Задать вопрос юристу

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ КАК ЧАСТЬ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ СТРАНЫ

Управление государственным долгом является одним из наибо­лее важных элементов государственной финансовой политики наряду с бюджетной (сбором бюджетных доходов, выполнением бюджетных обязательств, управлением бюджетным дефицитом) и налоговой политикой.

Управление государственным долгом представляет собой ком­плекс мероприятий правительства по реализации следующих видов деятельности:

• обслуживание долгов, т.е. погашение основной суммы и выплата процентов кредиторам;

• изменение условий выпущенных займов;

• конструирование условий новых займов;

• мониторинг показателей объема и уровня долга, их сопос­тавление с показателями государственных финансов;

• взаимоотношения с кредиторами по поводу урегулирова­ния старых долгов и предоставления новых кредитов;

• реструктуризация, рефинансирование долгов и др.

При управлении государственным долгом принято делить его на капитальный и текущий.

Капитальный государственный долг представляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государ­ства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.

Текущий государственный долг составляют расходы по выпла­те доходов кредиторам по всем долговым обязательствам госу­дарства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Система управления государственным долгом включает совокупность правил и процедур по аккумулированию, использованию, обслуживанию и погашению государ­ственных внутренних и внешних заимствований.

Эффективная система управления государственным долгом страны должна включать стратегическое и текущее (оперативное) управление. Стратегическое управление связано с постановкой высшим государственным руководством основных ориентиров в отношении государственного долга и созданием организацион­но-правовых механизмов, необходимых для достижения постав­ленных в этой области целей. Система управления государствен­ным долгом выполняет ряд функций. В обобщенном виде их со­держание и результаты реализации приведены в табл. 2.9.

В мировой практике сложилась устойчивая система управле­ния долгом, основными подсистемами которой являются следу­ющие: инфраструктура (институциональная подсистема); право­вое обеспечение (правовая подсистема); экономическое опера­тивное регулирование (подсистема регулирования параметров долга); технологии (торговая подсистема); урегулирования долга.

Более подробно охарактеризуем институциональную подси­стему. Она включает эмитентов государственных ценных бумаг, или реципиентов несекьюритизированных займов; агентов го­сударства на рынке ценных бумаг; агентов по размещению и андеррайтеров; финансовых консультантов; гарантов, страхов­щиков и попечителей фондов погашения; организаторов тор­говли и другие торговые сети и площадки; контролирующие, регулирующие и надзирающие органы; регистраторов и депози­тарии; профессиональных участников рынка ценных бумаг и прочих торговых агентов. Так выглядит наиболее полная ти­повая структура институциональной подсистемы управления долгом.

В 1990-е гг. с достижением долгом значительных размеров во многих странах появились офисы (государственные органы)

Таблица 2.9

Функции системы управления государственным долгом

Функция Стратегическое управление Функция Оперативное управление
Содержание Результат Содержание Результат
Политическая Выработка долго­вой политики на перспективу Национальная долговая стра­тегия Учетная Формирование информационной базы по займам Массив первичной информации
Регулирующая Обеспечение пра­вовых и институ­циональных ме­ханизмов Организацион­

но-правовой

механизм

управления

долгом

Аналитическая Принятие управ­ляющих решений по долгу Рекомендации о предполагаемых дей­ствиях по итогам

анализа ситуации

Ресурсная Наделение адми­нистративного аппарата матери­альными, финан­совыми и кадро­выми ресурсами Ресурсное обеспечение системы управ­ления долгом Оперативная Получение кре­дитов и их об­служивание Меры по регулирова­нию
Контроля, ко­ординации и мониторинга Соблюдение пра­вил и процедур при получении займов Контроль и коорди­нация деятельности

w

к»

управления Долгом — юридические лица, бюджетные организа­ции с отдельными чертами коммерческой структуры. Есть и исключения. Так, в Швеции офис управления государственным долгом (debt management office) существует с 1789 г. параллель­но с центральным банком и правительством. В Ирландии это независимая организация, в Дании — детище центрального бан­ка, в большинстве стран — департаменты при казначействе.

В Великобритании с апреля 1998 г. Банк Англии передал свои функции по эмиссии государственных облигаций (gilts) создан­ному 1 апреля 1998 г. Агентству по управлению государствен­ным долгом (UK debt management office — UK DMO). При этом за Банком Англии закреплены функции платежного агента по государственным ценным бумагам, осуществляющего выплаты процентного дохода и сумм основного долга в установленные проспектами эмиссии сроки. До последнего времени Банк Анг­лии также вел реестр держателей государственных облигаций, фиксировал переход прав собственности на данные ценные бу­маги и выпускал именные сертификаты на имя инвесторов, за­регистрированных в реестре. В ближайшее время задача веде­ния реестра держателей государственного долга должна быть передана Банком Англии регистратору Computershare investor services, ставшему победителем на проведенном Правительством Великобритании тендере. Кроме того, Банк Англии предлагает инвесторам брокерские услуги по приобретению и реализации государственных облигаций на вторичном рынке, что особенно привлекательно для частных инвесторов с учетом низкого уровня взимаемой этим банком комиссии.

Агентство по управлению государственным долгом Великоб­ритании является ключевым элементом в организационной струк­туре обслуживания государственного долга и выполняет следу­ющие основные функции:

• разработку правительственной программы управления дол­гом на среднесрочную и краткосрочную перспективу;

• выпуск и размещение среди инвесторов государственных облигаций;

• проведение операций на рынке государственных облига­ций;

• взаимодействие с основными участниками рынка государ­ственных облигаций;

• информационное обеспечение инвесторов, подготовку и выпуск ежемесячных бюллетеней, уведомление о предстоящих событиях на рынке gilts.

Важнейшим инфраструктурным элементом на рынке госу­дарственных облигаций является депозитарно-клиринговая си­стема CREST, обеспечивающая хранение, учет и расчеты по ценным бумагам. Около 98% всех государственных ценных бу­маг учитываются в электронном виде на счетах, открытых учас­тникам рынка в CREST (именные сертификаты составляют 2% общего объема выпущенных gilts). Расчеты в CREST проходят в режиме реального времени, основная форма расчетов по госу­дарственным облигациям — поставка против платежа. Счета в CREST открываются как собственникам государственных обли­гаций, так и номинальным держателям, действующим в интере­сах собственников.

На рынке государственных облигаций существует группа маркет-мейкеров (Gilt-edged market makers, или GEMMs), име­ющих право участия в аукционах по первичному размещению государственных ценных бумаг. В группу входят 16 крупнейших инвестиционных банков-резидентов, принявших на себя обяза­тельства по поддержанию ликвидности на рынке государствен­ных бумаг и пользующихся рядом преференций. К основным обязательствам GEMMs относятся выставление двусторонних котировок на вторичном рынке, выкуп части вновь размещае­мых на аукционах облигаций, обеспечение UK DMO информа­цией о ежедневном обороте на рынке, открытых позициях и ценах. Основными привилегиями GEMMs являются исключи­тельное право на прямое участие в аукционах, возможность про­водить операции stripping и доступ к торговой системе для пер­вичных дилеров.

В Германии управление государственным долгом осуществля­ется Финансовым агентством Германии (Deutsche Finanzagentur), являющимся независимой организацией, контролируемой Мин­фином Германии. Оно было создано 19 сентября 2000 г. и при­няло на себя ряд функций, ранее выполняемых Министерством финансов и Центральным банком (Bundesbank). К основным задачам, решаемым при управлении государственным долгом Германии, относятся следующие:

• обеспечение исполнения бюджета;

• снижение стоимости заимствования и улучшение структу­ры государственного долга;

• поддержание высокого уровня ликвидности рынка госу­дарственных облигаций;

• создание благоприятных условий для инвестиций в госу­дарственные ценные бумаги.

Контроль за состоянием государственного долга и ведение реестра государственного долга осуществляет Управление госу­дарственных ценных бумаг, функционирующее как структурное подразделение Минфина Германии. Управление государствен­ных ценных бумаг создано 1 января 2002 г. и является правопре­емником Администрации по федеральному долгу. Указанная структура ведет реестр государственного долга в электронной форме и отвечает за:

а) проверку общей суммы выпускаемых облигаций на пред­мет лимитов заимствований, установленных законом на теку­щий фискальный год;

б) регистрацию выпуска государственного долга;

в) обслуживание долга, т.е. своевременные процентные пла­тежи и выплаты основной суммы долга.

Инвесторы в государственные немецкие облигации имеют возможность зарегистрировать приобретенные ими облигации на собственном индивидуальном счете в государственном дол­говом реестре. Это привлекательно для многих инвесторов, так как хранение ценных бумаг на счетах в реестре в течение всего срока их обращения осуществляется бесплатно. При наступле­нии срока погашения облигаций их владельцы, зарегистриро­ванные в реестре государственного долга, могут представить в Управление государственных ценных бумаг инструкции для дальнейшего реинвестирования денежных сумм, полученных от погашения, в новые государственные облигации. Система веде­ния реестра государственных облигаций позволяет вести учет прав на облигации как на индивидуальных спецсчетах, так и на счете номинального держателя. Ограничений по приобретению нере­зидентами государственных облигаций Германии не существует.

