находятся территории;

- границы ЗАТО могут не совпадать с границами субъектов РФ и рай­онов, входящих в их состав;

- функционирование ЗАТО определяет Федеральный закон «О закры­том административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (с изменениями от 28.11.96 г., от 31.07.98 г., от 02.04.99 г., от 31.12.99 г., от 30.12.01 г., от 24.12.02 г.).

Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов утвержден по­становлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508.

Территория и границы закрытого административно-территориально­го образования определяются исходя из особого режима безопасного функ­ционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребно­стей развития населенных пунктов. В ведение районов местного самоуп­равления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его террито­рии.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого ад­министративно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых законом о ЗАТО.

Баланс финансовых ресурсов муниципального образования ЗАТО - это баланс доходов и расходов бюджета закрытого административно-тер­риториального образования с учетом особенностей его формирования, средства внебюджетных фондов, заемные средства вышестоящих бюдже­тов, в том числе кредиты банков, инвестиции, средства Фонда технологи­ческого развития, целевого бюджетного фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии, а также хозяйствующих субъектов на дан­ной территории, включая физических лиц.

Специфические проблемы формирования финансового баланса воз­никают у муниципалитетов закрытых административно-территориальных образований.

На 2003 г. установлены нормативы отчислений доходов от уплаты на­логов и сборов в бюджеты закрытых административно-территориальных образований согласно приложению к Федеральному закону «О федераль­ном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ (приложение 1). Все нормативы отчислений доходов от уплаты налогов и сборов в консоли­дированные бюджеты субъектов Российской Федерации полностью пере­даются в бюджеты закрытых административно-территориальных образо­ваний, за исключением 1030110, 1030200 и 1051000 кодов бюджетной клас­сификации РФ (передаются 60%).

Установлено, что дополнительные налоговые льготы, предусмотрен­ные абзацем третьим п. 1 ст. 5 Закона Российской Федерации «О закры­том административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1 предоставляются по региональным и местным налогам и сбо­рам, зачисляемым в доходы бюджетов закрытых административно-тер­риториальных образований, с учетом приостановления с 1 января по 31 декабря 2003 г. действия абзаца второго и. 1 ст. 5 указанного закона, а также абзаца второго и. 1 ст. 142 Бюджетного кодекса Российской Фе­дерации.

По федеральным налогам и сборам органами местного самоуправле­ния закрытых административно-территориальных образований дополни­тельные льготы не предоставляются.

Статья 59 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г.

Перечень объектов, строительство которых осуществляется на терри­ториях закрытых административно-территориальных образований, фи­нансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, определяется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе в пределах средств, ут­вержденных статьями 59 и 62 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ, перераспределять в течение 2003 г. размеры дотаций и субвенций с учетом исполнения доход­ной части бюджетов закрытых административно-территориальных обра­зований, а также в случае нецелевого использования ими субвенций.

В части предоставления субвенций на финансирование программ раз­вития закрытых административно-территориальных образований должен быть обеспечен контроль за целевым использованием средств, получен­ных бюджетами закрытых административно-территориальных образова­ний из федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год».

Операции с указанными средствами в рамках исполнения бюджетов закрытых административно-территориальных образований осуществля­ются в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, на счетах по учету средств местных бюджетов ЗАТО, открытых в органах федерального казначейства.

При передаче указанных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты операции по их расходованию осуществ­ляются также на счетах по учету средств местных бюджетов, открытых в органах федерального казначейства.

При использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной основе бюджетам закрытых административно-территориальных образований, суммы средств, подле­жащие возврату в федеральный бюджет и использованные не по целевому назначению, списываются со счетов по учету средств соответствующих бюджетов органами федерального казначейства в бесспорном порядке либо удерживаются ими за счет доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты закрытых административ­но-территориальных образований.

Особенности формирования финансового баланса закрытых админист­ративно-территориальных образований. Бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны, копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего

выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, ис­полняемым в виде бюджета или сметы. Обращаем внимание на существо­вание в РФ органов управления закрытых административно-территори­альных образований и соответственно на их финансирование.

В силу специфики своего образования и функционирования, а также отсутствия соответствующих полномочий в сфере управления своей тер­риторией и финансами, формирование финансового баланса закрытых административно-территориальных образований нельзя отнести ни к уров­ню субъекта федерации, ни к уровню муниципальных органов власти. Хотя органы власти ЗАТО - это самые что ни на есть местные органы власти, но созданные исключительно для специальных нужд государства.

В настоящее время в ЗАТО сконцентрированы лучшие российские спе­циалисты в области гражданского и военного использования ядерных материалов и технологий. Их переход из оборонно-промышленного ком­плекса в другие сферы деятельности может представлять не меньшую уг­розу, чем хищение и несанкционированное применение указанных мате­риалов и технологий.

Ключевыми проблемами для обеспечения устойчивого функциониро­вания ЗАТО являются, наряду с другими, проблемы формирования фи­нансового баланса этих территорий, исполнение бюджета, а также сохра­нение в последующие годы льготного налогообложения.

Необходимо особо выделить расходы на содержание инфраструкту­ры закрытого административно-территориального образования космод­рома «Байконур» (г. Ленинск, Республика Казахстан), чья особенность состоит в том, что космодром расположен на территории иностранного государства, взятой в аренду Российской Федерацией, а точнее - одним из федеральных органов власти. Значимость Байконура подтверждается еще и тем, что Госналогслужба РФ особо выделила этот город в класси­фикаторе регионов РФ и присвоила ему собственный регистрационный номер - 99.

Вместе с тем необходимо отметить особенности ЗАТО. Бюджетным кодексом РФ предусматривается, что «в доходы бюджета закрытого ад­министративно-территориального образования в полном объеме направ­ляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные по­ступления, аккумулируемые на его территории» (ст. 142 БК РФ). Но ЗАТО не является субъектом Федерации, поэтому оно не имеет права ни вво­дить, ни взимать региональные налоги.

Бюджетно-финансовая особенность ЗАТО состоит в том, что при фи­нансировании государственного оборонного заказа предприятия, выпол­няющие данный заказ, производят отчисления в денежный фонд ЗАТО в размере 1% объема финансирования, включаемые в стоимость заказа. Эти средства имеют целевое назначение - дополнительное финансирование целевых программ в области экологии и здравоохранения. Фактически речь идет о предоставлении ЗАТО косвенных, дополнительных к основному фи­нансированию, трансфертов из федерального бюджета.

Остается еще одно звено в перечне населенных пунктов, находящихся в ведении федерального уровня власти. Это несколько тысяч военных го­

родков, эксплуатируемых Министерством обороны по всей территории страны, где проживают семьи военнослужащих, военные пенсионеры и, в отдельных случаях, сторонние гражданские лица. В этих городках имеет­ся более 260 тыс. зданий и сооружений, проложено около 119 тыс. км ин­женерных сетей. На их содержание требуется около 20 млрд руб. Это фи­нансирование сопоставимо с годовыми расходами 7-10 среднестатисти­ческих субъектов Федерации, а количество военных городков составляет почти одну треть количества населенных пунктов в России. Названные цифры свидетельствуют о большой значимости военных городков в жиз­ни страны и, соответственно, о необходимости учета этого факта в бюд­жетном и налоговом законодательстве (в части предоставления льгот).

Военные поселения Министерства обороны, являясь местными орга­нами власти, не имеют статуса муниципалитетов, а их органы власти - комендатуры - действуют на основе смет, утверждаемых в составе расхо­дов федерального министерства (Минобороны) в рамках федерального бюджета.

В связи с этим денежные фонды комендатур - местных органов власти военных городков - следует особо выделять бюджетным законодатель­ством в составе федерального уровня бюджетной системы России.

Важно отметить, что органы власти военных городков имеют возмож­ность для решения своих задач привлекать бесплатный труд военнослу­жащих срочной службы, начиная от уборки территории и кончая строи­тельными работами. Этот факт необходимо учитывать для анализа при финансировании смет, поскольку в отчете об исполнении сметы военного городка все выполненные хозяйственные работы могут быть отражены не в полном объеме.

Отдельную проблему представляет передача военных городков, в кото­рых отпала надобность, в ведение гражданских властей, т.е. переход денеж­ных фондов органов власти населенных пунктов с одного уровня бюджетной системы на другої! - с федерального на муниципальный или субъекта РФ.

Например, в военном городке «Сланцевый рудник» (Саратовская об­ласть Озимский район) располагался 437-й вертолетный полк. После лик­видации части военные из городка ушли. Однако около полутора тысяч жителей остались, в том числе 260 школьников, которым под школу был переоборудован бывший штаб части. Телефонной связи в городке теперь нет, а в зимнее время откапывать из-под снега автомобильную и желез­ную дороги некому. Прежде это делали бесплатно солдаты.

Военный городок перешел в ведение органов власти Озимского райо­на без какой бы то ни было финансовой компенсации со стороны воен­ных. Если бы в городке были крупные налогоплательщики, то городок вполне мог бы получить статус муниципалитета и сам себя содержать, а поскольку у бывшей воинской части нет собственной налоговой базы (а есть только здания и коммуникации, требующие содержания, не говоря уже о потребностях населения), то районным властям придется заняться перераспределением финансовых ресурсов и изыскать в своем бюджете средства на финансирование «нового», незапланированного населенного пункта.

Еще один нюанс финансового баланса территории ЗАТО - это учет мест расположения воинских частей и мест содержания заключенных. С одной стороны, армия и тюрьмы - это бюджетные учреждения, полно­стью финансируемые из федерального бюджета по смете, с другой - места компактного проживания лиц, ущемленных в своих гражданских правах и обремененных некоторыми обязательствами перед государством и об­ществом. Кроме того, войсковые части, в отличие от обычных населен­ных пунктов, могут менять места своей дислокации. На этих территориях нет налогоплательщиков. Таким образом, это населенные пункты, суще­ствующие в виде бюджетного учреждения (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). В связи с этим сметы на их содержание не следует особо выделять в составе федерального бюджета.

Если провести аналогию, то, как в составе субъекта Федерации может быть районное звено управления территорией, так и ЗА ТО является подо­бием района в составе непосредственно федерального уровня, поскольку градообразующие предприятия ЗАТО напрямую подчиняются федераль­ным министерствам (Минобороны и Минатому), от которых зависимы также и органы управления ЗАТО. Более того, по налоговому законода­тельству, собираемые на их территории налоги не делятся с бюджетом того субъекта Федерации, где это ЗАТО расположено, а исполнение финанси­рования ЗАТО производится Федеральным казначейством (ст. 142 БК РФ). По официальным данным к 2000 г. в РФ насчитывалось 32 образования, в 2001 г. их было уже 39. В 2003 г. финансирование выделено 42 закрытым административно-территориальным образованиям.

Как было сказано выше, принципы и механизмы государственного установления особого финансового и налогового режима в ЗАТО опреде­лены федеральным законом «О закрытом административно-территори­альном образовании». ЗАТО считается самостоятельной административ­но-территориальной единицей, имеет орган местного самоуправления, его границы определяются исключительно соображениями особого режима безопасного функционирования предприятий с учетом потребностей эко­номического развития населенных пунктов. В ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, располо­женные на его территории, а его границы могут выходить за городскую черту и не обязательно совпадать с границами районов и областей.

Федеральный уровень принятия решений по ЗАТО проявляется и в том, что они по ряду позиций выведены из ведения субъектов Федерации и во многом ориентируются на федеральный уровень финансирования. При этом учитывается невозможность создания достаточной собственной на­логовой базы ЗАТО, в связи с чем в доходы бюджетов зачисляются все налоги, сборы и другие финансовые поступления с территории, а дефицит бюджета покрывается прямыми дотациями из федерального бюджета с учетом бюджетной обеспеченности на каждого жителя. Особую роль при этом играет формирование именно финансового баланса территории ЗАТО. Самым существенным принципом федеральной поддержки явля­ется адресное выделение из федерального бюджета дотаций и субвенций, инвестиций из федеральных программ бюджетам «закрытых» городов и поселков. В федеральных бюджетах до 1998 г. дотации городам, где рас­

положены предприятия и объекты Минатома и ЗАТО Минобороны, ут­верждались по разным статьям расходов. С 1999 г. в федеральном бюдже­те утверждается общая статья расходов как тем, так и другим ЗАТО (го­родским и поселковым муниципалитетам). Кроме того, впервые появи­лась разбивка средств федеральной помощи ЗАТО на три вида: дотации на текущие расходы, субвенции на капитальные вложения и субвенции на отселение.

