Д.В. Кускашев ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЕНИСЕЙСКОЙ ГУБЕРНИИ (1870-1892 ГГ.)

Аннотация: в статье рассмотрен исторический опыт правового регули­рования финансово-бюджетной политики городского самоуправления окружных (уездных) городов Енисейской губернии в дооктябрьский период (1870 - 1892 гг.).

Abstract: the article considers the historical experience of legal regulation of fiscal policies of local government the district (County) cities of the Yenisei prov­ince in the pre-revolutionary period (1870 - 1892). Data are presented of the dy­namics of economic and financial indicators of municipal budgets in the period un­der review.

Ключевые слова: финансово-бюджетная политика, хозяйственная по­литика, городское самоуправление, муниципальные бюджеты, округ, уезд, губерния, динамика показателей бюджета, доходы и расходы бюджета, «обя­зательные» расходы, «факультативные» расходы, «необязательные» расходы, исторический опыт.

Keywords: fiscal policy, economic policy, urban governance, municipal budgets, district, County, province, dynamics of indicators of the budget, the in­come and expenses budget, "mandatory" expenses, "optional" expenses, "optional" expenses, historical experience.

Осуществление реформы городского управления Александра II на тер­ритории Восточной Сибири и Енисейской губернии не имело выраженной специфики, в сравнении с остальной территорией Российской империи.

Городские думы, как представительные органы городского самоуправ­ления, не имели полной свободы при формировании своих бюджетов. Доход­ная часть бюджета была в определенной степени регламентирована доста­точно жесткими требованиями Городового положения 1870 г., а именно установлением максимального предела взимания городских налогов.

Анализ структуры городских доходов Енисейской губернии в 1876 го­ду, позволяет сделать вывод о том, что основные поступления составляли до­ходы от городской недвижимости, оброчных статей и городских предприятий

98

- от 23,2% в Минусинске до 50,7% в Канске, что свидетельствует о преиму­щественно аграрном характере муниципальной экономики.

Удельный вес торгово-промышленных сборов в доходной части город­ских бюджетов был значительно меньше - от 17,1% в Минусинске до 20,9% в Енисейске и Канске, что отражало низкий уровень развития городской про­мышленности, особенно если учесть, что большую их часть составляли по­ступления от городской торговли. В отличие от промышленности торговля развивалась более динамично и соответственно приносила более высокий и стабильный доход.

Ведущую роль в формировании доходной части городских бюджетов занимал оценочный налог с городских недвижимых имуществ. Оценочный налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались только иму­щества, принадлежавшие царскому двору, здания казенных, учебных и благо­творительных учреждений, бездоходные имущества духовного ведомства, земли и железнодорожные сооружения. По Городовому положению 1870 г. оценочный налог не мог превышать 1% со стоимости или 10% чистого дохо­да недвижимого имущества. В этих пределах городские думы имели право

29

устанавливать размер налога самостоятельно.^[28]

Наиболее высокий удельный вес оценочного налога в 1876 г. наблю­дался в бюджетах Красноярска и Енисейска - 18,2% и 22% соответственно. Эти города являлись центрами экономической жизни Енисейской губернии и, следовательно, имели более высокую стоимость городской недвижимости. В бюджетах малых городов губернии, в силу бедности подавляющего боль­шинства населения, удельный вес оценочного налога был незначительным.

Нередко значительный доход приносили косвенные налоги. Их сово­купный объем в городских бюджетах был крайне неоднородным - от 4,8% в Минусинске до 37% в Ачинске.

Вспомогательные доходы составляли поступления из государственной казны, которые должны были компенсировать затраты городских дум на со­держание местных органов государственного управления: полиции, пожар­ной команды, тюрем, армии и т.д.

В 1876 году вспомогательные доходы присутствовали лишь в город­ских бюджетах Канска и Минусинска, они составляли 16,2% и 24,8% соот­ветственно.

Все города Енисейской губернии в 1876 г. имели бездефицитные бюд­жеты. Исключение составлял г. Енисейск, где наблюдался бюджетный дефи­цит в объеме 8,5%.

Анализ структуры бюджетных расходов городов Енисейской губернии в 1876 году показывает приоритетность финансирования так называемых «обязательных» расходов, исходившую из соответствующих норм Городово­го положения 1870 г. К их числу были отнесены: затраты на содержание ап­парата городского общественного управления, полиции, пожарной команды, правительственных учреждений, в том числе расходы на отопление и осве­щение тюрем, финансирование воинской квартирной повинности, городское благоустройство, содержание городских имуществ, а также уплата долгов по займам и другим обязательствам.^[29]

Совокупный удельный вес этих немуниципальных расходов в город­ских бюджетах 1876 г. составлял от 71,35% в Минусинске до 93,1% в Красно­ярске. Причем в числе «обязательных» расходов объем средств, выделяемых на городское благоустройство, был сравнительно небольшим - от 3,2% в Канске до 21,4% в Красноярске. ^[30]

Оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на «не­обязательные» или факультативные расходы, т.е. на народное образование, здравоохранение, культуру и т.д. В соответствии с представленными в работе Д.В. Кускашева данными, совокупный объем средств, выделенных в город­ских бюджетах 1876 г. на развитие социальной сферы, составлял от 6,2% в Красноярске до 28,4% в Минусинске.^[31]

В период с 1876 по 1892 гг. произошел рост городских доходов, разной степени интенсивности, во всех городах, за исключением Минусинска.