В США суммарный объем средств, привлекаемых Казначей­ством в течение года с помощью выпуска государственных об­лигаций, заложен в бюджет. При заимствованиях в пределах этой суммы Казначейство может выпускать ценные бумаги без полу­чения разрешения со стороны Конгресса. В случае превышения
максимального предела заимствований необходимо согласие Конгресса на дальнейшие выпуски государственных облигаций.

Управление государственным долгом осуществляется Мини­стерством финансов США (Казначейством). В рамках установ­ленных бюджетом страны лимитов Казначейство вправе выпус­кать ценные бумаги с различными сроками погашения и объе­мами выпуска, т.е. самостоятельно определять структуру долга. Основным структурным подразделением Казначейства, отвеча­ющим за вопросы управления государственным долгом, являет­ся Бюро государственного долга (Bureau of public debt), решаю­щее следующие задачи:

• ведение реестра государственного долга и учет долга;

• выпуск казначейских облигаций и векселей, регистрация выпущенных ценных бумаг;

• размещение ценных бумаг на аукционах, публикация ре­зультатов аукционов.

Кроме того, в структуре Казначейства вопросами государ­ственного долга занимается отдел рыночного финансирования (office of the market finance), отвечающий за разработку страте­гии управления этим долгом и определение параметров выпус­каемых казначейских облигаций, и отдел управления денежны­ми потоками и долгом (office of cash and debt management), в функции которого входит контроль за текущими наличными средствами Казначейства на основании информации, получен­ной от Федеральной резервной системы (ФРС). Банки ФРС выступают в качестве агентов Казначейства при проведении аук­ционов по государственным ценным бумагам и торговых опера­ций на данном рынке.

Рынок государственных ценных бумаг регулируется также рабочей группой, в состав которой входят представители Казна­чейства, ФРС, Комиссии по ценным бумагам и биржам, а также Комиссии по торговле товарными фьючерсами. Деятельность названных структур в разных странах направлена на установле­ние норм и правил по регулированию рынков инструментов долга; определение первичных дилеров; контроль за регионами, проводящими эмиссию долговых обязательств внутри и за рубе­жом; аналитическую и прогнозную работу по оценке текущего и будущего состояния государственного долга; управление дюра­цией (от англ. duration — продолжительность, длительность) государственных обязательств; разработку нормативно-методи­
ческих материалов по государственному долгу; работу на вто­ричном рынке государственных ценных бумаг (выкуп, доразме­щение, операции обмена, т.е. свопы, использование опционов).

На примере России охарактеризуем правовую подсистему системы управления государственным долгом. Правовая основа современной системы управления суверенной задолженностью Российской Федерации представлена следующими основными нормативными документами: Бюджетным кодексом РФ, Феде­ральными законами «О бюджетной классификации Российской Федерации», «О государственном внутреннем долге», «Об осо­бенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг», «О негосударственных пенсионных фондах», «О Стабилизационном фонде», «О Государственном пенсионном фонде Российской Федерации», федеральными за­конами о бюджете на трехлетний период, а также различными нормативными актами, приказами, постановлениями государ­ственных регулирующих органов (например, Федеральной служ­бы по финансовым рынкам, Федеральной службы страхового надзора и др.), устанавливающими правила размещения инвес­тиционных средств в активы (в том числе государственные дол­говые обязательства) для соответствующих финансовых инсти­тутов (НПФ, банков, страховых компаний, ПИФов и др.) с це­лью обеспечения их финансовой устойчивости.

Подсистема регулирования параметров государственного долга.

Она включает: а) регулирование объема долга и соотношения с основными макроэкономическими показателями; б) опреде­ление стоимости привлечения и обслуживания долга и его со­ставляющих; в) мониторинг структурных характеристик госу­дарственного (муниципального) долга — распределение между внутренними и внешними рынками, инструментная структура (распределение долга между различными долговыми инструмен­тами, эмитированными заемщиком) и временная структура обя­зательств.

Одно из первых мест среди методов управления государствен­ным долгом занимает его структурное регулирование. Оно пред­ставляет собой управление основными структурными характе­ристиками государственного долга. Это, прежде всего, измене­ние той или иной структуры (либо баланса) долга с целью оптимизации. Баланс государственного долга представляет со­бой соотношение между размерами долга и источниками его
погашения. Важнейшими балансовыми составляющими государ­ственного долга выступают взаимосвязь между суммой погаше­ния долга в течение финансового года и источниками погаше­ния, которые могут быть привлечены на погашение в течение этого периода; взаимосвязь между суммой процентных платежей по займам (стоимостью обслуживания долга) и источниками текущего обслуживания долга в течение финансового года; взаи­мосвязи между отдельными структурными составляющими дол­га и источниками погашения и обслуживания соответствующей части долга.

Остальные структурно-балансовые характеристики долга представляют взаимосвязи между основными параметрами го­сударственного долга (объемом, временной структурой, делени­ем на внутренний и внешний, инструментной структурой, до­ходностью) и макроэкономическими параметрами (ставками процента на внутреннем рынке и на международном финансо­вом рынке; объемом денежной массы в национальной или реги­ональной экономике; темпами инфляции; объемом налоговых поступлений в бюджет; реальным обменным курсом националь­ной валюты).

При управлении государственным долгом правительство опе­рирует такими количественно измеряемыми и качественно оце­ниваемыми показателями, как объем совокупного государствен­ного долга; объем внешнего государственного долга; объем внут­реннего государственного долга; темп роста государственного долга; объем финансовых ресурсов, отвлекаемых из бюджета на обслуживание государственного долга, соотношение государ­ственного долга и ВВП и др.

Государственный долг в условиях рыночных отношений сле­дует рассматривать как важнейший макроэкономический фак­тор, оказывающий значительное воздействие на состояние на­циональной экономики. Вместе с тем, сам рынок государствен­ных долгов реагирует на изменение экономической ситуации внутри страны и тенденций международных финансовых рын­ков. Так, существуют закономерности в динамике внутреннего государственного долга, обусловленные темпами инфляции и экономического роста. При управлении внутренним государ­ственным долгом важно учитывать следующие зависимости: в стабильной ценовой и инвестиционной среде любой рост доли внутреннего долга в валовом продукте приводит к снижению
производства; в нормальной экономической ситуации государ­ственный долг, появившись, может только увеличиваться, и воп­рос состоит только в скорости (темпах) этого увеличения.

Острота проблемы внешнего долга возрастает в связи с тем, что страны одновременно обслуживают старые долги и берут новые займы, т.е. создают новые долги. Используется рефинан­сирование долгов, когда выплаты по прошлым долгам произво­дятся за счет новых долгов, т.е. выпуска новых займов. Страна не может жить исключительно за счет займов, но использовать заемные средства выгодно, поскольку суверенные займы выпол­няют весьма важную функцию по обеспечению экономического роста.

Качественной характеристикой, позволяющей оценить со­стояние долговой проблемы в той или иной стране, является уровень управления долгом и, прежде всего, имеющиеся потен­циальные возможности для его обслуживания. Интегральными показателями, оценивающими возможности обслуживания дол­га, служат отношение долга страны к ее ВВП и доля затрат на его обслуживание в расходах бюджета.

Торговая подсистема. Она включает биржевой и внебирже­вой сегменты торговли государственными ценными бумагами, механизмы торговли, стандарты и правила, системы допуска и участников. В большинстве европейских стран (Австрия, Бель­гия, Италия, Нидерланды, Испания и др.) функционирует пре­имущественно внебиржевой сектор. При этом есть страны (Фран­ция, Германия, ЮАР, Великобритания и др.), имеющие полно­стью биржевой рынок. На биржевом рынке используются такие механизмы торговли государственными обязательствами, как аукцион (отбор лучших цен предложения или спроса), маклерс­кий механизм (используются посредники между участниками торговли), котировальный механизм (маркет-мейкеры выстав­ляют котировки) и др.

Подсистема урегулирования государственного долга. Управ­ление государственной задолженностью предполагает исполь­зование рыночных и нерыночных методов урегулирования дол­га. Они предназначены для ослабления долгового бремени на государственный бюджет, повышение эффективности государ­ственного кредита. К рыночным методам относятся, в частно­сти, операции с ценными бумагами: обмен долга на облигации страны-должника (т.е. переоформление долга во вновь выпу­
щенные облигации); конверсия (обмен) государственного долга по рыночному курсу на акции национальных приватизируемых предприятий; выкуп страной своих долговых обязательств; уни­фикация долга, т.е. сокращение количества выпущенных зай­мов путем объединения нескольких и обмена их на один вновь выпущенный заем; консолидация долга, т.е. изменение, чаще всего, срока займа в сторону удлинения, например превраще­ния краткосрочных облигаций в средне- и долгосрочные.

В настоящее время в мировой практике распространен спо­соб снижения внешней задолженности путем различных кон­версий. По программе конверсии инвестор меняет долговые тре­бования на местную валюту по номиналу и инвестирует сред­ства в проекты или в акции. Этот процесс связан со сменой иностранного кредитора, предоставившего кредит, на другого кредитора без изменения условий погашения долга. Также кон­версия предполагает корректировку первоначальных условий займа в части снижения уровня номинального процента.

К нерыночным методам принято относить: мораторий на вып­лату долга (т.е. временное приостановление платежей); отсроч­ки платежей; списание части государственного долга; объявле­ние дефолта по долгу (т.е. отказ от обслуживания задолженнос­ти). Рассмотрим такое явление, как дефолт. С точки зрения мировой истории дефолт по государственному долгу не являют­ся необычным и редким явлением. Последний всплеск дефол­тов наблюдался в 1990 г. Тогда общий объем обязательств, по которым государства-заемщики отказались платить, превысил 332 млрд долл. В 1997 г. эта величина была в 4 раза меньше — всего 77 млрд долл.

Интересно, что..!

История дефолтов уходит корнями в начало XIX в. Благодаря раз­витию международной системы кредитования стали доступны зна­чительные по объему финансовые ресурсы. Начиная с XIX в. де­фолты по облигациям, номинированным в иностранной валюте,

объявлялись часто. В 1970-1980-е гг. государства чаще стали отка­зываться от обслуживания банковских займов. С начала 1970-х гг.

кредиты зарубежных банков преобладали в правительственных за­имствованиях.

Обычно дефолты объявляются страной по следующим дол­говым обязательствам:

• облигациям, номинированным в национальной валюте;

• облигациям, номинированным в иностранной валюте;

• банковским кредитам;

• кредитам МФО;

• кредитам в рамках двусторонних соглашений.

Заемщик объявляет дефолт по своим обязательствам (состо­яние долгового кризиса) в одной из следующих ситуаций:

а) выплаты по облигациям, выпущенным суверенным заем­щиком и номинированным в национальной или иностранной валюте, не были произведены полностью в соответствии с ори­гинальным графиком;

б) центральный банк обменял старую национальную валюту на новую с потерей номинальной стоимости;

в) выплаты по банковским займам не были произведены полностью в соответствии с оригинальным графиком или рест­руктуризация номинальной стоимости кредита и процентов по нему была вынужденной для кредиторов.

Данные рейтингового агентства Standard & Poor's, например, свидетельствуют, что в 1997 г. в состоянии дефолта по своим банковским и облигационным обязательствам находились 37 стран мира. К концу 1998 г. в состоянии дефолта пребывала 31 страна. Только дефолты, объявленные в тот период Россией, Украиной и Венесуэлой, были новыми[XXXI].

В настоящее время дефолты по внутреннему государствен­ному долгу случаются гораздо реже. Это связано с тем, что внут­ри страны государство может самостоятельно решить проблемы путем принятия эффективных мер по предотвращению дефол­та. В последнее время на практике часто прибегают к рыноч­ным методам урегулирования суверенных долгов. Тем не менее страны с высоким уровнем задолженности (и обычно с низкими доходами), как правило, вынуждены использовать нерыночные методы. Они предполагают участие кредиторов, которые долж­ны в этой ситуации помочь урегулировать задолженность.

2.7.

<< | >>
Источник: Хоминич И.П., Саввина О.В.. Государственный кредит в условиях финансовой глоба­лизации: учеб. пособие / И.П. Хоминич, О.В. Саввина. — М.: Финансы и статистика2014. — 256 с.: ил.. 2014

Еще по теме УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ КАК ЧАСТЬ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ СТРАНЫ:

  1. 3.3. Совершенствование управления долей государственной собственности в акционерных компаниях.
  2. Приложение 1.2. Формирование посткризисной денежно-кредитной политики в части управления ликвидностью, инфляционными процессами, валютным курсом и процентной политики Основания посткризисной денежно-кредитной политики
  3. Финансовая политика: суть, цели, задачи
  4. Пути повышения эффективности финансовой политики и совершенствования финансового контроля
  5. Необходимость и тенденции развития Государственного казначейства украины
  6. 6.6. Управление государственным долгом
  7. Что такое налоговая политика?
  8. 1.ПОЛИТИКАИ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
  9. 6.3. Управление государственным кредитом
  10. 13.1. Содержание и значение финансовой политики
  11. 6.3. Управление государственным долгом
  12. Управление государственным долгом
  13. 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами
  14. Финансовая политика и управление финансами
  15. Взаимодействие денежно-кредитной политики и других видов экономической политики государства[9]
  16. Взаимодействие денежно-кредитной политики и других видов экономической политики государства