<<
>>

2.3. Федеральные программы как инструмент регулирования инвестиционной активности

Стратегические приоритеты социально-

экономической политики России направлены на обеспечение условий для высоких темпов роста при одновременной структурной трансформации экономики с учетом ориентиров постиндустриального развития.

В последние годы происходило значительное сокращение количества промышленных предприятий, но, наряду с этим, наблюдается усиление приспособленности «выживших» предприятий к рыночным условиям, существенное изменение характера их хозяйственной деятельности, который выражается в снижении удельного веса нерыночных расчетов, особенно по естественным монополиям, наблюдается рост прибыли.

Наступившая в последнее время относительная ста-билизация в экономике сместила акценты в государственном управлении с позиций оперативного управления, носивших реактивный характер, на позиции стратегического управления, имеющие долгосрочный, целенаправленный характер.

Стратегия предполагает, прежде всего, ориентацию на долгосрочную перспективу, либо решение приоритетной задачи в конкретном периоде времени. Важнейшим элементом стратегии является планирование. Планирование как вид управленческой деятельности направлено на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период.

Стратегические программы нацелены на обеспечение планомерного достижения прогрессирующих темпов роста объемов производства и, как следствие, устойчивого повышения уровня жизни населения, сокращение разрыва по уровню благосостояния с ведущими экономически разви-

тыми странами. Динамично развивающаяся рыночная эко-номика со стабильным и четким законодательством способна обеспечить реализацию поставленных целей.

Необходимость выработки самостоятельной стратегии экономического развития региона продиктована существующими тенденциями регионализации в стране. Для разработки стратегии развития региона предполагается выполнение нескольких предварительных шагов: четкое определение проблем и их актуальности; определение целей и задач развития региональной социально-экономической системы; проведение комплексного анализа, оценки состоя-ния социально-эколого-экономической системы: анализ ее внутренней и внешней среды; прогнозирование потребностей системы и конъюнктуры рынка; прогнозирование воспроизводственного потенциала; формулирование множества вариантов чистых стратегий; оценка вариантов и выбор наиболее оптимального варианта сформированной стратегии.

Региональное экономическое развитие в условиях постиндустриального общества во многом определяется способностью создавать климат, реализующий конкурентные преимущества.

Важнейшим в формировании стратегии развития любой экономической системы является поиск ис-точников роста экономического потенциала, при этом немаловажную роль играет рациональное распределение ресурсов между промышленными производственными комплексами.

Развитие промышленности в регионах во многом зависит от состояния и направления развития экономической системы страны: политического курса государства, международной политики; внутреннего состояния: экономического, социального, финансового, воспроизводственного потенциала, обеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами и условий осуществления взаимодействия властных

структур региона и центра. Также на развитие промышленности в регионе и региональной экономики в целом оказывает влияние множество следующих факторов: экономико- географическое положение, природные условия и ресурсы, сложившаяся структура хозяйственного комплекса, развитость финансово-банковской системы, конъюнктура региональных, национальных и мировых рынков ресурсов, возможности сбыта готовой продукции, демографический фактор. Цели инвестиций соответствуют целям социально- экономического развития страны и регионов, что определяет тесную взаимосвязь между размером инвестируемых средств и темпом экономического роста. Поэтому чем эффективнее будет управление процессом инвестирования, тем быстрее мы ощутим позитивные сдвиги в развитии экономики и тем больше будет отдача от инвестированных средств.

В этой связи определенный интерес представляет опыт, накопленный регионами в части формирования стра-тегических программ как эффективного инструмента инвестиционной политики, направленного на расширение производственно-хозяйственного потенциала, рост деловой и инвестиционной активности и увеличение отдачи от использования природно-ресурсного потенциала территорий.

Так, в числе основных задач стратегической программы «Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья» и документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» были названы следующие: закрепление складывающейся тенденции прекращения спада объемов производства, улучшение финансово-экономической ситуации на предприятиях, в ор-ганизациях и на территориях, поддержание материального положения наименее защищенных слоев населения, макси-

мальная мобилизация средств предприятий и со стороны (в том числе и иностранных инвестиций).

Благодаря реализации данной программы, несмотря на сложности в инвестиционной сфере, улучшилось положение с вводом мощностей ТЭК. Впервые за последние 9 лет осуществлен ввод энергоблока № 2 на Комсомольской ТЭЦ-3 (180 МВт), кот- лоагрегата на Владивостокской ТЭЦ-2 (210 тонн пара в час), поставлены под нагрузку первая очередь Ногликской газотурбинной электростанции в Сахалинской области, малая ГЭС на реке Толмачева (2 МВт) и Верхне-Мутновская ГеоТЭС (8 МВт) в Камчатской области, пусковой комплекс угольного разреза «Нежинский» (50 тыс. тонн угля в год) в Приморском крае, пусковой комплекс разреза «Буринский» (500 тыс. тонн угля в год), малый разрез «Мареканский» (950 тыс. тонн угля в год) в Хабаровском крае.

