Достоинства и ограничения новых бюджетных правил
На основании проведенных расчетов можно выделить ряд положительных аспектов, а также ограничений, связанных с переходом к новым бюджетным правилам в заданном виде.
43
44 Положительным аспектом, на который указывают разработчики новых бюджетных правил, выступает то, что они способствуют проведению контрциклической бюджетной политики в нефтегазовой части бюджета, предполагающей сбережение сверхдоходов в период высоких цен на энергоресурсы и их расходование — в период низких цен.
Хотя не существует общепринятой методологии разделения нефтегазовых доходов бюджета на структурную и циклическую составляющие (см., например: Alberola, Montero, 2006 и Vladkova-Hollar, Zettelmeyer, 2008), среднюю цену на нефть за десятилетний период действительно можно использовать для этой цели.Важное достоинство новых бюджетных правил — наличие переходного периода. С начала финансового кризиса величина расходной части бюджета значительно возросла в процентном отношении к ВВП, что, в частности, стало результатом реализации правительством стимулирующих мер. Кроме того, увеличилась доля нефтегазовых доходов в общем объеме расходов бюджета, что свидетельствует об усилении зависимости проводимой бюджетной политики от нефтегазового сектора. На основе законодательно прописанных правил можно последовательно, без скачков снизить в процентном отношении к ВВП величину расходов, объем нефтегазового трансферта и ненефтегазового дефицита бюджета, а также долю нефтегазовых доходов в общем объеме расходов бюджета (рис. 2 — 4). Отсрочка бюджетной консолидации позволит ослабить возможное негативное влияние указанных мер на экономический рост. Это отражает и позицию экспертов МВФ, расчеты которых показывают, что в настоящее время величина фискальных мультипликаторов находится на одном из исторических максимумов, поэтому последовательное ужесточение проводимой бюджетной политики предпочтительнее масштабной бюджетной консолидации (IMF, 2012).
Для сравнения на рисунке 5 показана ситуация возврата с 2015 г. к прежним бюджетным правилам, фиксирующим величину нефтегазового трансферта на уровне 3,7% ВВП. С одной стороны, в этом случае избежать масштабной бюджетной консолидации в 2015 г. или другом отдельно взятом году можно, только прописывая важнейшие бюджетные показатели на ежегодной основе в рамках переходного периода. С другой стороны, именно при величине нефтегазового трансферта, равной или близкой к 3,7% ВВП, можно достичь оптимального, с точки зрения Минфина России, значения ненефтегазового дефицита бюджета России — 4—5% ВВП13. При новых бюджетных правилах этого можно добиться только в начале 2030-х годов, то есть скорость движения к поставленной цели достаточно низкая (рис. 4).
К достоинствам новых бюджетных правил относится возможность в заданных условиях в течение всего прогнозного периода, а также, предположительно, на бесконечном горизонте поддерживать величину ЧПГФ на безопасном уровне, далеком от критического (-30% ВВП), то есть соответствовать принятому критерию устойчивости. Величина государственного долга находится на низком уровне — порядка 15% ВВП. При этом нефтегазовые фонды регулярно пополняются: на про-
' ria.ru/economy/20120920/754987196.html.
44
45 Расходы бюджета при возврате к прежним бюджетным правилам (% ВВП)
Рис. 5
45-тяжении большей части рассматриваемого периода объем Резервного фонда достигает своей нормативной величины, а совокупный объем средств нефтегазовых фондов превышает 10% ВВП. Поскольку в условиях высокой зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры наличие значительных резервов служит для инвесторов залогом устойчивости государственных финансов и возможности сглаживать потенциальные негативные шоки в бюджетной сфере, такая ситуация может способствовать повышению суверенных кредитных рейтингов России и тем самым снижению стоимости обслуживания займов.
При возврате к прежним бюджетным правилам величина ЧПГФ в долгосрочном периоде стабилизируется на аналогичном уровне, далеком от критического. При этом отличается стратегия накопления и расходования средств нефтегазовых фондов: во второй половине 2010-х и в 2020-х годах наблюдается их активное пополнение, а в последующие годы -- уменьшение в результате сокращения величины нефтегазовых доходов ниже размера нефтегазового трансферта, а также действия эффекта роста ВВП (см. рис. 6). По сравнению
ЧПГФ при возврате к прежним бюджетным правилам (% ВВП)
45
46 с новыми прежние бюджетные правила позволяют лучше перераспределять нефтегазовые доходы между поколениями, снижать негативные эффекты от так называемой «голландской болезни»14, а также в большей степени способствуют повышению кредитных рейтингов России.
Важным ограничением новых бюджетных правил выступает отмеченное выше значительное снижение величины бюджетных расходов в процентном отношении к ВВП, но в абсолютном реальном выражении расходы растут (рис. 3). Фактически это позволяет органам государственного управления на всем рассматриваемом периоде не только в полном объеме выполнять текущие, но и принимать на себя новые обязательства. Вместе с тем необходимым условием выступает проведение относительно консервативной бюджетной политики, при которой основная часть бюджетных расходов растет медленнее, чем потребительские цены (индекс-дефлятор ВВП). Это, в частности, требует отказа от активной индексации социальных обязательств, а также решения существующих проблем в социальной сфере, в первую очередь связанных с улучшением демографической ситуации и реформированием пенсионной системы.
Как было показано выше (см. табл. 1 и комментарии к ней), в долгосрочном периоде возможен значительный рост в процентном отношении к ВВП бюджетных расходов на выплату пенсий и на здравоохранение.
Если органы государственного управления не смогут снизить расходы в процентном отношении к ВВП в результате как реформ, так и, например, последовательного перекладывания соответствующих расходов на частный сектор экономики, то новые бюджетные правила потребуют более интенсивно использовать нефтегазовые доходы или привлекать дополнительные заимствования.Дискуссионным вопросом, относящимся к новым бюджетным правилам, выступает снижение нормативной величины Резервного фонда с 10 до 7% ВВП и возможность направлять до половины из оставшихся сверхдоходов на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов. С одной стороны, это позволяет раньше и в большем масштабе финансировать такие проекты, что должно положительно сказаться на темпах экономического роста. С другой стороны, ослабление жесткости механизма сбережения нефтегазовых свёрхдоходов, во-первых, повышает уязвимость экономики к негативным эффектам «голландской болезни»; во-вторых, несет в себе риски снижения устойчивости государственных финансов.
В 2009—2010 гг., когда средства Резервного фонда активно расходовались для сглаживания негативных последствий кризисных явлений, его величина снизилась с 9,8 до 1,7% ВВП, или на 8,1 п. п. ВВП (7,2% ВВП 2010 г.) при большой положительной переоценке средств в результате снижения курса национальной валюты. Средства Резервного фонда стали страховкой не столько для нефтегазовых доходов бюджета (никогда величина нефтегазовых доходов не опускалась ниже законодательно закрепленной величины нефтегазового трансферта 3,7% ВВП), сколько
1/1 Данную проблему на примере российского и международного опыта рассмотрел А. Кудрин (Kudrin, 2007).
46
47 для ненефтегазовой части бюджета (подробнее см.: Лебединская, 2012). Если бы экономический спад сопровождался сокращением нефтегазовых доходов бюджета ниже 3,7% ВВП, то средства Резервного фонда были бы полностью израсходованы.
47 Учитывая уязвимость российской экономики к циклическим колебаниям и расходование средств Резервного фонда в период кризиса, нормативной величины 7% ВВП может не хватить для сглаживания их негативных последствий. Снижение нормативной величины Резервного фонда может также негативно отразиться на инвестиционной привлекательности и суверенных кредитных рейтингах России в случае негативных оценок со стороны потенциальных инвесторов15.