Е. Ильина337 гр., научный руководитель О. В. Врублевская Институты государственного контроля

В качестве одного из важных сегментов Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года регламентиру-

24

ется комплекс мероприятий по совершенствованию ГФК . Следует уточнить полномочия контрольных органов в соответствии с четко сформули-

рованными целями и задачами их деятельности. От этого во многом зависит степень результативности проводимых органами ГФК мероприятий и формирование единой методической базы и технологии проведения ГФК. Организация современного информационного обеспечения позволит существенно сократить сроки контрольных мероприятий. Оно должно стать фактором повышения эффективности ГФК в сфере финансовой безопас-ности Российской Федерации. В связи с этим необходимо: формирование единого информационного пространства; совершенствование системы защиты информации с целью предотвращения ущерба государственным интересам из-за разглашения, утраты, утечки, искажения, уничтожения информации и ее незаконного использования; создание системы антивирусной зашиты.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» Президент РФ отметил, что в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

ГФК в РФ возлагается на Счетную палату, Центральный банк, Министерство финансов, Федеральную налоговую службу, Государственный таможенный комитет, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

25

Структура органов ГФК в РФ представлена в таблице 1 .

Таблица 1. Структура органов государственного финансового контроля в Российской Федерации

25

Васильева М.В. Институциональные преобразования органов государственного финансового контроля в условиях социально-экономических реформ в России // Вестник ИНЖЭКОНа Серия «Экономика». - 2008. - №6(25). - С. 174. Субъекты контроля законодательных органов государственной власти и пред-ставительных органов местного само-управления Субъекты контроля исполнительных ор-ганов государственной власти и местного самоуправления Федеральный уровень • Президент РФ

Федеральное собрание РФ (соответствующие комитеты обеих палат)

Счетная палата РФ

ЦБ РФ • • Правительство РФ

Контрольное управление Президента РФ

Министерство финансов РФ

Федеральная служба финансово- бюджетного надзора (Росфиннадзор)

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг)

Федеральное казначейство (Ка-значейство России)

Федеральная налоговая служба России

Федеральная таможенная служба России

Федеральная служба страхового надзора Уровень субъекта Российской Федерации • Законодательный (представитель-ный) орган (Областная дума)

Контрольно-счетная палата субъекта РФ • Администрация (правительство) субъекта РФ

Финансовый орган субъекта РФ

Казначейство субъекта РФ

Территориальные органы соот-ветствующих федеральных служб Муниципальный уровень • Представительный орган муници-пального образования (Дума муници-пального образования)

Муниципальные контрольно- счетные органы • Администрация органа местного самоуправления

Финансовое управление (отдел) администрации муниципального образования

Органы управления (Комитет фи-нансового контроля администрации му-ниципального образования)

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом ГФК, образуемым Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Увеличение значимости одного из перспективных и социально зна-чимых видов контрольной деятельности - аудита эффективности - продиктовано потребностями национальной экономики. В процессе аудита эффективности определяется результат использования государственных средств, проверяется не только законность и целевое назначение, но и эффективность расходования финансовых ресурсов с точки зрения решения общегосударственных задач.

Высокие информационные технологии в Счетной палате развиваются в рамках единой концепции информатизации деятельности палаты. За десять лет информационно-телекоммуникационная система Счетной палаты (ИТКС) прошла несколько стадий в своем развитии—от оснащения подразделений отдельными компьютерами до создания корпоративной локальной вычислительной сети с современной архитектурой технических средств и развитым прикладным программным обеспечением. ИТКС по-зволила обеспечить прозрачность информационных ресурсов, реализовать постоянный обмен данными, обеспечить планирование, учет и анализ контрольных мероприятий, интеграцию информационных ресурсов в единую базу данных и др. Проведен комплекс мероприятий по организации защиты информации от несанкционированного доступа.

Значительный вклад в совершенствование методики контроля вносит Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ (НИИ СП), который разрабатывает инструменты, направленные на повышение эффективности контрольных и экс- пертно-аналитических мероприятий, создание условий для научного и информационного обмена (в том числе международного) в сфере государственного аудита, повышения квалификации работников, а также профес-сиональной подготовки новых аудиторских кадров.

Счетная палата действует на основе принципа гласности и регулярно информирует о своей деятельности средства массовой информации.

Основные показатели, характеризующие работу Счетной палаты в

-Л /Г

2006-2008 гг., приведены в таблице 2.

Таблица 2.

