3.3. Пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення соціальної орієнтації економіки України
Гарантованість реалізації напрямів, заходів, механізмів та інструментів забезпечення соціальної орієнтації економіки в державну соціально-економічну політику України обумовлюється якістю правової бази, яка в подальшому впливає на діяльність інститутів влади, бізнесу та суспільства.
Відсутність адресного законодавства щодо забезпечення соціальної спрямованості економіки призводить до виникнення протиріч при практичній реалізації соціалізації економіки. На основі результатів дослідження концептуальних засад і нормативно-правового забезпечення соціалізації економіки (підрозділи 1.1-1.3, 3.1), оцінки й аналізу соціалізації економіки Україні (розділ 2), механізмів та заходів поглиблення її соціальної орієнтації (підрозділ 3.2) формується перелік нормативно-правових документів, які потребують удосконалення для підвищення рівня соціальної орієнтації економіки за сферами її реалізації.Поглиблення соціальної орієнтації виробництва потребує внесення змін до: Концепції державної промислової політики, Концепції Загальнодержавної цільової економічної програми розвитку промисловості на період до 2020 року; Законів України «Про інвестиційну діяльність», «Про інноваційну діяльність», «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні».
У Концепції державної промислової політики та Концепції Загальнодержавної цільової економічної програми розвитку промисловості на період до 2020 року необхідно визначити цільову структуру промисловості України, яка передбачає частку машинобудування понад 30%, харчових продуктів та напоїв, легкої промисловості − понад 20%. Одночасно необхідне обмеження частки добувної промисловості на рівні не більше 5%. Рівень освіти працівників промисловості має бути не нижчим за середній рівень по країні.
У Законі України «Про інвестиційну діяльність» доцільно розширити перелік «об’єктів інвестиційної діяльності» (ст.
4), включивши до нього людину, що дозволить безпосередньо розглядати капіталізацію співробітників як інвестиції. Закони України «Про інноваційну діяльність» та «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» необхідно доповнити значенням мінімального рівня інноваційної продукції в загальному обсязі реалізованої промислової продукції.Забезпечення соціально орієнтованого перерозподілу потребує коригування Законів України «Про захист економічної конкуренції», «Про державно-приватне партнерство», «Про концесії», «Про приватизацію державного майна», «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом».
Соціально орієнтований перерозподіл пов’язаний із розширенням участі населення в капіталі підприємств. Закон України «Про захист економічної конкуренції» має накладати зобов’язання для компаній, які займають монопольне становище на ринку, переходити до форми відкритого акціонерного виробництва з наданням можливостей (квоти) на участь споживачів у капіталі такої компанії.
Також для активізації поширення соціальної орієнтації в напрямі забезпечення перерозподілу основного капіталу потрібне внесення змін до Закону України «Про державно-приватне партнерство» щодо встановлення можливості та пріоритетності укладання договорів у рамках державно-приватного партнерства з колективами працівників об’єктів державно-приватного партнерства. У Законі України «Про концесії» необхідно передбачити можливість трудового колективу виступати концесіонером. Також у цьому законі слід передбачити пріоритетність укладання концесії у формі відкритих акціонерних товариств із подальшим розповсюдженням міноритарної частки акцій (від 10 до 25%) серед місцевого населення. Відповідно в Законі України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» необхідно передбачити можливість колективу підприємства брати участь у санації підприємства.
Для сприяння соціально орієнтованому розподілу економічних ресурсів необхідно визначити у ст. 8 Закону України «Про приватизацію державного майна» не лише «можливість спільної участі в приватизації громадян … в тому числі із членів трудового колективу», але і їх першочергове право.
Подальша соціалізація споживання потребує вдосконалення Законів України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» та «Про захист прав споживачів».
Розширення участі населення у процесах розвитку країни матиме позитивний вплив на всі напрями забезпечення соціальної орієнтації економіки. Для розширення участі громади в діяльності країни та регіонів потрібне розширення каналів комунікацій між органами влади та населенням. Одним з елементів цього процесу є забезпечення всього населення доступом до мережі Інтернет та одночасне надання безкоштовного мінімального трафіка (понад 5 Мбіт/с). Забезпечення соціальним Інтернетом населення з одночасним упровадженням системи «електронного самоврядування» з можливостями дорадчого та вирішального голосу місцевої громади сприятиме соціалізації управління, що знайде відображення у визначених напрямах забезпечення соціальної орієнтації економіки. Одним із шляхів реалізації цієї ініціативи є внесення змін до ст. 9 «Державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування» Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» у вигляді включення витрат на доступ до Інтернету до житлово-комунальні послуг.
У Законі України «Про захист прав споживачів» необхідно визначити можливість формування споживачами національних, регіональних та місцевих рейтингів якості товарів, послуг і товаровиробників через використання розглянутої в підрозділі 3.2 мережі.
Практичне забезпечення соціально орієнтованого середовища потребує внесення змін до нормативно-правових документів, які визначають стратегічне управління соціально-економічним розвитком. До таких документів належать: Державна стратегія регіонального розвитку та пов’язані з нею документи, регіональні стратегії розвитку, Проект Закону України «Про державне стратегічне планування»; Методика розрахунку рівня економічної безпеки України.
Формування середовища, яке сприятиме соціалізації економіки України, має узгоджуватися із стратегуванням соціально-економічного розвитку.
У Державній стратегії розвитку України (ДСРУ) та ДСРР доцільно визначити такі положення. По-перше, необхідна переорієнтація державної структурної політки від формування пріоритетів навколо допомоги депресивним територіям та галузям до визначення акцентів на точках зростання, які в подальшому створять умови для подолання соціально-економічних проблем депресивних територій і галузей та розширення можливостей для соціальної орієнтації їх економіки. По-друге, доцільною є демократизація процесів управління через їх інформатизацію, впровадження відповідного програмного забезпечення та створення мережевого інформаційного суспільства. По-третє, необхідно впровадити довгостроковий характер стратегічного планування розвитку через розробку та затвердження ДСРУ, ДСРР та РСР на період 20 років.Удосконалення чинної ДСРР-2015 та проекту ДСРР-2020 має торкатися змісту стратегічних цілей, цільових показників, напрямів і механізмів реалізації.
Перелік стратегічних цілей ДСРР-2020 має бути розширений за рахунок поєднання і трансформації підцілей 1.3.1 «розвиток інтелектуального капіталу», 2.2.2 «модернізація системи освіти та навчання» та 2.2.3 «створення умов для формування здорового населення» в окрему стратегічну ціль. Створену стратегічну ціль доцільно викласти в такій редакції: підвищення рівня соціальної орієнтації економіки. Ця мета має встановлювати пріоритетність розвитку та нагромадження людського капіталу, розвитку соціальної інфраструктури, заохочення населення до участі в соціальному підприємництві, поліпшення якості медичних послуг за рахунок розширення використання інформаційних технологій для віддаленого консультування пацієнтів, створення умов для забезпечення продуктивного довголіття населення, перехід на екологічні стандарти, відповідні країнам ЄС, реформування інфраструктури закладів охорони здоров’я та поєднання її з медичним страхуванням згідно з принципами споживчої незалежності, коли населення має можливість вільно обирати ризики для страхування та заклади охорони здоров’я, де бажають обслуговуватися та яким шляхом; стимулювання розвитку соціального партнерства і соціальної відповідальності бізнесу. Встановлення такої мети визначить переорієнтацію від розуміння населення як ресурсу економічного розвитку до визначення його як самоцілі.
Державна стратегія регіонального розвитку має не лише спрямовувати на соціальну орієнтацію економіки, але і містити мінімально необхідні цільові показники щодо пріоритетних напрямів розвитку, структурних характеристик їх соціалізації. Одночасно в межах напрямів доцільним є вирішення питання розміщення продуктивних сил, збалансованості їх структури відносно технологічних укладів з урахуванням особливостей територіального простору країни. Вказані пріоритетні напрями необхідні для укладання угод щодо регіонального розвитку. Так, згідно з п. 4 «Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку і відповідної типової угоди» мають бути визначені «пріоритетні напрями, за якими здійснюватимуться спільні заходи центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з реалізації в регіоні Державної стратегії регіонального розвитку і стратегії розвитку відповідного регіону» [136]. У зв’язку з цим недостатньо деталізовані та зорієнтовані на соціалізацію економіки чинні пріоритетні напрями ДСРР-2015 та їх відсутність у проекті ДСРР-2020 обумовлюють укладання угод поза межами єдиного підходу до реалізації державної регіональної політики. Включення цих положень до ДСРР-2020 визначить орієнтири для регіонів при розробці РСР, їх виконанні та моніторингу.
Перелік механізмів реалізації ДСРР-2020 необхідно розширити, включивши до організаційного забезпечення п. 6.5 «Інституційне та організаційне забезпечення реалізації ДСРР-2020» розробку й упровадження національної інформаційно-соціальної мережі електронного самоврядування, яка забезпечує участь населення в розробленні та забезпеченні реалізації державної соціально-економічної політики через проведення он-лайн-референдумів, формування та реалізацію ініціатив місцевих громад тощо. У межах упровадження такої системи необхідна реалізація програми з навчання населення старшого покоління навичкам використання сучасних інформаційних технологій.
Джерела фінансування стратегічних цілей ДСРР та РСР мають залежати від рівня реалізації цілей. Різна цільова спрямованість стратегічних цілей ДСРР та РСР обумовлює визначення відповідних основних джерел ресурсного забезпечення заходів для їх досягнення. Узгодження стратегічних цілей і напрямів реалізації ДСРР та РСР відбувається за трьома варіантами:
цілі ДСРР можуть бути досягнуті лише на державному рівні та не декомпозуються на рівень РСР;
цілі ДСРР декомпозуються на рівень РСР або відповідають пріоритетним напрямам, визначеним у ДСРР;
цілі РСР прямо не пов’язані з цілями ДСРР та стосуються лише регіонального рівня.
Таким чином, цілі та заходи для їх реалізації, які відповідають загальнодержавним інтересам і містяться виключно у ДСРР, мають фінансуватися з державного бюджету. Цілі ДСРР, які узгоджуються з цілями відповідної РСР та пов’язані з виконанням відповідних цілей державних програм, – із державного бюджету, включаючи Державний фонд регіонального розвитку, та місцевих бюджетів. Саме відносно таких цілей мають укладатися угоди щодо регіонального розвитку. Цілі та заходи, які містяться виключно у РСР, мають фінансуватися за рахунок місцевих ресурсів. Визначені підходи до фінансування цілей ДСРР та РСР необхідно передбачити у Проекті Закону України «Про засади державної регіональної політики» та ДСРР.
Визначені у Проекті ДСРР-2020 етапи реалізації (розділ 7) потребують конкретизації через їх узгодження з індикаторами очікуваних результатів (розділ 8). Деталізація змісту етапів реалізації передбачається у плані реалізації ДСРР-2020, але строки формування та затвердження цих планів відсутні. Тому необхідне встановлення відповідальних за формування цього плану і строки його прийняття. Виходячи з того, що саме у плані реалізації ДСРР-2020 відображаються основні заходи, деталізовані за кожним регіоном або їх групою з урахуванням рівня їх розвитку, розробку і прийняття цього плану доцільно здійснювати одночасно із затвердженням ДСРР-2020, до початку розробки РСР.
Запровадження реалізації державної структурної політики, визначеної у ДСРР, безпосередньо на регіональному рівні пов’язане з розробкою та прийняттям РСР. У Постанові Кабінету Міністрів України (ПКМУ) від 16.11.2011 р. № 1186 «Про затвердження Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» доцільно визначити порядок формування стратегічних цілей, а також процедуру моніторингу якісного та кількісного стану досягнення стратегічних цілей і характер їх виконання. Для забезпечення якості визначення стратегічних цілей необхідно доповнити п. 14 цієї постанови положенням щодо їх формування відповідно до так званих критеріїв «SMART», тобто зробити їх конкретними, вимірними, досяжними, реалістичними та визначеними в часі. Для розвитку демократизації управління і формування громадянського суспільства доцільно передбачити строки та механізми опитування місцевого населення для виявлення його ставлення до пріоритетних цілей розвитку.
У ПКМУ «Про затвердження Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» необхідно передбачити, що при розробці РСР усі регіони керуються макроекономічними прогнозами й оцінками глобальних економічних тенденцій відповідно до даних Міністерства економічного розвитку і торгівлі України. У п. 20 цієї постанови треба визначити можливість участі громадських організацій у моніторингу реалізації РСР.
З метою протидії випадкам кризових явищ і підтримки соціалізаційних процесів в економіці в ПКМУ № 1186 доцільно передбачити необхідність упровадження в РСР елементів управління ризиками згідно з підходами та принципами COSO.
Для здійснення коректної та однозначної оцінки якості виконання ДСРР і РСР потрібне узгодження змісту Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку, Порядку проведення оцінки результатів діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, цільових показників у ДСРР та РСР. Встановлення єдиної системи показників у цих документах дозволить поєднати оцінку ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади та якості досягнення стратегічних цілей регіонального розвитку. Базисом для узгодження показників, визначених у цих документах, може служити Методика розрахунку рівня економічної безпеки України. Імплементація показників методики у ДСРР та РСР дозволить забезпечити спрямованість на оптимальний рівень соціально-економічної безпеки, що є рисою соціалізації економіки. А з урахуванням динамічності соціально-економічного середовища сама методика потребує актуалізації щонайменше один раз на п’ять років.
Серед головних проблем стратегічного планування в Україні постає відсутність узгодження цього процесу на регіональному та державному рівнях. Державна стратегія розвитку України відсутня. Державна стратегія регіонального розвитку містить лише загальні напрями без визначення цільових структурних характеристик. Тому узгодити державні й регіональні цілі неможливо. А сам процес стратегічного планування на всіх рівнях має фрагментарний характер.
Необхідне ухвалення Закону України «Про державне стратегічне планування», в якому встановлено строки та суб’єкти стратегічного планування. Цей законопроект має визначати необхідність включення до «Стратегії розвитку України», «Державної стратегії регіонального розвитку» (в термінах відповідного Проекту Закону «Стратегія регіонального розвитку України») та «Регіональних стратегій розвитку» (у термінах відповідного Проекту Закону «Стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя») як обов’язкової складової їх змісту цілі спрямовані та розвиток людського капіталу і людських ресурсів, а також проведення відповідних структурних перетворень щодо соціалізації економіки. Також у цьому Законі України необхідно встановити, що ДСРР розробляється на строк 20 років та погоджується на національному референдумі. Наявність довгострокового терміну планування і розгляд ДСРУ та ДСРР на референдумі зменшить вплив на соціально-економічний розвиток з боку політичних циклів, пов’язаних зі зміною чи переобранням політичної влади.
Виходячи з того, що впровадження соціальної орієнтації економіки торкається майже всіх сфер економічного та соціального життя, доцільним є прийняття Концепції забезпечення соціальної орієнтації економіки на засадах моделі, наведеної в підрозділі 3.1. Прийняття такої концепції після її погодження з усіма суб’єктами забезпечення соціальної орієнтації економіки сприятиме створенню єдиного вектора розвитку в напрямі соціальної орієнтації економіки та відповідних структурних змін.