При этом увеличение доходов происходило несколько более медлен­ными темпами, чем рост расходов, в результате в 1892 г. во всех городах Ени­сейской губернии наблюдался бюджетный дефицит. Его объем варьировал от 10,5% в Минусинске до 25% в Енисейске.

Структура городских доходов, процентное соотношение доходных ста­тей городских бюджетов в период с 1876 по 1892 гг., в целом, не претерпело значительных изменений.

В 1892 г. наибольший удельный вес в доходной части городских бюд­жетов составляли поступления от городских недвижимых имуществ и оброч­ных статей - от 37,7% в Минусинске до 55,6% в Канске.

Значительно менее доходной статьей городских бюджетов являлись торгово-промышленные сборы, они составляли от 13,5% в Ачинске до 20,8% в Минусинске, что свидетельствовало о слабых темпах развития промышлен­ности в городах Енисейской губернии.

За вышеуказанный период произошло незначительное уменьшение удельного веса оценочного налога с недвижимости в городских бюджетах Красноярска и Енисейска, он составил 15% и 19,3% соответственно. В бюд­жетах остальных городов Енисейской губернии удельный вес оценочного налога оставался невысоким - от 0,9% в Ачинске до 9,6% в Минусинске.^[32]

По мнению Д.В. Кускашева к 1892 г. сохранялась тенденция приори­тетности финансирования так называемых «обязательных» расходов, их со­вокупный объем в городских бюджетах составлял от 66,8% в Минусинске до 88,6% в Красноярске.^[33]

Удельный вес «необязательных» или факультативных расходов в го­родских бюджетах варьировал соответственно от 10% в Красноярске до 30% в Минусинске.

Вместе с тем, в период с 1876 по 1892 гг. наметилась тенденция посте­пенного сокращения объема «обязательных» расходов в городских бюджетах и соответственно увеличение расходов на народное образование, здравоохра­нение, благотворительность и культуру. Однако «обязательные расходы», не имевшие непосредственного отношения к развитию муниципального хозяй­ства, отнимали свыше половины средств городских бюджетов, уменьшение их объемов происходило слабыми темпами.

Сложное финансовое положение городских бюджетов определяло низ­кий уровень развития муниципального хозяйства, что непосредственно отра­жалось на санитарном состоянии и благоустройстве городов.

Антисанитарное состояние городов Енисейской губернии влекло за со­бой систематические вспышки инфекционных заболеваний, включая и такие

опасные эпидемии, как холера, оспа, тиф, дифтерит, дизентерия и т.д., прово-

35

цирующие высокую смертность не только среди детей, но и взрослых.^[34]

Значительный ущерб городской экологии наносили промышленные и ремесленные предприятия, загрязняющие окружающую среду. Так, кожевен­ники Закачинской слободы г. Красноярска вымачивали кожи прямо в воде реки Кача, демонстративно игнорируя запретительные постановления Крас­ноярской городской думы. Причина данного явления, во многом заключалась в практике лоббирования купеческим большинством интересов промышлен­ников, многие из которых являлись гласными городской думы.^[35]

К началу 90-х годов XIX в. проблема антисанитарного состояния горо­дов так и не была решена.

Енисейский губернатор Л.К. Теляковский в письме Минусинскому ис­правнику 13 апреля 1893 г. подвел итоги подготовки к ожидаемой эпидемии холеры в Енисейской губернии. По мнению губернатора, она выявила отсут­ствие личной инициативы и заинтересованности со стороны городского са­моуправления и полиции, представители которых были включены в состав санитарно-исполнительных комиссий. Наиболее ярко это проявилось в Ми­нусинске. «Посетив в конце февраля и начале марта этот город, - писал гу­бернатор Л.К. Теляковский, - я, к сожалению, убедился в самом безотрадном состоянии города в санитарном отношении; оказалось, что, для улучшения санитарных условий города . не только никакой самостоятельной инициа­тивы не было проявлено ни местным общественным самоуправлением, ни местной полицией, но что и распоряжения мои, имевшие целью возможно лучше подготовить город к ожидаемой эпидемии, исполнены далеко не все».^[36] Проезжая по г. Минусинску, внимание губернатора привлекла свалка мусора, «украшающая» площадь перед зданием городской управы. В целях приведения в порядок центральной площади города губернатору пришлось подвергнуть городского голову и членов управы денежному взысканию, и объявить им строгий выговор.

Все это свидетельствовало о нежелании городских властей заниматься решением простых и насущных проблем городского благоустройства.

Причиной неудовлетворительной санитарно-эпидемиологической об­становки в городах Енисейской губернии являлось не только отсутствие не­обходимых финансовых средств, незаинтересованность муниципальных вла­стей, но и прежде всего низкий культурный уровень большинства горожан. Яркой иллюстрацией этому служат обязательные постановления городских дум.

В 1877 г. Минусинская городская дума приняла обязательные поста­новления для жителей города, запрещающие хранить во дворах домов склады сена, дров и других, легко воспламеняющихся материалов, в целях профилак­тики пожаров; постановления, запрещающие устраивать свалки мусора и навоза в городской черте, особенно на берегах реки, в целях поддержания чи­стоты в городе и предотвращения эпидемий, а также постановления, регули­рующие порядок содержания в чистоте улиц, площадей и тротуаров.^[37] По­скольку принудительной властью городские думы не обладали, то контроль над выполнением населением обязательных постановлений возлагался на го­родскую полицию. Доходило до курьезов: полицейские, нередко даже во гла­ве с исправником (председателем окружного полицейского управления), хо­дили по домам и проверяли у домовладельцев наличие правильно устроенных туалетов, следили за своевременной очисткой печных труб, за тем, чтобы сено и дрова вывозились домовладельцами в специально отведен­ные для хранения места, а мусор и нечистоты не сваливались вблизи домов. Виновные в несоблюдении обязательных постановлений городской думы подвергались штрафным санкциям. Страницы «Енисейских губернских ве­домостей» - официального печатного органа губернской администрации пестрели сообщениями о наложении денежных взысканий на домовладель­цев, виновных в подобных правонарушениях.

Однако небольшой штат полицейских был не в силах бороться с пре­ступностью и одновременно следить за соблюдением домовладельцами пра­вил ведения домашнего хозяйства. В итоге, равнодушные горожане продол­жали загрязнять свои дворы и улицы мусором, а берега минусинской протоки реки Енисей превратились в свалку хозяйственно-бытовых отходов, отравля­ющих воду. Сведения о пожарах и эпидемиях стали неотъемлемой частью го­родских хроник местных сибирских газет.

В условиях хронического дефицита бюджетных средств городским ду­мам приходилось решать благоустройства городов за счет средств самих го­рожан.

Согласно постановлению Красноярской городской думы от 22 декабря 1888 г., домовладельцы обязаны были напротив своих домов, за счет соб­ственных средств, устраивать тротуары, следить за их состоянием и при необходимости ремонтировать их.^[38]

Малочисленность штата городской полиции, узость ее материально­технической базы составляли серьезную преграду в решении проблем охраны общественного порядка и имущества граждан. Поэтому решение этих про­блем городскими думами было возложено непосредственно на самих горо­жан, путем создания своеобразных народных дружин, действовавших на тер­ритории жилых кварталов.

В целях профилактики пожаров, предотвращения краж и грабежей Канская городская дума 19 сентября 1875 г. постановила учредить в городе ночные обходы из числа домовладельцев в порядке очередности.^[39] Было при­нято решение обязать жителей г. Канска через каждые 10 домов иметь ноч-

41

ных караульных и караульного старосту.^[40]

Согласно обязательным постановлениям Красноярской городской ду­мы от 17 марта и 27 июня 1888 г. «.караул, как натуральная повинность, должен относиться или самими обывателями, . или путем найма месячных караульных, причем последние должны находится под непосредственным наблюдением Красноярского городского полицейского управления».^[41]

Указанная позиция городских дум во многом была связана с бедствен­ным положением муниципальных бюджетов, недостаточностью правитель­ственного финансирования. Городские думы не имели средств на расширение штата полиции, пожарной команды, оснащение их современным техническим арсеналом.

Выход из финансового кризиса городские власти видели в увеличении доходной базы муниципального бюджета, за счет повышения эффективности проводимой торгово-экономической политики.

Указом Правительствующего Сената от 17 ноября 1881 г. за №38137 были изменены правила Городового положения 1870 г., регламентирующие порядок формирование и деятельности учреждений, контролирующих город­скую торговлю. В Енисейской губернии процедура формирования и регла­мент деятельности торговой полиции определялись городскими думами с утверждения губернатора. Городские думы могли самостоятельно определять

и порядок контроля торговой деятельности в городе с утверждения губерна-

43

тора и по согласованию с управляющим казенной палатой.^[42]

В сферу компетенции торговой полиции входили в основном надзор­ные функции по соблюдению торговыми учреждениями и лицами, торгую­щими на городских рынках правил торговли, установленных обязательными постановлениями городских дум. Но при этом торговая полиция могла только информировать городскую или окружную полицию о фактах нарушений, ко­торые обладали правом применения определенных санкций в отношении нарушителей. Во многом благодаря несогласованности действий полиции и городских контролирующих органов, виновным удавалось многократно избе­гать ответственности.

Одним из распространенных видов нарушений правил торговли была спекуляция продуктами питания, приводившая к безудержному росту цен и усилению социальной напряженности в городах.

В г. Красноярске массовый характер приобрели нарушения обязатель­ных постановлений городской думы от 2 июля 1879 г. и 27 марта 1880 г., за­прещавших оптовые закупки продуктов питания на городских базарах до 12 часов дня, т.е. до завершения их работы. Спекулянты рано утром при въезде крестьян в город скупали у них большие партии продуктов, затем привозили их на рынки, где продавали по завышенным ценам. Корреспонденции мест­ных газет пестрели многочисленными жалобами горожан на невозможность приобрести по доступным ценам продукты на рынках и слабую эффектив­ность работы полиции.^[43]

18 января 1884 г. Красноярская городская дума приняла новое обяза­тельное постановление, регулирующее порядок городской торговли, в соот­ветствии с которым категорически запрещалась всякая покупка продуктов питания и жизненных припасов (сена, дров и т.д.) в любое время, за предела­ми рынков, в городской черте и на окраинах. Были запрещены также любые оптовые закупки на городских базарах ранее 12 часов дня (так как в это время опускался торговый флаг, т.е. прекращалась базарная торговля). Указанная мера была продиктована тем, чтобы горожане могли приобрести продукты питания и товары первой необходимости по низким ценам непосредственно у самих производителей, минуя перекупщиков.

Торговля хлебом на городских базарах разрешалась только в специаль­но предоставленных городской управой торговых помещениях. Все лица,

торгующие на рынке, должны были иметь торговые свидетельства и квитан-

45

ции об уплате акциза, выданные городской управой.^[44]

8 августа 1889 г. аналогичное постановление приняла Минусинская го­родская дума, ограничив максимальную партию покупки хлеба, количеством,

46

не превышающим одного воза.^[45]

Однако изданием подобных обязательных постановлений не удалось искоренить спекуляцию, поскольку большинство мест в городских думах принадлежало представителям торгово-промышленного сословия, многие, из них получали прибыль за счет спекуляции продуктами питания, либо лобби­ровали интересы спекулянтов. Поскольку органы городской думы принуди­тельной властью не обладали, контроль над исполнением горожанами обяза­тельных постановлений, включая применение санкций, составлял прерогативу городских или окружных полицейских управлений, небольшой штат которых составлял основное препятствие успешной реализации указан­ной функции.

Значительно улучшить уровень жизни горожан, путем принятия эф­фективных мер против спекулянтов удалось Енисейскому городскому само­управлению под руководством городского головы М.М. Бородкина.

Ранее Енисейская городская дума в целях предотвращения голода сре­ди малоимущего населения, осенью закупала хлеб по низким ценам, создавая стратегический запас. Зимой и весной, когда рыночные цены на хлеб увели­чивались, городские власти продавали его беднейшим жителям по сниженной цене. Однако хлеба на все нуждающееся население города не хватало, чем и пользовались спекулянты, еще больше повышая цены.^[46]

Новый городской голова купец М.М. Бородкин, избранный на эту должность осенью 1888 г., изменил тактику борьбы со спекулянтами. Зимой 1888 - 1889 гг. он стал вывозить хлеб из стратегического запаса городской думы, а также лишний хлеб из своего личного резерва, на рынок и продавать его по низким ценам, провоцируя конкуренцию. Снижали цену спекулянты, снижал ее и городской голова. В итоге к весне 1889 г. цена на хлеб в г. Ени­сейске стала ниже осенней, составив 1р. 05 коп. - 1р. 10 коп. за пуд.^[47]

Таким образом, в результате проведения муниципальной реформы 1870 г. в Енисейской губернии городскому самоуправлению была предоставлена относительно широкая самостоятельность в управлении местным хозяйством, но вместе с тем серьезно ограничены его финансовые возможности.

Законодательно установленный максимальный предел взимания город­ских налогов, слабые темпы промышленного роста, преимущественно аграр­ный характер экономики городов, бедность его населения, все это лишало муниципальные бюджеты возможности увеличения доходных статей. Свыше половины всех бюджетных средств отнимало финансирование местных орга­нов государственного управления - полиции, пожарной службы, тюрем, ар­мии и др., носившее обязательный характер. В итоге органы городского са­моуправления имели крайне скудные финансовые возможности в развитии системы муниципального хозяйства, что отражалось на неразвитости инфра­структуры, антисанитарном состоянии городов, росте преступности и соци­альной напряженности.