руб) 2,7 0,97 1,97 Устранено финансовых нарушений (млрд. руб.) 1,2 58,3 1,0 Фактические затраты на содержание счетной палаты (млн. руб.) 1193,1 1371,6 1795,4 Количество направленных представлений и предписаний 392 391 267 Количество представлений и предписаний Счетной па-латы, снятых с контроля (исполненных) 271 261 188 Количество материалов, направленных в органы про 84 130 121 куратуры, иные правоохранительные органы Количество возбужденных уголовных дел 87 40 25 Проведено заседаний Коллегии Счетной палаты 51 59 60

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2009 году. В 2009 году Счетной палатой проведено 502 контрольных и экспертно- аналитических мероприятия. Большее внимание было уделено проведению контрольных мероприятий. Их было 375 (127 экспертно- аналитических). Выявленный в результате контрольных мероприятий Счетной палаты объем средств, использованных с нарушением законода-тельства в финансово-бюджетной сфере, увеличился по сравнению с предыдущим годом в 2,5 раза и составил 238,3 млрд. рублей.

Увеличилось на 20 процентов по сравнению с предыдущим годом количество представлений и предписаний Счетной палаты, направлен-

ных в федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, Банк России, коммерческие банки (в 2009 году - 320, в 2008 году - 267). Также увеличилось и количество материалов, направленных в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы (в 2009 году - 215, в 2008 году - 121).

На содержание Счетной палаты федеральным бюджетом на 2009 год с учетом внесенных изменений было предусмотрено 1 913,5 млн. рублей (или 93,8% от уровня 2008 года). Расходы Счетной палаты в 2009 году составили 1 911,7 млн. рублей (или 99,9% к утвержденной сумме). По результатам рассмотрения отчета о работе Счетной палаты Российской Фе-дерации в 2009 году в комитетах Государственной Думы отмечается, что Счетная палата была и остается эффективным средством контроля за финансовой деятельностью государственного сектора.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» не содержит норм, позволяющих утверждать, что Банк России напрямую осуществляет функцию ГФК. Однако, являясь основным органом валютного регулирования и одним из органов валютного контроля, Банк России формирует и совершенствует нормативную правовую базу в этой области, выполняя функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением валютного законодательства, а также состоянием денежного обращения в стране.

В пределах полномочий, определенных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», Правительство РФ контролирует составление и исполнение федерального бюджета, реализацию единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный и таможенный контроль.

Минфин России является основным органом внутреннего ГФК. На него возложены широкие полномочия по проведению контрольной деятельности в процессе формирования проекта федерального бюджета, смет доходов и расходов главных распорядителей средств федерального бюджета, аккумуляции доходов в федеральный бюджет и организации финансирования его расходов. Он организует контрольные мероприятия по проверке организаций различных форм собственности, являющихся получателями средств федерального бюджета в виде бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов и т.д.

Принципы эффективного и ответственного управления обществен-

27

ными финансами отражены в таблице 3.

Таблица 3. Принципы эффективного финансового контроля и мониторинга Эффективный финансовый контроль и мониторинг Принципы 2009-2012 гг. Ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюд-жетной отчетности с рассмотрением ее ре-зультатов законодатель-ными органами власти 1) Внешняя проверка (аудит) бюджетной отчетности осуществляется органами финансового контроля, соз-данными представительными органами власти

Полномочия Счетной палаты РФ установлены феде-ральным законом

Результаты внешней проверки бюджетной отчетности рассматриваются представительными органами не позднее рассмотрения проектов бюджетов.

Проводится ежегодный внешний аудит эффективности использования бюджетных средств. Наличие и соблюдение нормативно установ-ленных процедур внешней и внутренней проверки соблюдения бюджетного законодательства и применение мер ответственности за на-рушения бюджетного законодательства 1) Приняты системные поправки к Бюджетному кодексу и иным законодательным актам, регулирующие содержание и порядок осуществления внешнего и внутреннего бюд-жетного контроля, а также основания для применения и меры ответственности за нарушения бюджетного законо-дательства.

Приняты вытекающие из этих поправок нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, исполнительных органов власти и (или) финансовых органов.

Осуществляется контроль за достижением планируемых результатов использования бюджетных средств. Наличие и соблюдение формализованных, про-зрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюд-жетных средств Принятие и оплата бюджетных обязательств (в том числе - заключение государственных/муниципальных контрактов) осуществляется в соответствии с требованиями зако-нодательства и при эффективной системе контроля. Регулярное проведение анализа и оценки качества управления обще-ственными финансами (для публично-правовых образований) и финан-сового менеджмента (для органов исполни- 1) Проводятся международные и межрегиональные со-поставления качества управления общественными финан-сами.

Осуществляется мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Утверждены методические рекомендации по финансовому менеджменту в органах исполнительной власти и

27

Министерство финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] -Режим доступа: официальный сайт. - URL: http://www1.minfin.ru/ru/ тельной власти и бюд-жетных учреждений) с поддержкой мер по его повышению бюджетных учреждениях. Развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля) 1) Развитие в органах исполнительной власти внутреннего финансового (бюджетного) контроля.

Осуществление внешней оценки (проверки) эффективности систем внутреннего финансового (бюджетного) контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля.

С 1 февраля 2002 года начал деятельность Комитет РФ по финансовому мониторингу. В марте 2004 года комитет реорганизован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации доходов, полученных противоправным путем, и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В соответствии с конституционной нормой разделения полномочий между РФ и ее субъектами в стране функционируют Федеральное казначейство и казначейства субъектов РФ.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов, иных обязательных платежей, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с кон- трабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

В настоящее время необходимость формирования взаимоувязанной системы эффективного механизма ГФК продиктована усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях.

Во исполнение программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предполагается комплексное реформирование системы государственного и муниципального финансового контро-ля путем: организации действенного контроля за эффективностью использования бюджетных ассигнований; разработки четкого определения форм, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля, а также критериев эффективности использования бюджетных ассигнований; приведения в соответствие системы государственного (муниципального) финансового контроля принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, и др.

Предполагается ввести 5 форм государственного (муниципального) финансового контроля - три взаимодополняемых формы бюджетного ау-дита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор)).

Аудит законности—в целях подтверждения законности операций по планированию и исполнению бюджетов, оценки качества обеспечения законности осуществления указанных операций в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений.

Аудит бюджетной отчетности—в целях подтверждения соблюдения установленных правил и стандартов ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности, оценки качества обеспечения соблюдения указанных правил и стандартов в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений.

Аудит эффективности—для оценки соответствия результатов деятельности установленным целям и задачам, оценки способов их достижения и подготовки рекомендаций по повышению эффективности деятельности.

Предварительный бюджетный контроль осуществляется в целях предупреждения и недопущения нарушений бюджетного законодательства, в том числе предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований, а также надзора за надлежащим обеспечением соблюдения бюджет- ного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в объекте контроля.

Исходя из определений форм государственного (муниципального) финансового контроля соответствующим образом разграничиваются полномочия органов финансового контроля по горизонтали и по вертикали. Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы, созданные законода-тельными органами государственной власти и местного самоуправления, должны осуществлять бюджетный аудит. Федеральное казначейство обладают широкими полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, должны осуществлять последующий бюджетный контроль (надзор), могут проводить ревизии и проверки. По результатам обследования объекту контроля или его учредителю могут быть направлены предписания об устранении соответствующих недостатков системы внутреннего контроля.

Надежность информации при проведении финансового контроля является решающим условием его результативности. Для пользователя ин-формации, полученной в итоге проведенного контрольного мероприятия, важно быть уверенным в ее надежности. Контрольная деятельность, не о6еспечиваюшая такой уверенности, теряет смысл, становится, по существу, маскировкой недоработок, недостатков, нарушений. Органы государственного финансового контроля уделяют большое внимание надежности информации, получаемой в результате ревизий, проверок, экспертиз, мониторинга. Но сегодня этот параметр результата контрольной дея-тельности регламентирован достаточно фрагментарно, требования к нему носят локальный характер.

Основных законодательных актов федерального уровня, составляющих правовую базу государственного и муниципального финансового контроля, несколько: Конституции РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ, указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095. Но конкретных установок непосредственно по рассматриваемой проблеме (надежности) в названных документах нет.

В законе о Счетной палате существует положение о том, что контрольному ведомству следует разрабатывать технико-экономические нормы и нормативы, контрольные и ревизионные стандарты, методические указания, например, стандарт СФК 4020 «Проведение контрольных мероприятий. Общие правила», целью которого является обеспечение качественного и методически правильного проведения контрольных мероприятий. В нем говорится, что первая составляющая контрольного мероприя- тия - оценка достоверности исходных данных контроля. Однако участник контрольного мероприятия, руководствуясь стандартом, вынужден по сути сам решать, что делать, чтобы информация, которая включается в итоговый документ, была доказательной, надежной, не вызывала сомнений.

Необходимо уделять большее внимания проблеме качества контрольной деятельности. Поэтому представляет интерес «Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля», в котором значимость проблемы надежности и качества информации государственного финансового контроля впервые представлена в полном объеме. Положение утверждено приказом Минфина России от 25.12.2008 г. №4 146н.

Таким образом, новые возможности развития экономики формируют новые риски и новые требования к контролю за государственными финансовыми средствами. Решить эти задачи можно лишь опираясь на научно- обоснованный методический базис, сбалансированную нормативную базу, квалифицированные кадры и эффективные информационные технологии.