Финансовые взаимоотношения на федеральном уровне: текущие проблемы и перспективы

Предпринимавшиеся в последние годы меры по регулированию сфе­ры межбюджетных отношений давали лишь частичное приближение к ос­новополагающим целям и приоритетам реформирования межбюджетных отношений как важнейшей стороны бюджетного процесса, особенно в условиях государства федеративного типа.

Главная из них - это то, что сложившаяся модель межбюджетных от­ношений не отвечает в полной мере принципам бюджетного федерализ­ма, балансу интересов федерации и ее субъектов. Уже в силу сказанного выше, названная модель неизбежно противоречит или, во всяком случае, далеко не способствует созданию мощных стимулирующих инструментов, обеспечивающих активную роль налогового и бюджетного механизма в подъеме регионального звена российской экономики через создание пря­мой заинтересованности субъектов РФ в наращивании и более эффектив­ном использовании своего налогового потенциала.

Глубоким противоречием принципам бюджетного федерализма и сба­лансированности интересам Российской Федерации и ее субъектов явля­ется наблюдаемая в последние годы тенденция усиления централизации

налоговых поступлений на фазе их первичного распределения между раз­личными уровнями бюджетной системы. Так, в 2002 г. (по предваритель­ным итогам) это соотношение составило 62,6% к 37,4%, тогда как еще 3-4 года назад оно при известных колебаниях было близким к пропорции 50 на 50. В некоторых субъектах Федерации доля их консолидированных бюджетов в общей сумме налоговых поступлений с данной территории опустилась ниже 30% ^[VI]. Об итогах 2002 г. можно говорить лишь о том, что тенденцию резкой централизации налогового потенциала в российской экономике удалось несколько приостановить (табл.

Из данных табл. 1.1 видно, что тенденция к снижению доли налого­вых доходов консолидированного бюджета, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, наблюдавшаяся в последние четыре года, была не­сколько скорректирована. Так, по итогам исполнения бюджетов в 2002 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свы­ше 39% налоговых доходов, поступивших в бюджетную систему. Доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации в показателе «Итого доходов» консолидированного бюджета России сохранилась на уровне, несколько превышающем уровень предыдущего года, составив более 37%. Одновременно снизилась доля расходов бюджетной системы, финансируе­мая из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, - по итогам 2002 г. она составила около 50%.

Централизация налоговых поступлений как реализация принципов бюджетного федерализма приемлема только в том случае, если есть дос­таточные свидетельства, что централизация осуществляется не в урон ин­тересам и ресурсам долговременного социально-экономического разви­тия субъектов Федерации, т.е. обеспечивается на базе баланса приорите­тов выравнивания и экономического стимулирования, а именно, когда централизация осуществляется только в той мере, в какой она представ­ляется как необходимое и действительно единственно возможное средство достижения целей выравнивания и обеспечения интересов получателей бюджетных услуг во всех регионах страны.

Немотивированное усиление перераспределительных процессов в рос­сийской бюджетной системе в еще большей мере привело к заметному преобладанию значимости выравнивающей функции над стимулирующей функцией межбюджетных отношений и значительно расширило зону «ис­кусственной дотационности» субъектов РФ. В целом, вся мировая прак­тика бюджетной политики свидетельствует о наличии объективного про­тиворечия между целями финансового выравнивания и задачами стиму­лирования экономического роста. В зарубежных странах эта ситуация решается путем сочетания мер выравнивания с расширением налоговых полномочий субнациональных правительств, с изъятием части налоговых поступлений из процесса выравнивания путем применения «техники» вы­равнивания, оставляющей больше стимулов для регионов-доноров.

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992-2002 гг.

(%)

ных отношений в ФРГ, старт которой намечен на начало 2005 г.

К сожалению, подобной четкой экономической и законодательной перспективы для межбюджетных отношений, ориентированной прежде всего на защиту интересов регионов-доноров, как фактических, так и по­тенциальных, а также всех относительно более динамично развивающих­ся регионов в российской экономике в настоящее время не существует. Централизация налогового потенциала не сопровождается мерами заин­тересованности в отношении регионов-доноров или регионов, потенци­ально способных занять такое положение при минимизации встречных потоков финансовых средств.

Так, например, Омская область по характеру финансово-бюджетной ситуации также относится к числу «искусственно дотационных» регионов России. При этом степень дотационности консолидированного бюджета региона (доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в совокуп­ных доходах консолидированного бюджета области - с 7,7% в 1997 г. до 35% в 2002 г.) в последние годы постоянно возрастала (табл. 1.2). Такая тенденция не имеет объективных экономических причин, так как народ­ное хозяйство области отчетливо прошло «низшую точку» кризисных яв­лений и сейчас имеет явную тенденцию к стабилизации и подъему.

Таблица 1.2

Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в совокупных доходах консолидированного бюджета Омской области

Из табл. 1.2 видно, что средств, собираемых на территории Омской области, вполне достаточно, чтобы исполнить те консолидированные бюджеты области, которые принимались в течение последнего ряда лет (включая бюджеты территориального дорожного фонда). Исключением является только 2000 г., в течение которого происходило возмещение боль­ших сумм налога на добавленную стоимость из федерального бюджета. Таким образом, следует, что при разумном определении долей налогов, непосредственно зачисляемых в бюджет субъекта Федерации, можно было бы не только значительно уменьшить встречные финансовые потоки в отношении данного субъекта Федерации, но и вообще исключить их из практики межбюджетных отношений. Это еще раз подтверждает уже сде­ланный экспертами вывод о том, что наиболее значительный урон в ре­зультате недавно предпринятых изменений в налоговой и бюджетной по­литике понесла большая группа субъектов РФ, которые в последние годы, благодаря своим усилиям по развитию «собственного» экономического и налогового потенциала, вплотную приблизились к статусу финансово­бюджетной самодостаточности.

Между тем принципы бюджетного федерализма обязывают федераль­ный центр не только оказывать финансовую помощь регионам, но в пер­вую очередь создать им через налогово-бюджетное законодательство исходные условия для максимальной реализации имеющихся экономиче­ских возможностей, опираясь прежде всего на собственные силы в соблю­дении этих гарантий и сбалансировании своих территориальных бюдже­тов. Имеется в виду повышение уровня собственных доходов территорий через соответствующее разграничение определенных видов налогов (полно­стью или частично) на постоянной (без указания срока) основе по верти­кали бюджетной системы. Это должно происходить параллельно с поэтап­ным сокращением доли финансовой помощи из федерального бюджета соответственно росту собственных доходов территорий, а также наряду с некоторым расширением прав региональных и местных органов власти в области налогообложения.

Действительно, в мировой практике принято считать, что качество межбюджетного регулирования определяется оптимальным сочетанием налоговых и неналоговых (фондовых) механизмов данного регулирова­ния. В настоящее время в российской практике в преимущественной мере реализуется идеология формирования системы финансового выравнива­ния и наполнения доходной части территориальных бюджетов через за­мену регулирующих налогов дотационными и иными «фондовыми» формами межбюджетного регулирования. Прежде всего эта цель достигается за счет увеличения относительной и абсолютной значимости Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и общего увеличения каналов федеральной помощи регионам.

Анализ распределения финансовой помощи из федерального бюдже­та в региональном разрезе в 2002 г. показывает, что зависимость консоли­дированных бюджетов субъектов Российской Федерации от федеральной финансовой поддержки несколько возросла по сравнению с предыдущим годом: если по итогам 2001 г. за счет средств федерального бюджета было

профинансировано около 15% региональных и муниципальных бюджет­ных расходов, то за 2002 г. этот показатель превысил 17%. Такая тенден­ция объясняется увеличением общего объема выделяемых федеральных средств за счет факторов, рассмотренных выше (рост объема ФФПР, вы­деление дополнительных видов финансовой помощи, а также расшире­ние перечня федеральных расходных мандатов, финансируемых за счет субвенций и субсидий из Фонда компенсаций). Как и ранее, в состав субъек­тов Федерации, в которых расходы в наибольшей степени финансируют­ся за счет средств федеральной финансовой поддержки, входят такие ре­гионы, как Чеченская Республика, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Коми-Пермяцкий АО, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Республика Алтай, Еврейская АО, Карачаево-Черкесская Рес­публика, Кабардино-Балкарская Республика, Агинский-Бурятский АО, Корякский АО, Республика Северная Осетия.

Негативный аспект данной ситуации мультиплицируется еще и тем, что в расчетах по действующей методике распределения ФФПР использу­ется множество поправочных коэффициентов. Эти коэффициенты не толь­ко достаточно спорны с экономической точки зрения, не только серьезно усложняют расчеты и их доступность для проверки, но и при малейших изменениях в их размерах могут существенно изменять итоговый резуль­тат расчетов и, значит, без видимых причин существенно влиять на сте­пень финансово-бюджетной обеспеченности того или иного региона. В условиях высокой степени дотационной зависимости большинства субъек­тов РФ эта ситуация ослабляет не только стимулы к развитию и более эффективному использованию собственной налоговой базы, но и откро­венно минимизирует прогнозные возможности регионов в отношении долговременных показателей их финансовой обеспеченности. Последнее негативно сказывается на потенциальных возможностях регионов разра­батывать и осуществлять долговременные программы социально-экономи­ческого развития с «мощной» инвестиционной компонентой, на способно­сти субъектов РФ нормализовать и - что очень важно - строить на долго­временной основе свои отношения с системой местных бюджетов и пр.

Резюмируя, следует подчеркнуть, что перспективная модель межбюд­жетных отношений для российской экономики должна интегрировать та­кие составляющие, как:

• институциональное и инструментальное разграничение выравнива­ющей, компенсирующей и стимулирующей функций межбюджетных от­ношений (в целом этот принцип сохраняет свое значение и для реформи­рования внутрирегионального уровня межбюджетных отношений). В дей­ствующей бюджетной практике обособленной, да и то частично, является лишь компенсирующая функция межбюджетных отношений. Напротив, нынешние попытки соединить в методике распределения средств федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ элементы выравниваю­щей и стимулирующей функций пока явно не удаются;

• реальное, а не декларируемое сведение объемов финансовой помо­щи до размеров «необходимого минимума» с ликвидацией и даже фор­мальным запретом на встречные финансовые потоки с концентрацией тако­

вой помощи только на тех субъектах РФ, которые ни при каких иных ус­ловиях не могут обеспечить себе бюджет минимальной достаточности;

• максимальное сужение сферы использования «фондового механиз­ма» межбюджетных отношений [или в более широком смысле - «межбюд­жетного регулирования» с большим использованием крупных совместных или разделяемых налогов с фиксацией долей на постоянной основе или - при использовании практики налогового регулирования - на среднесроч­ной основе (3-5 лет)];

• сегментация единого «поля» межбюджетных отношений с выделени­ем: а) льготных режимов для регионов-доноров с максимальным акцен­том на стимулирующую компоненту; б) основного блока регионов, под­падающих под действие «базовой» практики финансового выравнивания и в) регионов, к которым должны быть применены не методы общего фи­нансового выравнивания, а особые целевые методы поддержки, в том чис­ле, в рамках реализации режима, применяемого к субъектам Федерации, находящимся в ситуации устойчивого финансового кризиса;

• значительное расширение налоговых полномочий субъектов Феде­рации с установленными федеральным законом ограничениями, касаю­щимися, однако, не списка и параметра (ставки) взимания отдельных налогов, а фиксации предельной налоговой нагрузки на валовой регио­нальный продукт (BPΠ) того или иного субъекта Федерации с правом по­следнего самостоятельно выбирать схему того, как эту предельную нагруз­ку практически осуществлять. Последнее, в частности, касается предо­ставления регионам более широких прав на введение налоговых льгот (на­пример, инвестиционного характера) и при этом - в рамках обозначен­ной выше предельной налоговой нагрузки на региональный ВРП - ком­пенсировать уровень своей бюджетной обеспеченности путем введе­ния ограниченных надбавок на другие налоги.

1.2.2.