Есть крайняя заинтересованность в том, чтобы проводимые програм­мы развития ЗАТО и впредь носили прогнозируемый и долгосрочный ха­рактер.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ частично сохранен предусмотренный Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» особый режим формирования местных бюджетов для горо­дов закрытых административно-территориальных образований, в кото­рых расположены предприятия и объекты Министерства Российской Фе­дерации по атомной энергии.

В соответствии с указанным Федеральным законом Минатома России по согласованию с главами администраций ЗАТО, Правительством Рос­сийской Федерации была подготовлена и утверждена Программа разви­тия ЗАТО, направленная на сохранение социальной стабильности в зак­рытых городах с населением, превышающим 770 тыс. человек, путем со­хранения и создания новых рабочих мест на поддержку муниципальной инфраструктуры, обеспечивающей работу градообразующих предприятий отрасли, деятельность которых связана с разработкой, производством и хранением ядерного оружия, радиоактивных материалов, для которых установлены специальный режим безопасного функционирования и си­стема управления.

Комплексный подход к стабилизации финансового положения. В неко­торых муниципальных образованиях разработаны и приняты специаль­ные программы конверсии ведомственной социальной инфраструктуры, имеющей целью постепенное освобождение предприятий от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы путем передачи их в муниципальную собственность с одновременным внедре­нием нового финансово-экономического и организационного механизма управления финансами территории, который должен обеспечивать в пер­спективе самофинансирование этих объектов. Программы весьма показа­тельны как выражение принципиальной позиции местной администрации по поводу того, как должна быть организована муниципализация соци­альных объектов с учетом финансовых интересов тех, на чьи плечи возла­гается содержание этих объектов. Ранее уже отмечалось, что общероссий­ский порядок передачи социальных объектов определялся главным обра­зом интересами предприятий как балансодержателей и государства - как собственника этих объектов.

Например, программа финансового оздоровления Рыбинского муни­ципального образования учитывает интересы населения и местной вла­сти. Именно поэтому в основу «конверсии социальной инфраструктуры» и финансового оздоровления были положены принципы добровольности

передачи объектов социальной инфраструктуры в муниципальную соб­ственность, поэтапности передачи этих объектов (исходя из возможно­стей бюджетов), индивидуальности решений о смене балансодержателей социальных объектов, обоснованности затрат на обслуживание и эксп­луатацию передаваемых объектов, приоритетности передачи объектов, которая должна определяться социальной значимостью объектов, финан­совым положением балансодержателей и размером убытков от эксплуа­тации объектов.

Исходя из логики добровольной и поэтапной передачи социальных объектов, осуществляемой к тому же в режиме индивидуальных подхо­дов, предполагается разнообразие форм проведения конверсии. К ним, в частности, относятся: совместное использование и долевое финансирова­ние содержания социальных объектов по договорам между администра­цией и предприятиями-балансодержателями этих объектов с полным или частичным финансированием затрат балансодержателя из местного бюд­жета; приемка социальных объектов в муниципальную собственность без каких-либо условий или с определенными условиями, например, с усло­вием проведения балансодержателем ремонта, участия его в покрытии убытков от эксплуатации в определенном размере и на определенный срок и т.д.; приватизация социальных объектов; совместная эксплуатация со­циальных объектов предприятиями с участием муниципальных органов или без такого участия. Все это становится возможным для претворения в жизнь с учетом сформированного финансового баланса территории.

В рассматриваемых документах детально определены источники финан­сирования конверсии социальной инфраструктуры, причем указано, что участие в финансировании в определенных пропорциях принимают бюд­жеты различных уровней, предприятия-балансодержатели и население.

На основании законодательных актов правительства субъекта Феде­рации в расходной части муниципального бюджета отдельной строкой указываются суммы затрат на долевое участие в содержании ведомствен­ных социальных объектов и на содержание принятых или предполагае­мых к приемке на баланс муниципальных органов в соответствующем году.

Бюджетными источниками финансирования расходов на указанные цели являются поступающие в бюджет суммы налогов, доходы от прива­тизации государственных и муниципальных предприятий, часть поступ­лений от подоходного налога с физических лиц, целевые дотации и суб­венции вышестоящих бюджетов, причем все эти средства аккумулируют­ся финансовым органом муниципального образования на специальном субсчете.

Дополнительные источники с использованием финансового баланса:

• привлеченные средства населения в виде платежей за коммунальные услуги;

• целевое направление на эксплуатационные нужды дополнительных доходов бюджета, поступающих в связи с отменой льготного налогооб­ложения прибыли предприятий, передавших объекты (эти средства долж­ны направляться в местный бюджет);

• заемные средства вышестоящих бюджетов, а также кредиты банков;

• долевое участие предприятий в содержании переданных объектов.

Средства для финансирования текущего содержания и эксплуатации социальных объектов, переданных в муниципальную собственность, в том числе платежи потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства, субсидии государственного бюджета, средства предприятий и другие по­ступления аккумулируются на расчетных счетах муниципальных струк­тур, осуществляющих управление этими объектами.

Заслуживает особого упоминания и система организации работ по муниципализации социальных объектов, уровень которой вполне соот­ветствует масштабности, социальной значимости и объему реальных за­труднений в финансировании принимаемых объектов. В муниципалите­тах разработаны как соответствующая концепция и меры по проведению конверсии социальной инфраструктуры, так и план-прогноз. Имеется ус­тановленный порядок приемки социальных объектов в муниципальную собственность, разработаны формы договоров на долевое содержание объектов и т.п. Организационная работа по проведению «конверсии социальной инфраструктуры» возлагается на постоянно действующую комиссию по «конверсии», создаваемую постановлением главы админи­страции муниципального образования. Поэтому нужен «финансовый сим­биоз» - комплексная проблема, которая решается на стыке двух соци­альных явлений: реструктуризации предприятий и укрепления социаль­но-экономического положения муниципального образования.

Серьезной проблемой формирования финансового баланса остаются инвестиционные ресурсы. Для развития инновационной деятельности эта проблема решается индивидуально под каждый проект за счет многока­нального финансирования. В качестве одного из вспомогательных источ­ников средств может использоваться также региональный бюджет разви­тия, в пределах которого возможно предоставление гарантий админист­рации районов по банковским кредитам, однако нельзя рассматривать его вклад в качестве единственного или решающего. Апробирована схема финансирования, при которой основная часть средств обеспечивается за счет банковского кредита, а средства регионального бюджета использу­ются для погашения банковского процента.

Эти гарантии можно использовать при получении средств и из других источников, например из Российского фонда технологического развития.

Решение проблем формирования финансового баланса ЗАТО требует от государства все более возрастающих затрат, причем вероятность при­влечения на эти цели средств частных инвесторов оцениваются как весь­ма малые.

Оценку объема финансовых ресурсов, необходимых для социального развития ЗАТО, следует проводить применительно к различным вариан­там ситуации.

Нужен особый алгоритм работы с ЗАТО на основе целевых программ развития.

Стержнем этих программ являются финансовые, информационные и транспортные потоки, создающие обслуживающие их сервисы. Среди множества соответствующих проблем на первом месте - поиск оптималь­ного внутритерриториального «замкнутого» финансового резерва, охва­тывающего всю структуру муниципального образования ЗАТО.

Приложение 1

Нормативы отчислений доходов от уплаты налогов и сборов в бюджеты закрытых административно-территориальных

образований на 2003 год

(Приложение 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год»)

(%)

Основные финансовые ресурсы, направляемые на финансирование социально-культурных учреждений и мероприятий

Объем платных социальных услуг

(на душу населения)

Приложение 2

Распределение дотаций и субвенций бюджетам закрытых административно-территориальных образований на 2003 год

(Приложение 16 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год»)

(тыс. руб.)