За десять лет реформ в России была сделана попытка реализации более 200 проектов комплексных целевых федеральных программ. Около 60% программ остались практически не реализованными, а примерно 30% программ реализованы лишь наполовину. Большинство программ социаль-но-экономического развития отдельных регионов и вовсе осталось «на бумаге».

Нормативное, установленное законодательными актами определение, относимое к ФЦП, содержится в документе «Порядок разработки и реализации федеральных це-левых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденном постановлением Правительства РФ № 594, которое принято в 1995 году.

Как известно, базовыми функциями целевых программ в процедурах планирования и управления является повышение обоснованности принятия плановых и управленческих решений, а также развитие у участников этого процесса стратегического видения и стратегического мыш-

ления. Можно выделить некоторые общесистемные условия обоснованности предлагаемых решений, которые частично упорядочивают процедуру их формирования:

соответствие принимаемых решений сформулированным долгосрочным целям (соответствие результатов программы формулировке долгосрочных целей или определение степени этих целей);

полнота учета всех доступных средств и путей достижения долгосрочных целей (отсутствие исключенных из рассмотрения вариантов решений);

-реализуемость решения (возможность обеспечения решений проблем реальными мероприятиями и исполнителями, полнота учета всех существенных технологических, ресурсных, финансовых, кадровых и других связей и ограничений);

-возможность контроля процессов получения данных лицами, принимающими решение.

Существует некоторая избыточность количества программ, обусловленная несовершенством методов отбора проблем для программной разработки, которые изложены в официальных документах, возникает необходимость выработки методических основ сопоставления требуемых на реализацию программ бюджетных средств с перспективными бюджетными возможностями. При разработке ФЦП требуется соблюдение критерия бюджетной достаточности для субъектов РФ и страны в момент принятия бюджетов.

В 2001 году на Дальнем Востоке и в Забайкалье работы осуществлялись по 55 программам, подпрограммам и проектам. Всего за 1996-2001 годы в целом по Дальнему Востоку и Забайкалью общие затраты на реализацию всех ФЦП, осуществляемых на территориях, составили по выполненным работам 25,46 млрд. деноминированных рублей в ценах 1995 года, в том числе за счет федерального бюджета 6,64 млрд. рублей, общее выполнение расчетного задания

Программы за этот период составило 10,1%, в том числе за счет федерального бюджета - 10,6%.

Заметим, однако, что за три года вклад федерального бюджета в выполнение общего расчетного задания Программы по затратам на реализацию всех федеральных целевых программ, осуществляемых за счет всех источников финансирования, за 1999-2001 годы составил 2,6%, или немногим более десятой части того, что декларировалось федеральными органами при утверждении программы (25%).

Опыт разработки и реализации ФЦП в России свидетельствует, что в процессе реализации программ происходит изменение условий их осуществления и изменение заложенных в них проектных параметров и в основном в сторону ухудшения: отодвигаются сроки реализации на более позднее время, происходит снижение уровня намеченных целей и задач. Нередко встречается и более тяжелая ситуация, когда программа не может быть реализована по ключевым параметрам, заложенным в ее проект. Возникает необходимость доработки программы или даже отказ от ее реализации. В связи с необходимостью повышения эффективности реализации федеральных и региональных целевых программ они должны обладать определенными свойствами и характерными чертами, проявляющимися в: приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованности, комплексности и экологической безопасности программных мероприятий; необходимости привлечения внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет централизованных ресурсов, средств федерального бюджета; действенности предложенного организационно- экономического механизма осуществления программы с четко обозначенными сроками реализации намечаемых ме-роприятий программы; прозрачности движения финансовых

потоков в процессе реализации программы; реально получаемым социально-экономическим эффектом от реализации программы; результативности программы в зависимости от проводимых структурных преобразований в экономике регионов и России в целом.

Решения о проведении корректировки ФЦП и соответствующих процедурах в принципе должно приниматься в процессе разработки очередного проекта федерального бюджета. Вместе с тем представляется излишним и даже вредным ежегодное проведение работ по корректировке программ, отрицательно сказывающихся на всем ходе деятельности экономических структур, ответственных за разработку и реализацию данных программ. Вполне вероятна, конечно, такая ситуация, когда в какой-то период времени невозможно полное бюджетное финансирование реализуемых программ. Периодически также возникает необходимость резко сократить их количество, как следствие их во многом формального характера и отсутствия по ним реальных действий и финансирования. Однако это проблемы другого порядка, связанные, главным образом, не столько с методами программно-целевого планирования, сколько с политическим лоббированием соответствующих ФЦП и РЦП и, в ряде случаев и с взаимным блокированием одних групп влияния в структурах власти другими.

Проведенный анализ позволил сформулировать основные недостатки и трудности, которые проявились при разработке и реализации ФЦП и РЦП:

-слабая аналитическая проработка состояния экономики регионов и отсюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развития;

-отсутствие типовой методики разработки и реализации целевых программ в силу их индивидуальности и спе-цифичности каждой в отдельности;

-недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, некомплексность намечаемых мер;

-нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, наличие декларативных положений, постановка нереальных задач;

-хроническое недофинансирование ключевых мероприятий программ в связи с плохой проработкой схем финансирования, отсутствия реальных источников финансового обеспечения;

слабое научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

формальное использование эффективных методов программного проектирования, таких, как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.;

отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления программами с использованием современных методов стратегического управления;

-недостаточный контроль за выполнением программных мер, неэффективность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий программ, особенно в части их финансового обеспечения.

От того, насколько реально поставлены цели, как они увязаны с решаемыми проблемами и возможностями ресурсного обеспечения, зависит успешность, надежность, результативность разработанных целевых программ. Строгие формальные и единые критерии выделения проблем, относимых к разряду программных, к сожалению, пока еще не выработаны теорией и практикой программно-целевого управления. Чаще определение наличия проблемы как про-граммной происходит при превышении критической величины разрыва между нормативным и реальным уровнем социальных и производственных потребностей, в течение достаточно длительного времени и при необходимости реше-

ния ее нетрадиционными методами за счет концентрации дополнительного объема ресурсов, применения специфических форм и методов организации, управления, оказания государственной поддержки.

Состав ФЦП развития регионов должен рассматриваться, прежде всего, с позиции приоритетности выделенных проблем социально-экономического развития регионов. Приоритетность - это главный критерий для выбора той или иной проблемы, предназначенной для разработки ФЦП. Многие целевые программы регионов не отвечают этому критерию приоритетности. При этом действуют зачастую политические, а не экономические соображения, которые исходили бы из динамичного сбалансированного развития российской экономики как целого. Недостаточная научная обоснованность приоритетности отбора регионов для их развития на основе программно-целевого планирования является одной из причин низкой степени обязательности в их выполнении и отсюда слабого внимания федеральных и региональных органов исполнительной власти к ходу их реа-лизации.

Слабая обоснованность приоритетности включения того или иного региона в перечень ФЦП и хроническое невыполнение сроков их завершения вызывают необходимость упорядочения этой работы. Областью применения программно-целевого планирования принято считать федеральный, субфедеральный и отраслевой уровни. Реализация масштабных программных мероприятий происходит через подпрограммы хозяйствующих субъектов, предприятий различных форм собственности, вследствие чего многие проекты, касающиеся одного или нескольких предприятий и имеющие проблемно-ориентированный характер, можно именовать целевыми программами. В число проблем, которые решают организации и которые определяют ее программную целевую направленность, входят следующие: по-

вышение эффективности деятельности предприятий и обеспечение его конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках; реальное обеспечение экономического роста и наращивания экономического потенциала предприятия, региона. Экономическая эффективность программы определяется в ее вкладе в валовой национальный продукт, валовой региональный продукт, прибыль предприятий, компаний. Реальные значения, достигнутые в процессе реализации программы, бывают зачастую ниже расчетных. Поэтому большое значение имеет достоверность собранной информации, аналитическая переработка, надежность расчетов и оценок, результаты которых присутствуют в программе.

Основные мероприятия по созданию организационных, финансово-экономических и правовых условий реализации программ должны быть отражены при разработке механизма их реализации. Необходимо также выработать методические основы сопоставления требуемых на реализацию программ бюджетных средств с перспективными бюджетными возможностями. Этого, по крайней мере, требует соблюдение критерия бюджетной достаточности. По- прежнему одной из острых методологических проблем про-граммного планирования остается задача выработки методов оценки и определения показателей эффективности целевых комплексных программ. Вместе с тем, существует ряд недостатков и в организации целевого программирования на федеральном и субфедеральном уровнях. Наблюдается тенденция к увеличению количества принимаемых федеральных и региональных целевых программ, вследствие чего возникает перегруженность бюджетов соответствующих уровней по расходам и, как следствие, хронический недостаток выделяемых бюджетных средств. Заметим, что в соответствии со сложившейся практикой финансирование целевых программ рассматривается в дополнение к основ-

ным статьям расходов региональных бюджетов и нередко производится не в полном объеме. В случае дефицита бюджета финансирование программ приостанавливается.

