Государственное регулирование и финансовая поддержка сельхозтоваропроизводителей за рубежом и в России

Доказано, что сельское хозяйство весьма специфичная особо необходимая отрасль экономики, оно не может развиваться без государственного регулирования и финансовой поддержки.

Учитывая это, в странах с развитым научно-производственным потенциалом, выработаны эффективный экономический механизм государственного регулирования, в них предусматривается комплекс мер законодательно закрепленных.

Р. Кучуков в своей статье отмечает, что в системе государственной поддержки сельского хозяйства особое внимание уделяется ценовой политике[4]. Так, в США поддерживается определенный уровень цен для обеспечения стабильности доходов производителей продукции. Разрабатывается программа закупок сельхозпродукции по гарантированным ценам, обеспечивающим фермерам минимальный уровень рентабельности. В случае, когда высокий урожай, предложение превышает спрос, цены снижаются, тогда государство закупает продукцию в больших количествах, оставляет ее на хранение у фермеров по договору или принимает меры по экспорту. В другом случае, когда цены резко повышаются, государство направляет часть запасов на рынок и тем самым содействует снижению цены.

Здесь используются два вида цен поддержки: целевые (гарантированные) и залоговые цены (ставки). Целевые цены распространяются на наиболее важные виды сельхозпродукции с целью обеспечения определенного уровня доходов.

Залоговая цена (ставка) — нижний предел гарантированной цены — скажем, это 100 дол., по которой фермер сдает свою продукцию товарнокредитной корпорации, когда рыночные цены ниже, допустим, 90 дол.

В странах ЕС действует более совершенный ценовой механизм: сравнительно на высоком уровне устанавливаются целевые или ориентированные цены; действует механизм гарантированных цен; дотационные цены на продукцию, идущую на экспорт и т.д.

Важной частью поддержки сельхозтоваропроизводителей является финансово-кредитная поддержка. Государства выделяют крупные бюджетные дотации, субсидии. Замечено, что в последние годы развитые страны резко повысили субсидии аграрному сектору, которые составляют от трети до половины доходов сельхозпроизводителей. Так, доля прямых и косвенных субсидий в цене реализации сельхозпродукции составляют в Швейцарии — 82%, Норвегии — 75%, Японии — 74%, Исландии — 73%, а в России — 8-9%.

По данным продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН доля прямых и косвенных субсидий (государственных и частных) в тарифах на тепло- и электроэнергию в сельском хозяйстве составляет сведущую картину (%%):

Источник: Р.Г., 2003, 4.02

Зарубежные страны стимулируют экспорт сельхозпродукции. Для защиты сельхозпроизводителей устанавливает более высокие пошлины на ввоз продовольствия. Так, тарифная защита аграрного рынка (размеры пошлин на импортируемую продукцию от ее стоимости) составляет в Румынии — 98,6%, Польше — 52,8%, Индии — 124%, Норвегии — 124%, Турции — 64%, Южной Корее — 64%, Ирландии — 48%, а в России — 14%.

В России меры по регулированию и поддержке аграрного сектора были слабыми, что явилось одной из причин его упадка. Система государственного регулирования должна быть целостной, однако в истекшие годы проводились лишь ее отдельные элементы. Например, Федеральный закон РФ «О закупках и поставках сельхозпродукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», по которому формирование государственных продовольственных фондов происходило не в полной мере. В 1991-1999 гг. снизились бюджетные расходы на финансирование сельского хозяйства и т.д. Государственное регулирование и поддержка АПК РФ является объективной необходимостью, вытекает из специфики отрасли, экстремальных условий аграрного производства, опыта передовых зарубежных стран.

Можно согласиться с утверждением Е.Н. Борисенко о необходимости принятия комплексных мер по развитию АПК в России[5]. В числе мер для развития АПК, которые должны быть приняты, можно назвать:

а) финансово-кредитные — это обеспечение льготного кредитования отраслей АПК, установление налоговых льгот в области инвестиций, увеличение прямых государственных субсидий производителям важнейших видов продукции и т. д.;

б) ценовые — установление минимальных гарантированных закупочных цен, совмещаемых с механизмом государственной интервенции на продовольственном рынке; установление по отдельным видам продукции ориентированных цен, как индикатора для товаропроизводителей при планировании ими своего производства; устранение необоснованного паритета цен на промышленные товары и продукцию сельхозтоваропроизводителей, тем самым защитить последних от монопольного давления.

Известно, что государство располагает большим арсеналом рычагов и косвенных методов воздействия на функционирование продовольственного рынка с учетом опыта западных стран. Принимаемые на данном этапе меры по развитию АПК являются вполне обоснованными и при доведении до практического решения эффективными.

Приняты Федеральный Закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ; Земельный кодекс РФ (от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ) — дополнение ко второй части Налогового Кодекса РФ о введении единого сельскохозяйственного налога (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 187-ФЗ).

Земельный кодекс развернуто и полно определил важнейшие полномочия Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в области земельных отношений.

Ныне разрабатывается Федеральный закон о развитии аграрного рынка АПК и сельских территорий до 2010 г.

С 27 января 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (РГ, 2003, 28.01). По данным на 1 января 2001 г. Россия располагает 406 млн га сельскохозяйственных земель, что составляет 23% общей территории страны. Распределение земель неравномерно: на Юге на одного человека приходится по несколько соток таких земель, а на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке в десятки и сотни раз больше. Отсюда в Законе предусмотрен гибкий механизм регулирования земельных отношений в зависимости от местных условий. Закон позволяет реализовать право граждан России владеть, пользоваться и распоряжаться землей. Для реализации данного закона Правительством РФ приняты в конце ноября 2002 г. постановления «О порядке проведения аукционов по продаже земельных участков», «О порядке землеустройства», «О государственном земельном контроле».

Учитывая колебания цен на зерно и невозможность своевременной продажи его, начаты государственные интервенции. Государством в 2002 г. закуплено около 2,8 млн т зерна, в основном пшеницы 3 и 4 классов и 380 тыс. т ржи.

Важным является начало такого мероприятия, как экспорт зерна за границу, в 2002 г. в размере 7,4 млн т.

Реформирование отрицательно повлияло на животноводство, которое ныне испытывает упадок, что диктует необходимость его поддержки и выработки защитных механизмов, подобных в практике западных стран.

Правительством РФ принято постановление «О мерах по защите российского птицеводства» от 23 января 2003 г. № 48 (РГ, 2003, 29.01). С 1 апреля 2003 г. вводятся квоты (ограничения) на импорт мяса. Размеры и сроки действия квот отражены в табл. 1.2.

Таблица 1.2

Квоты на импорт мясной продукции в Россию

Квоты на ввоз птичьего мяса более жесткие, а говядины и свинины — регулируются пошлинами. Данные квоты позволяют сократить импорт мяса — птицы на 30%, говядины — 16 и свинины — 22%. Они ставят предел дальнейшему росту импорта, консервируют ситуацию, а для отечественных производителей являются защитной мерой, стимулом и гарантом пополнения рынка. Квотирование импорта мяса — это как бы первый шаг вступления России во Всемирную торговую организацию. В то же время здесь не все вопросы решены до конца, в частности в технологии распределения квоты между регионами страны1.

Кроме того, для развития животноводства принимаются другие меры: а) поддержка строительства крупных новых комплексов по производству мяса, а также реконструкции старых; б) ввоз в Россию соевого шрота — нужного компонента кормов для скота, в котором остро нуждается животноводство;

в)              европейские страны несколько ограничивают ввоз пшеницы из России и неэкспортируемое зерно окажется дополнительным кормовым резервом для животноводства; г) увеличиваются долгосрочные (сроком до 5 лет вместо трехлетних) кредиты сельскому хозяйству, при этом две трети процентной ставки покрываются из бюджета.

В основных направлениях агропродовольственного комплекса Правительством России на 2001-2010 гг. было предусмотрено проведение комплексной реструктуризации кредиторской задолженности сельскохозяйственных товаропроизводителей по платежам в бюджеты разных уровней, государственные внебюджетные фонды. Здесь предусмотрены рассмотрение финансового состояния конкретного товаропроизводителя, причин образовавшейся задолженности, оценка его платежеспособности и текущие расчеты после реструктуризации.

Следует отметить, что к чему приводит неотрегулированность квот на вылов рыбы. Так, в начале 2003 г. выявлены существенные недостатки в системе распределения квот на вылов рыбы между регионами, далее между рыболовецкими компаниями. Вопреки существующему Временному положению о распределении квот сначала были распределены аукционные квоты на конкурсной основе (куда попадали, как говорят, «валютоемкие объекты» — промыслы — крабы, креветки, минтай, треска, палтус), а промышленные (бесплатные) не были выделены Приморскому краю и Магаданской области. Кроме того, несвоевременно оформлялись разрешения. Все это пагубно повлияло на деятельность отрасли, парализовало работу ряда рыболовецких флотилий. Лишь во второй половине февраля 2003 г. вопрос распределения квот на вылов рыбы между дальневосточными регионами в целом в какой-то степени был решен. Здесь учтены равнодоступность всех приморских регионов к рыбным ресурсам, наличие у них флота или рыбоперерабатывающих мощностей. Следует также добавить, что с 2003 г. заменена практика финансирования научных исследований водных биоресурсов путем выделения квот ее прямым бюджетным финансированием, что ведет к ослаблению мониторинга морских биологических ресурсов. Между тем рыбодобывающие страны тратят немалые средства на научные исследования (плюс квотная система). Например, в Южной Корее ассигнования на эти цели составляют 150 млн дол., в России же — 70 млн дол. (без квот). Такое положение непременно скажется на перспективах развития отрасли и приведет к невосполнимым потерям. Сегодня происходит усиление соперничества среди стран за право пользования морскими биоресурсами.

На данном этапе принимаются меры по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей.

30 января 2003 г. за № 52 подписано постановление Правительства РФ О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (РГ, 2003, 8.02). Оно охватывает ряд документов:

методику расчета показателей финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей;

базовые условия реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей;

требования к участнику программы финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей;

перечень документов, прилагаемых к заявлению сельскохозяйственного товаропроизводителя о включении его в состав участников программы финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей;

типовое соглашение о реструктуризации долгов;

типовое соглашение о списании сумм пеней и штрафов.

Мероприятия по оздоровлению финансового состояния сельскохозяйственных предприятий являются объективно необходимыми. Эти предприятия стали крупными должниками. Так, на 1 июля 2001 г. задолженность сельскохозяйственных предприятий составляла 218,0 млрд р., в том числе просроченная — 158,1 млрд р. В настоящее время в 2003 г. сумма долга АПК составляет 350 млрд р., в том числе просроченная — 170 млрд р. Все это касается 85% сельских товаропроизводителей. Причиной образования таких долгов являются прежде всего разница в ценах, т.е. высокие цены на ГСМ, удобрения, оборудование, сельхозтехнику и др. и низкие — на продовольственные ресурсы.

Важнейшая проблема — реструктуризация долгов. В соответствии с законом хозяйство — должник берет на себя определенные обязательства — своевременно платить текущий налог и в установленном порядке погасить старые долги без пеней и штрафов.

В реструктуризацию просроченной задолженности включаются не только бюджеты всех уровней, но и сюда вовлекаются внебюджетные фонды, частные кредиторы субъекты естественных монополий (РАО «ЕЭС России»? Газпром, МПС), у которых накопились крупные долги сельчан за поставленные ими товары и услуги.

Для расчета показателей финансового состояния сельскохозяйственного товаропроизводителя — должника рекомендуются использование расчетов по данным бухгалтерского баланса с помощью коэффициентов (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Коэффициенты для определения финансового состояния предприятий

сельского хозяйства

В постановлении определены значение каждого из коэффициентов в баллах и на основании общей суммы баллов производится отнесение должника к одной из групп.

Все хозяйства-должники делятся на 5 групп в зависимости от финансового состояния. Такое деление должны произвести межведомственные территориальные комиссии на основании показателей финансового стояния (по балльной оценке) и в зависимости от групп определить соответствующий вариант реструктуризации долгов. Ими устанавливаются сроки на рассрочку на погашение долгов в зависимости от финансового состояния (табл. 1.4).

Чтобы стать участником программы финансового оздоровления должнику необходимо представить: заявление в комиссию, бухгалтерский баланс на последнюю отчетную дату (с расшифровками ряда статей — основных средств, незавершенного строительства, доходных вложений в материальные ценности, долгосрочных финансовых вложений, краткосрочных финансовых вложений, дебиторской задолженности и др.), а также данные о сумме задолженности по налогам и сборам, по пеням и штрафам, о предоставленных отсрочках всех видов долгов, о том, что хозяйство не находится в процедуре банкротства, списки кредиторов и, наконец, — соглашения с кредиторами о реструктуризации, о погашении задолженности и намерениях о сотрудничестве. Соглашения подписываются до подачи заявления должника в комиссию.

Таблица 1.4

Баллы о финансовом состоянии должников и порядок реструктуризации

Важное условие для включения должника на реструктуризацию долгов — это уплата в полном объеме сельскохозяйственным товаропроизводителем текущих платежей по налогам, сборам и другим денежным обязательствам в течение 3 месяцев до принятия решения о реструктуризации долгов.

Участниками программы финансового оздоровления смогут стать в пределах 80% хозяйств, т.е. около 20 тыс. сельхозпредприятий, благодаря чему они получают передышку в выплате просроченных, рассроченных и отсроченных долгов, с них списываются пени и штрафы. Однако, все эти меры полностью не решат положение дел в АПК. Некоторые экономисты считают, что лучшим вариантом программы было бы полное списание задолженности села или хотя бы перевод долговых обязательств в ценные бумаги (РГ. 03, 4.02). На деле же будет подарком стимулирования бездеятельности многих хозяйств. Необходимы более радикальные меры, которые учитывали бы интересы предприятий и государства, особенности и специфику сельскохозяйственного производства, его социальную значимость, что требует применения защитных мер и использования экономических методов: совершенствование и регулирование цен, сбыта продукции, налогообложение АПК, разработка системы страхования урожая и т.д., т.е. применения цивилизованных рыночных методов.

Раннее было сказано, что сельское хозяйство не может обойтись без крупных ассигнований из бюджетов, поскольку это весьма специфичная и низкорентабельная отрасль экономики.

Низкорентабельность отрасли вытекает из-за реализации отдельных видов продукции по ценам ниже фактической себестоимости, отставания цен на сельхозпродукцию от цен на сельхозтехнику, ГСМ, оборудование, удобрения и т.д.[6] Рентабельность продукции и активов в сельском хозяйстве низка, тогда как рентабельность нефтяной отрасли достигает 50% (табл. 1.5).

Таблица 1.5

Рентабельность сельского хозяйства

Источник: Финансы России: стат. сб. / Госкомстат России. М., 2000. С. 112; Российский статистический ежегодник: стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. С. 551.

В годы реформ в стране происходило резкое возрастание количества убыточных предприятий в сельском хозяйстве, которые составляли от общего числа предприятий в 1993 г. — 10%, в 1994 г. — 55%, в 1996 г. — 76,5%, в 1997 г. — 78,1%, в 1998 г. — 84,4%, в 1999 г. — 52,7%, 2000 — 50,7%. Лишь в последние годы наметилась тенденция к снижению. (Российский статистический ежегодник: стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. С. 547).

Анализ динамики финансирования из бюджета нужд отрасли показывает:

а)              еще в СССР ассигнования из госбюджета на сельское хозяйство занимали довольно большой удельный вес в его расходах. Так, в 1987 г. ассигнования на сельское хозяйство составили 430,9 млрд р., или 23,9% к расходам бюджета, в 1990 г. — соответственно 513,9 млрд р. и 22,7%. Одним словом, в 1987-1990 гг. ассигнования на развитие сельского хозяйства были вполне стабильными. Здесь учитывалось тяжелое финансовое положение сельскохозяйственных предприятий — выделялись средства на государственную поддержку сельхозтоваропроизводителей. Такая поддержка давала возможность устанавливать совхозам и колхозам большие планы по производству сельхозпродукции, выполнять их, но произведенная продукция использовалась весьма нерационально, в том числе на оказание помощи слаборазвитым странам и странам «принявшим» социалистическую ориентацию, наблюдались огромные потери при транспортировке и особенно при хранении, слабым звеном была перерабатывающая промышленность. В конечном итоге страна испытывала огромный дефицит в продовольственных товарах, создавались очереди за продуктами;

б)              В России в условиях рыночных преобразований ассигнования на сельское хозяйство значительно снизились, о чем свидетельствуют данные табл. 1.6.

Таблица 1.6

Ассигнования из консолидированного бюджета РФ               на              сельское              хозяйство              и              рыболовство

Составлена на основании данных: Российский статистический ежегодник: стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. С. 530, 531

В 1996-2000 гг. на сельское хозяйство было израсходовано по консолидированному бюджету 171,1 млрд р., или 3,08 всех расходов, в том числе за счет федерального бюджета — 26,5% и за счет бюджетов субъектов РФ — 73,5%.

В последние годы происходят некоторые сдвиги в расходах Федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство (табл. 1.7).

Таблица 1.7

Расходы Федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство

Ассигнования из Федерального бюджета по статье «Сельское хозяйство и рыболовст-

во» в 2003 году распределяются в таблице 1.8.

Таблица 1.8

Расходы Федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство

Далее к повышению эффективности сельскохозяйственного производства приводит умелое распределение имеющихся средств, которые становятся более адресными и конкретными (табл. 1.9).

Таблица 1.9

Распределение ассигнований Федерального бюджета РФ на сельское хозяйство

Происходит некоторое увеличение ассигнований на развитие сельского хозяйства, но их доля в бюджете остается стабильной. Такая же тенденция наблюдается и в бюджетах субъектов Федерации. Ассигнования региональных бюджетов на развитие сельского хозяйства в какой-то степени дублируют статьи Федерального бюджета. Так, из областного бюджета Иркутской области на «Сельское хозяйство и рыболовство» в 2003 г. выделено 317,5 млн р., или 2,3% бюджетных расходов, в том числе на сельскохозяйственное производство —

млн р. (43,6%), земельные ресурсы — 27,2 млн р. (8,6%) и прочие мероприятия — 151,8 млн р. (47,8%).

Для повышения эффективности использования ассигнований из Федерального и территориального бюджетов, необходимо: а) усиление контроля за прочими статьями, конкретизация их направления; б) разработка общей схемы расходования средств из этих бюджетов в республиках, краях и областях РФ.