СУБФЕДЕРАЛЬНЫЕ ДОЛГИ РОССИИ

Основы правового регулирования субфедеральных и муници­пальных долгов РФ по Бюджетному кодексу РФ^[XLIII] приведены в табл. 3.8.

Информация о долговых обязательствах, отраженных в го­сударственных долговых книгах субъектов РФ, приведена в табл.

Таблица 3.8

Продолжение

Анализ субфедерального долга по официальной информа­ции из государственных долговых книг субъектов РФ свидетель­ствует о следующем.

Таблица 3.9

Объем и структура субфедерального долга на 1 июля 2007 г.

Во-первых, основная часть приходится на двух крупнейших

заемщиков — Москву и Московскую область: долг в ценных бума­гах составляет соответственно на 1 ноября 2008 г. 74 и 62,3 млрд руб., а в кредитах — 32,5 и 41,3 млрд руб.

Во-вторых, сформировалась устойчивая группа платежеспо­собных регионов, которые на протяжении нескольких лет заре­комендовали себя как надежные заемщики перед российскими и иностранными инвесторами — Республика Саха (Якутия), Ир­кутская область, Санкт-Петербург, Новосибирская область, Рес­публика Башкортостан и др.

В-третьих, в общем перечне субъектов имеются такие, у ко­торых: а) рыночный долг вообще отсутствует, а есть бюджетные обязательства в форме бюджетных ссуд и бюджетных кредитов (Республика Алтай, Ульяновская область, Республика Адыгея — наименее устойчивые в бюджетном отношении, дотационные); б) в структуре рыночного долга присутствует лишь одна часть — только займы в ценных бумагах (Ленинградская, Пензенская, Самарская области, Чувашская Республика и др.) или только кредиты (Кемеровская, Астраханская, Рязанская области и др.).

Нормами Бюджетного кодекса РФ установлены предельные объемы заимствований и государственного долга для субъектов РФ. В соответствии с ними предельный объем заимствований субъекта РФ не должен превышать сумму, направляемую в том же фи­нансовом году на финансирование дефицита бюджета и пога­шение долговых обязательств. Предельный объем государствен­ного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Причем долговые обязательства полностью обеспечиваются находящимся в собственности субъекта

имуществом и исполняются за счет средств бюджета. Однако контроль бюджетов за 2007 г., проведенный Минфином России, показал, что субъекты часто не соблюдают такие ограничения.

Объем государственного долга во многих случаях превышает

предельно допустимую величину: по Чукотскому АО — в 2,85 раза, Омской области — на 16%, Агинскому Бурятскому АО — на 22, Чеченской Республике — на 52% доходов соответствующих бюджетов без учета финансовой помощи.

В 2006 г. 34 региона исполнили свои бюджеты с дефицитом. Бюджетная обеспеченность десяти субъектов РФ, имеющих наи­меньший уровень, отличалась от бюджетной обеспеченности десяти регионов, имеющих наивысший уровень, в 2006 г. в 10 раз, в 2007 г. — уже в 13 раз^[XLIV]. В этой ситуации перед региона­ми встает вопрос: как эффективно управлять долговыми обяза­тельствами?

Органам государственной власти субъектов РФ дано право самостоятельно определять дополнительные ограничения на долговые обязательства. Например, Правительством Москвы установлены предельные значения абсолютных и относитель­ных параметров государственного долга на 2004—2010 гг., что позволяет регулировать влияние роста долга на бюджетную си­стему, минимизировать риски.

На местах важно оценить эффективность управления задол­женностью и результаты использования долговых обязательств. Необходимо организовать систему оценки эффективности уп­равления долговыми обязательствами как комплексную, с при­менением различных схем регулирования заимствований, при развитии и поддержании рынка ценных бумаг, улучшении рей­тинга заемщика, а также инвестиционное размещение заемных средств. Безопасный уровень государственного долга надо пла­нировать на среднесрочную перспективу, объем погашения долга не должен превышать разность между доходами бюджета и ус­ловно-текущими расходами.

Эффективность заимствований определяется политикой ре­гиональных властей, при которой заемные средства направляют­ся на решение стратегических целей развития региона: строи­тельство объектов инфраструктуры и социальной сферы, поддер­

жание экономического потенциала. Критерием экономической обоснованности государственного долга региона является сопос­тавление динамики темпов роста ВВП региона и темпов роста его долга. Если темп роста долга превысил темп роста ВВП, значит, отдача от привлеченных в экономику заимствований была низкой. Рост государственного долга экономически не обоснован.

Критерием оценки управления государственным долгом и его структурой является принятие региональными властями си­стемы мер, направленных на снижение различного рода рисков, например, сглаживание пиковых нагрузок на бюджет при об­служивании долговых обязательств. При наличии в государствен­ном долге обязательств в иностранной валюте возникают риски в связи с колебаниями валютных курсов. Критерием оценки эффективного управления структурой долговых обязательств является их диверсификация. В совокупном объеме государствен­ного долга следует иметь в оптимальных пропорциях и привле­ченные кредиты, и эмитированные ценные бумаги и т.д.

Например, в Москве на 1 февраля 2009 г. среднесрочные долговые обязательства на 1-5 лет составляли 9%, а долгосроч­ные долговые обязательства сроком более 5 лет - 91%. В то же время на долю внутренних обязательств приходилось 72% и на долю внешних обязательств - 28%¹.

На 1 января 2009 г. московский долг преимущественно был представлен государственными ценными бумагами (Правитель­ство Москвы выступает гарантом по займам компаний) - 67% и кредитами - 26,7% (табл. 3.10).

Таблица 3.10

Структура субфедерального долга Москвы в 2006-2009 гг., %

¹ http://findep.mos.ru/ - Департамент финансов г. Москвы.

Весьма важным параметром долга является его срочность. На начало 2008 г. взвешенная по объему находящихся в обраще­нии облигаций Москвы она составила 4,8 года. В табл. 3.11 при­ведены другие важные характеристики долговых обязательств.

Долговые обязательства Москвы на 1 февраля 2009 г., млн руб.

Таблица 3.11

В данном субъекте соблюдаются предельные нормы заимство­ваний, причем отношение объема государственного долга к соб­ственным доходам бюджета снижается в последние годы: с 23,9% на 01.01.2006 г. до 12,7% на 01.01.2008 г. и до 9,3% на 01.01.2009 г.

В Москве сформировалась так называемая заемная система города, организационная схема которой приведена на рис. 3.1.

Заемная система создавалась постепенно на протяжении вре­мени, включающего следующие этапы:

Рис. 3.1. Заемная система г. Москвы

1) до 1997 г. — разрозненные и некоординированные заим­ствования, осуществляемые множеством органов московской городской администрации;

2) 1997 г. — размещение первых внутренних и внешних об­лигационных займов г. Москвы, организованное Комитетом го­сударственных заимствований;

3) 1999 г. — реформирование заемной системы: создание про­фессионального агентства по управлению долгом — СГУП «Мос- ФинАгентство»;

4) 2007 г. по н/в — принятие Закона г. Москвы, глобальный финансовый кризис. Заемная система окончательно оформилась с принятием Закона г. Москвы «О государственном долге г. Москвы» от 14.11.07 № 43.

Заемная система через различные свои структуры (см. табл. 3.10) выполняет следующие функции и проводит операции:

1. Участие в планировании программы заимствований Москвы.

1.1. Разработка проектов программы заимствований, бюд­жетных показателей, относящихся к долгу города.

1.2. Подготовка рекомендаций по стратегии управления дол­гом города.

1.3. Проектирование условий и параметров займов.

2. Размещение внутренних и внешних займов и управление долгом.

2.1. Принятие и осуществление тактических решений по управлению долгом.

2.2. Проведение организационных мероприятий, связанных с размещением займов.

2.3. Развитие инфраструктуры рынка облигаций городского облигационного (внутреннего) займа Москвы.

3. Осуществление сделок по размещению и выкупу облига­ций Москвы на биржевом и внебиржевом рынках.

4. Осуществление сделок РЕПО с облигациями Москвы.

5. Выполнение функций маркет-мейкера по облигациям го­

родских облигационных займов Москвы.

6. Проведение маркетинговых исследований состояния фи­

нансового рынка в целом и рынка облигаций городских облига­ционных займов Москвы, в частности, осуществление комплек­са рекламных и PR-мероприятий, направленных на расшире­ние круга инвесторов облигаций городских облигационных займов Москвы.

3.5.