<<
>>

Государственное регулирование финансового рынка и деятельности его участников

Государственное регулирование - это система мер, направленных на обеспечение устойчивости финансовых институтов и стабильности финансового рынка в целом, а также на ограничение рисков (валютных, кредитных, ликвидности и др.).

Задачами финансового регулирования является создание равных конкурентных возможностей для всех участников рынка, защита интересов инвесторов и кредиторов, предотвращение мошенничества, недобросовестного поведения отдельных участников. В развитых странах функции финансового регулирования возложены на специальные государственные органы - так называемые финансовые регуляторы (например, Федеральное управление финансового надзора в Германии, Управление финансовых услуг в Великобритании и др.). Регулирование деятельности коммерческих банков в ряде стран, в том числе и в России, осуществляют Центральные банки.

Государственное регулирование, как особая система регулирующих и надзорных органов, норм, стандартов и обязательных требований к финансовым организациям сформировалось после разрушительного финансового кризиса 1929-1933 гг. Потребность в создании финансовых регуляторов возникла в связи с изменением модели денежно-кредитного регулирования. Повсеместный отказ от использования золота в качестве «естественного регулятора» стоимости денег и резервного актива повлек за собой рост процентных, валютных рисков и рисков ликвидности. Создаваемые финансовые регуляторы призваны были эти риски ограничить. Первой сферой, в которой системно стали использоваться механизмы внешнего регулирования, были банки как наименее устойчивые в финансовом отношении и наиболее подверженные внешним рискам организации. Затем финансовое регулирование распространилось на другие сектора финансового рынка и их участников: инвестиционные компании, брокеров, дилеров и далее на страховые и финансовые компании. Страной, где идеи финансового регулирования реализовывались наиболее последовательно сначала в отношении банковской системы, а затем в других секторов, были США.

Законодательная база регулирования участников финансового рынка в развитых странах формировалось поэтапно по мере появления потребностей в установлении норм и требований к отдельным группам финансовых организаций. В итоге все финансовые организации оказались разделены на отдельные категории в зависимости от вида деятельности, которой они занимались в момент введения соответствующих законов. В большинстве развитых странах вплоть до середины 1990-х гг. регулирование на финансовых рынках осуществлялось отдельно на каждом секторе финансового рынка. Характерной чертой системы финансового регулирования была ее многозвенность, выражавшаяся в наличии множества регулирующих органов. Государственное воздействие на финансовые рынки, а через них и экономику в целом проводилось через центральный банк, министерство финансов, казначейство, а также различные специализированные агентства и саморегулирующиеся организации. Вторая характерная черта системы регулирования состояла в том, что для банков, страховых компаний и участников рынка ценных бумаг применялись различные подходы к лицензированию и режимы регулирования, при этом центральные банки обычно принимали на себя роль регулятора коммерческих банков.

Но начиная с 1970-х гг. под воздействием возросшей конкуренции, появления новых финансовых продуктов и технологических инноваций различия между отдельными участниками финансового рынка стали постепенно стираться. Активизировались процессы проникновения специализированных посредников на смежные сегменты финансового рынка, чему среди прочего способствовало введение новых нормативов, ограничивающих риски их деятельности. Особенно это касалось банковской сферы. Например, введение новых нормативов достаточности капитала (Базель 1) сделало слишком дорогим традиционное банковское кредитование, поэтому банки начали искать другие виды деятельности. Параллельно небанковские финансовые посредники активно проникали в сферу традиционной банковской деятельности. В частности, фонды денежного рынка (moneymarketsfunds) начали, как и банки, привлекать средства населения на депозиты и предоставлять другие услуги, схожие с банковскими.

Кроме того, новые финансовые инструменты позволили объединять активы в пулы, перепродавать и диверсифицировать риски. Появление новых конкурентов на рынке способствовало снижению прибыльности традиционной банковской модели, поэтому банки активно вторгались на страховой, инвестиционный и другие сегменты.

