<<
>>

11.4. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения. Как отмечалось, бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех уровней:

государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;

бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель (ландов) — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);

местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации, как отмечалось ранее, состоит из бюджетов трех уровней и включает:

федеральный бюджет и бюджеты государственных и внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов Российской Федерации (21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и СанктПетербурга, 5 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых, сельских бюджетов)1.

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих

уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты, достоверности, прозрачности, самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ и ряд других принципов2.

Единство бюджетного устройства обеспечивается единой правовой базой формирования бюджета, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социальноэкономической и налоговой политикой.

Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме.
Достоверность означает реалистичность бюджетных показателей. Принцип прозрачности (открытости) требует обязательной публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, открытости для общества и СМИ проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, стабильности бюджетной классификации сопоставимости отчетных показателей.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления и эффективность их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого бюджета бюджетной системы РФ.

Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) образует понятие "консолидированный бюджет". Этот бюджет используется для анализа и планирования показателей бюджетной системы. Консолидированный бюджет не утверждается законодательным органом власти.

Исполнительные органы субъектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов бюджетной системы на соответствующей территории (без учета межбюджетных трансфертов и за исключением бюджетов государственных бюджетных фондов).

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации I должна состоять из собственных доходов, межбюджетных трансфертов3 и бюджетных кредитов.

1 В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в стране формируются муниципальные образования: районы, городские округа, городские и сельские поселения.

2 Подробнее глава 5 БК РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ".

3 Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Собственные налоговые доходы — это доходы, полностью поступающие в установленных законодательством размерах в соответствующие бюджеты.

К ним относятся налоговые доходы, неналоговые доходы, а также доходы, получаемые в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

В бюджеты бюджетной системы РФ зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами по нормативам БК РФ (ст. 50, 56, 61, 61, 612). По действующему законодательству, например, к региональным налогам отнесены налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог, а к местным — налог на имущество физических лиц и земельный налог. I

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

¦ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

¦ доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия средства самообложения граждан;

платы за негативное воздействие на окружающую среду; платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню; платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод лесного фонда в земли иных категорий; платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; таможенные пошлины и таможенные сборы; лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; прочие лицензионные сборы, консульские сборы, патентные пошлины; платы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним;

иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

субвенций из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений из одних бюджетов другим бюджетам бюджетной системы РФ, а также в форме бюджетных кредитов.

Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии — межбюджетные трансферты, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенция — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются на срок до одного года в объемах, в порядке, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом, законами субъектов РФ о бюджетах на очередной финансовый год и плановый период и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами исполнительных органов власти.

В федеральном бюджете РФ на 2007 г. субъектам РФ предусмотрены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов; субвенции на оплату жилищнокоммунальных услуг отдельным категориям граждан и др. Предусмотрено также предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, с оплатой за пользование кредитами в размере одной четверти ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день соглашения о предоставлении бюджетного кредита на покрытие временных кассовых разрывов, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, — по ставке ноль процентов.

В составе расходов федерального бюджета на 2007 г. образованы Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, фонд софинансирования социальных расходов. Субсидии и субвенции, выделяемые из этих фондов, направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности, финансирование федеральных программ развития регионов и текущих расходов по реализации ряда федеральных законов по социальной защите отдельных категорий граждан (инвалидов, участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и др.), а также на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, развитие социальной инфраструктуры, поддержку экономических реформ.

Предусмотрены также в федеральном бюджете дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, дотации и субвенции бюджетам закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО) и др.

Механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 г. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. этот фонд формировался в размере 22% НДС за счет его доли, поступавшей в федеральный бюджет, в 1995 г. — в размере 27% от НДС. В 19961998 гг. Фонд формировался за счет 15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 г. он образован в размере 14% от налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин и иных таможенных платежей.

В Федеральных законах о федеральном бюджете на 2001 — 2007 гг. образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФП), основное предназначение которого — выравнивание их бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ не допускается.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социальноэкономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Утвержденные суммы дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов РФ.

В 2006 г. в основном завершен перевод субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФФП, на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами Федерального казначейства.

Правительству РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ разрешается в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета осуществлять финансирование федеральных инвестиционных и федеральных целевых программ через территориальные органы Федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъектов РФ.

Однако несмотря на постоянное совершенствование межбюджетных отношений, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальных образованиях, уходит в региональные бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 1020%, как это имеет место, например, в муниципальных образованиях в республике Марий Эл, в Удмуртии, Камчатской, Липецкой областях, превращает органы местного самоуправления в просителей. В последние годы доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации сократилась до 21%, а доля расходов возросла до 32%. На местный уровень приходится более 40% всех расходов, направляемых на социальную политику, около 60% — на здравоохранение и физкультуру, 42% — на культуру и искусство, почти по 70% — на жилищнокоммунальное хозяйство и образование. Эти цифры убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укрепления собственной доходной базы местных бюджетов.

В результате принятых второй части Налогового кодекса и законов о федеральном бюджете на 20012006 гг. уровень финансовобюджетной централизации повысился. Соотношение доходов между федеральным и региональными бюджетами составляло в 2001 г. 56:44 вместо прежнего 51:49, а в 20022006 гг. это соотношение достигло в среднем 60:40. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются в таких соотношениях: примерно 2425% доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 1920% — доходы органов местного самоуправления.

Подавляющее большинство регионов находятся на дотации (более 70).

В целом на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством падает 32% всех расходных обязательств страны, а собственных доходов они имеют, как отмечалось, только 1920% от доходной части консолидированного бюджета России.

Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:

ускорить разработку и согласование в установленном порядке новой методики оказания финансовой поддержки регионам, имея в виду, чтобы оказываемая поддержка субъектам Российской Федерации выступала стимулом к развитию собственных доходных источников, учитывала экономический потенциал и природные условия регионов;

повысить эффективность использования предоставляемых инвестиций для выравнивания уровней социальноэкономического развития регионов.

Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации отдельным видам экономической деятельности, а также крупные средства бюджетам территорий.

В бюджетах территориях главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение — около 55%, на социальное обеспечение — более 70%, на жилищнокоммунальное хозяйство — свыше 90%.

Расходы бюджетов всех уровней можно подразделять на текущие, обеспечивающие текущую деятельность органов государственной власти, оказание поддержки бюджетам нижестоящих уровней, и капитальные. В капитальные расходы входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированны. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета.

В соответствии с действующим законодательством размер дефицита федерального бюджета, утверждаемого Федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году1; размер дефицита бюджета субъекта РФ, утверждаемого законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; размер дефицита местного бюджета, утверждаемого нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (в муниципальном образовании — соответственно не должен превышать 5%).

Финансирование дефицита бюджета происходит за счет средств, полученных на финансовом рынке от размещения государственных ценных бумаг или использования кредитных ресурсов, бюджетных кредитов, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и др.

<< | >>
Источник: Е.Н. Рудская. ФИНАНСЫ И КРЕДИТ. Учебное пособие. Ростовна Дону, Феникс 2008. 2008

Еще по теме 11.4. Бюджетное устройство Российской Федерации:

  1. 11.4. Бюджетное устройство Российской Федерации
  2. 3.2. Бюджетное устройство Российской Федерации
  3. 3.3. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
  4. Глава 2. Бюджетное устройство Российской Федерации и права органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах бюджета
  5. Бюджетная система Российской Федерации
  6. Бюджетная система Российской Федерации
  7. Тема 4. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. 3.1. Бюджетное устройство Российской Федерации 3.1.1. Понятие государственного бюджета
  9. Раздел 2. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. 3.1 Понятие и особенности бюджета и бюджетной системы Российской Федерации
  11. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. 3.3. Бюджетная система Российской Федерации
  13. 8.2. Бюджетное устройство Российской Федерации
  14. 8.2. Бюджетная система Российской Федерации
  15. Раздел 6.  6.1. Бюджетное устройство Российской Федерации
  16. Бюджетная система Российской Федерации
  17. ТЕМА 1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