Официальный документ, предусматривающий порядок разработки и реализации федеральных целевых про-грамм, требует существенных усилий со стороны инициирующей стороны, но не предполагает обязательств со стороны органов государственной власти, которые несут ответственность за рассмотрение инициатив. Отсутствуют критерии, по которым принимается решение об отклонении или утверждении программ и сроки их рассмотрения. Согласно существующему порядку объем финансирования целевых программ заново определяется на каждый финансовый год, следовательно, принятие программ и утверждение параметров их финансирования вовсе не гарантируют вы-полнение соответствующих обязательств федерального бюджета.

В составе федерально-региональных программ, финансируемых из средств федерального бюджета, значительное место занимают программы, ориентированные на реципиентов, не способных развиваться на принципах самофинансирования, самодостаточности. В настоящее время целевые программы служат своего рода инструментом перерас-пределения финансовых средств между регионами в пользу нуждающихся. Мировой опыт свидетельствует о широком применении практики использования программ для поддержания слаборазвитых территорий, но в российских условиях существует острая необходимость направления основной доли программ для решения хозяйственных систем территорий, повышения их конкурентоспособности.

В регионах велась и ведется в настоящее время работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей общий порядок принятия и реализации

ФЦП и РЦП, позволяющий осуществлять правовое регулирование проведения промышленной политики.

Так, с учетом опыта регионов и современных требований администрацией Иркутской области осуществлены следующие шаги по разработке и совершенствованию правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию целевых программ развития промышленности (табл. 3).

Таблица 3

Последовательность действий

по совершенствованию правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию целевых программ развития про-мышленности Последовательность ключевых действий по совершенствованию правовой базы Основные действия региональной власти по исполнению процедур развития промышленности Действия, регламентирующие общий порядок разработки и реализации целевых программ Разработка критериев отбора и оценки эффективности целевых программ Постановление губернатора области о разработке и принятии методики формирования и реализации целевых программ Формирование модели оптимизации целевых программ и оценки их эффективности Разработка порядка экспертизы целевых программ Координация реализации целевых программ Действия, регламентирующие развитие отраслей промышленности Разработка критериев выбора приоритетов Разработка методических рекомендаций по выбору и уточнению приоритетов в промышленности Формирование приоритетных направлений развития промышленности Принятие закона о промышленной политике (деятельности) в Иркутской области Определение приоритетных объектов государственного регулирования промышленной деятельности (в том числе базовые отрасли, базовые предприятия, территориальные единицы с Разработка и утверждение концепции развития промышленности на территории области (включается

особым статусом, созданные в сфере промышленности) отдельным разделом в программу социально- экономического развития области) Установление основных направлений промышленной политики Определение основных направлений политики поддержки предприятий промышленности Разработка и ведение портфеля целевых про-грамм развития промышленности Определение основных направлений политики ограничения промышленной деятельности Определение форм и способов государственного регулирования в области промышленной деятельности Разработка основных положений политики финансового оздоровления предприятий промышленности Выявление приоритетных направлений инвестиционной деятельности в промышленности Порядок утвержден Постановлением губернатора Иркутской области № 165-п от 30.03.2001 г.

Существует опыт формирования и реализации ФЦП и РЦП, дающий положительный экономический эффект, несмотря на многие проблемы и недочеты, что позволяет делать вывод о том, что данные программы можно использовать в качестве эффективного инструмента для формирования региональной промышленной политики, при соблюдении ее принципов и при контроле за ходом их реализации.

После Второй мировой войны под влиянием беспрецедентных в истории человечества темпов возрождения на плановой основе экономики СССР планирование национальных экономик во всем мире в том или ином масштабе, в той или иной форме стало объектом тщательного изучения и практикой государственного регулирования. Во Франции был даже создан соответствующий комиссариат. Естественно, что открыто признаваемый переход к плановым методам регулирования экономики в развитых капиталистических странах политически был неприемлем. В нашей стране это

стало теперь тоже проблематичным. Однако рано или поздно придется осознать необходимость обеспечения эффективного функционирования государственного сектора экономики с использованием государственных заказов и реализацией целевых программ, что имеет много общего с планированием. К сожалению, в России программно-целевой метод регулирования экономики и социальной сферы под-вергается значительной дискредитации - точно так же, как остатки государственного сектора используются для "доказательства" его неэффективности. Об этом свидетельствует опыт разработки и реализации федеральных целевых программ. Выявились существенные изъяны одновременной реализации большого числа программ: распыление ресурсов по множеству осуществляемых мероприятий, использование части средств не по назначению, неполное финансирование и, в связи с этим, в ряде случаев невысокая результативность реализации программ, вызывающая вопрос о целесообразности их дальнейшего применения. С 1996 по 1999 г. ежегодно финансировалось: в 1996 г. - 96; в 1997 г. - 111; в 1998 г. - 131; в 1999 г. - 155 программ. С учетом президентских бюджетных посланий, в которых ставилась задача провести инвентаризацию программ, уменьшить количество и улучшить качество всей работы, связанной с их подготовкой и осуществлением, был взят курс на сокращение числа одновременно реализуемых федеральных целевых программ. В связи с их неполным финансированием на 2003 г. количество федеральных программ было сокращено в три раза - до 51 - с общим годовым объемом финансирования 142,7 млрд. руб. Неудовлетворительное финансирование реализации федеральных целевых программ (например, в 1998 г. в связи с дефолтом из общей суммы предусмотренного финансирования - 37,3 млрд. руб. - было выделено только 14 млрд. руб.) придает им во многом имитационный характер. Цели достигаются лишь частично. Это относится,

