2.1. Этапы развития антимонопольного законодательства в зарубежных странах

Глобальная тенденция к экономической либерализации, откры­тию рынков и поощрению торговли проявилась в 1980-1990-е гг., когда множество развитых и развивающихся стран начали отда­вать предпочтение не жесткому государственному регулирова­нию, а рыночным силам в качестве определяющих факторов для производства и распределения товаров и услуг.

Так, традиционное регулирование (налоговое, таможенное и др.) обычно предполагает наличие длительных взаимоотношений между регулирующим органом и объектом регулирования. Политика кон­куренции (называемая в США антитрестовской политикой) содей­ствует экономической либерализации, поощряя или иногда застав­ляя независимых покупателей и продавцов вступать в конкуренцию.

Антимонопольное регулирование предусматривает эпизодиче­ское вмешательство в структуру рынка и процесс экономического воспроизводства для внесения корректив в поведение нарушителей или поддержание такой структуры рынка, чтобы результативность дальнейшего поведения обеспечивалась автоматически.

Основу политики антимонопольного регулирования, реали­зуемой в 120 странах мира, составляют законодательство о кон­куренции (competition law) и антимонопольное законодательство (antitrust law), которые ставят перед собой цель — содействие раз­витию рыночных структур в рамках отдельного государства или группы государств и ограничение монопольной власти одного или нескольких субъектов, а также регулирование отношений между участниками рынка в различных государствах.

Изучение хронологии развития и содержания основных поло­жений антимонопольной политики в разных странах мира позво­лили автору пособия выделить пять концептуальных этапов раз­вития антимонопольного законодательства и практики теории антимонопольного регулирования (рис.

Первые два этапа политики антимонопольного регулирова­ния характеризовались как периоды становления и апробации методов активного вмешательства в конкуренцию на рынке. Ан­тимонопольное регулирование, применяющееся в большинстве стран мира и предполагающее методы воздействия на состояние рынка с целью недопущения ограничения конкуренции, впервые законодательно было закреплено в Канаде и США.

Третий этап развития антимонопольного законодательства был сопряжен с началом принятия норм, ограничивающих мо­нопольное поведение компаний в некоторых европейских стра­нах. Так, Япония и Германия приняли антимонопольные за­коны в 1947 г. под политическим давлением США и в течение последующего десятилетия внесли в них значительные коррек­тивы. Историческую роль в принятии этих законов сыграл также политический фактор — поражение и капитуляция Японии и Германии во Второй мировой войне. Политика государств- победителей предполагала демилитаризацию экономики этих стран и, как следствие, ее демонополизацию.

f Становление международной системы регулирования ^

конкуренции (с 1990 г.)

Формирование конкурентной и антимонопольной политики в 100 странах Глобализация мирохозяйственных связей и установление комплексных правил международной торговли в связи с созданием ВТО в 1995 г. Формирование антимонопольного законодательства в России и бывших социалистических государствах

Прекращение использования методов деконцентрации олигополистичес- кого рынка в качестве инструмента антитрестовской политики

Рис. 3. Этапы развития конкурентного и антимонопольного законодательства

В Германии были приняты Правила об отмене картелей, ус­тановленные странами-союзниками как мера против высоко­концентрированной и милитаризованной экономики.

В 1947 г. американское правительство настояло на принятии в Японии закона «О запрещении частных монополий и обеспе­чении справедливости торговли», который способствовал рос­пуску конгломератов «дзайбатсу», занимавших господствующее положение в экономике страны до 1945 г.

Лучшим примером эффективного международного законо­дательства о конкуренции является законодательство ЕС. Оно было утверждено статьями 85 и 86 Римского договора (1957), которые содержат условие о том, что после отмены националь­ных защитных мер в торговле стран-членов ЕС частные фирмы не станут воздвигать индивидуальные барьеры на пути развития торговли и влиять на ограничение или нарушение конкуренции на общем рынке. Опыт ЕС иллюстрирует эффективное влияние законов о конкуренции на динамику и рост международной тор­говли и прогресс промышленного развития [6].

Четвертый этап антимонопольного регулирования характери­зовался недопущением монополизации рынка фирмами. В то же время экономические исследования теории отраслевых рынков и организации промышленности [6] продемонстрировали высо­кую эффективность функционирования крупных производств на олигополистическом рынке. В конкурентной борьбе на мировых рынках успехов достигли крупнейшие транснациональные ком­пании. В этих условиях государство изменило концептуальные подходы в политике антимонопольного регулирования.

В законодательство о конкуренции Германии, Японии, Ве­ликобритании, Франции и других стран были внесены сущест­венные поправки, направленные на либеральное отношение к слияниям и поглощениям, способствующим укрупнению ком­паний.

Изменение политической карты мира, революционные эко­номические изменения на европейском континенте, активная международная интеграция и глобализация экономики сформи­ровали новый, пятый, этап в развитии антимонопольного регу­лирования.

Главная особенность этого этапа заключалась в многогран­ности и принципиально новых экономических и юридических подходах к самой политике антимонопольного регулирования.

Во-первых, трансформация экономической системы в Поль­ше, Болгарии, Венгрии, Чехии, Румынии и других восточно­европейских странах, а также бывших республиках СССР по­влияла на принятие в них антимонопольных законов и разработ­ку стратегии конкуренции с самого начала рыночных преобра­зований в 90-е гг.

Во-вторых, в конце двадцатого столетия проявилась гло­бальная тенденция к упразднению границ, открытию и объеди­нению рынков, поощрению торговли, следовательно, возрос ин­терес к политике конкуренции. Активизация мирохозяйствен­ных связей и принципиально новые явления в международном экономическом сотрудничестве (создание Всемирной торговой организации — ВТО) обусловили необходимость принятия за­конодательства о защите конкуренции на рынках отдельных го­сударств в ключе международных правил торговли. За послед­ние 10 лет такие страны, как Германия, Дания, Австрия, Фран­ция, Швеция, Швейцария, Ирландия, Финляндия, Испания, Ка­нада, Австралия, усовершенствовали законодательство в облас­ти конкуренции. В 60 странах были приняты законы о конкурен­ции, в том числе в 20 странах Африки, 30 странах Латинской Америки, Карибского бассейна, Азии и Океании.

В-третьих, центр тяжести от концепции антимонопольного регулирования был перенесен в область поддержки и обеспече­ния конкуренции, недопущения со стороны органов государст­венной власти административных и межрегиональных барьеров. Именно поэтому в зарубежной экономической и юридической литературе понятие «антимонопольное регулирование (законо­дательство)» наполнилось новым содержанием и трансформи­ровалось в понятие «конкурентная политика», или «законода­тельство о конкуренции».

Конференция ООН по промышленности и торговле (ЮНКТАД) в течение последних 10 лет постоянно осуществляет деятельность по разработке комплекса основополагающих понятий положе­ний, касающихся ограничительной деловой практики в торгов­ле, включая положения, которые направлены на недопущение злоупотреблений доминирующим положением компаний на рын­ке, согласованных действий и сделок, связанных со слияниями и поглощениями, приводящими к изменению структуры рынка.

В 1990 г. по предложению Межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области конкурен­ции ЮНКТАД был издан Типовой закон о конкуренции, кото­рый содержал рекомендации по вопросам ограничительной де­ловой практики и конкурентной политики. В 1999 г. были вне­сены дополнения и предложения в этот документ с учетом процессов глобализации и последних тенденций в экономиче­ской деловой практике. В данном законе предусматривалась версия возможных элементов статей с комментариями. Основ­ными из них являются статьи о контроле за слияниями и приоб­ретениями, соглашениями и согласованными действиями, дей­ствиями субъектов, представляющими собой злоупотребление доминирующим положением на рынке [6]. Типовой закон о кон­куренции способствовал принятию законов о конкуренции бо­лее чем в 50 странах.

Антимонопольные законы, действующие в различных стра­нах мира, обеспечивают такое состояние рынка, когда «разрыв между идеалом конкуренции и реальностью некоторых форм частного управления не становится опасно широким» [6]. Дос­тижение этой цели строится различными по методам воздейст­вия и характеру регулирования моделями проведения и функ­ционирования законов о конкуренции.

Исходя из анализа зарубежных методов антимонопольного регулирования автор пособия разработала методологические под­ходы к классификации норм антимонопольного регулирования.

Так, законы о конкуренции вмешиваются в три сферы функ­ционирования рынка: структуру экономического рынка, эконо­мическое поведение и экономический результат. На основе ме­тодологического подхода «структура — поведение — резуль­тат» можно классифицировать существующие в мировой прак­тике законы о конкуренции исходя из того, на что они влияют — на результат рынка (прямое вмешательство) или на экономичес­кое поведение (структуру) (косвенное вмешательство).

Большинство действующих юридических норм сходны меж­ду собой в отношении регулирования поведения, которое обычно выступает как запрещение действий, ограничивающих торгов­лю, снижающих конкуренцию или злоупотребляющих господ­ствующим положением. В некоторых условиях многие из этих видов контроля над ограничением конкуренции могут содейст­вовать экономической эффективности, а законы о конкуренции (в общем и целом) призваны уравновешивать ущерб, наносимый конкуренции, и повышать эту эффективность. В этом отноше­нии законы о конкуренции США, Германии и ЕС трактуют ог­раничения конкуренции по более жестким стандартам, чем дру­гие юридические системы, требуя более веских доказательств того, что ограничения повышают эффективность. В Швеции, Великобритании регулирование ограничений торговли менее жесткое, в них об ограничениях судят по целям, например, по уровню занятости в данном регионе, по платежному балансу, а не с точки зрения конкуренции.

Законодательство о конкуренции вмешивается в сделки меж­ду корпорациями (обычно при слиянии), когда эти сделки ослаб­ляют независимость конкурирующих поставщиков и повышают уровень концентрации на экономических рынках. До 80-х гг. только в Германии и США органы государственной власти ак­тивно вмешивались в рыночные структуры, требуя предвари­тельного уведомления о слиянии и запрещая сделки между кор­порациями, ведущие к более высокой концентрации на эконо­мических рынках. В остальных случаях рассматриваемые юри­дические системы не прибегали к эффективному контролю над структурой рынка, исходя из предпосылки, что крупные эконо­мические субъекты способны лучше конкурировать на между­народных рынках. Однако по мере того, как экономика развива­лась и практика свидетельствовала о растущей концентрации промышленности, возникла тенденция к более действенному контролю со стороны правительства над структурой рынка. Именно в этой области законодательства о конкуренции в 80-х гг. наблюдались самые быстрые перемены: например, ЕС, Велико­британия, Испания, Франция, Южная Корея и Канада усилили свой надзор и контроль над рыночными структурами [3].

Политика, с помощью которой государство корректирует ситуацию, создавшуюся в результате деятельности монополий или в результате ограничений в торговле через назначение цен или количество производимой продукции, в принципе возмож­на, но редко применима в странах с рыночной экономикой, по­скольку такие меры считаются несовместимыми с убеждением, господствующим во всех рассматриваемых юридических систе­мах, что рынок — лучшее средство для определения цен и коли­чества производимой продукции. США при совершенствовании своих законов о конкуренции редко прибегают к такой политике. Подобные меры применялись в Швеции, Великобритании, Герма­нии и Франции, были допустимы в Японии, Корее и ЕС [4].

При германской и американской системах, которые послу­жили образцами антитрестовского законодательства и управле­ния для остального мира, юридическое решение играет важную роль в толковании и применении закона о конкуренции. Анало­гичная модель в проведении антимонопольной политики ис­пользуется в Австралии, Японии, Корее, Канаде, ЕС и со срав­нительно недавнего времени — во Франции. В Японии был также составлен закон по образцу законов США и Германии, однако при этом были значительно расширены возможности предоставления исключений, что объясняется проводимой госу­дарством политикой, направленной на поощрение развития промышленности и торговли.

В законодательствах Великобритании, Испании и Швеции юридическое решение играет сравнительно незначительную роль: в основном применяется административная система, при которой толкование и приложение закона возлагаются на адми­нистративный суд и назначаемых чиновников исполнительной власти, обычно на министра экономики. Великобритания — крупнейшее государство из числа тех, где применяется админист­ративная (политическая) система, особенно после того, как Фран­ция ужесточила нормы своего закона о конкуренции в 1986 г., предоставив больше прав судебной системе. На международном уровне ЕС издало закон о конкуренции, основанный на герман­ской системе.

Недавно в законы о конкуренции Канады и Австралии были внесены коррективы по образцу американской модели. Австра­лия составляет своеобразное исключение в ряду рассматривае­мых стран, так как распространяет действие закона о конкурен­ции и на профсоюзы.

Весьма показателен пример Южной Кореи, которая по­строила свое законодательство в этой сфере по германскому и японскому образцам. Руководствуясь политикой экономиче­ского развития, эта страна направила действие законодательства в сторону либерализации экономики.

Законы о конкуренции Испании и Швеции близки к герман­ской модели, но их применение соответствует административ­ной (политической) системе, очень похожей на ту, которая су­ществует в Великобритании.

Законы о конкуренции предлагают более широкую свободу действий в политическом отношении и в общем предусматри­вают более слабые меры по своему применению. Это послужило базисным элементом индустриальной политики и политики раз­укрупнения в Великобритании, Швеции и Франции. Для законов Японии, Кореи и Германии, опирающихся на юридические ре­шения, политическая свобода действий проистекает главным образом из допущения определенных законом льгот.

Анализ антимонопольных законов и направления их эволю­ции позволяет выделить следующие общие положения, присущие большинству законов вне зависимости от страны проведения:

— Содействие экономической либерализации, которая или поощряет, или заставляет независимых покупателей и продав­цов вступать в конкуренцию.

— Ограничение монополий, демонополизация экономики и поддержка малого предпринимательства.

— Жесткий контроль и наблюдение за поведением субъек­тов, имеющих доминирующее положение.

— Недопущение несанкционированных соглашений, огра­ничение слияний.

— Снятие ограничений на слияния и присоединения в слу­чае, если участники сделки докажут, что положительный эффект от их действий превышает негативные последствия для конку­ренции на рынке.

— Недопущение действий со стороны органов власти, ог­раничивающих конкуренцию и устанавливающих администра­тивные барьеры.

В заключение параграфа отметим, что конкуренция макси­мизирует благосостояние всего общества в целом, однако она не обязательно приводит к оптимальному распределению доходов. Современная антитрестовская политика, ставя акцент на конку­ренции, сосредоточивается преимущественно на максимизации размера доли общества при распределении экономического «пи­рога» [3].