суверенные кредиты и займы в разные периоды развития российского государства

Для понимания сущности государственного долга важ­но определить основные причины его возникновения в эконо­мике. Мировые экономические источники содержат различные подходы к этой проблеме, в них утверждается, что государствен­ный долг возник в период становления рыночной экономики и гражданского общества.

Советский экономист М.И. Боголепов определил всеобщие причины образования государственного долга^[XXXIV]. Отметим основ­ные из них: войны, стихийные бедствия, государственное пред­принимательство, рост иностранных капиталов, социальная по­литика государства.

Во-первых, военное происхождение государственных долгов известно испокон веков. Война и приготовления к войне, со­держание армии в связи с ростом ее размера и совершенствова­нием вооружения требуют таких расходов, которые не позволя­ют покрыть их за счет текущих бюджетных доходов. Вся исто­рия российского государства, а также европейских стран свидетельствует об увеличении государственной задолженности в период войн. Для России военная причина роста государствен­

ного долга была основной, поскольку она всегда вела длитель­ные войны в силу имперской политики.

Во-вторых, универсальной причиной возникновения госу­дарственного долга принято считать стихийные бедствия: на­воднения, пожары, землетрясения, смерчи, ураганы и т.д.

В-третьих, в России государственное предпринимательство тесно связано со строительством железных дорог. Во времена первоначального накопления капитала государство активно вме­шивалось в экономическую жизнь не только посредством регу­лирования частного предпринимательства, но и само занима­лось этим.

В-четвертых, у страны возникает внешний государственный долг, когда происходит перелив капитала из одной страны в другую. Капитал стремится туда, где устойчива прибыль, ниже риски инвестиций, существует необходимая институциональная среда. Речь идет о выпусках внешних ценных бумаг государства для нерезидентов. Для иностранных инвесторов такие вложе­ния менее рискованны, чем приобретение корпоративных цен­ных бумаг. Правда, риск присутствует всегда. Так, в 1917 г. в России были аннулированы долговые обязательства царского правительства.

В-пятых, социальная политика государства связана с его до­полнительными расходами. Всякие социально-экономические преобразования являются дорогостоящими для государства. Например, на выкуп крестьянских земель в России в середине XIX в. был выделен 1 млрд руб., что привело к сокращению доходной части бюджета и росту его дефицита. В этой ситуации государство вынуждено прибегнуть к государственным займам.

Для долговой политики царской России характерно сочета­ние внешних и внутренних заимствований. Основными форма­ми внутренних заимствований были выпуск облигаций, бумаж­ных ассигнаций, эмиссия процентных, кредитных, доходных банковских билетов государственными банками и т.п.

Справка

Внешние государственные заимствования российского государства начались более 200 лет назад, когда правительство Екатерины II в 1769 г. разместило в Голландии заем на сумму 7,5 млн гульденов. Целью займа было финансирование русско-турецкой войны. Историки считают этот заем первым официальным внешним долгом России.

_{XIX век} Иностранные обязательства России в рамках сово­купного долга были представлены в следующих фор­мах: облигации госзаймов, гарантированные облигации желез­нодорожных обществ, городские займы, облигации акционер­ных компаний. Второй по объему статьей внешних заимствований были городские займы, за 1885—1912 гг. их было выпущено 152.

Эти облигации котировались на крупнейших европейских бир­жах (Лондонской, Парижской, Амстердамской и др.).

Российский денежный рынок становится открытым с се­редины XIX в. Постепенно, во времена министра финансов М.Х. Рейтерна (1862—1878 гг.) он стал интегрироваться в евро­пейскую биржевую систему. Российское правительство предпо­читало занимать деньги не внутри страны, а за ее пределами.

В Российской империи государственный кредит обрел за­метную внешнюю направленность, осуществляя массированные конверсии и крупные займы в период деятельности министра финансов И.А. Вышнеградского (1887—1892 гг.). Активно про­водил политику внешних государственных заимствований ми­нистр финансов С.Ю. Витте (1892—1902 гг.).

Российское государство получало кредиты и осуществляло заимствования путем выпуска долговых обязательств еще со вре­мен Петра I. При Екатерине II стала складываться российская система управления внешним долгом. В 1769 г. был организован особый «Комитет уполномоченных для произведения денежных негоциаций в иностранных землях», в компетенцию которого входило ведение всех дел, связанных с внешними займами. Позже при Павле I этот комитет был преобразован в Экспедицию для разбора и расчета государственных долгов^[XXXV].

В России широко была представлена информация о государ­ственном долге, включая внешний долг. Например, Комиссия погашения долгов систематически издавала сборники с публи­кацией данных о правительственных займах, включая списки долгов, занесенных в Государственную долговую книгу^[XXXVI].

Как и в других странах, в России не было официального разделения государственного долга на внутренний и внешний в связи с отсутствием какой-либо экономической или правовой основы для этого. Формально выпускались займы, рассчитан­ные на внутренний рынок, и те, которые были ориентированы на иностранных инвесторов. Однако не существовало ограниче­ний на приобретение иностранных бумаг гражданами России и нерезидентами — внутренних долговых обязательств.

В дореволюционный период Россия с целью привлечения кредитных средств в бюджет выпускала следующие обязатель­ства: краткосрочные (от 3 месяцев до 1 года номиналом не более 500 руб.), долгосрочные (вплоть до 50—80 лет); бессрочные (вып­лачивался договорный процент, а государство имело право ску­пить весь заем в принудительном порядке по номинальной сто­имости). Основу государственного долга составляли долгосроч­ные и бессрочные долговые обязательства.

Российское правительство получало государственные креди­ты на различные цели, связанные с крупными инвестиционны­ми проектами (например, строительство железных дорог), борь­бой с неурожаями и засухами, ведением войн, осуществлением реформ в экономике (например, Столыпинской земельной ре­формы в 1906—1910 гг.). Немаловажным является тот факт, что государственный бюджет был разделен на две части — обыкно­венный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет имел поступ­ления за счет налогов, сборов, акцизов и других аналогичных источников; из этой части выплачивались проценты по государ­ственному долгу. Чрезвычайный бюджет формировался в по­давляющей части за счет государственных займов, а расходная его часть направлялась на погашение основных сумм государ­ственных долгов.

По данным директора кредитной канцелярии министерства финансов Ю.А. Гагемейстера, в 1825 г. государственный долг

России, составлявший около 358 млн руб., примерно равнялся годовому бюджету государства, а в 1855 г. он превышал бюджет более чем в 2 раза. Причем доля заграничных долгов составила 28,5%, внутренние заимствования — 71,5%¹.

XIX век принято считать временем превращения России в одного из крупнейших в мире должников и одновременно пе­риодом освоения инструментов управления государственным долгом. Выпуск ассигнаций был основной формой государствен­ного кредита в начале XIX столетия. В соответствии с манифес­том императора Павла I ассигнации были признаны государ­ственным долгом, впоследствии частично они были выкуплены и уничтожены. Постепенно ассигнации были изъяты из обра­щения, заменены государственными кредитными билетами. С прекращением выпуска ассигнаций центр тяжести в финансо­вой политике был перенесен на внутренние заимствования через механизм выпуска облигаций. Внутренние займы 1817—1818 гг. явились началом систематических прямых заимствований госу­дарством средств у населения.

Конец XIX в. считают периодом максимального поступле­ния в бюджет средств за счет заимствований. На начало XX в. государственный долг России составил 6210 млн золотых руб- лей^{[XXXVII] [XXXVIII].}

Вся история российского государственного долга свидетель­ствует о том, что Россия пользовалась неизменным доверием на международном рынке как аккуратный плательщик, имеющий устойчивую кредитоспособность. В течение почти 150 лет у цар­ской России имелись лишь единичные случаи нарушения усло­вий выполнений иностранных займов. Доверие к России как к суверенному заемщику было связано с наличием у нее большого золотого запаса, который за 30 предвоенных лет перед Первой мировой войной увеличился в 5 раз и в августе 1914 г. составил 1744 млн золотых рублей. Россия занимала первое место в Европе по величине золотого запаса. Более того, Россия выступала в роли гаранта займов, предоставляемых другим государствам. Например, эту роль она выполняла по отношению к Греции в 1833 г. В разное время Россия выступала гарантом внешних зай­

мов для Китая, Турции и других стран. Одно это обстоятельство свидетельствует о высочайшем доверии государств-кредиторов к финансовому могуществу России.

Начало До Первой мировой войны Россия по величине

XX века государственного долга занимала второе место

после Франции. Внешний же долг ее был самым большим в мире. Из развитых стран суверенный внешний долг кроме России имела только Япония. Как пишет Б.А. Хейфец,

«остальные государства-должники были зависимыми и полуко- лониальными»¹. Внешний долг царской России в 1914 г. в 2,3 раза превышал внешний долг Индии и в 2,6 раза — Японии. По ежегодным выплатам на обслуживание суверенного долга Рос­сия также опережала всех, так как они составляли 400 млн руб.^{[XXXIX] [XL].}

Внутренний и внешний долги существенно возросли за годы Первой мировой войны, расстроившей государственные финан­сы. За три военных года внешние заимствования страны увели­чились в 2,5 раза по сравнению с уровнем довоенного времени. Претерпела изменения и структура внешнего долга, который в основном стал результатом прямых кредитов. По данным И. Чубакова, наибольшие кредиты нашей стране предоставили Англия, Франция, США и Италия. Война привела к увеличе­нию заимствований и на внутреннем рынке. К 1916 г. доля госу­дарственных расходов, покрываемых за счет внутренних займов, превысила 33%.

Обычно принято сопоставлять размер долга с государствен­ным бюджетом. В начале XX в. Россия имела один из самых больших бюджетов в мире, он почти на 70% складывался за счет поступлений от винной монополии и от государственных пред­приятий, использования государственного имущества. В этих условиях доля расходов на обслуживание государственного дол­га в общих расходах бюджета была относительно небольшой — 17%. В то время у развитых европейских стран (Италии, Герма­нии и др.) этот показатель был существенно выше российского и доходил до 30%, хотя в абсолютном выражении размер долга у них был значительно меньше российского.

Внутренний и внешний долг Российской империи на 1 янва­ря 1914 г. состоял из государственных и гарантированных прави­

тельством процентных бумаг, находящихся в обращении внутри страны и за границей. Например, из 12744 млн руб. государствен­ных обязательств на внутренний долг приходилось 7264 млн руб., или 57%, а на внешний - 5480 млн руб., или 43% (табл. 3.1). Отметим, что государственный долг Российской империи пре­вышал доходную часть бюджета 1913 г. (3453 млн руб.) в 3,7 раза. Процентные платежи по государственному долгу в сумме 389 млн руб. составляли 11,5% расходной части бюджета 1913 г. (3383 млн руб.), а по внешнему долгу - 5,7% (194 млн руб.)^[XLI].

Таблица 3.1

Структура государственного долга органов государственного управления Российской империи и Российской Федерации

Период После Октябрьской революции советское пра­

советской вительство по существу объявило суверенный де­власти фолт, поскольку отказалось платить по государ­

ственным долгам царской России как иностран­ным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг (к моменту прихода большевиков сумма взятых займов составляла примерно 15 млрд руб. по золотому курсу на начало

1917 г.). Это явилось точкой отсчета новой кредитной истории России, которая продолжалась до 1992 г., когда был легализован (т.е. узаконен, официально признан) внутренний государствен­ный долг путем принятия целого комплекса решений прави­тельства и указов президента по конверсии и обслуживанию долга перед населением и другими инвесторами.

В период советской власти государственный кредит продол­жал функционировать в нашей стране в различных формах, по­скольку он по-прежнему оставался важным источником попол­нения бюджета, финансирования государственных расходов, покрытия бюджетного дефицита. Формы, инструменты и меха­низмы реализации государственного кредита претерпевали существенные изменения по мере корректировки курса эконо­мической политики советского правительства. Однако на про­тяжении всего советского периода государство активно исполь­зовало государственные кредиты в следующих формах:

• облигационные займы (часто принудительные) для различ­ных социальных слоев населения;

• займы, размещаемые на предприятиях путем принудитель­ного включения государственных ценных бумаг в так называе­мые запасные и резервные капиталы предприятий и организа­ций (в 1929 г. их доля составляла почти 52% объема государ­ственного внутреннего долга);

• гарантированные правительством займы государственных учреждений и местных органов власти;

• перевод в государственные займы части вкладов населения в гострудсберкассах;

• кредиты Государственного банка.

Период с 1975 по 1986 г. характеризовался стремительным возрастанием объема внутреннего государственного долга в на­шей стране. Колоссальные потребности бюджета на финанси­рование гонки вооружений, экономические реформы, ликвида­цию экологических потрясений, природных катаклизмов, соци­альные программы, подъем сельского хозяйства, незавершенное

строительство могли обеспечиваться только при использовании заемных ресурсов. При дефиците государственного бюджета этого периода в практику прочно вошли кредиты Государственного банка СССР вначале под символический процент с указанием срока возврата, а потом — беспроцентные и бессрочные, поскольку эти ссуды так и не были возвращены. Таким образом, к 1990 г. впервые была обнародована сумма внутреннего государственного долга в размере 400 млрд руб. (в 1975 г. он составлял 62,4 млрд руб., в 1980 г. — 156 млрд руб.; в 1992 г. — 940 млрд руб.).

3.2.