Сложившаяся к этому времени посекторная модель финансового регулирования была дорогой, избыточно усложненной и не учитывала таких новых тенденций развития финансовых рынков, как нивелирование различий между отдельными типами финансовых посредников и в части предлагаемых финансовых продуктов, и в отношении используемых систем управления рисками и финансовая конгломерация, выразившаяся в создании многопрофильных финансовых холдингов, финансовых супермаркетов и интегрированных финансовых продуктов. На фоне этих тенденций сохранение различных режимов регулирования для отдельных типов финансовых организаций привело к тому, что рыночная активность постепенно перемещалась от наиболее регулируемых посредников (банков) к наименее регулируемым - инвестиционным компаниям и хеджевым фондам. Традиционные финансовые продукты и услуги вытеснялись более дешевыми альтернативными продуктами, возникшими на основе секьюритизации.

Новые условия рынков привели к переосмыслению содержания финансового регулирования. Стало очевидно, что задача регуляторов состоит не в том, чтобы формулировать правила поведения для разных типов посредников, а в решении более общих задач обеспечения стабильности рынка и ограничения рискованных позиций его участников независимо от выполняемых ими функций и принадлежности к тому или иному типу. Такой подход потребовал создания более однородного надзора за одинаковыми видами деятельности, осуществляемыми различными участниками рынка (например, банками, сберегательными учреждениями или страховыми компаниями), и соответственно изменения структуры органов финансового регулирования. Реформирование

организационной структуры должно было устранить дублирование и снизить затраты на регулирование и со стороны государственных органов, и со стороны регулируемых финансовых институтов.

Переосмысление содержания финансового регулирования позволило выделить три его самостоятельных направления: пруденциальный надзор, регулирование бизнес-поведения финансовых институтов и обеспечение финансовой стабильности.

Пруденциальный надзор имеет своей целью не допустить излишне рискованные операции со стороны финансовых организаций. В условиях либерализации финансовых рынков он должен распространяться только на те организации, которые пользуются той или иной формой государственного страхования или гарантирования их деятельности. В эту категорию включаются прежде всего кредитные организации (в связи с их участием в системе страхования вкладов), а также инвестиционные и страховые компании, которые прямо или опосредованно имеют определенные гарантии государственных органов.

Регулирование бизнес-поведения на финансовом рынке направлено на защиту интересов потребителей финансовых услуг и инвесторов. Оно должно гарантировать предоставление потребителям финансовых услуг всей необходимой и правдивой информации и обеспечивать, чтобы финансовые компании в своей деятельности не пытались ввести своих клиентов в заблуждение и не дискриминировали бы их. В сферу бизнесрегулирования попадают все профессиональные участники финансовых операций, в том числе компании на рынке ценных бумаг, страховые компании и банковские структуры.

Обеспечение финансовой стабильности подразумевает создание механизмов управления системными рисками и предотвращения распространения кризисных явлений с одного сектора финансового рынка на другой.

Новая структура органов финансового регулирования должна была обеспечить наиболее адекватную реализацию каждого из выделенных направлений и базировалась на организационном принципе «целевого регулирования», т. е. создания органов регулирования, ответственных за каждое из этих направлений. Например, все полномочия пруденциального надзора за банками, инвестиционными и страховыми компаниями должны концентрироваться в одних руках. Принцип «целевого регулирования» позволял упростить и консолидировать существовавшую к тому времени во многих странах довольно сложную структуру органов финансового регулирования.

Господствующей идеей первого этапа модернизации систем финансового регулирования стала идея создания единого финансового регулятора - мегарегулятора, который объединял функции

пруденциального надзора и защиты прав потребителей. Модель единого регулятора предполагала сокращение числа регулирующих органов, конвергенцию их функций и снижение роли центрального банка в пруденциальном надзоре за финансовыми институтами при закреплении за ним функции регулирования финансовой стабильности.

По данным исследования, проведенного Всемирным банком в 2003

г., около 29% стран мира ввели систему единого регулятора, и еще около 30% консолидировали системы таким образом, что один орган осуществлял надзор за как минимум двумя типами финансовых операторов. Первой страной, которая внедрила систему единого регулятора, стала Норвегия. Эта модель имеет многочисленные разновидности, которые пытаются использовать преимущества

централизации финансового регулирования с учетом особенностей той или иной страны.

