Анализ сбалансированности финансовых ресурсов, их объема и состава

Анализ использования сводного финансового баланса в рамках пла­новой экономики показывает, что это было оправдано экономически, так как государство владело всем: оно координировало денежно-кредитную политику с бюджетной политикой, управляло платежным балансом стра­ны. В этих условиях использование финансового баланса государствен­ного сектора (а он был единственным) было действенным инструментом бюджетного планирования^[XV]. Органы власти видели назначение денежно- кредитной системы страны в финансировании производственного плана, приоритет которого не оспаривал никто. В плановой экономике, когда все принадлежало государству, производственный план диктовал финан­совый план. Финансовый же план делился на кредитный и кассовый. Важ­

нейшее внимание придавалось кассовому плану или плану по обеспече­нию наличности. Для этого использовались экономические и админист­ративные меры, в том числе реализация дефицитной продукции в конце отчетного периода, когда наблюдался пик недостатка наличности, необ­ходимой для выплаты заработной платы, пенсий, социальных пособий и других выплат наличными деньгами.

С развитием же рыночных отношений, делением национальной эко­номики на два сектора - государственный и частный - функции и, глав­ное, возможности финансового баланса больше не отвечают требовани­ям их скоординированного функционирования.

Это обусловливает необходимость переосмысления института финан­сового баланса государственного сектора и его роли при анализе возмож­ностей государства на всех властных уровнях обеспечить сбалансирован­ность своих доходов и расходов в кратко-, средне- и долгосрочной перс­пективе.

В отечественной экономической литературе под сбалансированностью местного и регионального бюджетов понимается способность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния обеспечить финансирование бюджетных расходов, отнесенных к их ведению, за счет собственных источников доходных, налоговых и ненало­говых поступлений.

Государство, организуя свою деятельность по реализации закреплен­ных за ним функций, в отличие от частного сектора, не стремится к мак­симизации своей «прибыли», потому что в случае превышения доходов государства над его расходами это свидетельствовало бы не об эффектив­ности его фискальной политики, а о чрезмерно высоком налоговом бре­мени на налогоплательщиков (субъектов национальной экономики: юри­дических и физических лиц). Отсюда следует, что должно соблюдаться следующее уравнение:

где RΓC - доходы государственного сектора,

ЕГС - расходы государственного сектора.

В федерации государственный сектор представлен тремя властными уровнями. Поэтому уравнение (1) можно записать в следующем виде:

I

где RΦΠ - доходы федерального правительства,

RCPΦ - доходы всех субъектов РФ,

RMO - доходы всех муниципальных образований,

ЕФП - расходы федерального правительства,

ЕСРФ - расходы всех субъектов Российской Федерации,

ЕМО - расходы всех муниципальных образований.

Для удобства доходы и расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий включены в бюджеты соответствующих органов

власти, которым они подчиняются. Для того, чтобы проверить, выполня­ется ли это уравнение, необходимо рассмотреть такие соотношения, ко­торые являются его составляющими, а именно:

Можно записать эти равенства и в другом виде, которое позволит про­верить их на сбалансированность, на наличие недостатка (дефицит) или превышения доходов над расходами:

Система этих уравнений дает возможность определить фискальный дефицит государственного сектора, а не дефицит бюджета (федерально­го, регионального или муниципального). Фискальный дефицит более точ­но отражает финансовое положение государственного сектора в целом. После его количественного определения органам власти легче разрабо­тать эффективные меры, направленные на сбалансирование доходов и расходов всех бюджетов. В федеративном государстве на федеральное правительство возложены полномочия по сбалансированию бюджетов нижестоящих уровней, так как только оно может использовать в этих це­лях экономическую, денежно-кредитную, финансовую и налоговую поли­тику. Это означает, что только федеральное правительство может строить эффективную политику государственных заимствований, а отсюда - срав­нительно безболезненно финансировать свой дефицит, особенно в усло­виях циклического развития национальной экономики, и большой ее за­висимости от внешней конъюнктуры, от цен на экспортируемые энерго­носители.

Отсюда тест на сбалансированность доходов и расходов государствен­ного сектора рекомендуется проводить в пять этапов (состоит из пяти эта­пов), которые являются самостоятельными. На первом этапе составляют­ся балансы финансовых ресурсов местных органов власти, на втором -

балансы финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, на тре­тьем - сводный баланс финансовых ресурсов субъектов Российской Феде­рации, на четвертом - баланс финансовых ресурсов федерального прави­тельства, и на пятом этапе формируется сводный финансовый баланс фи­нансовых ресурсов государственного сектора.

Логика этого алгоритма направлена на выявление недостающих объе­мов доходов по уровням бюджетной системы. Вначале определяется объем недостающих доходов в конкретных муниципальных образованиях для полного финансирования, закрепленных за ними расходных полномочий и обязательств. На втором этапе определяются недостающие объемы до­ходов в отдельно взятом субъекте РФ: 1) для финансирования своих соб­ственных расходных полномочий и 2) для обеспечения выравнивания бюд­жетной обеспеченности из расчета на душу населения между находящи­мися в его юрисдикции муниципальными образованиями.

В экономической литературе приводятся сравнения сводного финан­сового баланса и государственного (федерального) бюджета^[XVI]. На наш взгляд, нельзя сравнивать эти две формы финансовых планов, потому что они несут разную смысловую нагрузку и выполняют различные функции. Например, к функциям ежегодного бюджета относятся такие функции, как:

• законодательное установление налоговых ставок, обязательных сбо­ров и платежей;

• разработка и законодательное закрепление бюджетных предписаний, бюджетных процедур;

• разработка и реализация бюджетной политики;

• законодательное утверждение предстоящих расходов из бюджета;

• обеспечение законной основы для организации и проведения госу­дарственного финансового контроля над налоговыми поступлениями, обязательными сборами и платежами, а также бюджетными расходами;

• выступление интегрированным показателем эффективности выпол­нения запланированной и реализуемой политики доходных поступлений и политики бюджетных расходов.

Функции сводного финансового баланса государственного сектора в определенной степени совпадают с функциями бюджетной системы стра­ны, так как дают представление о финансовых ресурсах на каждом уровне государственной власти и местного самоуправления (бюджетной систе­мы) как на краткосрочную, так и на долгосрочную перспективу. Вот не­которые из этих функций:

• функция распределения экономических и финансовых ресурсов меж­ду секторами смешанной экономики и внутри этих секторов (государствен­ного и частного секторов);

• функция управления риском неопределенности посредством предос­тавления субъектам отечественного рынка вариантов и альтернатив управ­ления экономическими, финансовыми, бюджетными и другими рисками;

• функция интеграции финансовых ресурсов для целей эффективной реализации крупномасштабных проектов, имеющих значительный поло­жительный эффект для всей страны;

• функция предоставления информации индикативного характера об уровне цен и ценовой политики государственного и частного секторов, особенно ценовой политики «естественных монополий».

Некоторые экономисты рекомендуют составлять сводный финансовый баланс муниципального образования, в который входит большое количе­ство показателей, среди них налоговые полномочия (доходные поступле­ния) и неналоговые доходы федерального правительства, правительств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; доходы физических и юридических лиц (субъектов национальной эконо­мики), внебюджетных государственных фондов. По такой схеме в свод­ный финансовый баланс муниципального образования включаются рас­ходы всех вышеперечисленных субъектов государственного и частного секторов экономики.

Анализ этого формата сводного финансового баланса муниципально­го образования показывает, что он перегружен функциями, отнесенными к ведению федерального и региональных правительств.

Для их практической реализации местные органы власти не распола­гают ни кадрами, ни информационными технологиями, ни администра­тивными возможностями. Даже если они и приступят к практическому выполнению этих функций, то понесут затраты, которые перекроют все их потенциальные доходы вместе с финансовой помощью из вышестоя­щих бюджетов. Эмпирические исследования подтверждают, что качество работников органов власти снижается уже на уровне субъектов РФ. На это есть объективные причины: более квалифицированные кадры работа­ют на федеральном уровне. Эмпирические исследования показывают, что сотрудники местных органов власти менее квалифицированные, их обра­зовательный уровень ниже, заработная плата меньше. Они чаще, чем фе­деральные служащие, оказываются на своих постах по политическим со­ображениям, а не по профессионализму.

И это характерно для всех федеративных государств, а не только для России. Из этого не следует делать трагедии, просто это надо принимать во внимание при разработке бюджетной политики, при закреплении на­логовых и расходных полномочий (ответственности) между правительства­ми разных уровней. То же самое касается и сводного финансового балан­са, потому что он не составляется сам по себе, по мановению даже «вол­шебной и всесильной административной палочки». Его составление и анализ требует значительных материальных, финансовых, интеллектуаль­ных и кадровых затрат, информационного обеспечения, которые должны соответствовать возможностям каждого органа власти, особенно органов местного самоуправления. При нарушении принципа соответствия зат­рат возможностям органа власти любого уровня, прежде всего местного, ресурсы и в государственном, и в частном секторе будут распределяться не эффективно, что приведет к экономическим и финансовым потерям. Эта ситуация усугубляется тем, что органы власти не смогут справиться с

компаниями и предприятиями, ведущими экономическую деятельность на территории всей страны или нескольких субъектов Российской Феде­рации.

Основная же задача государства - это обеспечить эффективное пер­вичное распределение ограниченных экономических и финансовых ресур­сов, а затем справедливое экономическое перераспределение части наци­онального дохода и частично благосостояния между слоями и группами населения, членами федерации и муниципальными образованиями.

Мы предлагаем составлять сводный финансовый баланс муниципаль­ного образования по следующей форме (табл. 1.8).

Авторская схема сводного финансового баланса муниципального образования

Таблица 1.8

Предлагаемая автором схема составления сводного баланса финансо­вых ресурсов муниципального образования позволяет определить его чи­стые собственные доходы, сопоставить их с его расходными полномочия­ми, а также полномочиями, делегированными и переданными ему выше­стоящими органами власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Это принципиально важно, так как представите­ли регионов и муниципальных образований указывают на тот факт, что делегированные или переданные им полномочия с федерального и регио­нального уровней в процентном отношении превышают их собственные полномочия.

Кроме того, такие полномочия не подкрепляются адекватными нало­говыми полномочиями или источниками доходных поступлений, что за­ставляет органы местного самоуправления финансировать одни расход­ные полномочия в ущерб другим даже за счет увеличения задолженности и надеяться при этом на финансовую помощь вышестоящих органов вла­сти. И доходные поступления в бюджет муниципального образования, и расходы из него должны рассчитываться на душу населения и сравниваться с аналогичным показателем среднедушевой бюджетной обеспеченности по субъекту РФ и в целом по Российской Федерации.

После сопоставления объемов доходных поступлений с объемами со­вокупных расходных обязательств орган местного самоуправления и орган власти субъекта РФ могут достаточно легко определить сумму межбюд­жетных доходов, в которых нуждается местный орган власти для финан­сирования расходных обязательств, которая совпадает с его расходными потребностями и возможностями бюджета субъекта РФ. Важнейшим в этом отношении выступает финансовая способность органа власти субъек­та РФ без ущерба для себя оказывать финансовую помощь всем местным органам власти, которые нуждаются в ней.

Использование сводного финансового баланса в таком формате будет способствовать повышению прозрачности бюджетов и бюджетных про­цедур местных и региональных органов власти, обеспечению объектив­ности оценки налогового потенциала органов местного самоуправления, индекса их бюджетных расходов с учетом особенностей и специфики их деятельности, традиций и культуры, сложившейся на протяжении многих и многих веков. Будет устранен элемент субъективизма в отношении фи­нансовых изъятий доходов муниципальных образований федеральным центром и властями регионов, а также развеются мифы об огромных встречных финансовых потоках между уровнями бюджетной системы страны.

И наконец, последнее, но немаловажное, - федеральное правительство получит эффективный инструмент измерения уровня налоговых усилий со стороны органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по увеличению экономического потенциала своей юрисдикции и, следовательно, по расширению налогооблагаемой базы.

1.5.