<<
>>

2.1. Типы государственных предприятии.

Государственный сектор в России представлен разными типами предприятий. Исследование особенностей каждого типа нам представляется также важным, ибо позволит определить по каким направлениям и как в России в настоящее время должно осуществляться совершенствование управления государственной собственностью.

В настоящее время в развитых странах выделяются три основных вида государственных предприятий:

Предприятия, существующие в форме торговых товариществ (главным образом акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).

Это наиболее распространенная структура. В наибольшей степени она используется в Германии, Франции (национальные общества), Италии. Акции таких обществ полностью принадлежат государству. Иногда в качестве акционеров выступают другие государственные предприятия.

Предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и которые являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью. Такая система является единственной в Англии, преобладает во Франции, используется в Германии. Ни в Германии, ии во Франции, ни в Англии нет единого закона, который бы регулировал статус государственных предприятий. Каждое государственное предприятие существует на основе закона, предназначенного именно для него.

Казенные предприятия, не обладающие ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью. Они не платят налогов, их финансирование и доходы проходят через государственный бюджет. Экономическое значение данных предприятий и их количество невелико.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также с федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ, в России могут существовать и действовать два типа унитарных предприятий:

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, которые подразделяются на государственные предприятия (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ) и муниципальные предприятия.

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые подразделяются на федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъекта РФ и муниципальные казенные предприятия.

Унитарные предприятия создаются и действуют только на основе государственной или муниципальной собственности.

Хотя они и признаются коммерческими организациями, но они не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, отличаются от унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, объемом имущественных прав и хозяйственной самостоятельности. Казенные предприятия имеют более узкий объем правоспособности по сравнению с государственными и муниципальными предприятиями.

Деятельность государственных и муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, характеризуется тем, что:

они распоряжаются закрепленным за ними недвижимым имуществом с согласия собственника;

собственник не вправе изымать имущество, находящееся в их хозяйственном ведении;

они имеют уставной фонд, формируемый собственником;

собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия;

собственник имущества государственного или муниципального предприятия не несет ответственности по его обязательствам;

они действуют в соответствии с утвержденной уполномоченным органом программой деятельности;

собственник утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и осуществляет контроль за их выполнением;

они подлежат обязательной ежегодной аудиторской проверке при наличии определенных финансовых показателях деятельности.

Деятельность казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления, характеризуется тем, что:

они распоряжаются закрепленным за ними движимым и недвижимым имуществом с согласия собственника;

собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению;

собственник определяет порядок распределения доходов казенного предприятия;

собственник имеет право определять обязательные для исполнения казенными предприятиями заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

казенное предприятие не имеет уставного фонда;

казенное предприятие действует на основании сметы расходов и доходов, утвержденной собственником;

собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества;

аудиторская проверка проводится по решению собственника имущества казенного предприятия.

Таким образом, государственные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, имеют больше прав, чем предприятия, действующие на праве оперативного управления.

Первые имеют свой уставной фонд, они распоряжаются имуществом, которое собственник не имеет право изымать. Собственник не может также определять порядок распределения доходов, он имеет только право на получение части прибыли.

Что касается предприятий, действующих на праве оперативного управления, то они почти целиком зависят от собственника, который может изымать имущество, который определяет, что производить и каким образом распределять доходы.

Некоторые экономисты и хозяйственные практики объясняют такое различие несовпадением целей, для которых создаются государственные предприятия на праве оперативного управления и на праве хозяйственного ведения.

Считается, что государственные и муниципальные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, создаются в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности России;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей её безопасность;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенные предприятия, действующие на праве оперативного управления, создаются в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для безопасности России, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов России;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государствам ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность России;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Вместе с тем, даже, несмотря на различия целей функционирования, оба типа государственных предприятий имеют много общего, а именно: в России унитарные предприятия не наделены правом собственности закрепленным за ним имуществом.

Такое имущество является неделимым, оно не может быть распределено по вкладам, долям или паям и полностью принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. И этим государственные предприятия в России отличаются от предприятий в других странах, о чем говорилось выше.

В России могут создаваться также федеральные государственные учреждения. Они создаются в соответствии с действующим порядком и без соответствующего решения Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти вправе создавать федеральное государственное учреждение в рамках доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и предусмотренных на финансирование их деятельности бюджетных ассигнований. Такой порядок, действующий в настоящее время в России, породил неконтролируемый рост числа бюджетных учреждении, которое уже сегодня достигло количества* нереального для управления. Вместе с тем, большое количество бюджетных организаций испытывает постоянный недостаток бюджетных средств. Это заставляет их осуществлять коммерческую деятельность, сдавать имущество в аренду, что не всегда может быть проконтролировано со стороны государства.

Такое положение российских государственных предприятий и государственных учреждений многие авторы рассматривают как переходное. Они отмечают, что с точки зрения обычного хозяйственного оборота такая конструкция является несовершенной, поскольку участниками этого оборота должны являться собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом. На самом деле в России в лице государственных предприятий участвуют лица, не обладающие всеми полномочиями по распоряжению имуществом в полном объеме, а полномочия собственника этого имущества, в свою очередь, ограничены законодательством.

В России, в ходе приватизации возникали и другие типы предприятий, которые можно отнести к смешанной форме собственности. Они возникали несколькими способами. Прежде всего, часть государственных предприятий, которые в основном сохранили свой имущественный комплекс, стали акционерными обществами с контрольным или просто крупным пакетом акций, специально закрепленным за государственной собственностью, без какой-либо реорганизации и различных принудительных форм интеграции в более крупные структуры. К ним примыкают и компании, в уставной капитал которых включалась «Золотая акция», дававшая государству определенные возможности влиять на деятельность АО.

Второй тип предприятий, относящийся к смешанной форме собственности, представлен холдинговыми компаниями. Первыми из них, осенью 1992 г., в соответствии с Указом Президента и Постановлением Правительства о реорганизации электроэнергетики (август 1992 г.) и преобразовании государственного газового концерна «Газпром», были учреждены два крупных холдинга. Это Российские акционерные общества энергетики и электрификации (РАО «ЕЭС России») и «Газпром» (РАО «Газпром»).

Их уставной капитал формировался за счет внесения в него всего капитала бывших государственных предприятий - крупнейших производителей электроэнергии и газа, а также контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ (предприятия машиностроения, строительства, производственно-технического обслуживания, научные институты, региональные предприятия энергетики и электрификации). Для всех них РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России» становились холдинговыми компаниями.

По аналогии с РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром», в тот же период возникли создавшиеся на базе бывших производственных объединений нефтяного комплекса многочисленные акционерные общества. В их уставной капитал включались контрольные пакеты акций предприятий, ранее входивших в эти объединения, а также пакеты акций предприятий нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения. Таким образом, все они превращались в дочерние акционерные общества создаваемых АО. Особое место среди них заняли новые крупные нефтяные компании «ЛУКойл», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз» и компании по транспортировке нефти («Транснефть») и нефтепродуктов («Транснефтепродукт»), уставной капитал которых формировался за счет внесения контрольных пакетов акций АО, созданных на базе не отдельных предприятий, а уже целых объединений.

Третий тип структур, которые также можно отнести к структурам смешанного типа относятся государственные предприятия (компании) «Роснефть» и «Росуголь», созданные в 1992 г. для коммерческого управления закрепленными в федеральной собственности пакетами акций объединений и предприятий нефтяной (те, что не были интегрированы в новые компании) и угольной промышленности, а также смежных с ними отраслей (нефтепереработка, строительство шахт, производство машин и оборудования для угольной промышленности и т.п.). Эти государственные компании, не являясь формальными собственниками капитала, осуществляли от имени государства функции холдинговых компаний по отношению к бывшим государственным предприятиям, которые в ходе приватизации стали акционерными обществами. Параллельно эти компании занимались реализацией промышленной политики и поддержкой предприятий.

Так, «Роснефть» выполняла функции реализации государственной доли углеводородов, получаемой по соглашениям о разделе продукции, и генерального заказчика НИОКР. Компания «Росуголь» распределяла и доводила до непосредственных получателей на местах бюджетные средства на поддержку отрасли, заемные средства от МББРР.23

В сентябре 1995 г. госпредприятие «Роснефть» стало вертикально- интегрированной нефтяной компанией в форме открытого акционерного общества, уставной капитал которого формировался из закрепленных в федеральной собственности пакетов акций многих компаний. Ряд других был передан в доверительное управление. В 1998 г. государство включило «Роснефть» в программу денежной приватизации, однако финансовый кризис не позволил это сделать. Изменение экономической и политической ситуации после кризиса 1998 г. и объявление правительством курса на усиление регулирования экономики, проведение активной промышленной политики, актуализировали вопрос о формировании государственной акционерной нефтяной компании. Однако в настоящее время это представляется маловероятным, т.к. у государства к настоящему времени осталось слишком мало активов в нефтяной отрасли для потенциального слияния с «Роснефтью».

Формирование смешанных компаний с участием государства в России сопровождалось также коренной реорганизацией целых отраслей. Наиболее ярким примером этого является связь. Постановление Правительства от 22 декабря 1992 г. № 1003 предусматривало выделение из состава государственных предприятий связи и информации следующих служб:

подразделений почтовой связи с образованием на их базе государственных учреждений Федеральной почтовой службы, не подлежащих приватизации;

радиотелевизионных передающих центров, не подлежащих приватизации.

Другие виды деятельности были сосредоточены в региональных предприятиях связи и информатики, преобразованных в акционерные общества с закреплением контрольных пакетов акций в федеральной собственности. В последующем эти пакеты были консолидированы в АО «Связьинвест» с закреплением 51% акций в федеральной собственности. В самостоятельное предприятие было выделено предоставление услуг междугородной и международной связи, для чего было создано АО «Ростелеком», контрольный пакет акций которого также был закреплен в государственной собственности.

В настоящее время в России существуют также компании, относящиеся к числу смешанных, которые являются компаниями с участием государственных унитарных предприятий. Примером такого рода является ОАО «Промышленная компания «Антей» (оборонная промышленность), где доля государственной собственности составляет 51%. При создании этой компании вошедшим в нее госпредприятиям и АО был придан статус дочерних.

К числу смешанных компаний в настоящее время относятся также АО, вновь создаваемые, в которые государство делало свой материально- вещественный или денежный вклад. До 1998 г., до принятия Бюджетного кодекса РФ этот канал очень активно использовался госслужащими и предпринимателями в целях личного обогащения.25 Поэтому, в соответствии со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время установлено, что «предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных)

капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским

л/

законодательством Российской Федерации».

Смешанные компании, возникающие таким образом, чаще всего не являются государственными. В них преобладает частный капитал. Но доля государственной собственности может быть значительной.

В целом, к началу 2000 г. в России появилось около 31 тысячи акционерных обществ и около 100 холдингов. Помимо топливно- энергетического комплекса и отраслей связи они охватили многие другие отрасли - атомная промышленность («ТВЭЛ»); оборонная промышленность (Межгосударственная акционерная корпорация «Вымпел»); строительство и выпуск стройматериалов («Главстройпром»); фармацевтика и микробиология (РАО «Биопрепарат»); заготовки и хранение зерна, пищевая промышленность («Росхлебопродукт»). Возникли также Ракетно- космическая компания «Энергия», Межгосударственная акционерная корпорация «Вымпел», холдинг «Российская электроника», корпорация «Аэрокосмическое оборудование».

Данные таблицы 4 характеризуют долю государственной собственности в АО, которая сформировалась в ходе приватизации.

Таблица 4.

Отрасли, в которых государство сохранило свое участие в капитале акционерных обществ в ходе приватизации в России в 1994-1999 гг.27 Отрасли Доля предприятий с конт-рольным пакетом акций, закрепленным в госсобст-венности, в общем коли-честве созданных АО, % Доля предприятий, имею-щих «Золотую акцию» в уставном капитале, в общем количестве создан-ных АО, % С преобладанием государственного участия в капитале посредством контрольного пакета акции* Трубопроводный транспорт 100,0 0,0 Связь 65,5 3,6 Топливная промышленность 58,8 3,8 Воздушный транспорт 57,9 21.1 Внутренний водный транспорт 53,8 15,4 Морской транспорт 46,7 0,0 Электроэнергетика 39,7 3,2 ЖКХ 36,6 4,4 Промышленный железнодо-рожный транспорт 26,7 3,3 Оптовая торговля 253 8,4 Здравоохранение, физкультура и соцобсспсчсние 22,2 13,9 Машиностроение (без метал-лообработки) 17,9 16,7 С преобладанием государственного участия в капитале посредством выпуска «Золотая акция» Цветная металлургия 23,2 27,4 Наука и научное обслуживание 19,4 23,6 Культура и искусство 18,8 21,9 По всей Экономикс 18,2 10.0 Из таблицы видно, что в ходе приватизации образовались две группы отраслей по типу государственного влияния:

- отрасли с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций (трубопроводный, воздушный, внутренний водный, морской, промышленный железнодорожный транспорт, связь, топливная промышленность, электроэнергетика, ЖКХ, оптовая торговля, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение);

- отрасли с преобладанием государственного влияния посредством выпуска «Золотая акция» (цветная металлургия, наука и научное обслуживание, культура и искусство).

Промежуточное положение по отношению к этим группам занимает машиностроение, где обе формы государственного влияния имеют место примерно на паритетной основе.

Оценивая степень влияния государства в смешанных компаниях, необходимо учитывать не только количество соответствующих АО, но и доли уставного капитала, закрепляемого в собственности государства. Об этом свидетельствуют данные таблицы 5.

Таблица 5.

Группировка акционерных обществ по размеру контрольного пакета акций» закрепленных в государственной (муниципальной)

собственности в 1994-1999 гг.2 Период Размер контрольного пакета (в % к уставному капиталу) Количество АО, всего до 15 16-25 26-38 39-51 свыше 51 1994 553 158 418 278 80 1496 1995 48 223 189 196 42 698 1996 9 63 68 40 10 190 1997 3 24 23 25 9 84 1998 3 33 38 15 53 142 1999 - 4 3 20 74 101 1994-1999 616 505 739 574 277 2711 Из таблицы видно, что из 2711 АО, где в ходе приватизации в 1994- 1999 гг. происходило закрепление пакетов акций в государственной (муниципальной) собственности, только 1/10 приходится на те предприятия, где размер пакета (свыше 51% акций) позволял государству рассчитывать на установление однозначно мажоритарного контроля. Еще на чуть более 1/5 предприятий размер пакета (39-51%) мог играть для государства ту же роль при условии, что 25% акций изначально являются привилегированными (нсголосующими). Примерно в 41% АО доля государства (до 25%) такова, что неизбежно встанет вопрос о целесообразности закрепления в собственности государства пакетов акций такой величины. И остальные предприятия с долей государства 26-38% уставного капитала с точки зрения возможностей государства, как акционера, можно назвать контрольными лишь с очень большой натяжкой.29

Поэтому вполне естественно, что с течением времени (1994-1999 гг.) доля предприятий, где принадлежащий государству пакет был больше 38% акций, увеличивался (с 28% в 1994-1997 гг. до 2/3 в 1999 г.), а доля предприятий, где государству принадлежал пакет акций меньше 25% сокращался - с 44% в 1994-1997 гг. до 16, 5% в 1998-1999 гг.

В настоящее время эта тенденция продолжается. Так, в соответствии с планом приватизации на 2004 г., предполагается выставить на продажу все федеральные пакеты акций, размер которых не превышает 25% уставного капитала соответствующего акционерного общества, за исключением пакетов акций акционерных обществ энергетики (до завершения реорганизации РАО «ЕЭС России»); газового комплекса; акционерных обществ, для которых предусматривается финансирование в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы; акционерных обществ, участвующих в формировании интегрированных структур.

В 2005 г. предполагается предложить к продаже уже все федеральные пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала

соответствующего акционерного общества, за исключением пакетов акций крупнейших акционерных обществ (продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в соответствующем году) и акционерных обществ, которые будут включены в перечень стратегических акционерных обществ или участвующих в формировании интегрированных структур.

В настоящее время (по состоянию на 1 января 2003 г.) в РФ насчитывается 9860 федеральных государственных унитарных предприятий. В собственности РФ находятся пакеты акций 4205 акционерных обществ, распределение которых по отраслям характеризуют таблицы 6 и 7.

Таблица 6.

Распределение федеральных унитарных предприятии и акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, по отраслям экономики.3 Отрасль экономики Количество федеральных

государственных унитарных предприятий Количество акционерных обществ с участием Российской Федерации Непроизводственная сфера 4357 1918 Промышленность 2224 2350 в том числе: - машиностроение 908 225 - легкая промышленность 193 16 - пищевая промышленность 60 43 - промышленность стройматериалов 81 21 - металлургия 49 34 - химическая промышленность 46 19 Строительство 1035 492 Сельское хозяйство 1329 46 Транспорт и связь 851 383 Лесное хозяйство 64 16

Таблица 7.

Доля федерального пакета акций в уставном капитале акционерных обществ. Доля находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ (процент уставного капитала) Количество акционерных Обществ 100 процентов 118 От 50 до 100 процентов 600 От 25 до 50 процентов 1339 25 и менее процентов 2148 Эти данные свидетельствуют о том, что в настоящее время, по- прежнему актуальным остается вопрос о поиске эффективных мер управления не только государственными предприятиями, но и долей государственной собственности в АО, поскольку в целом оценка эффективности использования государственной собственности остается в настоящее время очень низкой.

Рассмотрим более подробно, чем это обусловлено.

2.3. Управление государственным сектором и оценка его

эффективности.

В настоящее время текущее состояние управления государственным сектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления государственными предприятиями и долей государственной собственности в АО, поскольку госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен.

Так, реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства- акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.

Такое положение дел во многом обусловлено тем, что и в теоретическом плане вопрос об особенностях управления государственным сектором экономики, а также управления государственной собственностью еще до конца не решен.

В экономической литературе представлено достаточно много различных определений, что такое «управление государственной собственностью».

Так, Е.В. Вешняков определяет управление государственной собственностью «как исполнение функций по владению, пользованию и распоряжению имуществом самим собственником». При этом он не видит принципиальных различий в управлении частной собственностью и управлении государственной собственностью. Он их фактически отождествляет.

Попов МЛ. определяет управление собственностью как «политико- экономические отношения, возникающие в процессе распоряжения и пользования с целью сохранения, совершенствования и развития объектов присвоения и с целью эффективности их реализации».34 Такой подход является очень важным, поскольку он пытается определить цель управления собственностью. Однако у указанного автора из управленческих отношений исчезли отношения, связанные с владением.

Гутман Г.В. и Лапыгин Ю.Н. под управлением собственностью понимают «в основном единство двух процессов: воздействие собственности на мотивацию ее владельцев, пользователей и распорядителей, а также управление мотивацией через организацию и самоорганизацию хозяйственных систем».35 В данном определении выдерживается функциональный подход. Но, к сожалению, здесь выделена лишь одна, хотя и очень важная функция управления собственностью.

Е.В. Черникова рассматривает управление государственной собственностью «как процесс реализации совокупности правомочий: права владения, права ведения, права пользования, права принятия решения о том, как, кем и на каких условиях может использоваться объект собственности, обязанности за использование объектов собственности, за их эффективное функционирование, предполагающее возмещение ущерба».36

По существу в этом определении названы основные компоненты управления государственной собственностью. Но, во-первых, эти компоненты выражены через реализацию основных прав собственника. В- вторых, содержание самой реализации не раскрыто. Экономическую сущность процесса управления собственностью автор рассматривает не саму по себе, а через правовые формы.

В одобренной Правительством РФ 9 сентября 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации под управлением федеральной государственной собственностью «понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления... государственными учреждениями... государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ев участия в коммерческих организациях».

По нашему мнению, экономическую сущность управления государственной собственностью наиболее точно выражает следующее определение: управление государственной собственностью - это система организационно-экономических отношений между её различными субъектами, субъектами и менеджерами по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целыо обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

Особенностями предлагаемого нами определения управления государственной собственностью являются:

воспроизводственный подход: управление государственной собственностью -это система организации её воспроизводства;

системный подход: управление государственной собственностью - это система отношений между субъектами управления ею;

управление государственной собственностью - это по существу хозяйственный механизм ее воспроизводства, включающий систему функций как его элементов (прогнозирование, планирование, организация, мотивация, координация, контроль и др.), методов (административный, экономический) и т.д.;

целевой подход: управление государственной собственностью как систему во многом определяет общая цель всех её элементов - материальное обеспечение реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

Для того, чтобы раскрыть экономическое содержание процесса управления государственной собственности, необходимо исходить из особенностей управления государственной собственностью и государственным сектором экономики. На наш взгляд, выделение таких особенностей нам представляется очень важным.

Первая и, наверное, одна из самых важных особенностей управления государственной собственностью определяется тем, что в этих отношениях, с одной стороны, всегда представлено государство, через определенный круг субъектов, осуществляющих от его имени правомочия собственника.

В соответствии со ст. ст. 125, 214 ГК РФ, от имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Поскольку указанные органы входят в состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти - подчинения с другими государственными органами, государство имеет возможность административного воздействия на данных участников отношений государственной собственности субъекта РФ как путем установления в нормативных актах (носящих административно-правовой характер) компетенции соответствующих органов, так и непосредственного управления их деятельностью.

При этом субъект управления государственной собственностью и субъект (участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и реализует их в конкретных отношениях государственной собственности. Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в осуществлении права государственной собственности.

Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных обстоятельства:

Моменту реализации права государственной собственности (т.е. возникновения конкретного отношения государственной собственности) непосредственно предшествуют управленческие отношения, возникающие в процессе выработки, принятия и исполнения управленческих решений, определяющих основания для возникновения конкретных отношений государственной собственности субъекта РФ и характер поведения в них соответствующих государственных органов.

Государство непосредственно, через реализацию государственно- властных полномочий соответствующими органами государственной власти, определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности субъекта РФ, выступающих на стороне собственника.

Вместе с тем, на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с п.З ст.214, п.З ст.125 ГК РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами РФ и её субъектов, по их поручению и от их имени права собственника могут осуществлять органы местного самоуправления, а также граждане. Кроме того, права владения, пользования и распоряжения государственным имуществом от своего имени осуществляют создаваемые государством предприятия и учреждения.

Перечисленные субъекты не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении подчинения с органами государственной власти и, следовательно, их взаимоотношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют не административную, а гражданско-правовую основу.

Однако из сказанного не следует, что государство в данном случае не управляет государственной собственностью. Речь идет лишь о несколько ином механизме управления. Субъекты, представляющие государство в отношениях собственности, в любом случае всегда находятся в правовой связи с государственными органами, и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному определению характера деятельности данных субъектов в отношении государственной собственности, являются объектом государственного управления.

В качестве примера можно привести осуществление прав собственника государственного имущества доверительными управляющими, которое основано на договоре доверительного управления, заключаемом между управляющим и уполномоченным на то государственным органом. Отношения, возникающие между ними в процессе заключения, исполнения и прекращения договора являются непосредственным объектом государственного управления. Действия соответствующего государственного органа определяются, в частности, утвержденными формами типовых договоров доверительного управления, установленными основаниями передачи государственного имущества в доверительное управление, распоряжениями этого или вышестоящего государственного органа о передаче конкретного имущества, утвержденным порядком подбора доверительных управляющих и иными административными актами, которые в значительной мерс предопределяют характер использования государственного имущества в процессе доверительного управления.

Механизм управления государственной собственностью в данном случае является более сложным, опосредованным, чем в отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти.

В настоящее время в России наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ, Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов РФ, следует считать губернаторов (мэров, глав администрации), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ.

В настоящее время правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом переданы образованному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Правительство РФ установило, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений, оно находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.

На сегодняшний день основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом являются следующие:

проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждения) федерального имущества;

разграничение государственной собственности, в том числе на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Таким образом, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть только ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом).

Отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властеотношениями, т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. При этом основанием возникновения отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как правило, односторонне-властные действия субъектов управления. Отношения в сфере управления государственной собственностью не являются непосредственной юридической основой возникновения, изменения или прекращения прав на государственное имущество.

Вторая особенность управления государственной собственностью связана со специфическими методами оценки эффективности функционирования государственных предприятий. Государственные предприятия - это особый тип предприятий, эффективность деятельности которых не может быть оценена такими же критериями, как деятельность частного сектора.

Для частного сектора главным мотивом деятельности является получение прибыли. Частному предпринимателю не безразлично, сколько людей готовы купить предлагаемую продукцию. Поэтому полезность предоставляемых частным сектором благ определяется тем количеством граждан, которые готовы заплатить запрашиваемую за них цену. Например, покупатели считают полезными услуги, которые оказывают пекарни. Они готовы платить цену, запрашиваемую за хлеб. При этой цене производство хлеба обычно расширяется до тех пор, пока не наступит насыщение, т.е. до тех пор, пока дальнейшее расширение не станет отвлекать факторы производства из отраслей промышленности, на продукцию которых существует более интенсивный спрос потребителей.

Таким образом, взяв в качестве ориентира мотив получения прибыли, свободное предпринимательство приспосабливает свою деятельность к пожеланиям людей. Мотив получения прибыли заставляет каждого предпринимателя оказывать те услуги, которые потребители считают наиболее необходимыми. Ценовая структура рынка подсказывает предпринимателям, в каком объеме и куда они могли бы вложить свои капиталы.

Частный бизнес обречен, если его деятельность приносит одни убытки, и нет способов исправить ситуацию. Его нерентабельность является доказательством ненужности. Поэтому частное предприятие не может этим пренебречь. Оно будет вынуждено закрыться. Иначе обстоит дело с государственными предприятиями.

Функционирование государственных предприятий существенно отличается от функционирования частных предприятий. С одной стороны можно говорить о некоторых конкурентных преимуществах государственных предприятий по сравнению с частными. Это объясняется тем, что, во-первых, государственные предприятия опираются на специфические возможности государства - концентрация ресурсов как внутри страны, так и за рубежом, их «точечное» использование; прямое применение государством мер принуждения к недобросовестным поставщикам, потребителям; использование достижений НТП благодаря финансированию фундаментальной науки, сферы НИОКР; высокая определенность поведения государственных предприятий благодаря разрабатываемой и реализуемой государством экономической политике; государственные гарантии.

Во-вторых, для государственных предприятий характерны более высокое качество и масштабы применения современных прогрессивных предметов и средств труда, технологий (в том числе и информационных),

квалифицированной рабочей силы, организации труда, производства и управления.

Государственным предприятиям, в-третьих, присущи более низкие трансакционные издержки во взаимоотношениях государственных предприятий друг с другом, с частными предприятиями, с органами власти и управления. В-четвертых, государственные предприятия, как правило, функционируют в сферах, отраслях, находящихся на острие передовой мировой науки (особенно это относится к отраслям военного производства).

Вместе с тем, мотивы поведения государственных предприятий очень часто отличаются от мотивов поведения частных предприятий. Так, по опросам, проведенным в середине 90-х гг., 35% частных предприятий назвали прибыль в качестве основного мотива деятельности по сравнению с 25% государственных предприятий (см. таблица 8).

Таблица 8.

Цели российского бизнеса в 1994г., в % к общему числу опрошенных предприятий. Тип предприятия Прибыль Выпуск Занятость Государственное 25 55 36 Частное 35 50 35 Из таблицы видно, что хотя государственные предприятия не рассматривают прибыль как основной мотив деятельности, однако 55% из них оценивают выпуск как ориентир своей деятельности. Это можно рассматривать как положительный фактор, ибо в соответствии с некоторыми западными экономическими теориями, предприятия, ориентированные на выпуск, производят больше товаров и услуг и продают их по более низким ценам, чем максимизирующие прибыль фирмы.

Вместе с тем, на государственных предприятиях возникает так называемый эффект Аверча-Джонсона. Этот эффект возникает на регулируемых государством предприятиях при установлении государством нормы прибыли или регулируемой заработной платы с целью оказать воздействие на затраты предприятия. Его суть состоит в следующем. Если цена фактора производства, которая регулируется государством, превышает его рыночную цену, то этот фактор производства будет использоваться в непропорционально большем объеме, поскольку именно рыночная цена ресурса является инструментом оптимального распределения ресурсов по отраслям. При государственном регулировании нормы прибыли на фактор производства, искажаются воспроизводственные пропорции: в данную отрасль идет слишком много ресурсов, цена которого регулируется.

Для частных предприятий характерным является более высокий уровень конкуренции, чем для государственных предприятий. Они более мобильны, в большей степени склонны к рыночным методам поведения. Вместе с тем, для частных фирм разница между ценой товара и ценой ресурса значительно выше, чем для государственных предприятий. Поэтому и средние цены частных фирм оказываются выше, чем у государственных предприятий, поскольку именно на государственных предприятиях цены чаще всего регулируются. Степень свободы у государственных предприятий назначать цены значительно ниже, чем у частных фирм.

По сравнению с частными, государственные предприятия оказываются довольно крупными. Так, в соответствии с данными обследования, которое было проведено в середине 90-х гг., средняя численность занятых на государственных предприятиях составляет 400 человек, в то время как на частных - 34 человека. Общий объем выпуска продукции могут даже не

различаться, но что касается выпуска продукции на одного занятого, то он выше на частных предприятиях (см. таблица 9).

Таблица 9.

Эффективность российских частных и государственных

предприятий в 1996 г.40 Тип предприятия Средний объем выпуска на одно предприятие, млн. руб. в год Средняя числен-ность занятых на одном пред-приятии* чел. Производство иа одного занятого в год, млн. руб. Всего по промышленности 7644 88 86,86 Государственные предприятия 2181 405 5,39 Частные предприятия 2072 34 60,94 На этом основании можно сделать вывод, что частное предприятие в условиях рыночной экономики более эффективно функционирует, чем государственное предприятие.

Одна из главных особенностей государственных предприятий состоит в том, что они, в отличие от частных предприятий, не заинтересованы вводить новшества или повышать производительность труда ради победы в конкурентной борьбе. Чаще всего их поведение напоминает поведение «нерегулируемых монополий» со всеми вытекающими негативными последствиями из такого поведения.

В государственном секторе также постоянно возникает конфликт между эффективностью и другими целями, в котором первая, как правило, проигрывает. Считается, что для государственных предприятий убыточность еще не является доказательством несостоятельности, если, например, государство поставило задачу продавать товары по более низкой цене, то убытки неизбежны. Инструкции и правила, разработанные для борьбы с протекционизмом и дискриминацией в кадровой политике государственного сектора, часто мешают менеджменту оптимально использовать потенциал работников и по заслугам поощрять достойную работу. Наличие множества всевозможных требований и процедур фактически привели к тому, что трудовые качества людей оказались на последнем месте.

В государственном секторе, так же как и в частном, для того, чтобы выиграть, надо сначала вложить значительные средства, которые окупаются только со временем. Поэтому и в государственном секторе идут на запуск новых программ, освоение новых трудовых процессов, требующих капитальных вложений в новое оборудование. Когда же встает вопрос о ресурсах, которых всегда не хватает, соображения о крупных затратах и постепенной частичной отдаче, подрывают инициативы по повышению производительности. Хотя в долгосрочной перспективе такое вложение капитала выгодно, зачастую предпочитают вкладывать имеющиеся средства в решение текущих затрат.

В частном секторе надежда получить существенную прибыль на вложенный капитал заставляет идти на разумный (и даже серьезный) риск. Рисковать, хотя и несколько в другом роде, приходится и в попытках сделать открытие, или при покупке нового дела, и для победы над конкурентами, и для того, чтобы использовать вдруг открывшуюся возможность, прежде чем её заметили другие, и для того, чтобы направить скудные ресурсы туда, куда никто ничего не вкладывает. В частном секторе можно надеяться на награду, если риск оправдается и принесет компании выгоду, и ждать наказания, если рискованное решение окажется недальновидным, неверным или неосуществимым. В государственном секторе предприимчивые руководители практически не встречаются. Риск для них связан не с материальными интересами, а с должностным положением, профессиональной репутацией, перспективами продвижения по службе. Оправдавшийся риск здесь никаких ощутимых наград не приносит, но страх совершить ошибку очень силен, особенно у высшего руководства. Некоторые ученые отмечают, что высокая вероятность получить жестокий публичный разнос за неудачу и отсутствие вероятности получить ощутимую награду существенно снижает «порог риска» многих чиновников и руководителей.

Таким образом, мы видим, что поведение частных и государственных предприятий существенно отличается. Государственные предприятия в меньшей степени адаптированы к рыночной среде. Но это и понятно. Как отмечалось выше, целью государственных предприятий является не просто удовлетворение потребностей общества, а удовлетворение таких потребностей, которые частный бизнес вряд ли бы стал удовлетворять в силу низкой доходности. Поэтому вполне понятно, что микроэкономические методы оценки деятельности государственных предприятий не всегда приемлемы.

Поскольку первоочередной целью предприятий государственного сектора является решение макроэкономических проблем, обеспечение приемлемых условий воспроизводства совокупного общественного капитала, поэтому и критерий, в соответствии с которым они функционируют, не может ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, фондовооруженность, фондоотдача и т.п.). Деятельность государственных предприятий следует оценивать с точки зрения народнохозяйственной эффективности в широком смысле слова.

Для государственных предприятий главным критерием эффективности работы должна быть оценка того, насколько успешно удается им реализовать макроэкономические и/ или социальные цели. С этой точки зрения возможную неэффективность государственных предприятий (в узкорыночном, микроэкономическом понимании) следует признать допустимой, если они справляются с функциями встроенного стабилизатора макроэкономических и социальных пропорций.

Главный вопрос, который при этом возникает, касается методов измерения этой эффективности, а также определения действий собственника, заинтересованного в том, чтобы его имущество использовалось в его интересах.

Что касается количественных измерений макроэкономической эффективности использования государственной собственности, то они практически отсутствуют. В лучшем случае, говоря об эффективности использования государственной собственности, анализируют те доходы, которые поступают в бюджет в результате использования государственной собственности.

На наш взгляд, этих показателей явно недостаточно. Ведь сама по себе отдача от использования государственного имущества еще ничего не говорит о том, в какой степени реализуются социально-экономические цели государства через разрабатываемые правительством программы развития общества. Поэтому в качестве количественных показателей использования государственной собственности в большей степени должны быть использованы такие макроэкономические показатели как темпы роста ВВП; темпы инфляции; рост реальных доходов населения и т.п.

Если прибыли и убытки не служат критерием успеха или неудачи в государственном секторе, то принципиальным образом должны меняться взаимоотношения между собственниками и менеджерами в государственном секторе.

На наш взгляд, единственным способом заставить управляющего отвечать перед таким собственником как государство - это ограничить свободу его действий правилами и предписаниями. Конечно, хороший управляющий должен стремиться к максимальному улучшению качества услуг, предоставляемых его предприятием. Но поскольку он не связан соображениями финансового успеха, осуществляемые им затраты могут лечь тяжелым бременем на государственную казну, а он сам превратится в безответственного растратчика денег налогоплательщиков.

Поэтому государство не должно этого допускать. Именно оно, как собственник, должно позаботиться о подробной регламентации управления. Оно должно точно определить качество и объем предоставляемых услуг и продаваемых товаров, оно должно разработать подробные инструкции относительно того, какие методы следует использовать при покупке материальных факторов производства, при найме и вознаграждении рабочей силы.

Если управляющий посчитает целесообразным истратить больше, чем позволяет инструкция, то он должен подать заявку на дополнительное выделение денег из бюджета. В этом случае право решения остается за собственником - государством. Поэтому и критерием хорошего управления будет не одобрение покупателей, выражающееся в избытке выручки над затратами, а строгое соблюдение определенного набора правил.

Правительство, конечно, будет стремиться разрабатывать такие правила, которые сделали бы предоставление услуг максимально полезным, а дефицит - не выше максимально допустимой, с их точки зрения величины. Но это, тем не менее, не отменяет бюрократического характера руководства государственным сектором, когда управляющие обязаны подчиниться определенному набору инструкций. Основной целью управляющего не может быть эффективность как таковая, ею является эффективность в рамках соблюдения определенных предписаний. Поэтому его положение не похоже на положение администратора предприятия, стремящегося к получению прибыли. Он скорее напоминает государственного служащего, который должен действовать строго в соответствии с целями государства.

Правда, при этом важно, чтобы само поведение управляющих в государственном секторе не превратилось в оппортунистическое и не сводилось только к формальному выполнению инструкций. Чтобы этого не получилось, в государственном секторе должны быть выработаны особые методы стимулирования труда.

2.4. Объективная необходимость и основные направления реформы управления государственной собственностью.

Проведенный выше анализ показал, что наличие государственного сектора как такового еще не является свидетельством эффективного использования государственной собственности. Наоборот, существует определенная трудность управления государственной собственностью, поскольку она включает в себя как рыночные, так и нерыночные начала.

В России в настоящее время существует целый комплекс проблем, свидетельствующих о неэффективности использования государственной собственности. Это, в частности, доказывают данные об объемах неналоговых доходов федерального бюджета (см. таблица 10) *

Таблица 10.

Структура доходов федерального бюджета РФ за 1998-2002 гг. Доходы 1998 г. 1999 г. 200С г. 2001 г. 2002 г. млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % Всего 376,548 100 473,676 100 797,201 100 1193,483 100 2125,718 100 Налоговые Доходы 306,976 83,5 399,450 843 675,039 84,6 1115,328 93,5 2007,540 94,4 Неналоговые

доходы 28.493 7.8 33,013 6,7 61,907 7,8 64,261 5,4 104,284 4,9 Доходы целевых бюджетных фондов 32,079 8,7 41,564 9,0 60,585 7,6 13,894 1,1 13,894 0,7 Как видно из таблицы, на протяжении последних лет неналоговые доходы в структуре доходов федерального бюджета неуклонно сокращались. За пять лет они сократились в относительном выражении почти в два раза.

Такая тенденция характерна не только для России. Сегодня в большинстве развитых стран также сокращается доля неналоговых доходов. Во многом это связано с сокращением доли государственной собственности в результате приватизации, которая происходила в этих странах в 90-е гг. В России иная ситуация. Сокращение доли неналоговых доходов у нас в стране связано не с приватизации, а низкой эффективностью использования государственной собственности.

Если более подробно рассмотреть структуру неналоговых доходов, то можно отметить тот факт, что за последние годы более быстрыми темпами растут так называемые возобновляемые источники доходов федерального бюджета (дивиденды по акциям, находящимся в государственной собственности; аренда федерального имущества; часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий). При абсолютном росте доходов, доля поступлений от возобновляемых источников выросла с 3% в 1997 г. до 71% в 2003 г.

В то же время доля доходов от невозобновляемых источников (доходы от продажи федерального имущества и пакетов акций акционерных обществ с участием государства) сократилась с 97% до 29%, о чем свидетельствуют данные таблицы 11.

Таблица 11.

Источники неналоговых доходов федерального бюджета РФ за 2000-2004 гг. млн. руб. Источники дохода 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. Возобновляемые источники Дивиденды по акциям, находящимся в феде-ральной собственности 3500,0 2000,0 10402,3 10500 12500 Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности 4920,5 5611,7 7657,9 7300 8700 Часть прибыли феде-ральных государствен-ных унитарных предприятий 4909,5 9469,7 914,2 2500 3200 Доходы от сдачи в Аренду земли 3211,7 3588Д Невозобиовляемые источники Доходы от приватизации федерального имущест-ва (продажа имущества и пакетов акций акцио-нерных обществ) - - 12703,8 79700 40000 Доходы от продажи Земли ш ш 1967,2 2200 5500 Из таблицы видно, что почти все виды доходов от использования государственной собственности, в абсолютном выражении, за последние годы растут. Однако это еще не является доказательством роста эффективности использования государственной собственности. Приведенные данные, скорее всего, характеризуют следующие тенденции: в настоящее время у государства существенно сокращаются возможности по приватизации государственной собственности. Доходы по акциям, находящимся в федеральной собственности, хотя и растут, но растут не в такой степени, в какой в последнее время растет объем ВВП, как в абсолютном выражении, так и на душу населения. Прибыль государственных унитарных предприятий также увеличивается незначительно.

Поэтому, на наш взгляд, до сих пор весьма актуальными являются вопросы стимулирования развития государственного сектора экономики, а новая социально-экономическая ситуация в стране требует поиска новых путей и методов управления государственной собственностью.

За последние годы было разработано немало вариантов Концепции управления государственной собственностью, однако все эти варианты содержат целый ряд спорных и недостаточно отработанных положений.

9 сентября 1999 г. №1024 постановлением Правительства РФ была утверждена «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». В Концепции были определены основные цели, задачи и принципы государственной политики РФ в сфере управления государственным сектором экономики; указаны цели, задачи и принципы управления государственным имуществом; дана оценка состояния управления унитарными предприятиями и учреждениями, управления акциями, долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, а также оценка управления Федеральной недвижимостью. В Концепции были также определены механизмы повышения эффективности управления государственной собственностью, дано определение процесса управления государственной собственностью.

Предполагалось, что в соответствии с данной Концепцией, государственная политика в отношении управления государственной собственности должна способствовать:

увеличению доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

оптимизации структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечению максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

использованию государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышению конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшению финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для достижения этих целей Правительством предусматривалось:

осуществить полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разработать и реализовать систему учета этих объектов и оформление прав на них;

повысить эффективность управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления;

провести классификацию объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

осуществить оптимизацию количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

определить цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечить права государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечить контроль за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроль за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

обеспечить поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

К сожалению, большинство из объявленных целей так и не было реализовано. В частности, до сих пор не завершена полная инвентаризация объектов государственной собственности. Особенно это касается объектов федеральной собственности за рубежом.

По данным Счетной палаты РФ (январь 2004 г.), в государственном реестре учтено только 3% объектов федеральной собственности за рубежом стоимостью 21 млн. долл. Тем не менее, по оценкам, еще в 1996 г. количество таких объектов составляло около 1500, а в 1998 г. - 2500 объектов. Примерная стоимость этих объектов составляет около 400 млрд. долл.

В Аналитической записке Счетной палаты РФ указано, что на 1 января 2003 г. в Минимуществе России так и не был создан единый реестр показателей экономической деятельности ФГУП и ОАО, не осуществляется оценка эффективности управления государственным имуществом, имеются лишь разрозненные (не по всем предприятиям и не за все отчетные периоды) данные о показателях экономической эффективности деятельности организаций. На 01.01. 03 г. не определена ведомственная принадлежность (по разным оценкам) 5,8 - 9,4 тысяч юридических лиц - ФГПУ и др.

В результате проверки Счетной палаты РФ Минимущества России, выявлено также, что учет госпредприятий ведется на основе неполных данных Госкомстата России, содержание их недостоверно, особенно по таким регионам, как Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан.

Министерство не располагает полными и точными сведениями о размерах и местонахождении госимущества, переданного по тем или иным основаниям в коммерческие структуры или включенного в уставные капиталы акционерных обществ, и не осуществляет контроль за его использованием. Минимущество РФ не осуществляет учет покупателей госпакетов акций, специальный учет иностранных покупателей и их финансовой деятельности на вторичных фондовых рынках. Оно не располагает даже достоверной информацией о пакетах акций, закрепленных в федеральной собственности.

Одним из недостатков данной Концепции являлось также то, что в ней остались не затронутыми земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, в отношении которых также не была проведена соответствующая инвентаризация.

По-прежнему массовыми являются случаи нецелевого использования государственного имущества. Так, например, в результате проверок, проводимых Минимуществом на территории Москвы в 2002 г. 14 учреждений (главным образом вузов), были выявлены случаи, когда 42 тыс. кв. метров площадей использовались не по назначению.

Концепция также предполагала, что Министерство государственного имущества РФ будет наделять унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывать вопросы распоряжения недвижимым унитарных предприятий, вести их реестр, решать вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществлять контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Указом Президента РФ 17 мая 2000 № 867 Министерство государственного имущества РФ было преобразовано в Министерство имущественных отношений Российской Федерации, а то, в свою очередь, было упразднено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. В настоящее время все указанные функции переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Однако реально это агентство до сих пор занимается лишь вопросами приватизации.

Это, в частности, объясняет тот факт, почему в настоящее время многие вопросы управления государственной собственностью так и не решены. На заседании Правительства РФ 27 ноября 2003 г., специально посвященном вопросам управления государственной собственности, отмечалось, что правительство должно открытым и прозрачным способом реализовывать государственную собственность, в которой не нуждается государство и должно обеспечить доступ к этой собственности малым и средним предприятиям. Кроме того, нужно более четко определить критерии, в соответствии с которыми можно будет определить насколько то или иное предприятие необходимо государству. Специально отмечалось о необходимости завершения работы по формированию реестра госимущества.

В 2003 г. была принята новая Программа Правительства РФ по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. Она предусматривает решение трех главных задач:

I. Провести поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнение функций государства.

Осуществить переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства.

Обеспечить качественное повышение эффективности управления федеральной собственностью с целью существенного увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и временно находящегося в федеральной собственности.

Для выполнения первой задачи предполагается:

разработать механизм и порядок отнесения федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также находящегося в их ведении федерального имущества к числу необходимого для выполнения государственных функций Российской Федерацией;

принять трехлетнюю программу приватизации с перечнем приватизируемых объектов на первый год и прогнозом приватизации на два последующих года;

отказаться от использования права хозяйственного ведения, преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия (при правовой систематизации порядка их деятельности);

оптимизировать деятельность казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производства продукции, работ, услуг. Обеспечить соответствие расходов на их производство установленному объему финансирования из средств федерального бюджета;

преобразовать государственные учреждения, излишние для обеспечения выполнения функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций;

законодательно закрепить принципы перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием в целях обеспечения имущественной основы выполнения всеми органами публичной власти полномочий, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами.

Для выполнения второй задачи предусматривается:

разработать основные принципы и механизмы формирования Программы управления федеральным имуществом, сё увязки с программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, прогнозным финансовым планом и федеральным бюджетом на очередной год. Программа управления федеральным имуществом должна содержать план приобретения, план использования и план выбытия имущества;

определить критерии оценки эффективности управления федеральным имуществом (активами);

осуществить переход к планированию управления федеральной собственностью на основе Программы управления федеральным имуществом на три года, с детализацией показателей программы на очередной финансовый год и прогнозом на два последующих.

разработать новые механизмы управления государственной собственностью, включая доверительное управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, передачу государственного имущества в концессию;

сформировать механизм опубликования информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или концессию, включая как объекты казны, так и имущество, находящееся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объекты, не завершенные строительством). Это позволит более эффективно использовать государственную собственность, увеличит спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в оборот, увеличению доходов федерального бюджета;

определить ставки предоставляемого в аренду федерального недвижимого имущества;

Для реализации третьей задачи необходимы:

выработка эффективной дивидендной политики в отношении акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

повышение эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и обеспечение перечисления в бюджет части их прибыли.

На наш взгляд, если все задачи, которые намечены в программе Правительства будет решены, то можно надеяться, что практика управления государственной собственностью претерпит .существенные изменения. Однако, по нашему мнению, в этой программе слишком большой упор сделан на сокращение объема государственной собственностью, что не совсем верно. Главное, на наш взгляд, сегодня - это не объем государственной собственности, а те способы и методы, посредством которых можно было бы существенно повысить отдачу от использования государственной собственности. Именно поиску таких форм и необходимо сегодня уделять самое пристальное внимание.

<< | >>
Источник: САВЧЕНКО АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. Санкт-Петербург - 2005. 2005

Еще по теме 2.1. Типы государственных предприятии.:

  1. Вопрос 48 Правовой режим финансов государственных предприятий
  2. 2.1. Типы государственных предприятии.
  3. 3.1. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями.
  4. 5.1.Особенности регулирования оплаты труда на государственных предприятиях.
  5. 5.2. Основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.
  6. Задержка платежей в государственных предприятиях.
  7. Финансы государственных предприятий
  8. Финансовые ресурсы государственных предприятий
  9. Государственное предприятие
  10. 23.2. Внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий
  11. ТЕМА 11: Финансы государственных предприятий и организаций.
  12. 1.Особенность финансов государственных предприятий.
  13. ТЕМА 11: Финансы государственных предприятий и организаций
  14. 1. Особенность финансов государственных предприятий
  15. Приватизация государственных предприятий: сущность и принципы, формы и способы
  16. 2. Государственные предприятия в переходной экономике
  17. Коммерциализация государственных предприятий
  18. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ.
  19. Признаки государственного предприятия.
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -