4.2. Виды злоупотреблений доминирующим положением в России

В статье 10 закона «О защите конкуренции» изложены пра­вовая природа и перечень форм злоупотреблений доминирую­щим положением. Согласно этой статье: «запрещаются дейст­вия (бездействие) занимающего доминирующее положение хо­зяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конку­ренции и (или) ущемление интересов других лиц» [1].

Статистический анализ деятельности антимонопольных ор­ганов за весь период показывает, что злоупотребление домини­рующим положением хозяйствующих субъектов превалирует в структуре выявленных нарушений антимонопольного законо­дательства. В 2007 г. и 2008 г. на их долю приходилось более 55 % рассмотренных ФАС России и его территориальными управлениями заявлений (5 290 и 2 931 соответственно). Это подтверждает тот факт, что ожидания ХС относительно наведе­ния порядка на монополизированных товарных рынках в тече­ние всего анализируемого периода остаются высокими.

Процент возбужденных дел не превысил четверти всех рас­сматриваемых дел. Однако их количество увеличилось в 2007 г. За период с 1999 г. количество рассмотренных фактов наруше­ний (заявления и возбужденные дела по инициативе АМО) уве­личилось почти в 2,5 раза, а доля возбужденных дел в общем количестве признанных нарушениями — на 18 процентных пункта. По 614 делам были выданы предписания, из которых 409 исполнено. Количество предписаний по данному виду зло­употреблений несколько снизилось, хотя и остается стабильно высоким — на уровне 27-34 %). В 2007 г. принято 676 решений о признании нарушения по результатам рассмотрения дел в от­четном периоде, а по 242 делам за отчетный период проходили процедуры обжалования в судах различной инстанции, что и повлияло на снижение исполнительской дисциплины.

Рассмотрим основные виды злоупотреблений хозяйствующих субъектов доминирующим положением, которые ограничивают конкуренцию или ущемляют интересы других лиц в соответст­вии со статьей 10 закона «О защите конкуренции» (рис.

По направлениям воздействия злоупотребления домини­рующим положением можно объединить в две основные группы нарушений:

— злоупотребления по отношению к контрагентам по дого­вору — поставщикам и потребителям;

— злоупотребления по отношению к субъектам, действую­щим на рынке, — реальным и потенциальным конкурентам.

Навязывание контрагенту невыгодных условий договора явля­ется наиболее характерным нарушением предприятий, занимаю­щих доминирующее положение: например, в 2007 г. на их долю приходилось около 27 % всех злоупотреблений, или 355 дел. За последние годы наметилось некоторое снижение доли этих видов злоупотреблений в отраслях энергетики, транспорта, ЖКХ.

Под навязыванием контрагенту условий договора понима­ется отказ субъекта, занимающего доминирующее положение на соответствующем товарном рынке, заключить договор без вы­полнения невыгодных для контрагента условий.

Под дискриминирующими условиями, включаемыми в договор, понимаются такие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими субъектами.

Рис. 9. Виды злоупотреблений хозяйствующих субъектов доминирующим положением на рынке

Наиболее распространенным видом злоупотреблений явля­ется ценовая дискриминация: эксклюзивные скидки для отдель­ных групп потребителей, установление различных бонусов и вознаграждений особым потребителям и др. Нередки злоупот­ребления в виде принудительного ассортимента, продажи в на­грузку, условий поставки. Например, обязательное страхование имущества, являющегося предметом договора, у определенного страховщика, поставка оборудования только вместе с услугами по проведению его пусконаладочных работ, продажа компьюте­ров только вместе с программным обеспечением и расходными материалами, ограничения на осуществление каких-либо дейст­вий, неоплачиваемая реклама и пр.

Второе место по факту злоупотреблений занимает необос­нованный отказ от заключения договора с отдельными покупа­телями (заказчиками) при наличии возможности безубыточного производства или поставки соответствующего товара как реак­ция монополиста на нежелание субъектов рынка заключить до­говор на невыгодных для него условиях. На долю этих дел при­ходится около 17,6 %. Они занимают также второе место по ко­личеству выданных предписаний.

В последнее время подавляющее большинство данного вида нарушений касается действий субъектов естественных монопо­лий. Практически в каждом регионе рассматриваются дела, свя­занные с отказом энергопоставляющей организации заключить договоры электроснабжения с хозяйствующими субъектами, требуя у них оплаты электроэнергии, использованной предыду­щими арендаторами помещений. Классическими нарушениями являются отказы в портах заключать договоры на обслуживание пассажирских судов независимых субъектов рынка.

Третьим наиболее распространенным нарушением является несоблюдение установленного нормативными актами порядка ценообразования. За 2007 г. было возбуждено 172 дела, что со­ставило почти 13 % всех нарушений в сфере злоупотреблений доминирующим положением.

Основная часть нарушений за последние годы связана с от­сутствием согласованных тарифов на регулируемые виды услуг с региональными энергетическими комиссиями, с администра­циями субъектов РФ или муниципальных образований. Напри­мер, злоупотребления, допущенные хозяйствующими субъекта­ми — естественными монополистами (водо-, газо-, тепло-, энер­госнабжение, отдельные виды транспорта и связи, услуги пор­тов и аэропортов)[2].

В 2007 г. значительно увеличилось количество возбуждае­мых дел (170 дел) и выданных предписаний по факту необосно­ванного сокращения или прекращения производства товаров (предоставление услуг).

Некоторое снижение в возбужденных делах (50 дел) наблю­далось по фактам препятствия доступа на рынок (почти в 2 раза). Количество нарушений по созданию дискриминационных усло­вий доступа на рынок сократилось и составило 51 факт, а изъятие товара из обращения уменьшилось на 5 фактов. Количество вы­данных предписаний по фактам установления монопольно вы­соких (низких) цен увеличилось практически в 2 раза. В целом по данному пункту наблюдался достаточно высокий процент в заявлениях (около 7-8 %) на протяжении всего периода мони­торинга (2008 г.) (рис. 10).

Для сохранения доминирующего положения на рынке и ук­репления рыночной власти монополисты создают препятствия доступа на рынок другим хозяйствующим субъектам. В 2007 г. в РФ было рассмотрено более 200 заявлений. Доля данной груп­пы нарушений составила 3,76 % от общего количества ежегод­ных нарушений.

Под препятствием (барьерами) для доступа на рынок по­нимаются правовые, организационные, экономические, техно­логические и финансовые факторы и обстоятельства, мешающие вступлению новых хозяйствующих субъектов на данный товар­ный рынок и ограничивающие их возможности на равных усло­виях конкурировать с уже действующими на нем хозяйствую­щими субъектами.

Примерами создания препятствий являются эксклюзивные соглашения, меры в сфере охраны интеллектуальной собствен­ности, установление контроля над поставщиками (потребителя­ми) реальных или потенциальных конкурентов, применение различных систем скидок, ограничения на продажу или после­продажное обслуживание, распространение ложных сведений о своей деятельности или деятельности конкурентов и др.

1 — создание дискриминационных 6 — установление монопольно низких условий доступа цен

2 — навязывание невыгодных условий 7 — установление монопольно высо- договора ких цен

3 — необоснованное установление раз- 8 — создание препятствий доступа на личных цен (тарифов) на один товар рынок

4 — необоснованное сокращение или 9 — необоснованный отказ от заклю- прекращение производства товаров чения договора

5 — нарушение порядка ценообразо- 10 — прочие нарушения, в том числе вания изъятие товаров из обращения

Рис. 10. Структура выданных предписаний по фактам злоупотреблений хозяй­ствующих субъектов доминирующим положением на рынке по системе ФАС РФ в 2008 г.

Исходя из анализа нарушений, совершаемых хозяйствую­щими субъектами, занимающими доминирующее положение на соответствующих товарных рынках, можно выделить три на­правления нарушений:

— ограничение подачи либо угроза ограничения подачи ре­сурсов по действующим договорам, что используется как способ понуждения погашения собственных долгов за потребленные ресурсы;

— отказ от заключения договоров, ограничение подачи либо угроза ограничения подачи ресурсов по действующим договорам, что используется как способ понуждения погашения долгов за ресурсы, потребленные прежними владельцами собственности;

— ограничение подачи либо угроза ограничения подачи одного вида ресурсов по действующему договору как способ понуждения погашения задолженности за потребление другого вида ресурсов по другому действующему договору.

ФАС России 13 августа 2008 г. признала группу компаний «Ме-

чел» нарушившей статью 10 закона «О защите конкуренции» в части создания дискриминационных условий для отдельных потребителей продукции; эконо­мически и технологически необоснованного отказа от заключения договора на поставку продукции; установления, поддержания монопольно высокой цены товара.

Красноярское управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС России) признало ЗАО «Сибирь Авиа Сервис» нарушившим статью 10 закона «О защите конкуренции». Компания злоупотребила доминирующим положением на рынке поставки авиационного керосина. ЗАО «Сибирь Авиа Сервис», доминируя в географических границах аэропорта «Красноярск» на товарном рынке поставок авиационного топлива, вынудило ОАО «КрасЭйр» заключить договор на поставку авиационного топлива и оказание услуг топ- ливно-заправочного комплекса на невыгодных для него условиях. В договоре указывалось, что «Сибирь Авиа Сервис» имеет право по своему усмотре­нию увеличивать стоимость топлива и услуг по топливозаправке при на­рушении контрагентом условий расчетов по договору. В случае неиспол­нения ОАО «КрасЭйр» условий договора ЗАО «Сибирь Авиа Сервис» остав­ляет за собой право не производить заправку его воздушных судов.

Анализ отраслевой структуры нарушений в форме злоупот­ребления доминирующим положением на товарных рынках по системе антимонопольных органов за 1999-2008 гг. показал, что доля нарушений сократилась в сфере связи (на 8,33 %), нефте­добычи и переработки (на 1,48 %).

Подавляющая часть злоупотреблений доминирующим по­ложением (около 80 %) в 1999-2008 г. была допущена субъекта­ми сферы естественных монополий (электро- и теплоэнергетика, железнодорожный транспорт, связь). Так, количество нарушений в сфере электро- и теплоэнергетики увеличилось в 4 раза за весь период наблюдения. Второе место среди нарушителей занимала сфера газоснабжения (рост составил с 8,0 до 11,3 %), третье ме­сто — жилищно-коммунальная сфера (13,3 %).

Особое место среди нарушителей занимают субъекты естест­венных монополий и иные доминирующие на рынке компании, действия которых направлены или имеют своим результатом дискриминацию одного контрагента по сравнению с другими.

Можно выделить несколько видов нарушений, характери­зующихся как дискриминация. Первым видом нарушений, наи­более тяжелых по экономическим последствиям, является соз­дание субъектом, занимающим доминирующее положение, дис­криминирующих условий доступа заинтересованных лиц к своим производственным мощностям, инфраструктурным сетям. Вто­рым видом нарушений является предоставление контрагентам услуг, выполнение работ доминирующими на рынке субъектами на неравных условиях.

Исходя из анализа отметим наиболее характерные черты пе­речисленных злоупотреблений в различных отраслях экономики.

Электроэнергетика

Эта сфера отличается самым высоким уровнем нарушений антимонопольного законодательства. Так, с 2005 по 2007 г. ко­личество рассмотренных заявлений, выявленных нарушений и возбужденных дел составило в совокупности около половины всех нарушений.

Нарушения антимонопольного законодательства в сфере элек­троэнергетики в основном касаются деятельности электросетевых компаний, осуществляющих естественно-монопольный вид дея­тельности, и связаны с отказом или уклонением от заключения договора на передачу электроэнергии, а также с навязыванием невыгодных или не относящихся к предмету договора условий при заключении договора на оказание услуг по технологическому присоединению потребителей к электрическим сетям.

Более 2/3 всех злоупотреблений доминирующим положени­ем фиксируется в этой сфере. Кроме того, большое количество нарушений связано с препятствием доступу на оптовый рынок электроэнергии со стороны смежных сбытовых организаций. Нарушения выражаются, как правило, в отказе от согласования необходимых документов, обеспечивающих информационный обмен и передачу данных по системам коммерческого учета, которые являются необходимыми для получения доступа к тор­говой системе оптового рынка.

Для снижения доли этих нарушений необходимо использо­вать различные инструменты с целью исключения ценовых ко­лебаний, связанных с наличием системных ограничений, вслед­ствие которых на рынке в некоторые периоды времени могут возникнуть условия для манипулирования ценами. Так, для це­лей предотвращения значительных всплесков свободной (нере­гулируемой) цены на электрическую энергию (мощность) на рынке можно применять, например, такие жесткие меры, как раз­деление компаний. А в случае неоднократного злоупотребления доминирующим или исключительным положением, в том числе при осуществлении манипулирования ценами на оптовом и роз­ничных рынках, антимонопольным органом могут быть приме­нены меры по принудительному разделению таких хозяйствую­щих субъектов.

В связи с созданием федерального оптового рынка электро­энергии и мощности (ФОРЭМ), в том числе на базе крупных тепловых станций, появились предпосылки для развития конку­рентных отношений в сфере генерации электроэнергии. Вместе с тем добиться права выхода на ФОРЭМ удалось весьма ограни­ченному количеству крупных потребителей.

Также обращало на себя внимание противодействие РАО «ЕЭС России», владельца магистральных линий электропередач, выходу на рынок экспорта электроэнергии предприятий, не вхо­дящих в группу лиц РАО «ЕЭС России».

Нефтяной сектор

Высокий уровень экономической концентрации и наличие вертикальной интеграции обусловливают основные барьеры для входа и осуществления рентабельной деятельности на рынках нефтепродуктов.

Основными проблемами, с которыми сталкиваются потен­циальные и действующие участники рынка, являются:

— ограничение или отсутствие доступа независимых уча­стников рынка к мощностям по переработке нефти;

— ограничение или отсутствие возможности независимых участников рынка поставлять нефтепродукты в отдельные ре­гионы;

— наличие у вертикально-интегрированных компаний (ВИНК) большого административного ресурса;

— высокие первоначальные затраты.

Деятельность «малых» и «средних» нефтегазодобывающих организаций способствует освоению месторождений с небольши­ми запасами или с трудно извлекаемыми ресурсами. Однако воз­никают проблемы недискриминационного доступа этих предпри­ятий как к внутрипромысловым нефтепроводам, принадлежащим крупным нефтедобывающим предприятиям, так и к магистраль­ным трубопроводам. «Малые» нефтедобывающие предприятия практически лишены доступа к нефтеперерабатывающим заводам, входящим в состав крупных нефтяных компаний.

Во второй половине 2007 г. и начале 2008 г. отмечалась си­туация, когда в отдельных регионах вертикально-интегрирован­ные компании, доминируя в оптовом и розничном сегменте рынка нефтепродуктов, при неизменном уровне собственных розничных цен повышают оптовые цены для независимых опе­раторов АЗС до уровня, превышающего уровень розничных цен, что приводит к нерентабельной деятельности независимых АЗС.

Электрическая связь

Анализ нарушений в этой сфере позволяет сделать вывод о том, что имеют место случаи, когда «альтернативные» (новые) операторы связи работают в дискриминационных условиях по сравнению с операторами, являющимися дочерними, зависимы­ми или «дружественными» по отношению к «традиционным» (старым) операторам связи. Однако, несмотря на то что за по­следние годы абсолютное количество заявлений увеличилось в 1,5 раза, доля в общей структуре нарушений имеет устойчивую тенденцию к понижению.

В сфере связи высококонцентрированными являются сле­дующие инфраструктурные рынки:

— рынки доступа к инфраструктуре связи (доступ к зданиям, сооружениям связи, в том числе к линейно-кабельным сооруже­ниям электросвязи, к сети почтовой связи общего пользования);

— рынки доступа к сети электросвязи общего пользования на местном, зоновом, междугородном и международном уровне.

Развитие конкуренции на других рынках услуг связи обес­печивается развитием конкуренции на вышеупомянутых рынках доступа к сетям и инфраструктуре. При этом следует учитывать, что сети электросвязи взаимоувязаны и отдельно, без подклю­чения к сетям связи общего пользования, они эффективно раз­виваться не могут.

Жилищно-коммунальное хозяйство

Серьезные опасения вызывают темпы реформирования жи­лищно-коммунального хозяйства и установление основ отноше­ний между потребителями и производителями услуг так назы­ваемых «локальных» монополий (водоснабжение, канализация и др.). В последние годы доля нарушений в этой сфере состав­ляет 13 %.

Среди нарушений антимонопольного законодательства в сфе­ре ЖКХ, квалифицируемых по статье 10 закона «О защите кон­куренции», достаточно распространено нарушение порядка це­нообразования, установленного нормативными актами: это и завышение норм и нормативов, и установление экономически необоснованных тарифов, и практика двойного счета. Наруше­ние происходит в основном за счет следующих составляющих: отсутствие необходимых затрат на капитальный ремонт; вклю­чение в тариф сумм предполагаемых неплатежей предприятий и организаций; включение в тарифы потерь в инженерных сетях; завышение объемов потребления теплоэнергетических и водных ресурсов предприятиями ЖКХ; использование в качестве базы расчетов фактических данных, а не норм и нормативов, как того требует методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги в сфере ЖКХ.

Анализ общеэкономической ситуации показывает, что в ря­де случаев злоупотребление доминирующим положением связано с объективной нехваткой основных и оборотных средств инфра­структурных предприятий сферы естественных монополий в элек­троэнергетике, ЖКХ и транспорте. Данная ситуация иногда обу­словлена некорректной тарифной политикой, которая не учитывает старение основных фондов указанных рыночных субъектов и спо­собствует развитию внутриотраслевого перекрестного субсидиро­вания и региональным перекосам в ценообразовании.

Представляется, что в ближайшей перспективе с развитием рыночной конкуренции и происходящими интеграционным про­цессами в экономике вопросы злоупотреблений доминирующим положением по отношению к конкурентам будут приобретать все большее значение. Так, финансово-промышленные группы, крупные холдинговые компании, в том числе многоотраслевые, имеют возможность применять такие методы конкурентной борьбы, как перекрестное субсидирование за счет высокой при­быльности операций на отдельных сегментах рынка, дотирова­ние менее эффективных операций на других сегментах рынка и вытеснение тем самым конкурентов.