Несмотря на то, что реальные системы регулирования финансовых рынков в различных странах существенно различаются между собой, можно выделить некоторые общие черты, характерные для модели единого интегрированного финансового регулятора. Во-первых, интегрированный регулятор включает в себя надзор за рынком ценных бумаг, операциями взаимных и пенсионных фондов, страховых компаний и коммерческих банков. Во-вторых, центральный банк остается независимым от интегрированного регулятора органом, он проводит монетарную политику государства и реализует функцию обеспечения финансовой стабильности, которая включает его деятельность как кредитора последней инстанции и как органа надзора за платежными системами.

Опыт создания и функционирования единого регулятора (мегарегулятора) в ряде стран показал его явные преимущества по сравнению с традиционной моделью. Единый регулятор сочетает в себе полномочия по реализации двух функций - пруденциального надзора и регулирования финансовой деятельности в интересах защиты прав потребителей, которые при традиционной модели не всегда были между собой достаточно увязаны. Введение единого регулятора и применение им единых норм и требований уравнивает правила игры для всех участников финансового рынка. Сокращение числа регулирующих органов снижает потребность в координации усилий и обмене информацией между ними. Финансовые конгломераты, включающие в себя как традиционный, так и инвестиционный банковский бизнес, а также управление активами и страхование, при создании единого регулятора должны поддерживать контакты только с одним регулирующим органом, что сокращает их издержки, связанные с выполнением регулятивных норм.

С точки зрения управления системными рисками введение единого регулятора препятствует возникновению регулятивного арбитража между секторами финансового рынка и предотвращает концентрацию рискованных позиций в наименее регулируемых секторах. Отметим, что именно бесконтрольный рост рискованных позиций у наименее регулируемых финансовых операторов в США как следствие активной торговли на рынке производных финансовых инструментов стал одной из предпосылок зарождения финансового кризиса в этой стране.

Однако надо признать, что не все исследователи разделяют мнение о том, что уравнивание правил игры на всех секторах финансового рынка ведет к росту его стабильности и повышает эффективность регулирования. Ряд исследователей, напротив, считают целесообразным разграничивать отдельные виды финансовой деятельности (например, коммерческий и инвестиционный банковский бизнес) или, по крайней мере, вводить усиленный контроль за деятельностью тех участников рынка, которые несут большую потенциальную угрозу для функционирования финансового рынка.

Опасения относительно возможных негативных последствий модели единого регулятора носят довольно разноплановый характер. С одной стороны, приводятся примеры того, что на практике не всегда удавалось достичь улучшения координации регулирующих органов, особенно в странах с высокой степенью вовлеченности государственных чиновников в политические процессы. Само по себе создание нового работоспособного органа финансового регулирования - сложный и длительный процесс, при проведении реорганизаций и ликвидации многочисленных разрозненных регуляторов трудно сохранить обученный персонал и передать наработанный опыт. С другой стороны, следует учитывать, что в западных странах регулирование деятельности финансовых организаций в интересах защиты прав потребителей привлекает наибольшее внимание общественности и может приносить большие политические выгоды. Поэтому существует риск, что единый регулятор будет уделять защите прав потребителей относительно большее внимание в ущерб пруденциальному надзору.

Следует принимать во внимание и то обстоятельство, что в большинстве стран внедрение единого регулятора происходило без учета целей макропруденциального регулирования. В результате макрорегулирование и пруденциальный надзор за отдельными институтами оказались разделены между различными органами, ни один из которых не несет полной ответственности за успешность их сотрудничества в этой области. Выявился и еще один дефект единого регулятора, который состоит в том, что надзор за системно значимыми платежно-расчетными системами проводит центральный банк, а надзор за финансовыми агентами пользователями этих систем осуществляется единым регулятором. Это явно ограничивает рычаги воздействия центрального банка на финансовую стабильность. В то же время кризис ярко продемонстрировал опасности, связанные с недостаточной прозрачностью механизмов клиринга на внебиржевых (неорганизованных) рынках, а также клиринга операций в иностранных валютах.