например, и к таким программам, как: федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002-2006 гг.; федеральная целевая программа "Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг."; федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" и др.

К числу особенно плохо выполняемых относится, в частности, программа интеграции науки и высшего образования. Интеграция науки и образования как фактор взаимодействия и повышения качества работы той и другой сфер явно недооценивается. В стратегическом плане такая инте-грация - определяющее условие динамичного развития не только научно-образовательной сферы, но и всего общества. Регулирование процесса интеграции науки и высшего образования на основе использования программно-целевого метода было начато в 1997 г. Осуществлялась федеральная це-левая программа "Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997- 2000 гг." (государственные заказчики - Минобразования России и РАН). Несмотря на исключительную значимость программы и ее определенные позитивные результаты, задачи укрепления и развития взаимодействия научных учреждений и высших учебных заведений были реализованы далеко не полно - прежде всего, вследствие неудовлетворительного финансирования. Из предусмотренных 3,2 млрд. руб. фактически было выделено 1,21 млрд. руб. - лишь 40,2%, что привело к значительному сокращению программных мероприятий - с 29 до 7, к нарушению их комплексного характера. Наиболее значимые факторы интегра-ционных процессов не были использованы в полной мере. Отрицательно сказался формальный характер координации государственных заказчиков и других субъектов управления названной программой. Из-за неудовлетворительного фи-

нансирования программы студенты n аспиранты к реализации программных мероприятий практически не привлекались, а без приобщения обучающейся молодежи к решению научных проблем вообще трудно представить интеграцию науки и образования.

С учетом ряда проблем реализации названной программы и нерешенности основных задач в ее рамках в сентябре 2001 г. в целях дальнейшего развития интеграции науки и высшего образования была принята новая федеральная целевая программа интеграции науки и высшего образования на 2002-2006 гг. К сожалению, она воспроизводит все пороки, присущие "закрытой" программе. Финан-совое обеспечение новой программы определяется в размере 37,6% объема финансирования, который был обозначен в программе 1997-2001 гг. (без учета инфляции). На 2003 г. было предусмотрено выделение средств федерального бюджета в сумме 219,5 млн. руб. "Цена" этой программы - 1 руб. 53 коп. на душу населения в год. Понятно, что эффективность данной программы находится на довольно низком уровне, потому актуален вопрос реалистичного финансового обеспечения программ в проектах федерального бюджета на предстоящие годы.

Как известно, правительство в проекте федерального бюджета на 2005 г. предусматривало профицит в сумме 187 млрд. руб. - 1% ВВП и 6% предполагаемых доходов бюджета. Эта сумма значительно превосходила расходы по всем наиболее крупным разделам функциональной классификации федерального бюджета. Можно было бы уменьшить объемы бесконтрольного использования финансовых ресурсов и направить их на объединение усилий науки и образования, в том числе не только высшего, но и среднего, поскольку оно является базой высшего. Программа должна быть распространена на весь цикл - от школьной парты до научной лаборатории, от возможности пользования самым

современным компьютером в сельской школе при участии школьников во всероссийских олимпиадах до возможности каждого студента пользоваться электронной библиотекой на различных языках народов мира. На деле это означало бы увеличение целевой финансовой поддержки всех звеньев системы образования, где выявляют и поддерживают таланты, планомерной поддержки университетских комплексов, прогрессивных форм привлечения в науку талантливых студентов, поиска и апробирования новых форм интеграции науки и высшей школы, а высшей - с общеобразовательной. Было бы правильным решение по объединению части средств, выделяемых трем вышеназванным бюджетным фондам, для содействия интеграции науки и образования. Надо в полной мере использовать в этих целях организационные возможности, связанные со слиянием прежних министерств в единое Министерство образования и науки РФ (в соответствии с Указом Президента РФ "О системе и струк-туре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.).

Наиболее актуальной проблемой совершенствования программно-целевого метода регулирования сферы науки и научного обслуживания остается усиление их инвестиционной направленности и научного обеспечения их содержательной части. Соответственно инвестиции должны доминировать в составе расходов по программе, включая НИОКР. Практика же до сих пор такова, что преобладают расходы на прочие нужды. В частности, из предусмотренного на 2001 г. объема финансирования федеральных целевых программ за счет федерального бюджета в сумме 58,08 млрд. руб. лишь 10,38 млрд. руб. намечалось на НИОКР и 15,04 млрд. руб. - на инвестиции, соответственно 17,9 и 25,9%, а на прочие нужды - 56,2%. По программам, реализуемым в 2003 г., капитальные вложения предусматрива-

лись на уровне 21,2%, затраты на НИОКР - 10,2% и на прочие нужды - 68,6%.

Как видно, процесс разработки и реализации государственных целевых программ федерального уровня, в том числе научно-технических, отражает основные положения бюджетной политики пореформенной России, определяющая особенность которой - превращение федерального бюджета в бюджет текущих расходов, при низкой доле капитальных вложений. В течение всего периода разработки и реализации целевых программ не устанавливались и не контролировались показатели эффективности.

В российском оборонно-промышленном комплексе реформы идут более 2,5 лет. ФЦП «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)» практически не выполняется. Из 46 вертикально интегрированных структур, которые должны были быть созданы до конца 2004 года, к настоящему времени сформировано лишь 4 - АХК «Сухой», концерн ПВО «Алмаз-Антей», корпорация «Тактическое ракетное вооружение» и концерн «Гранит-Электрон».

Причинами срыва называется отсутствие специального федерального закона о холдингах, определяющего их правовое положение, механизм создания, меж- и внутри- холдинговые отношения и т.д.

Нормативно-правовую базу для вертикально- интегрированных структур в оборонной промышленности составляет Указ Президента РФ от 23.10.2000 г. № 1768 «О мерах по обеспечению концентрации и рационализации оборонного производства в Российской Федерации», которым установлено, что они создаются в форме открытых акционерных обществ. Следовательно, на них распространяется действие ФЗ «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью»; Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельно-

сти на товарных рынках»; функционирование холдинга вполне может быть обеспечено нормами ст. 105, 106 ГК РФ, которые устанавливают понятия основных, дочерних об-ществ. Применяется к оборонным холдингам также и «Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества», утвержденное Указом Президента РФ от 16.11.1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий».

В целом нормативно-правовая база позволяет осуществлять правовое регулирование функционирования холдингов. Нежелание руководителей ОПК интегрироваться в холдинги объясняется в большей степени с нежеланием утраты контроля над финансовыми потоками предприятий.

В г. Новосибирске экономический совет мэрии разработал концепцию научно-промышленной и инвестиционной политики городской администрации до 2005 года. Основные положения концепции звучат следующим образом:

-усиление государственного контроля над процессом реструктуризации регионального производственного комплекса, в частности финансового оздоровления предпри- ятий-банкротов, и вывод нерентабельных промышленных предприятий на безубыточное производство. Путь банкротства не всегда бывает оправдан (например, как случилось с Бердским электромеханическим заводом (БЭМЗ), «Сибтек- стильмаш»). Наряду с этим, процедура внешнего управления по инициативе администрации области приводит практически на всех предприятиях к улучшению экономического положения;

-усиление положительного влияния местной власти на развитие промышленных предприятий (вплоть до введения в состав советов директоров акционерных обществ представителей мэрии при выполнении территориального

заказа). В наиболее крупных акционерных обществах, производящих продукцию стратегического значения, необходимо представление интересов государства в органах управления, которое может быть делегировано как специально назначенному представителю из числа госслужащих, так и управляющим компаний;

- проведение промышленной политики, поддерживающей усиление тенденции импортозамещения.

В Новосибирской области с 2001 года начала действовать программа «Силовая электроника», которая объединяет 20 предприятий Новосибирска, Институт физики полупроводников СО РАН, Научно-исследовательский институт силовой электроники при НГТУ. Реализация программы «Силовая электроника» может сформировать сибирский рынок силовой электроники и открыть до 10 тыс. новых ра-бочих мест.

Правительством Москвы в рамках Комплексной программы в 2001-2002 гг. промышленной деятельности осуществляются экономические, законодательные и организационные мероприятия по поддержке промышленности, которые способствуют достижению положительных результатов работы многих промышленных предприятий различных отраслей. В рамках этой программы осуществлялась реализация 150 инвестиционных проектов и 93 программных ме-роприятий, которые были направлены на расширение масштабов производства конкурентоспособной продукции, техническое перевооружение, реформирование и финансовое оздоровление. За 2 года из средств городского бюджета на реализацию проектов и мероприятий выделено свыше 4,2 млрд. руб., в том числе почти 2,2 млрд. руб. - в форме бюджетного кредита. В 2002 г. начался вывод предприятий на фондовый рынок.

В период с 2004 г. по 2006 г. целью Комплексной программы промышленной деятельности является - пере-

ход промышленного производства на преимущественно инновационный путь развития; формирование перспективной структуры воспроизводства конкурентоспособной промышленной продукции; обеспечение динамичного роста промышленного производства и повышения качества жизни населения.

В г. Сургут сформирован Стратегический план развития, в процессе разработки которого предложена специальная система критериев для оценки разноплановых программ. Стратегический план Сургута охватывает перспективы развития Сургута до 2010 г., что предполагает инициирование новых долгосрочных программ и продление ряда действующих сегодня программ на более долгосрочный период.

В качестве критериальных признаков определены целенаправленность, реализуемость и эффективность, которые детализированы в виде десяти критериев оценки программ и проектов: соответствие главной цели и подцелям Стратегического плана города; соответствие направлениям Стратегического плана города; соответствие задачам; соответствие финансовому потенциалу; степень заинтересованности участников финансирования; технологические, орга- низационно-кадровые, юридические препятствия и финансовые риски; административная и общественная поддержка проекта или программы; дифференциальная эффективность; мультипликативный результат; продолжительность реализации.

В Стратегической программе развития ОАО «Российские железные дороги», представленной в июне 2004 года, определены миссия и стратегические цели, представ-лен анализ исходного состояния. Определено целевое состояние на долгосрочную перспективу и, на основе матрицы стратегического управления, разработаны конкретные меры по реализации стратегии, при этом мероприятия по перехо-

ду от исходного состояния компании к желаемому состоянию рассматриваются в разрезе сбалансированных направлений деятельности: клиенты, бизнес-процессы, персонал и финансы. Стратегическая программа содержит комплекс долгосрочных задач и мер по функциональному, организационному и техническому развитию компании. К 2010 году компания будет представлять собой вертикально интегрированную транспортную корпорацию, обладающую высокой конкурентоспособностью [23].

Каждое предприятие преследует свою основную цель, которая заключается в создании и поддержании устойчивых конкурентных преимуществ на внутреннем и внешнем рынках. Наиболее быстрое достижение цели может наступить при оптимальном сочетании использования ресурсов с налоговыми, кредитными и иными преферен-циями, обусловленными принятой в регионе экономической политикой. Для описания стратегии можно использовать карты стратегий и сбалансированные счетные карты. Карта стратегий отражает общую картину выполнения стратегических целей, а сбалансированная счетная карта описывает роль каждого подразделения в реализации стратегии. Руководству организации надлежит умело связывать локальные стратегии подразделений, чтобы получить синергетический эффект.

В каждом отдельном регионе существует множество перспективных направлений развития экономики, вследствие чего программы, разрабатываемые для развития предприятий и отраслей, имеющих приоритетное значение для данной территории, обеспечивающие ее конкурентные преимущества перед «соседними» территориями и имеющие долговременный характер, являются стратегическими для региона. Программы, разрабатываемые внутри предприятий и имеющие стратегическое значение для них самих, можно обозначить как внутренние стратегические программы. Та-

кие программы направлены, как правило, на повышение конкурентоспособности объекта и/или субъекта, являющегося центром программы.

Современные предприятия для сохранения или повышения уровня конкурентоспособности на рынке должны обладать большой гибкостью, способностью быстро подстраиваться под меняющиеся рыночные условия, внедрять новые формы контроля и организации труда, повышать качество продукции при одновременном снижении издержек.

Разработка стратегических программ для промышленных предприятий должна проходить следующие этапы: на первом этапе проводится аналитическая проработка существующих рыночных условий - определение ниш рынка и групп потребителей, обладающих общими особенностями и мотивами поведения; на втором - проведение сегментации рынка и выявление наиболее важного признака сегментации; на третьем этапе анализируются и оцениваются методы и каналы сбыта продукции; на четвертом на основе позиционирования реализуемой продукции разрабатываются стратегии улучшения ее положения на рынке; пятый этап включает в себя изучение конкурентов, определение степени существующей конкуренции на рынке и анализ сильных и слабых сторон предприятия; шестой этап предполагает разработку и формирование вариантов стратегий поведения на рынке; на седьмом этапе происходит прогнозирование сбытовой деятельности.

Позиционирование продукции на практике может осуществляться с помощью различного рода опросных листов, например, для определения степени готовности про-дукции к продвижению на рынке, где сравниваются характеристики основного изделия с аналогичными изделиями предприятий-конкурентов. При обработке полученной ин-формации можно определить, на корректировку каких качеств необходимо обратить пристальное внимание.

В результате проведения расчетов и оценки прогнозов сбыта определяется наиболее эффективный вариант стратегической программы и проходит реализация данной программы.

Выявлено, что целенаправленная реализация стратегических программ в области промышленной политики, имеющих глубокую проработку, способствует повышению конкурентоспособности и обеспечивает устойчивость экономического роста, который выражается в ежегодном увеличении валового регионального продукта. Следствием чего является повышение качества жизни, включая увеличение реальных денежных доходов населения, а также формирование благоприятной социальной среды. Привлечение научно-исследовательских коллективов к формированию стратегических программ дает больший эффект от ее реализации. Вместе с тем наблюдается, что при реализации мероприятий по достижению поставленных целей наличествуют такие проблемы, как отклонения от определенного пути, недостаточная проработанность используемого механизма вследствие низкой квалифицированности специалистов, поверхностности в подходах к формированию стратегии развития.

Задачи управления отраслевой промышленной структурой можно классифицировать следующим образом. При решении задачи роста экономической эффективности промышленности выделяются такие подзадачи, как поддержка «базовых» отраслей, стимулирование развития по-тенциально-конкурентоспособных отраслей, задачи отраслевого внешнеэкономического протекционизма. В рамках достижения социальной эффективности промышленности определяются задачи поддержки депрессивных, но социально значимых отраслей, стимулирование эффективной занятости и создания рабочих мест, политика заработанной платы в отраслях. Вместе с тем в рамках развития долго-

срочных конкурентных преимуществ предлагается выделять задачи по стимулированию инвестиций и инноваций, поддержки образования и науки, задачи инфраструктурного обеспечения. Программы определяют направленную на достижение главных целей пошаговую последовательность действий. Программы отвечают на вопрос о том, каким образом могут быть реализованы задачи в определяемых политикой рамках. Они гарантируют правильное использование ресурсов, а также позволяют отслеживать динамику развития в избранном направлении. Основные программы, объединяющие в себе видение, принципы, механизмы взаимодействия участников и достижения цели, являются стратегическими. Стратегические плановые программы разрабатываются таким образом, чтобы не только оставаться целостными в течение длительных периодов времени, но и быть достаточно гибкими, чтобы при необходимости можно было осуществить их модификацию и переориентацию. Общий стратегический план рассматривается как программа, которая направляет деятельность субъекта в течение продолжительного периода времени, с учетом того, что конфликтная, постоянно изменяющаяся деловая и социальная обстановка делают постоянные корректировки неизбежными.

В современных условиях формирование региональной (территориальной) промышленной политики должно основываться на стратегическом программировании развития территорий, которое, в свою очередь, происходит через создание и реализацию программ социально- экономического развития территорий. Данные программы являются документом, отражающим анализ социально- экономического развития, анализ факторов развития экономического потенциала, концепцию, сценарии, основные мероприятия долгосрочного развития, определение направлений отраслевого развития, определение механизма инвеста-

ционной политики. Следуя перечисленным особенностям, можно отметить, что программа в своем методическом обеспечении решает комплексные проблемы путем реализации принципов системного анализа, конкретизируя их применительно к процессам управления социально- экономическими системами.

Стратегическое планирование формирует основу для всех управленческих решений. Динамичный процесс стратегического планирования является основанием для разработки всех управленческих функций. Более того, основным результатом стратегического планирования становится формирование в экономической системе нового стратегического мышления.

<< | >>
Источник: Санжина О.П., Бадараева Р.В.. Формирование инвестиционной политики в сфере промышленного развития региона. Научное издание. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ,2006. - 204 е.: ил.. 2006

Еще по теме 2.3. Федеральные программы как инструмент регулирования инвестиционной активности:

  1. 1.2. Коэффициентный анализ как инструмент принятия инвестиционных и финансовых решений
  2. 2.3. Федеральные программы как инструмент регулирования инвестиционной активности
  3. ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.
  4. 1.2. Коэффициентный анализ как инструмент принятия инвестиционных и финансовых решений
  5. Жук И.Н., канд. экон. наук, доцентОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЦЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ИНСТРУМЕНТА РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖНОГО БАЛАНСА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
  6. 4.2. Контроллинг как инструмент управления государственными финансами
  7. 8.2. Налоговая политика как инструмент регулирования доходов бюджета
  8. Тема 29. Инвестиционная политика государства как инструмент регулировани
  9. ЛЕКЦИЯ 23. ПРОЦЕНТНАЯ СТАВКА КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ. ОПЕРАЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА НА ОТКРЫТОМ РЫНК
  10. ЛЕКЦИЯ 24. ПРОЦЕНТНАЯ СТАВКА КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ. ОПЕРАЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА НА ОТКРЫТОМ РЫНК
  11. Какие функции выполняют инвестиционные банки?
  12. 5.1. Инвестиционная активность, максимизирующая стоимость
  13. 8.2. Налоговая политика как инструмент регулирования доходов бюджета
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -