Феномен «искусственной дотационное™» субъектов Российской Федерации и пути его преодоления

Данное направление реформы межбюджетных отношений состоит в принятии принципиальной новой концепции или модели межбюджетных отношений, основанной на предельной минимизации или даже полном исключении «встречных» финансовых потоков между федеральным бюд­жетом и бюджетами потенциально финансово-самодостаточных субъек­тов РФ.

1. В табл. 1.3 приведены данные финансового баланса Ярославского об­ласти.

Из таблицы видно, что, по предварительной оценке данных за 2002 г., для Ярославской области средства, передаваемые на федеральный уровень власти, превышали средства, получаемые с федерального уровня, в 6,1 раза, в том числе без поступления средств из государственных внебюджетных фондов - в 15,2 раза. Показатели финансового баланса по данному региону России свидетельствуют, что феномен его искусственной дотационное™ пре­одолевается за счет нормативов отчислений от НДС в следующих разме­рах: на замещение средств из федерального бюджета - 13%; всех средств, поступающих с федерального уровня, - 31%; на достижение бездотацион­ное™ и сбалансированности областного бюджета - 33%.

Таблица 1.3

(млн руб.)

Эти расчеты и выводы уже делались в исследованиях, проводимых в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Аналогичные данные дает анализ фрагмента из прогнозного сводно­го финансового баланса Самарской области на 2002-2004 гг. (табл. 1.4).

Таблица 1.4

Данные из сводного финансового баланса Самарской области на 2002-2004 гг.

(млн руб.)

¹ См.: Бухвалъд Е.М.

Данные по прогнозному финансовому балансу Самарской области также позволяют сделать вывод, что формально имеет место процесс на­растания зависимости общей доходной базы региона от средств, поступа­ющих с федерального уровня. В 2004 г. доля этих поступлений в нетто- доходах региона по сравнению с 2002 г. увеличивается с 9,7 до 13,3%. Вместе с тем дотационность данного региона, тем не менее, сохраняет искусственный характер, так как все поступления с федерального уровня устойчиво остаются на уровне 50-60% контингента НДС, мобилизуемого в данном регионе, что формально также позволяет избежать возникаю­щих здесь встречных финансовых потоков.

Рассмотрим некоторые тенденции развития межбюджетных отношений на федеральном уровне, которые выявляются на примере сводного финан­сового баланса Омской области. Некоторые фрагменты доходной части этого баланса, включая прогноз до 2005 г., представлены в табл. 1.5.

Данные из сводного финансового баланса Омской области на 2002-2005 гг.

Таблица 1.5

(млн руб.)

Анализ оценочных и прогнозных данных по финансовому балансу данного региона показывает, что баланс фактически предполагает суще­ственный перелом в характере финансово-бюджетных отношений регио­на с федеральным уровнем власти. По сравнению с положением «чистого донора» в 2002 г. ситуация, как предполагается, существенно изменится в сторону усиления финансовой зависимости региона от федерального цен­тра. К 2005 г. доля чистых «вливаний» с федерального уровня составит уже 16,1% конечных доходов по сводному финансовому балансу области. Данные баланса также показывают, что на рубеже 2002-2003 гг. собствен­ная налоговая база региона существенно подрывается за счет сокращения и(или) перераспределения акцизов.

Близкие по характеру выводы можно сделать исходя из анализа дан­ных сводных финансовых балансов Рязанской области. Ниже приводится фрагмент из этих балансов за ряд лет (табл. 1.6).

Таблица 1.6

Данные из сводного финансового баланса Рязанской области за 2001-2003 гг.

(млн руб.)

Данные по финансовому балансу Рязанской области показывают, что происходит процесс нарастания зависимости региона от средств, посту­пающих в регион с уровня федерального центра, что ведет к выравнива­нию сальдо финансовых взаимоотношений региона с федеральным цент­ром. Так, по прогнозу в 2003 г., доля средств, поступающих с федерально­го уровня, предположительно достигнет 46,8% всех доходов по сводному финансовому балансу региона против 33,4% в 2001 г. При этом в данном регионе возможность преодоления феномена его дотационности за счет неких отчислений от планового контингента НДС в принципе исключе­на. По прогнозу, объем средств, поступающих в регион с федерального

уровня, в 2003 г. предположительно превысит плановый контингент НДС в 3,4 раза против 2,5 раз в 2001 г.

Однако такая ситуация не является наиболее типичной. Сохраняется большая группа регионов России, в которых преобладающей является первая из рассмотренных выше тенденций и, следовательно, сохраняется возможность компромиссного, сбалансированного решения вопроса о бездотационном статусе субъектов РФ через систему регулирующих и зак­репленных на 2-3 года нормативов отчислений от ведущих федеральных налогов, прежде всего, НДС. Длительное время подобного рода предло­жения не получали необходимой поддержки. Ситуация, как мы полагаем, несколько меняется после внесения на обсуждение законопроекта, содер­жащего новую редакцию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Следует упомянуть попытку за­конодателей описать и закрепить в законе такие инструменты (процеду­ры) межбюджетного регулирования, как замещение трансферта в мест­ные бюджеты регулирующими (индивидуализированными) нормативами дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов, а также некая «добровольно-принудительная» форма так называемых «от­рицательных трансфертов». Конечно, эти процедуры еще нуждаются в более подробном описании в бюджетном законодательстве. Но уже сей­час ясно, что в принципе эти постановки могут рассматриваться и как шаг к использованию этих инструментов на федеральном уровне межбюджет­ного регулирования.

Правда, здесь следует иметь в виду одно обстоятельство. Правовой статус муниципальных образований в отношениях с субъектом РФ несколь­ко иной, нежели субъектов РФ в отношениях с федеральным центром. Последнее регулируется ст.5 Конституции Российской Федерации, кото­рая утверждает равенство субъектов РФ во взаимоотношениях между со­бой и федеральным центром. Именно это обстоятельство до последнего времени рассматривалось как формальное и даже как конституционное препятствие к замещению федеральных трансфертов индивидуализирован­ными регулирующими отчислениями регионам от федеральных налогов. Именно этот аргумент неоднократно приводился в ответ на предложения подобного замещения, озвученные в ходе обсуждения «Программы раз­вития бюджетного федерализма» до 2005 г.

При этом в Конституции РФ нет аналогичного положения о «равен­стве» муниципальных образований. Однако подобная идея содержится в ст. 129 Бюджетного кодекса РФ, которая утверждает равенство бюджетов субъектов РФ в отношениях с федеральным бюджетом и местных бюдже­тов - в отношениях с бюджетами субъектов РФ. Если новые предложения в законе считаются вполне соответствующими данной статье Бюджетно­го кодекса РФ, то, как мы полагаем, нет никаких убедительных аргумен­тов к тому, чтобы в принципе исключать практику использования регули­рующих (фиксируемых на 2-3 года) нормативов отчислений от федераль­ных налогов взамен трансфертов, а также и механизма отрицательных трансфертов на федеральном уровне межбюджетных отношений.

Как показывает мировой опыт (в частности, опыт ФРГ), применение особых режимов бюджетных отношений к отдельным регионам (субъек­там Российской Федерации) характеризуется такими важными слагаемы­ми, как критерии введения данного режима бюджетных отношений, про­цедуры (содержание) их осуществления, отслеживание практических ре­зультатов данной модели финансово-бюджетных отношений с фиксацией ситуации реального «финансового оздоровления». Как мы полагаем, воз­можности финансового баланса могут внести существенный вклад в ре­шение задачи нахождения объективных критериев введения особых ре­жимов бюджетных отношений по отдельным регионам, а также оценки практических результатов осуществления названных мер.

Что касается проблемы критериев, то в самом общем виде они заданы Программой развития бюджетного федерализма. Так, Программой такие меры предусматриваются в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

а) значительная часть доходов которых формируется за счет финансо­вой помощи из вышестоящего бюджета (статус высокодотационного ре­гиона);

б) не обеспечивающих соблюдение требований федерального законо­дательства и сбалансированность бюджетов (статус региона, находяще­гося в финансовом кризисе);

в) не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет (статус фактического банкротства, предполагающего режим «внешнего финан­сового управления»),

В первом приближении по названным выше трем критериям (по одно­му из них, по нескольким, или по всем сразу) потенциально рассчитывать на введение особого режима бюджетных отношений могут все регионы России (кроме нескольких наиболее устойчивых доноров), а также основ­ная и даже абсолютно преобладающая часть муниципальных образова­ний внутри каждого из субъектов РФ. Однако такое исключение, превра­тившись в правило, теряет всякий практический смысл.

Попытка дальнейшего развития идеи введения особых режимов бюд­жетных отношений содержится в законопроектах по развитию экономи­ческих основ федеративных отношений, подготовленных в рамках так называемой «Комиссии Козака» ^[VII]. Так, в законопроекте, касающемся вне­сения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, также есть ряд положений, указывающих на принципиальную возможность реализации модели особых бюджетных от­

ношений, касающихся субъектов РФ. Ст. 26-10 данного законопроекта указывает на то, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) на должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в слу­чаях, если «...возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просро­ченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, уста­новленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30% собственных доходов¹ бюджета субъекта Российской Федерации в после­днем отчетном году». Последнее по существу также тождественно перехо­ду субъекта Российской Федерации под режим «внешнего управления». В принципе авторы данных предложений задались благородной целью защитить интересы работников бюджетной сферы и получателей бюджет­ных услуг регионов, находящихся в фактической «предбанкротной» ситуа­ции, когда иски неудовлетворенных кредитов могут заблокировать счета региональной администрации и нарушить нормальные процессы бюджет­ного финансирования (модель предполагает практику обязательной рест­руктуризации возникшей задолженности).

Вместе с тем всякое экстраординарное вмешательство в бюджетный процесс на уровне субъекта Российской Федерации может быть обосно­вано экономически и юридически только в том случае, если вина за со­здавшуюся ситуацию целиком лежит прежде всего на региональной адми­нистрации. Именно этому признаку должны отвечать формальные крите­рии региона в финансовом кризисе. Однако проблема состоит в том, что нарастающий, но при этом существенно дифференцированный по отдель­ным регионам, тренд централизации налогового потенциала^{[VIII] [IX] существен­но ограничивает возможности анализа и оценки реального финансового состояния, динамики финансово-бюджетной самообеспеченности и «со­стоятельности» каждого отдельного региона страны. В условиях жестко­го изъятия преобладающей доли налогового потенциала параллельно со многими каналами «обратных вливаний» (не говоря уже о постоянном перераспределении расходных полномочий и нерегулированности вопроса о нефинансируемых мандатах) крайне сложно дать оценку реального фи­нансово-бюджетного состояния того или иного региона. Картина финан­сового кризиса или хотя бы устойчивых финансовых затруднений того или иного региона (включая и динамику его задолженности по исполне-}

нию долговых и (или) бюджетных обязательств) может оказаться только видимой, легко манипулируемой и, соответственно, легко оспариваемой, в том числе, и в судебном порядке.

В смысле критерия введения особых режимов бюджетных отношений можно обратиться к упомянутому выше опыту ФРГ. Особенность немец­кой бюджетной практики состоит в том, что до настоящего времени ни Федеральное правительство, ни Конституционный суд ФРГ не установи­ли четкой системы критериев для определения земель, находящихся в со­стоянии финансового кризиса и потенциально целесообразных для введе­ния специальных режимов бюджетных отношений с федерацией. Однако хорошо заметно, что фактически используемые с этой целью критерии тяготеют к абсолютной и относительной оценке долгового бремени земли - как сравнительно со средними показателями по всем землям ФРГ, так и в отношении того, что долг земли достигает такой величины, когда этот долг: а) не позволяет землям из-за бюджетных затруднений выполнять конституционно возложенные на них расходные обязанности (в том чис­ле, по отношению к гражданам); б) не может нормально обслуживаться и быть погашенным за счет собственных финансовых ресурсов земли, включая средства, получаемые в рамках общей модели финансового вы­равнивания. Критерием «финансового кризиса» является неспособность субъекта Федерации ограничить чистые заимствования, как это предпи­сывается законом, величиной бюджетных расходов инвестиционного характера.

Так, в 1992 г., принимая решение о введении специального бюджет­ного режима в отношении земель Саар и Бремен, Конституционный суд ФРГ констатировал, что эти земли более четверти своих налоговых по­ступлений направляют на цели процентных выплат по своим долгам, что было в два раза выше, чем в среднем по западным землям ФРГ. Приня­тый в ФРГ в 2000 г. закон определяет, что специальная федеральная по­мощь предоставляется только в случае чрезвычайного, а не временного финансового кризиса, когда у региона в финансовом кризисе возникают особые долговременные расходные потребности, не возмещаемые за счет обычной системы финансового выравнивания или иных федеральных программ.

Таким образом, можно сформулировать некие принципиальные особен­ности режима бюджетных отношений с субъектами федерации в ФРГ, которые могут оказаться весьма полезными для становления и законода­тельного закрепления подобной практики в бюджетном процессе и систе­ме федеративных отношений в России. Так, в ФРГ особый режим бюд­жетных отношений земли и федерального центра, а также оказание по­следнему специальных мер финансовой поддержки не заменяют участия региона в «стандартной» схеме финансового выравнивания, а как бы «вы­страиваются» над ней или действуют в дополнение к ней.

Обеспечение дополнительной финансовой помощи землям в финансо­вом кризисе осуществляется путем выделения средств не на покрытие те­кущих расходов, а на облегчение долгового бремени (возмещение расходов по обслуживанию и погашению накопленного долга). Предоставление

такой помощи осуществляется только против конкретных обязательств земли-реципиента. Таковая должна использовать сэкономленные на об­служивании и погашении долга средства на развитие региона, его эконо­мики, его инфраструктурных отраслей и в целом - на повышение его ин­вестиционной привлекательности (т.е. на наращивание налогового потен­циала территории).

Экономическая поддержка специального режима бюджетных отноше­ний специальной программой санации экономики региона-реципиента - очень важный компонент зарубежного опыта, который нуждается в серь­езном изучении и практическом повторении в российских условиях. Спе­циальный режим бюджетных отношений не должен стать лишь неким ме­ханизмом, при помощи которого региональные власти могли бы «сталки­вать» значительную долю своей ответственности на федеральные власти и пробивать дополнительные объемы финансовой помощи.

Юридически вышеназванная программа социально-экономической и финансово-бюджетной санации земель ФРГ оформляется как двусторон­нее соглашение и предусматривает меры по снижению расходов и повы­шению доходов земли в период действия данной программы, а также сис­тематическое гласное подведение итогов осуществления программы са­нации. Такое подведение итогов требует обширной и качественной информационно-аналитической базы, которая в российских условиях, при принятии подобной или аналогичной ей практики, может быть найдена только в данных сводного финансового баланса территории.

Что касается иных возможностей использования финансового балан­са в реализации модели особых бюджетных отношений федерального цен­тра с российскими регионами, то следует отметить следующее: нестабиль­ность финансово-бюджетного положения регионов, появление у них не­ких симптомов экономического кризиса по-прежнему в булыней мере определяется их зависимостью от вышестоящих бюджетов, нежели неки­ми просчетами или ошибками в собственной финансово-бюджетной по­литике. Как показывает практика, действующие условия позволяют, а порой даже вынуждают субъекты РФ обходиться без значительных заим­ствований даже в ситуации крайних финансовых затруднений, а также при отсутствии средств для проведения собственной инвестиционной политики и пр. Предпочтение в качестве крайней меры бюджетной политики отдает­ся методам формального или фактического секвестирования бюджетных расходов, фактическому «вымыванию» необходимой инвестиционной составляющей бюджетных расходов. Получается, что права получате­лей бюджетных средств и бюджетных услуг существенно ущемляются, а формального повода для введения особого режима бюджетных отноше­ний нет.

Очевидно, что в российских условиях вопрос о введении особых режи­мов бюджетных отношений в адрес регионов не может решаться только на основе показателей просроченной задолженности по исполнению дол­говых и (или) бюджетных обязательств. Здесь необходимо использование индикаторов системы критериев, в числе которых можно учитывать сле­дующее:

• динамику, абсолютную и относительную величину «официального» долга;

• динамику, абсолютную и относительную величину «совокупного» долга, т.е. с включением всей кредиторской задолженности (в том числе по выплате заработной платы бюджетникам) и задолженности подведом­ственных муниципальных предприятий;

• уровень и динамику дотационности регионального и местного бюд­жета;

• эффективность использования «собственности» налоговой базы (от­ношение доходов к валовому региональному продукту, уровень собирае­мости налогов и пр.);

• несбалансированность бюджета субъекта РФ при достижении общих высоких и даже «критических» налоговых нагрузок на валовой региональ­ный продукт (ВРП) региона;

• объем и качество предоставляемых бюджетных услуг на единицу бюджетных расходов, однако эта задача, которая постоянно ставится ана­литиками бюджетного процесса, пока не имеет удовлетворительной ме­тодологической базы для своего решения.

Из сказанного ранее видно, что целому ряду сформулированных выше индикаторов (особенно, уровень и динамика дотационности региональ­ного бюджета, эффективность использования «собственности» налоговой базы) отвечает именно информационно-аналитическая база сводного фи­нансового баланса территории. Да, во многом финансово-бюджетные про­блемы регионов порождены усиливающимся трендом централизации на­логового потенциала. Однако, как правило, и на этом фоне нарастающие финансово-бюджетные проблемы отдельных субъектов РФ сопровожда­ются ухудшением общей финансовой ситуации в регионе. Замедляется ди­намика всех внебюджетных источников финансовых поступлений в реги­ональную экономику, сокращается их удельный вес в ВРП. Относительно и даже абсолютно сокращаются инвестиции, обозначаются тенденции уси­ления не налогово-бюджетных, а «частных» каналов оттока финансовых ресурсов из региона в другие регионы России. Вот почему в прогнозиро­вании ситуации бюджетного кризиса и в обосновании мер по его преодо­лению немаловажную роль играют именно показатели сводного финан­сового баланса. Эти показатели позволяют своевременно «уловить» тре­вожные тенденции в экономике региона, в частности, тенденции к ее общей «налоговой перегрузке».

В действующей схеме сводного финансового баланса частный сектор экономики по доходам представлен такими финансовыми потоками, как балансовая прибыль предприятий и организаций и амортизационные от­числения. Все остальные статьи доходной части сводного финансового баланса - это движение централизованных средств. Эта схема не полнос­тью иллюстрирует «баланс» финансовых потоков публичного и частного секторов экономики региона, так как здесь не представлены доходы и рас­ходы сектора домохозяйств (кроме поступающих от него налоговых пла­тежей). Последнее выводит за рамки финансового баланса доходы насе­ления (физических лиц) - один из важнейших компонентов налоговой базы

региона и ее возможного расширения. Большинство экспертов сходятся во мнении, что действующий в стране налог на доходы физических лиц существенно занижен и не выполняет присущие ему функции «социально­го выравнивания», неизменно характерные для данного налогового инст­румента во всех экономически развитых странах. Включение потока лич­ных доходов в финансовый баланс позволит оценить «эффективную» став­ку данного налогового инструмента и реальные возможности введения - по аналогии со многими зарубежными странами - региональных и мест­ных надбавок к данному налогу (в общих пределах, установленных феде­ральным законом).

Тем не менее и в действующей, и, особенно, в потенциально более ши­рокой модели сводного финансового баланса можно обнаружить тенден­ции «переобложения» региональной экономики и производителей, и по­требителей, если доля финансовых потоков сужается, а доля централизо­ванных доходов (без учета сальдо взаимоотношений с вышестоящими бюджетами) увеличивается^[X]. Таким образом, финансовый баланс обнару­живает себя как один из важных инструментов, необходимых для реали­зации экономически обоснованных критериев введения специальных бюд­жетных режимов в отношении отдельных субъектов РФ, а также для по­следующего отслеживания эффективности мер финансовой стабилизации регионов.

Отмечая наличие определенных возможностей существенно сократить формальную дотационную зависимость субъектов РФ и значение «фон­довых» механизмов финансового выравнивания, нельзя пройти и мимо возможностей определенного совершенствования самих действующих механизмов финансового выравнивания. В частности, это касается мето­дологии распределения средств Федерального фонда финансовой поддер­жки субъектов РФ (ФФПР).

Эти возможности касаются главным образом методики оценки нало­гового потенциала и бюджетной обеспеченности субъектов РФ, относи­тельно которых и происходит определение фактически выделяемых объе­мов федеральной финансовой помощи в рамках данного фонда. В настоя­щее время налоговый потенциал регионов и бюджетная обеспеченность субъектов РФ рассчитывается на базе показателя ВРП путем вменения всем регионам неких усредненных показателей «налогопродуцирующей» спо­собности ряда важнейших отраслей экономики (так называемая «расчет­ная бюджетная обеспеченность»). Такая методология имеет и позитивные, и негативные стороны. В числе позитивов - по крайней мере, видимое ис­ключение из процедуры распределения средств субъективных, согласитель­ных процедур. В числе негативов - тот факт, что показатель ВРП в дан­ной конкретной функции имеет ряд принципиальных недостатков, по су­ществу делающих его не отражением экономических, в частности, финансово-бюджетных реалий (реального налогового потенциала или налоговой базы того или иного региона), а, скорее, некой виртуальной

конструкцией, сложность которой должна создавать впечатление ее объек­тивности и неоспоримости. Это связано с рядом обстоятельств.

Во-первых, используемый ныне как база искусственной оценки регио­нального налогового потенциала и бюджетной обеспеченности показа­тель ВРП исчисляется официальной статистикой со значительным опоз­данием, что при проецировании данных 3-4-летней давности на факти­ческое положение дел в данный момент, в зависимости от характера изменений, произошедших за данный период, создает для одних регионов неоправданные преимущества при получении федеральной финансовой помощи, а другим наносит существенный урон.

Во-вторых, даже на каждый текущий момент показатель валового ре­гионального продукта (ВРП) является достаточно приблизительным ин­дикатором «налогопродуцирующей силы» экономики регионов из-за слож­ностей с региональным распределением объемов добавленной стоимости ряда отраслей российской экономики, особенно добывающих и имеющих отчетливую экспортную ориентацию. Аналогичные трудности существу­ют применительно к налоговым обязательствам крупных вертикально интегрированных хозяйственных структур, действующих во многих реги­онах страны.

В-третьих, ВРП является достаточно приблизительным индикатором «налогопродуцирующей силы» экономики регионов из-за сложностей, связанных с периодическим «уходом» отдельных значимых налогоплатель­щиков региона в результате юридической перерегистрации в другой ре­гион, например, в результате процессов хозяйственной интеграции, обра­зования финансово-промышленной группы (ФПГ) и иных вертикально интегрированных хозяйственных структур и пр.

Частично эти недостатки можно устранить, если при расчете «вирту­ального» налогового потенциала и налоговой обеспеченности региона использовать не показатели ВРП, а некий особый статистический агре­гат, основанный на данных текущей статистики производства. Таким агрегатом реальной налоговой базы региона могли бы служить данные действующих предприятий о затратах на производство и реализацию про­дукции, в частности, через показатель условно-чистого дохода предприя­тий и организаций региона (общая прибыль данных предприятий плюс совокупные затраты минус текущие материальные затраты). Получить данный показатель можно было бы на базе развития методологии свод­ного финансового баланса региона. Можно констатировать, что такой переход, даже в рамках «виртуальной методологии, мог бы ближе «при­вязать» выделяемые размеры федеральной финансовой помощи регионам к реалиям их налоговой базы.

Другой возможный вариант изменений - замена «виртуальной» кон­цепции налогового потенциала регионов и их бюджетной обеспеченно­сти реальными, фактическими объемами налоговых поступлений, которые достаточно полно учитываются и прогнозируются в финансовом балансе региона. Как известно, действующие на сегодня методические подходы при распределении между субъектами РФ объемов федеральной помощи, поступающей в порядке общего финансового выравнивания, в принципе

исключают использование фактических данных об объемах налоговых поступлений в данном регионе. В крайне жесткой форме эта идеология закрепляется проектом Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации”», где в и. 2 ст. 26-19 «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Феде­рации» говорится: «Использование при определении расчетной бюджет­ной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фак­тических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей про­гнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается». По мнению авторов действующей методики и ныне ее предлагаемого за­конодательного закрепления, такой подход не только устраняет элемен­ты субъективизма, но и обеспечивает усилия региональных властей по более эффективному использованию имеющегося налогового потенциа­ла, включая общий тренд собираемости налогов. Однако к такой позиции можно высказать ряд существенных возражений.

Во-первых, нельзя исключить вопрос о причинах такого «жесткого» не­доверия федерального центра к субъектам Федерации, которое едва ли ес­тественно для «нормального» государства федеративного типа (тем более, что налоги в абсолютно преобладающей доле собираются на местах феде­ральной структурой - МНС). В качестве обратного примера можно сослать­ся на опыт ФРГ, где налоги (кроме таможенных сборов) собираются субъек­тами Федерации (и их налоговыми структурами), и при этом федеральный центр принимает полученные от земель данные об их налоговых поступле­ниях при определении параметров финансового выравнивания.

Во-вторых, неправомерно думать, что замена фактического налого­вого потенциала «виртуальным» заставляет регионы активнее работать по сбору налогов. Прежде всего, если это и имеет место, то только в отно­шении тех налоговых источников, которые полностью или частично по­ступают в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В этой связи мето­дология «виртуального» налогового потенциала для целей финансового выравнивания оказывается более естественной не для широко разрекла­мированной ныне модели «один налог - один бюджет» как перспективы нашей налогово-бюджетной системы, а как раз для часто критикуемой модели «разделяемых налогов». Кроме того, работа с представителями регионов показывает, что в действительности их возможности радикаль­но повлиять на уровень собираемости налогов весьма ограничены, не го­воря уже о том, что для проведения этой работы у региональных властей чаще всего просто нет необходимой информационной базы (из-за конфи­денциальности этой информации, аккумулируемой в МНС РФ), а также возможности осуществить какие-либо реальные воздействия.

В-третьих, явно исчерпали себя прежние аргументы, связанные с об­винениями субъектов Федерации в пристрастии к каким-то сверхмерным налоговым льготам, которые при использовании фактических данных ве­дут к автоматическому завышению объемов финансовой помощи, необ­

ходимой этим регионам. Последние изменения в области налоговой по­литики практически лишили субъекты РФ возможности предоставления экономически весомых налоговых льгот. Многие регионы вообще отка­зались от такой практики, но даже если она имеет место, размер предо­ставленных льгот легко обсчитывается. В этом случае может быть приня­то положение, что в расчет налоговой базы для целей финансового вы­равнивания принимается фактическое поступление налогов плюс объем предоставленных самим регионом налоговых льгот^[XI]. Может быть также принято регулирующее положение об ограничении налоговых льгот из­вестным предельным нормативом к общей базе налогов, по которым субъект Федерации имеет право на подобные льготы. В таком случае, все льготы за пределами этого норматива могли бы предоставляться регио­ном только за «собственный счет».

Наконец, в-четвертых, использование методологии «виртуального» налогового потенциала и расчетной бюджетной обеспеченности для це­лей финансового выравнивания приводит к тому, что, рассчитывая на сомнительные «стимулирующие» преимущества, федеральный центр те­ряет многие действительно возможные и важные инструменты экономи­ческого стимулирования субъектов РФ. Чтобы понять смысл этих возмож­ностей, следует обратиться к действующему пока в субъектах РФ опыту финансового выравнивания на внутрирегиональном уровне. Здесь суще­ствует значительное число различных подходов, однако все они исключа­ют виртуальные оценки из-за отсутствия на субрегиональном уровне аг­регатных показателей типа ВРП или ему подобного. Напротив, оперируя в основном показателями фактических и ожидаемых (прогнозируемых) налоговых поступлений муниципальных образований, регионы получа­ют возможность гибко стимулировать «муниципалов» за хорошую нало­гово-бюджетную работу. В частности, за рамками «стандартной» систе­мы внутрирегионального финансового выравнивания, субъектами РФ практикуются меры поощрения муниципальных образований за повышен­ные показатели поступлений в бюджеты субъектов РФ (Ханты-Мансий­ский автономный округ - ХМАО), за полный сбор местных налогов (не­которые из них исключаются из системы внутрирегионального финансо­вого выравнивания - Омская область) и даже за конкретные показатели хозяйственной работы на местном уровне (Республика Мордовия) и пр. Конечно, далеко не все из этих стимулирующих схем проецируемы на фе­деральный уровень межбюджетных отношений, однако все это показыва­ет, что используемая ныне «виртуальная» база финансового выравнива­ния далеко не безальтернативна и может быть потеснена схемами, несу­щими в себе столь актуальный стимулирующий эффект для регионов. Большую роль в этом деле может сыграть прогнозно-аналитическая база сводного финансового баланса субъектов РФ.

Как мы полагаем, с учетом информации, содержащейся в сводном финансовом балансе, существует возможность постепенного перехода от «виртуальных методов» оценки потребностей субъектов РФ в федераль­ной финансовой помощи на цели общего выравнивания бюджетной обес­печенности к фактическим данным налогово-бюджетного процесса.

1.3.