Недостатки модели единого регулятора подтолкнули некоторые страны к разработке альтернативной модели, сохраняющей преимущества интегрированного подхода и позволяющей преодолеть его отдельные недостатки. Так появилась организационная модель «двух вершин» (twin- peaks model).Как следует из названия, в данной модели выделяются два основных регулирующих органа: регулятор системного риска и регулятор деятельности на финансовом рынке (businessconductregulator). Регулятор системного риска занимается пруденциальным регулированием всех системно значимых финансовых институтов и платежно-расчетных систем. Эти функции обычно закреплены за центральным банком. Регулятор деятельности на финансовом рынке надзирает за всеми видами финансовых услуг (банковскими, страховыми, инвестиционными) как на оптовых рынках (регулирование бирж), так и на розничных.

На практике существует несколько разновидностей данной модели. Например, по-разному решается вопрос о регулировании небольших по размеру страховых компаний, не имеющих системной значимости, но важных с точки зрения защиты потребителей. Решая данный вопрос, Нидерланды в 2002 г. передали полномочия по их регулированию центральному банку, а Болгария и Южная Африка предпочли оставить регулирование страховых компаний вне центрального банка.

Основным элементом модели «двух вершин», отличающим ее от модели единого регулятора, является наличие у центрального банка полномочий пруденциального надзора. С этой точки зрения созданные во многих странах (например, во Франции, Италии, Португалии, Испании) системы регулирования можно назвать разновидностями модели «двух вершин», даже если в них и не существует единого органа бизнесрегулирования.

При использовании модели «двух вершин» каждый регулирующий орган концентрируется на единой цели - управлении системным риском или защите прав потребителей и инвесторов, что снижает риск конкуренции целей внутри самого регулирующего органа. Монетарная политика и макропрудеициальный надзор сконцентрированы в руках центрального банка, что создает лучшие, «естественные» условия для поддержания финансовой стабильности и борьбы с финансовыми диспропорциями. Одновременно эта модель снижает необходимость координации усилий различных регуляторов, а потому устраняет и дополнительные сложности, связанные с несовершенством обмена информацией при надзоре за системно значимыми финансовыми институтами. В целом повышается оперативность реагирования

регулирующих органов, что особенно важно в кризисные периоды. В связи с комбинацией пруденциального надзора и надзора за платежнорасчетными системами в рамках центрального банка появляется возможность снижения системных рисков.

Важно, что модель «двух вершин» позволяет использовать существующие у центрального банка естественные стимулы к качественному пруденциальному надзору за финансовыми институтами. Под естественными стимулами в данном контексте подразумевается непосредственная заинтересованность центрального банка в стабильном функционировании финансовых организаций, поскольку банкротства и финансовые кризисы разрушают его репутацию и истощают финансовые ресурсы. Выступая в роли кредитора последней инстанции, центральные банки предоставляют кредиты тем банкам, из которых происходит отток средств и которые не в состоянии привлечь ресурсы на межбанковском рынке. В случае должного пруденциального надзора центральные банки способны оперативно разобраться в том, насколько сложная ситуация у того или иного банка, и определить необходимый и достаточный уровень кредитования. В случае если у центрального банка нет достаточной достоверной информации, он может быть вовлечен в затратный процесс кредитования финансовых институтов, которые уже невозможно спасти при помощи одних кредитов и в отношении которых изначально необходимо было выбрать другие методы помощи.

Как показал недавний кризис, так или иначе центральные банки вовлекаются в процесс реорганизации или спасения отдельных системообразующих финансовых институтов, у которых наблюдаются острые проблемы ликвидности. В первую очередь речь идет об организациях, принимающих депозиты от населения (например, NorthernRock в Великобритании), но в этот процесс могут включаться и другие финансовые институты, чье банкротство способно нарушить нормальное функционирование финансовых рынков (например, BearStearns и AIG в США). Во всех этих случаях центральные банки предоставляли финансовую помощь до тех пор, пока не было найдено более долгосрочное решение.

В некоторых ситуациях центральные банки вынуждены были не только предоставлять кредитную поддержку, но даже временно контролировать обанкротившиеся финансовые институты (как, например, ФРС США управляла AIG). Очевидно, что чем больше времени занимает поиск окончательного решения проблемы (частного инвестора, государственной поддержки или национализации), тем дольше

центральный банк вынужден финансово поддерживать проблемные финансовые институты. Качественный пруденциальный надзор значительно упрощает этот процесс для центрального банка.

При несомненных достоинствах модель «двух вершин» обладает и потенциальными недостатками. Поскольку при этой модели контроль за системными рисками участников финансового рынка и защита прав потребителей и инвесторов разделены между различными регуляторами, в отдельных случаях может возникать конфликт интересов и необходимость координировать усилия разных государственных органов. Но все же такая потребность в координации значительно меньше, чем в традиционной системе регулирования. В качестве другого недостатка можно отметить возникающую у системно значимых институтов, которые подвергаются одновременно и пруденциальному надзору, и надзору за правилами ведения бизнеса, необходимость взаимодействовать с двумя

регулирующими органами одновременно.

Выбор каждой страной оптимальной для нее модели финансового регулирования зависит от многих факторов, к числу наиболее значимых из них могут быть отнесены: уровень и направления развития финансовой системы страны; распределение активов финансового сектора по видам деятельности (банковская, страховая, инвестиционная); наличие или отсутствие крупных финансовых институтов, полностью или частично принадлежащих государству и пользующихся различными формами государственной поддержки; распространенность крупных

многопрофильных финансовых структур, конгломератов; структура клиентской базы крупнейших финансовых институтов (широкие слои населения, немногочисленные крупные компании, многочисленные компании мелкого и среднего бизнеса, финансовые структуры, отечественные или преимущественно иностранные).

Различное сочетание этих и других факторов приводит к появлению многочисленных разновидностей организационных структур, или гибридных моделей. Например, в Нидерландах финансовая система состоит из нескольких крупных комплексных финансовых институтов, деятельность которых выходит за традиционные функциональные рамки, сочетая в себе банковские и страховые услуги. Поэтому вполне оправданно было передать центральному банку полномочия по проведению пруденциального надзора за всеми банками и страховыми компаниями. В странах же, где существует большое количество мелких банков и страховых компаний, подобное объединение пруденциального надзора в рамках центрального банка может, наоборот, ухудшить его качество. В странах, в которых помимокрупах системообразующих финансовых институтов существует и большие число мелких банковских институтов (как, например, в США, Германии или Японии), может быть не вполне рационально передавать центральному банку полномочия по пруденциальному надзору за всеми финансовыми институтами. В отношении таких стран эксперты высказывают мнение о целесообразности создания второго органа прудециального надзора, такого как Федеральная корпорация по страхований депозитов в США (FederalDepositInsuranceCorporation, FDIC), который будет заниматься надзором за большим числом мелких финансовых институтов, в силу своего размера не представляющих значительного системного риска и не заслуживающих повышенного внимания се стороны центрального банка. Это высвобождает ресурсы центрального банка для надзора за более крупными институтами в целях поддержания системной финансовой стабильности. Центральный банк при этом может сохранить обязанности по созданию системы пруденциального надзора в целом.

В ходе реформирования систем финансового регулирования было использовано довольно большое число разновидностей гибридных моделей - с одним, двумя, тремя регуляторами, отличающихся друг от друга деталями. Каждая страна по-своему каптировала организационные структуры органов финансового регулирования к национальным условиям. Изменение структуры органов регулирования сопровождалось созданием сдерживающих инструментов и противовесов возможному конфликту между вновь образованным регулятором, центральным банком и правительственными органами.

Однако стратегическая цель реформ - создание условий для стабильного и эффективного функционирования финансовых рынков - достигнута все-таки не была. Кризис выявил неподготовленность органов финансового регулирования к оперативным и взвешенным решениям в чрезвычайных обстоятельствах и заставил внести существенные коррективы в деятельность регулирующих органов даже страны, обладающие относительно более современными организационными структурами финансового регулирований. Например, в Великобритании по опыту преодоления последствий банкротства банка Нортен Рок (NorthernRock) регулирующие органы в июле 2008 г выпустили документ, описывающий основные направления усиления финансового надзора в стране. В частности, предполагается укрепить роль Банка Англии за счет придания ему формальной ответственности за финансовую стабильность и наделения полномочиями, необходимыми для ее достижения. Согласно Банковскому акту 2009 г Банк Англии отвечает за процесс реформирования финансовых институтов и обладает правами по надзору за платежно-расчетными системами. В Германии потери банков (таких как земельные банки Sachsen LB, West LB, а также 1KB и HypoReal), вызванные ипотечным кризисом, спровоцировали активную дискуссию об адекватности банковского надзора и общего финансового регулирования. Бундесбанк и Федеральное управление финансового надзора в течение длительного времени делили полномочия в области банковского надзора; однако, как оказалось, разделение этих полномочий не всегда было достаточно четким.

Банк России наделен полномочиями регулирования и надзора за всеми кредитными организациями, зарегистрированными на территории Российской Федерации. С учетом уроков кризиса и опыта его преодоления Банк России уделяет повышенное внимание своевременной идентификации и оценке принятых банками рисков, обеспечению прозрачности их деятельности для выявления проблем на ранней стадии. Основным инструментом решения этих задач служит развитие рискориентированных подходов при проведении надзора. При этом используется дифференцированный режим надзора за отдельными кредитными организациями с учетом их системной значимости, уровня прозрачности, сложности бизнеса и степени соблюдения регулятивных норм. В отношении системно значимых банков предполагается применение дополнительных механизмов регулирования и контроля. В рамках своих полномочий Банк России защищает интересы кредиторов и вкладчиков как потребителей финансовых услуг, однако ни на организационном, ни на методическом уровне защита прав потребителей финансовых услуг в самостоятельное направление надзорной деятельности не выделена.

После кризиса Банк России пристальное внимание стал уделять укреплению финансовой стабильности, поскольку от степени

эффективности и стабильности системы финансового посредничества зависит достижение цели денежно-кредитной политики, поддержание ценовой стабильности и состояние общего макроэкономического равновесия.

С 1 сентября 2013 года Банку России переданы полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (в соответствии с

Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»).

Основными задачами службы являются:

1. участие в развитии финансового рынка Российской Федерации и его инфраструктуры;

2. участие в обеспечении стабильности финансового рынка Российской Федерации, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям;

3. проведение анализа состояния и перспектив развития финансовых рынков в части сферы деятельности некредитных финансовых организаций;

4. формирование конкурентной среды на финансовом рынке Российской Федерации;

5. регулирование, контроль и надзор за некредитными финансовыми организациями;

6. защита прав и законных интересов акционеров и инвесторов на

финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и

выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;

7. обеспечение контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Организационное оформление функции надзора за правилами ведения бизнеса на финансовом рынке обеспечит повышение доверия между всеми его профессиональными участниками и потребителями финансовых услуг и одновременно позволит решить проблему надзора за финансовыми конгломератами и банковскими холдингами, устранит (или по крайней мере снизит) регулятивный арбитраж, создаст более надежную базу как для развития конкуренции на финансовом рынке, так и для бизнес-взаимодействия различных типов финансовых организаций.

Оценивая перспективы реформирования организационной структуры финансового регулирования, отметим, что для России радикальная реформа не является предпочтительным вариантом, поскольку слишком активные реформаторские действия могут привести к потере накопленного опыта управления и его преемственности. Поэтому целесообразно постепенное изменение структуры органов регулирования, устраняющее отдельные недостатки - например, проясняющее полномочия каждого регулирующего органа и там, где это необходимо, улучшающее сотрудничество между ними. Широкие полномочия по финансовому регулированию и влиянию на отдельные финансовые институты, предоставленные регулирующим органам, должны быть дополнены твердыми механизмами, обеспечивающими прозрачность и высокую степень подотчетности самого регулирующего органа. Это важно для обеспечения доверия к действиям регуляторов и укрепления конкурентных отношений на финансовом рынке.

<< | >>
Источник: И. И. Глотова и др.. Финансы: учебник / И. И. Глотова, Е. П. Томилина,О.Н. Углицких, Ю. Е. Клишина. - Ставрополь: АГРУССтавропольского гос. аграрного ун-та,2013. - 492 с.. 2013

Еще по теме Государственное регулирование финансового рынка и деятельности его участников: