1.3. Інституційне та правове забезпечення соціальної орієнтації економіки України

Пріоритетність забезпечення соціальної орієнтації економіки широко представлена в нормативно-правовій базі України. Вона передбачена Конституцією України, законом про національну безпеку, стратегіями та програмами дій уряду.

Багато науковців України опрацьовують інституційне, організаційно-управлінське та правове забезпечення вирішення проблеми формування умов та можливостей соціалізації економіки. Серед них найбільш плідні результати одержали: О. Амоша [2; 4], С. Біла [14], В. Воротін [64], С. Гріневська [4], Я. Жаліло [64], В. Куйбіда [119], Н. Кухарська [96], К. Міхуринська [114], О. Новікова [121]. Акцентуючи увагу на законодавчому забезпеченні зв’язку економічної та соціальної політики, О. Амоша та С. Гріневська [4] обґрунтовують доцільність формування правового механізму для координації процесів управління соціальною орієнтацією економіки. Але нормативно-правовий та інституційний аспекти структурної політики щодо регламентації соціально орієнтованого відтворення економіки залишається нерозкритим, а чинна система стратегічного планування не сприяє розв’язанню цієї проблематики. Тому необхідний аналіз законодавства та нормативно-правової регламентації відносно сфер соціальної орієнтації економіки.

До основних нормативно-правових документів, які регулюють соціальну орієнтацію виробництва, належать: Концепція державної промислової політики, Закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про інноваційну діяльність», «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні».

Спрямованість на соціальну орієнтацію виробництва визначається у Концепції державної промислової політики [146], яка передбачає «структурну перебудову виробництва, стимулювання його до оновлення, випереджальний розвиток ресурсозберігаючих та соціально орієнтованих виробництв, зменшення територіальних диспропорцій, узгодження із загальнодержавними пріоритетами потреб формування міжрегіональних промислових комплексів та розвиток міжрегіональної виробничої кооперації». Зменшення територіальних диспропорцій у промисловому розвитку обумовлює зниження диференціації у доходах населення, а оновлення виробництв забезпечує високу соціально-економічну ефективність та екологічну безпечність робочих місць, що відповідає засадам соціально орієнтованого економічного розвитку.

Концепція Загальнодержавної цільової економічної програми розвитку промисловості на період до 2020 року як складову своєї мети визначає «збільшення частки високотехнологічних видів діяльності в обсягах виробництва та експорту» [92], що матиме позитивний вплив на розвиток інновативності виробництва, збільшення його продуктивності та відповідно соціальної орієнтації.

Спонукання до соціально орієнтованого виробництва встановлено у Законі України «Про інвестиційну діяльність», де передбачено заохочення інвестицій «у найбільш важливі для задоволення суспільних потреб напрями» [143, ст.11], а також у Законах України «Про інноваційну діяльність» [144] та «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» [150], де закладаються передумови до підвищення технологічного рівня національної економіки. З урахуванням того, що інноваційно-інвестиційна модель формування державної соціально-економічної системи є базисом соціально орієнтованого економічно-технологічного розвитку країни, якісне виконання та актуалізація цих законів відносно стрімко мінливих глобальних процесів потребує забезпечення процесу постійного моніторингу з боку органів влади.

Соціально орієнтований розподіл та перерозподіл регулюються через ряд законів, які умовно поділяються на дві групи.

Серед нормативно-правових документів, які стосуються забезпечення соціально орієнтованого обміну матеріальних активів та доходів від їх використання, важливу роль відіграє Закон України «Про захист економічної конкуренції» [141], який визначає «правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин». У цілому антимонопольне законодавство суттєво впливає на формування соціально орієнтованої економіки, тому що, з одного боку, стимулює конкуренцію, яка є фактором інноваційного розвитку, а з іншого – протидіє консолідації капіталу в мінімальної кількості власників, що перешкоджає поглибленню процесів диференціації за майновими доходами.

Узгодження соціального та економічного розвитку в контексті соціальної орієнтації економіки визначається Законами України «Про державно-приватне партнерство» та «Про концесії», де закладено підґрунтя для співпраці між державою та бізнесом. Застосування державно-приватного партнерства та концесій [131, ст. 4; 147, ст. 3] є ключовим джерелом (поза ресурсами зведеного бюджету) залучення коштів для розв’язання проблем соціально-економічного характеру.

Певні аспекти соціально орієнтованого перерозподілу прав власності регулюються Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» [128], де встановлюються вимоги до санації або зміни прав власності підприємств, які мають скрутне економічне становище.

Бюджетний кодекс України [20] формує засади розподілу бюджетних коштів, визначає основні напрями бюджетної політики, які зрештою зумовлюють рівень соціальних видатків.

Показником соціальної орієнтації економіки є реалізація Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» [130], який визначає державні соціальні гарантії, прожитковий мінімум, соціальні норми і нормативи. Відповідно до ст. 19 «державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності. Органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів. Фінансове забезпечення надання державних соціальних гарантій здійснюється за рахунок бюджетів усіх рівнів, коштів підприємств, установ і організацій та соціальних фондів на засадах адресності та цільового використання. Таким чином, вони є основою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів і соціальних фондів, міжбюджетних відносин, розробки загальнодержавних та місцевих програм економічного і соціального розвитку» [130, ст. 20]. Фактично встановлення мінімальної межі витрат на заробітну плату роботодавцями визначає межі структури розподілу доданої вартості між працею та капіталом з боку заробітної плати.

Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» закладає підґрунтя вирівнювання соціальної забезпечення населення в межах встановлених мінімальних стандартів та гарантій. Накладається мінімальний імператив соціальної спрямованості економіки у бюджетних видатках усіх рівнів, тобто забезпечується певний соціально орієнтований перерозподіл наявних ресурсів убік найбідніших верств населення. Слід зауважити, що підхід, запропонований у цьому законі, містить певні протиріччя. Соціальні гарантії, прожитковий мінімум, соціальні норми і нормативи визначаються в абсолютних величинах виходячи з прогнозів економічного розвитку на наступний рік, які закладаються у державний та регіональні бюджети. Але в разі погіршення економічного становища протягом відповідного періоду економічні можливості скорочуються, а гарантії залишаються незмінними. Це призводить до виникнення дефіциту відповідних бюджетів, що викликає або зростання боргового навантаження через залучення коштів на зовнішньому та внутрішньому фінансових ринках, або затримку виконання цих стандартів та гарантій, або зростання інфляції та зниження купівельної спроможності коштів у межах цих стандартів і гарантій.

Зміна соціальних гарантій від мінімального рівня вбік збільшення відбувається згідно із Законом України «Про колективні договори і угоди» [145] та Генеральної угоди про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні [51]. Виконання положень Генеральної угоди спрямоване на забезпечення продуктивної зайнятості, охорони праці та навколишнього середовища, соціальний захист працівників і задоволення духовних потреб населення. Через те що Генеральна угода є основою для розроблення й укладання галузевих і регіональних угод, колективних договорів, її положення суттєво впливають на соціальну орієнтацію відносин між робітниками та роботодавцями на всіх рівнях щодо регулювання майнової нерівності працівників.

Соціально орієнтоване споживання регулюють Закони України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»; «Про захист прав споживачів»; «Про захист економічної конкуренції».

Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» [130] має на меті визначення соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах та послугах. Згідно із цим законом встановлюються нормативи споживання («обсяги споживання в натуральному вираженні за певний проміжок часу продуктів харчування, непродовольчих товарів поточного споживання та деяких послуг» [130, ст. 4]) та забезпечення («кількість наявних в особистому вжитку предметів довгострокового користування, а також забезпечення певної території мережею закладів охорони здоров’я, освіти, підприємств, установ, організацій соціально-культурного, побутового, транспортного обслуговування та житлово-комунальних послуг» [130, ст. 4]).

Певні аспекти забезпечення та створення умов для соціально орієнтованого споживання відображено в Законі України «Про захист прав споживачів» [142], де передбачено не лише право на отримання якісних товарів на послуг, але і можливість об'єднання в громадські організації споживачів (об'єднання споживачів), які мають потенціал для формування соціально орієнтованих споживацьких настроїв.

Реалізація законодавства про захист економічної конкуренції позитивно впливає на соціальну орієнтацію споживання через усунення монопольної пропозиції споживчих товарів та послуг, стимулювання розширення їх асортименту та підвищення якості.

На формування соціально орієнтованого середовища впливають: Конституція України; Закон України «Про основи національної безпеки»; Стратегія національної безпеки України; Закон України «Про зайнятість населення»; Бюджетний кодекс України; Державна стратегія регіонального розвитку та пов’язані з нею документи.

Основний закон України – Конституція України, яка закріплює найбільш важливі принципи суспільного устрою, вказує, що «держава забезпечує … соціальну спрямованість економіки» [91, ст. 13]. Безпосередній розвиток цього положення знаходить відображення в Законі України «Про основи національної безпеки», де серед пріоритетів національних інтересів України зазначено «створення конкурентоспроможної, соціально орієнтованої ринкової економіки та забезпечення постійного зростання рівня життя і добробуту населення» [148, ст. 6]. На базі основ національної безпеки було прийнято Стратегію національної безпеки України, де передбачається «формування соціально орієнтованої ринкової економіки» [152, ст. 2]. Спрямованість даної стратегії прямо та опосередковано відповідає цілям соціальної орієнтації економіки на державному рівні.

Якість вирішення питання зайнятості та безробіття населення впливає на забезпечення соціалізації економіки в соціально-трудовій сфері та регулюється Законом України «Про зайнятість населення» [132]. Цей закон закріплює «право на вільно обрану зайнятість» та «соціальний захист у разі настання безробіття», але не розглядає питання визначення оптимальних чи цільових інтервалів зайнятості населення. Фактично закон пов’язує соціальну орієнтацію виробництва, розподілу та споживання, але не враховує можливості різноспрямованих тенденцій на ринку праці, які потребують різних інструментів регулювання.

Важливим аспектом є оцінка соціальної орієнтації економіки та соціально-економічного розвитку в цілому. Одним із комплексних інструментів для виконання такої оцінки з точки зору безпеки є «Методика розрахунку рівня економічної безпеки України», яка містить цільові значення й інтервали оптимуму за різними показниками соціально-економічного становища країни. Однак актуалізація цієї методики на періодичній основі не здійснюється, що формує певні ризики стосовно адекватності окремих показників сучасним реаліям.

Практична реалізація спрямованості на забезпечення соціальної орієнтації економки щільно пов’язана зі стратегічним плануванням та якістю його виконання. Відсутність або недосконалість формування стратегічного образу майбутнього зменшує стимули для розвитку країни, підвищує невизначеність, розпорошує ресурси та в окремих аспектах призводить до соціально-економічної деградації. Натомість коректно встановлені стратегічні цілі, їх обґрунтоване ресурсозабезпечення, постійна актуалізація створюють передумови якісного управління майбутнім держави. За відсутності державної стратегії розвитку України до основних правових документів, які визначають зміст чинної та майбутньої структурної політики, включаючи державну регіональну політику, через процес стратегічного планування розвитку країни, належать: Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» (далі − ДСРР-2015) [134]; Проект «Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» (далі − ДСРР-2020) [65]; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення, моніторингу та оцінки результатів реалізації Державної стратегії регіонального розвитку» [138]; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» [139]; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку і відповідної типової угоди» [136], Проект Закону України «Про державне стратегічне планування» [129].

Державна стратегія регіонального розвитку вперше була прийнята у 2006 р. із терміном дії до 2015 р. Але вже у 2012 р. розпочався процес розробки проекту нової стратегії на період до 2020 року, початок дії якої передбачається протягом 2014-2015 рр. ДСРР-2015 та нормативно-правові документи, пов’язані з її виконанням, містять недоліки як структурного, так і змістовного характеру, що призводить до нераціонального використання потенціалу соціально-економічного розвитку протягом періоду її дії, що негативно впливає на забезпечення соціальної орієнтації економіки України.

У ДСРР-2015 головною метою вказано «створення умов для підвищення конкурентоспроможності, забезпечення сталого розвитку на сучасній технологічній основі, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення» [134]. Схожий зміст мети у більш розширеному форматі визначено у проекті ДСРР-2020, де вона визначена як «створення умов для динамічного, збалансованого розвитку регіонів України з метою забезпечення соціальної та економічної єдності держави, підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів, створення умов для активізації економічної діяльності, підвищення рівня життя населення, дотримання гарантованих державою соціальних та інших стандартів для кожного громадянина незалежно від місця проживання» [65]. Зміст мети у ДСРР-2015 та ДСРР-2020 узгоджується із сутністю соціальної орієнтації економіки, але сформульована таким чином мета спрямована не на кінцевий результат, а тільки на проміжний через «створення умов», що не мотивує на досягнення кінцевих результатів стратегічного планування та зміщує акцент у площину процесу, націленого на самого себе.

У стратегічних завданнях ДСРР-2015 використовуються поняття: «модернізація», «реформування», «розбудова», «розвиток», «упровадження», «стимулювання», «вдосконалення» та ін. За цими категоріями немає змістовного обґрунтування та відповідних розрахунків щодо потрібних ресурсів, потенційних можливостей, кінцевих підсумків реалізації. У ДСРР-2015 очікувані результати не підлягають кількісному вимірюванню, що унеможливлює оцінку її реалізації. Це, у свою чергу, має негативні наслідки при формуванні щорічних планів заходів для забезпечення виконання ДСРР-2015 у цілому та формування соціальної орієнтації економіки зокрема. У ДСРР-2015 не визначено значень мінімально достатніх цільових показників моніторингу якості виконання пріоритетних напрямів розвитку регіонів.

Встановлення даних показників сприяло б формуванню цільових орієнтирів для регіональних стратегій розвитку на етапі їх створення, виконання та оцінки реалізації. Через цей недолік регіональні стратегії розвитку слабко співвідносяться зі змістом ДСРР-2015.

Визначені недоліки ДСРР-2015 значною мірою було враховано у проекті ДСРР-2020, де відносно кожної стратегічної мети визначено очікувані результати у вигляді переліку вимірних індикаторів. До того ж в очікуваних результатах ДСРР-2020 регіони України розглядаються як єдина сукупність, а не набір окремих територій.

Прикладом формулювання чітких і вимірних цілей є стратегія, затверджена у ЄС під назвою «Європа 2020. Стратегія для розумного, сталого та всеосяжного зростання» [219]. Реалізація цієї стратегії зорієнтована на досягнення п’яти цілей, які в повному обсязі узгоджуються з критеріями SMART і передбачають вирішення проблем подолання бідності, розвитку ринку праці, визначення видатків на дослідження та ощадливого використання енергоносіїв. У процесі виконання цієї стратегії та після її завершення можливо здійснювати оперативну оцінку та вносити необхідні коригування під час її реалізації. Такий досвід доцільно застосовувати з урахуванням національних та місцевих особливостей, наявних лише в Україні та її регіонах.

Визначені в Додатку 1 ДСРР-2015 пріоритетні напрями розвитку регіонів задають стратегічні орієнтири структурної політики та в переважній більшості стосуються поглиблення соціальної орієнтації виробництва через підвищення його технологічності та впровадження ресурсо- й енергозберігаючих технологій. У той же час питання диференціації населення за доходами та соціально-демографічного розвитку залишаються поза увагою. А виконання стратегічного завдання «Забезпечення розвитку людських ресурсів», визначеного в ДСРР-2015, фактично не знайшло свого відображення серед пріоритетних напрямів. Так, напрями, пов’язані з освітою, наукою та медициною, складають менше 3% від загальної кількості напрямів і визначені лише стосовно 4 регіонів. Упровадження високих технологій в освіті та медицині передбачено відносно м. Києва, Тернопільської, Харківської та Хмельницької областей, а «Розвиток інфраструктури освіти і науки» − лише у м. Києві.

Сформульовані у ДСРР-2015 (Додаток 1) напрями щодо розвитку кожного з регіонів не узгоджені з визначеними стратегічними завданнями та не перейшли у РСР. Визначені в ДСРР-2015 пріоритетні напрями розвитку регіонів здебільшого стосуються економічного розвитку (близько 60% показників). До соціальної сфери можна віднести лише 35% показників, а до екологічної – 19%. Сумарна кількість дещо перевищує 100%, бо існують напрями, які стосуються декількох сфер.

Стосовно соціальної сфери (включаючи соціальну інфраструктуру) визначено декілька загальних пріоритетних напрямів розвитку регіонів, серед яких найбільш поширеними є «Розбудова та модернізація транспортної інфраструктури, включаючи розвиток логістики» – у 19 регіонах, «Розвиток курортно-рекреаційної (рекреаційно-туристичної) та туристичної сфери» – у 17 регіонах; «Захист територій від підтоплення (забезпечення протипаводкового захисту)» – в 11 регіонах, «Водозабезпечення» – у 9 регіонах, «Реформування ЖКГ» – у 9 регіонах.

Порівняння стратегічних цілей ДСРР-2015 та проекту ДСРР-2020 вказує на зниження рівня соціальної орієнтації в проекті ДСРР-2020. Так, наявна у ДСРР-2015 стратегічна мета «Забезпечення розвитку людських ресурсів» до проекту ДСРР-2020 не потрапила. Лише в межах Цілі 1 «Підвищення конкурентоспроможності регіонів» проекту ДСРР-2020 передбачається досягнення Підцілі 1.3 «Підвищення ефективності використання внутрішніх факторів розвитку регіонів» за рахунок «розвитку інтелектуального капіталу, в тому числі людського і соціального капіталу». Тому проект ДСРР-2020 як головний пріоритет розвитку визначає «розкриття економічного потенціалу територій» [65, с. 4], в той час як вирішення соціальних проблем і нагромадження людського капіталу залишається на другорядному плані. Людина розглядається як ресурс та фактор конкурентоспроможності, а не мета економічного розвитку. Відповідно вектор розвитку, закладений на державному рівні, в подальшому трансформується у регіональні стратегії розвитку та матиме негативний вплив на соціальну орієнтацію їх економіки й економіки України в цілому.

Окремо слід підкреслити, що ДСРР-2020 розроблялася без попереднього аналізу та затвердження результатів виконання ДСРР-2015, що перешкоджає реалізації послідовності державної структурної політики.

Етапи реалізації ДСРР-2020 містять суттєві недоліки, які негативно впливатимуть на якість її виконання. Перший етап (2014-2016 рр.) реалізації ДСРР-2020 передбачає лише вдосконалення нормативно-правової бази, завершення процесу територіального планування, формування цілісної системи стратегічного, середньо- і короткострокового прогнозування та планування, завершення формування базових стандартів надання населенню основних публічних послуг тощо. Тобто протягом перших трьох років виконання ДСРР-2020 ніяких практичних результатів відповідно до «Індикаторів процесу реалізації державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року» не передбачено.

На другому етапі (2017-2020 рр.) ДСРР-2020 передбачено лише реалізацію державних інфраструктурних проектів, розширення застосування угод щодо регіонального розвитку, створення між- і внутрішньорегіональних мереж розповсюдження інновацій та знань. Ці етапи реалізації стратегії не відповідають стратегічним цілям, визначеним у стратегії, та індикаторам їх досягнення. Необхідно розширити та конкретизувати положення даного розділу щодо змістовного наповнення етапів реалізації.

Важливим чинником мотивації виконання чинної ДСРР-2015 та запланованої до прийняття ДСРР-2020 є узгодження переліку показників оцінки, визначених у цих стратегіях із показниками ефективності діяльності органів влади на національному на регіональному рівнях. Але критерії оцінки ДСРР-2015 щодо виконання стратегічних завдань та досягнення пріоритетних напрямів лише частково входять до переліку оцінки якості результатів діяльності обласних та міських державних адміністрацій [140]. Серед 81 показника, які містяться у Порядку здійснення оцінки результатів діяльності Ради міністрів АР Крим, обласних та міських державних адміністрацій, і 91 критерію з ДСРР-2015, співпадають менш ніж 10% (8 показників). У проекті ДСРР-2020 питання узгодження оцінки результатів діяльності регіонів України та виконання стратегічних цілей також не вирішено, бо визначений перелік індикаторів не трансформовано на регіональний рівень. Таким чином, оцінка діяльності органів влади відокремлюється від виконання стратегії. Це негативно впливає на досягнення сформульованих цілей та якість управління, що обумовлює необхідність подолання даного протиріччя.

У Постанові Кабінету Міністрів України (№ 1186 від 16.11.2011 р.) «Про затвердження Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» [139] зазначається про потребу в наявності двох видів моніторингу. Перший, відповідно до п. 21, визначає моніторинг виконання стану заходів регіональної стратегії розвитку, а, другий, згідно з п. 22, – моніторинг соціально-економічного розвитку. Однак жоден із розглянутих видів моніторингу не акцентує увагу на оцінці виконання встановлених стратегічних цілей.

Згідно з цією ж Постановою Кабінету Міністрів України «стратегічні цілі мають бути представлені як серія операційних цілей (завдань), що становлять комплекси заходів та визначають більш конкретні завдання, які згодом можуть бути розкладені на програми дій. Для кожної з передбачених операційних цілей мають бути визначені: обґрунтування вибору операційної цілі; опис заходів, які передбачаються для її досягнення; необхідні ресурси; обґрунтування тривалості досягнення; головних учасників реалізації; розрахунок загальної вартості та можливі джерела фінансування; рекомендовані інструменти і процедури реалізації; система індикаторів (критеріїв) досягнення операційної цілі» [139]. Такі умови майже повною мірою відповідають критеріям «SMART» [216], які потребують від цілей бути конкретними, вимірними, досяжними, реалістичними та визначеними в часі, що збільшує імовірність практичного досягнення. У зв’язку з цим аналіз стратегій регіонального розвитку виконано щодо їх спрямованості на забезпечення соціальної орієнтації економіки та фактичної спроможності досягнення цих цілей відповідно до критеріїв «SMART». Загалом здійснено контент-аналіз усіх 27 чинних регіональних стратегій розвитку [90; 157; 178-198; 200; 201].

У результаті аналізу змісту стратегій розвитку територіальних одиниць України встановлено, що основні їх недоліки та всієї системи стратегування розвитку країни полягають у такому:

- переважна більшість прогнозів спирається на гіпотезу, згідно з якою в майбутньому спостерігатиметься лінійне продовження всіх наявних позитивних тенденцій в економіці без їх узгодження з демографічною складовою, структурою та місткістю національного і зовнішнього ринків тощо. Економічна криза 2008-2009 рр. спростувала прогнози у всіх РСР, ухвалених до її початку. Але і стратегії, прийняті після 2008 р., також передбачають лише безумовну наявність позитивних тенденцій. Тому в жодній із них не передбачено антикризових дій, не здійснено моделювання сценаріїв на випадок кризового економічного становища;

- у переважній більшості стратегій не обґрунтовано стратегічних напрямів. Виконані SWOT-аналізи відірвані від стратегічних цілей. Вони не є інструментом для оцінки та формування механізмів досягнення визначених стратегічних цілей, а лише формально існують, як відповідь на вимоги Постанови Кабінету Міністрів України № 1186 від 16.11.2011 р.;

- відсутні плани структурних змін економіки регіонів, у жодній з областей не передбачено створення нових галузей, що відповідають V та VІ технологічним укладам. Фактично у РСР консервується поточна структура економіки, хоча і декларується інноваційних шлях розвитку, але питання про те, за рахунок чого він буде реалізований, залишається нерозкритим. Цю ситуацію можна пояснити в межах логіки так званої школи влади стратегічного управління [109, с. 195]. Цілі економічного розвитку території формуються під впливом тих суб’єктів господарювання, які при створенні стратегії мають найбільшу економічну (часто політичну) владу та лобіюють власні, вузько спрямовані інтереси щодо бачення майбутнього, мінімізуючи врахування національних інтересів;

- цілі не прив’язані до наявних та потенційних ресурсів (можливостей). Прикладом слабкої аргументації ресурсного забезпечення є розповсюджена гіпотеза, згідно з якою основними джерелами фінансування будуть власні кошти підприємств, але яких підприємств та наскільки це узгоджується з їх бізнес-інтересами − не визначено;

- відсутні відповідальні за реалізацію стратегічних цілей − як безпосередньо посадовці, так і окремі органи, що створює безвідповідальність та зменшує шанси їх досягнення;

- жодного конкретного проекту міжрегіонального співробітництва не заплановано;

- ґрунтовний аналіз ринків збуту продукції, аналіз зовнішньоекономічної та зовнішньополітичної ситуації, передбачений Постановою Кабінету Міністрів України № 1186, у жодній РСР не здійснено. Не сформовано перелік конкурентів за ресурси та ринки збуту. Це свідчить про відсутність усвідомлення глобальних тенденцій, що, у свою чергу, призводить до повної нездатності протидіяти негативним явищам у світовій економіці;

- стратегічне планування сприймається як одноразовий акт, тому актуалізація стратегій не реалізується роками, а в деяких випадках − протягом усього терміну дії, затвердженого РСР. Як наслідок, стратегії не працюють і не використовуються при формуванні бюджетів, щорічних програм та планів розвитку регіонів, не враховуються при формуванні державного бюджету та програм;

- відсутній системний підхід до визначення, прогнозування, управління ризиками при формуванні та реалізації стратегічних цілей;

- згідно з Додатком 6 «Порядку розроблення, проведення моніторингу та оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» [139] визначено ряд показників оцінки реалізації РСР. Але цей перелік не узгоджується із системою показників оцінки, які визначаються Постановою КМУ № 650 від 09.06.2011 р. «Про запровадження проведення оцінки результатів діяльності Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій» (із змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ № 335 від 09.04.2012 р.) [140], а також Постановою КМУ від 20.05.2009 р. № 476, якою передбачено здійснювати оцінку між- та внутрішньорегіональної диференціації соціально-економічного розвитку регіонів [133]; Постановою КМУ від 02.03.2010 р. № 235 (із змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ № 738 від 08.08.2012 р.) [137], де вказується перелік показників для надання території статусу «депресивна» тощо. Таким чином, створюється великий масив показників, які необхідно контролювати, аналізувати, виконувати. Це перешкоджає концентрації уваги та ресурсів на стратегічних цілях;

- оприлюднення стратегій регіонального розвитку та результатів їх виконання у ЗМІ є мінімальним;

- постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» було передбачено, що стратегії регіонального розвитку будуть розроблені обласними державними адміністраціями та подані до розгляду відповідних рад у тримісячний термін починаючи з 21 липня 2006 р. Але окремі стратегії потрапили до відповідних рад лише у 2011 р., тобто із затримкою близько 5 років;

- стратегічні цілі встановлюються не залежно одна від одної. Наприклад, майже в кожній з РСР передбачається забезпечення високих стандартів навчання, доступного для працівників протягом усього періоду їх трудової діяльності. Але узгодженість цих процесів зі структурою економіки відсутня. Підготовка висококваліфікованих кадрів на рівні світових вимог без одночасного їх забезпечення відповідними робочими місцями, які відповідають їх кваліфікації, призводить до відпливу цих кадрів за кордон, де вони можуть продуктивно використати свої знання і трудовий потенціал;

- напрями вирішення проблем узгодження соціального та економічного розвитку прямо не визначені. Механізми трансформації результатів економічного розвитку в реалізацію соціальних цілей відсутні. Реалізація цілей з підвищення рівня та якості життя не підкріплена напрямами і заходами щодо їх досягнення та відповідними механізмами реалізації.

Отже, переважна більшість РСР формалізують певні побажання без визначення ресурсної бази для досягнення намічених цілей і пріоритетів. Динаміка окремих цільових показників свідчить, що стратегічні цілі не будуть досягнуті у встановлені терміни. Однак уточнення або перегляд стратегій не відбувається.

На основі аналізу РСР встановлено, що безпосередня спрямованість на соціальну орієнтацію економіки відсутня, натомість визначені лише окремі частини такої спрямованості, які не формують цілісної системи.

Обмеженою є спрямованість на соціальну орієнтацію виробництва, яка в РСР визначається тільки цільовими орієнтирами: підвищення інноваційного рівня економіки, формування інноваційно-інвестиційної інфраструктури, впровадження інноваційних технологій, модернізація галузевої структури, використання ресурсо- та енергозберігаючих технологій.

Соціально орієнтований розподіл та перерозподіл суспільного блага (продукту) у регіональних стратегіях розвитку визначається через: обмеження диференціації доходів, стимулювання та підтримку малого і середнього бізнесу чи підприємництва, створення рівного доступу до здобуття якісної освіти, подолання бідності. Розвиток малого бізнесу є важливим каналом не лише формування самозайнятості, а перш за все формування прошарку власників засобів виробництва, які отримують дохід не лише за рахунок самозайнятості, а також у вигляді прибутку від використання капіталу.

Але проблеми розширення прошарку власників засобів виробництва або відповідних майнових прав у РСР не розглядаються, що негативно впливає на соціальну орієнтацію перерозподілу створеної на підприємствах доданої вартості.

Соціально орієнтоване споживання у РСР передбачає: розвиток соціальної інфраструктури, нарощування виробництва споживчих товарів та послуг, перехід до державно-громадської системи управління соціальною сферою.

Як свідчать проміжні результати виконання РСР, за багатьма показниками цільові значення не будуть досягнуті або навіть буде неможливо визначити, досягнуті вони чи ні. Тому можна висунути дві гіпотези: перша – існуючі РСР є не реалістичними, тобто є проблеми у стратегічному плануванні, друга – незадовільна управлінська якість виконання стратегій. У процесі аналізу РСР виявлено, що певною мірою мають місце обидві проблеми. З одного боку, як правило, стратегічні цілі не відповідають потенційним реаліям, з іншого − реалізація стратегії не імплементована у процес управління. Відсутність досягнення цілей РСР не призводить до жодних автоматичних імпульсів зміни кадрового персоналу виконавців або певного впливу на нього.

Громадський моніторинг реалізації ДСРР та РСР не проводиться. З боку громадськості єдиним суттєвим інструментом реакції на результати соціально-економічного розвитку є оцінка дій чинної влади на виборах.

Резюмуючи аналіз чинних РСР, можна дійти висновку про те, що соціальна спрямованість економічного розвитку не визначена серед пріоритетів, напрями структурної політики відсутні, а місцева громада та бізнес-спільнота не залучені ані до формування, ані до виконання РСР. Недоліки в методологічних підходах до формування РСР негативно впливають на якість стратегій та не дозволяють використовувати ці стратегії як головний високорівневий документ, який узгоджує всі інші плани та бюджети на державному, регіональному і місцевому рівнях. У результаті стратегічне управління регіональним розвитком виявляється неспроможним щодо поглиблення соціалізації економіки та потребує вдосконалення в цьому напрямі.

Для узгодження чинного законодавства щодо стратегічного планування Верховною Радою України у першому читанні було ухвалено Проект Закону України «Про державне стратегічне планування», який було подано до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України 03.11.2011 р. Згідно із цим Проектом закону довгострокові стратегії розробляються на період понад п’ять років. На першому етапі приймається Стратегія розвитку України. Через 2 місяці після цього приймається Стратегія регіонального розвитку України. На наступному етапі через 2 місяці приймаються Стратегії розвитку АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Ці стратегії розробляються Радою міністрів АР Крим, обласними та міськими державними адміністраціями.

Аналіз щорічних планів виконання заходів щодо реалізації ДСРР-2015 свідчить, що їм притаманна значна обмеженість порівняно зі змістом напрямів ДСРР-2015 на тлі відсутності джерел фінансування. Наприклад, План заходів на 2013 рік щодо реалізації ДСРР-2015 [135] складається з трьох розділів (розробити, забезпечити, сприяти), які мають виключно процесну спрямованість. Даний План не включає жодного цільового критерію досягнення Стратегічних цілей ДСРР-2015 за період його дії протягом 2013 р., а лише передбачає проведення моніторингу та розробку програм. Так, відповідно п. 5 розділу 2 визначено забезпечення «проведення моніторингу та аналізу показників соціально-економічного розвитку малих міст і підготовки пропозицій щодо визначення шляхів розв'язання проблемних питань розвитку таких міст» [135]. Але вже безпосередньо в цьому плані на базі «попереднього моніторингу» доцільно було встановити заходи, включаючи обсяги та джерела фінансування, необхідні для досягнення цілей. Отже, навіть якщо всі такі заходи будуть виконані, жодного практичного зрушення щодо реалізації ДСРР-2015 не відбудеться. На ДСРР-2020 можуть очікувати ті самі проблеми при незмінності підходів до її виконання.

Нормативно-правове забезпечення соціальної орієнтації економіки можна систематизувати відносно його сфер (табл. 1.6).

Таблиця 1.6

Характеристики нормативно-правового забезпечення сфер

соціальної орієнтації економіки

Ґрунтуючись на нормативно-правовому забезпеченні соціальної орієнтації економіки України та основних положеннях інституційної теорії, можна визначити вплив основних інститутів на сфери соціальної орієнтації економіки. Інститути державної влади, представлені органами центральної та місцевої влади, в першу чергу впливають на соціальну орієнтацію перерозподілу через формування та виконання державного і регіонального бюджетів та формування соціально орієнтованого середовища через виконавчу й законотворчу діяльність. Економічні інститути переважно обумовлюють соціалізацію виробництва та розподілу. Суспільні інститути у вигляді громадських організацій та об’єднань впливають на соціально орієнтоване середовище. Сукупність домогосподарств характеризує соціальну орієнтацію споживання (табл. 1.7).

Таблиця 1.7

Вплив інститутів на сфери соціальної орієнтації економіки

У результаті аналізу встановлено, що система нормативно-правових документів та інститутів зорієнтована на забезпечення соціалізації економіки України. Визначена у загальнонаціональних законодавчих актах спрямованість на забезпечення соціальної орієнтації економіки під час її практичної реалізації зіштовхується з організаційно-управлінськими недоліками, які в першу чергу стосуються процесів стратегічного планування та бюджетного забезпечення цих планів. Взаємоузгодження й удосконалення нормативно-правових документів та інституційного забезпечення, які впливають на забезпечення соціальної орієнтації економіки, дозволять підвищити якість цього процесу та створять умови для його поглиблення. Таке взаємоузгодження доцільно здійснювати за рахунок створення відповідної Концепції забезпечення соціальної орієнтації економіки України, засади якої визначено у підрозділі 3.1 даного дослідження.