РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА В РОССИИ

За период становления рыночной экономики в России отноше­ния в рамках государственного кредита и соответственно эво­люция государственного долга характеризуются следующими этапами (табл.

Таблица 3.2

Этапы эволюции государственного долга России в период рыночных реформ

Продолжение

Отметим основные характеристики и направления трансфор­мации государственного долга РФ на современном этапе.

1. Постепенное снижение совокупного объема долга как в абсо­лютном, так и в относительном выражении (табл. 3.3).

Таблица 3.3

Структура государственного долга РФ

Источник.

2. Изменение структуры заимствований: снижается внешний долг и увеличивается внутренний. Такая тенденция соответствует долговой политике Правительства РФ, которая была взята на вооружение после финансового кризиса 1998 г. и стала возмож­ной благодаря общей экономической стабилизации в стране, укреплению бюджетной базы. Обязательства государства, номи­нированные в иностранной валюте, представляют опасную на­грузку для национальной финансовой системы, прежде всего в связи с колебаниями валютных курсов, а также по причине слож­ности урегулирования этих долгов перед внешними кредитора­ми. Сегодня объем внутреннего долга уже превышает объем внеш­ней задолженности. К декабрю 2009 г. внешний долг составил 37,9 млрд долл., а внутренний — около 65 млрд долл.

3. Реализация долговой политики за счет роста внутренних эмиссий и долгосрочных выплат по кредитам МФО. Осуществле­ны крупные досрочные выплаты по долгам МВФ и Парижскому клубу кредиторов. До недавнего времени большая часть внеш­ней задолженности приходилась на долг перед международны­ми финансовыми организациями и перед странами — членами Парижского клуба. В настоящее время внешний долг России в основном урегулирован.

В отношениях России с Парижским клубом кредиторов были разработаны уникальные параметры реструктуризации долга, которые существенно развили методологию реструктуризации государственных долгов. Данные параметры состояли в следую­щем. Во-первых, Парижским клубом впервые был использован принцип «всеобъемлющего» урегулирования долга, который зак­лючается в том, что реструктуризации подверглись все долги России, вначале срочные в течение консолидационного перио­да, установленного как 3,5 года, а не 1 год, и затем все ранее реструктурированные долги. Таким образом, была отсрочена рекордная для Парижского клуба сумма в 40 млрд долл. Во- вторых, получил развитие принцип «выхода из состояния рест­руктуризации», в соответствии с которым дебитору предлагают­ся такие условия реструктуризации долга, которые исключают необходимость обращения страной в клуб в будущем за допол­нительным облегчением бремени.

Таблица 3.4

Структура государственного внешнего долга РФ, млрд долл.

Источник. www.minfin.ru.

Данные табл. 3.4 показывают, что досрочные выплаты меж­дународным финансовым организациям не только существенно уменьшили долг, но и изменили его структуру по формам госу­дарственного кредита. Так, впервые за весь период рыночных реформ обязательства в ценных бумагах, а не в форме кредитов, заняли основную долю около 70% в общей сумме внешнего долга на 01.07.2008 г. Это полностью соответствует практике заимство­ваний развитых стран, у которых весь долг секьюритизирован.

4. Изменение структуры инвесторов по внутреннему долгу за

счет вложений Пенсионного фонда РФ. В докризисные годы в связи с профицитом федерального бюджета и укреплением до­ходной базы региональных бюджетов интерес центрального пра­вительства и региональных администраций к заимствованиям сни­зился. Однако новые эмиссии ОФЗ и ГСО продолжаются, поскольку

эти бумаги являются главным активом, в который инвестируют­ся резервы Пенсионного фонда РФ в части накопительной пен­сионной системы, а также негосударственных пенсионных фон­дов. Резервы Пенсионного фонда РФ находятся в управлении Внешэкономбанка. Динамика объемов и структура внутреннего государственного долга представлены в табл. 3.5.

Таблица 3.5

Объем и структура внутреннего государственного долга РФ, млрд руб. (на начало года)

Источник. www.minfin.ru.

Данные с официального интернет-сайта Минфина России размещены в табл. 3.5 таким образом, чтобы были видны изме­нения в структуре эмитируемых инструментов. Так, например, к началу 2007 г. сегмент ГКО после 13 лет работы прекратил свое существование, уступив место новому инструменту — госу­дарственным сберегательным облигациям (ГСО). Следует по­мнить, что ГКО (государственная краткосрочная бескупонная облигация) выпускались с 1993 г. на срок до 1 года номиналом от 10 руб. в бездокументарной именной форме, с дисконтом. ГСО — это инструмент для пассивных инвесторов, задача кото­рых состоит в том, чтобы вложить средства в ценную бумагу и держать ее до погашения, получая купон. Круг инвесторов в ГСО очерчен условиями эмиссии: это государственная управля­ющая компания (ВЭБ), частные управляющие компании (уп­равляющие пенсионными накоплениями), Пенсионный фонд

РФ, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании. Облигации федерального займа (ОФЗ) выпускаются с 1995 г. на срок более 1 года в документарной именной форме с обязатель­ным централизованным хранением, что приравнивает ее к бездо­кументарной ценной бумаге номинальной стоимостью 1000 руб. В настоящее время на рынке обращаются ОФЗ-ПД (с перемен­ным доходом), ОФЗ-ФК (с фиксированной купонной ставкой) и ОФЗ-АД (с амортизацией долга).

Одной из форм государственного кредита является предос­тавление гарантий, когда Правительство РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ гарантирует погашение обязательств по ценным бумагам или кредитам частных и государственных корпораций. Например, ОАО «Агентство по ипотечному жилищ­ному кредитованию (АИЖК)» эмитирует облигации, имеющие государственную гарантию. В приложении 10 представлены за­конодательная база и параметры государственной гарантии кон­кретного облигационного займа. Размер гарантии увеличивает внутренний долг страны (или внешний - в случае заимствова­ний в иностранной валюте).

Россия и международные На протяжении всего периода ры- финансовые организации ^ночных ^реформ Россия активно ^вза­имодействовала с международными финансовыми организациями (МФО), получая кредиты, осуще­ствляя переговорный процесс по урегулированию долгов, уча­ствуя как член Парижского клуба в качестве кредитора других государств. К настоящему времени у нашей страны сложилось плодотворное сотрудничество с различными МФО - Междуна­родным валютным фондом (МВФ), Международным банком ре­конструкции и развития (МБРР), Европейским банком рекон­струкции и развития (ЕБРР), Международной финансовой кор­порацией (МФК), Северным инвестиционным банком (СИБ),

Европейским инвестиционным банком (ЕИБ) и др.

С момента вступления в МВФ 1 июня 1992 г. Россия стала заемщиком его ресурсов. К настоящему времени она получила следующие кредиты в значительных суммах:

• кредит Stand-by (в 1995-1996 гг.) на 4,3 млрд СДР (было выделено столько же);

• расширенный кредит (1996-1999 гг.) на 13,2 млрд СДР, или 20 млрд долл. (было получено 5,78 млрд СДР, или около 8,79 млрд долл.);

• кредит Stand-by (1999-2000 гг.) на 3,3 млрд СДР (выделено 471,4 млн СДР).

(Ср

Справка

Кредит Stand-by — кредит поддержки (резервный кредит), представляющий собой кредитную линию, т.е. предоставление средств осуществляется поэтапно, траншами с помощью покупки страной-заемщиком иностранной валюты в обмен на национальную. С 1952 г. соглашения о таких кредитах заключались на один год, а с 1979 г. — на срок до трех лет. Кредиты погашаются путем выкупа национальной валюты в срок от 3,5 до 5 лет после каждой очередной покупки (транша).

Расширенный кредит — кредит, предоставляемый траншами путем покупки страной-заемщиком иностранной валюты в обмен на национальную на срок до 3—4 лет. Срок погашения кредита от 4,5 до 10 лет с момента очередной покупки.

Российская Федерация досрочно 31 января 2005 г. погасила свой долг перед МВФ в сумме 2,2 млрд СДР, или около 3,33 млрд долл. Эти обязательства были приняты ей в рамках соглашения о расширенном кредитовании, заключенного в марте 1996 г. Срок этого кредита заканчивался к 1999 г. По установленной схеме погашения конечный платеж Россия должна была бы осуще­ствить в 2008 г.

В кредитной деятельности Всемирного банка в России мож­но выделить пять этапов, характеризующих изменение направ­лений кредитования, стратегии и роли банка в российской эко­номике с момента вступления в июне 1992 г.

I этап (август 1992 — июль 1996) — содействие реформам и переходу России к рыночной экономике. Всемирный банк выс­тупал как основной кредитор экономических реформ. В первые годы деятельности банка в нашей стране программа кредитова­ния была направлена, главным образом, на реализацию проек­тов в промышленности (особенно в энергетике), инфраструкту­ре и охране окружающей среды, а также на развитие институци­ональной базы. В основном поддержка рыночных реформ в первой половине 1990-х гг. заключалась в проведении аналити­ческой работы и согласовании основных направлений и мер. До 1996 г. оформление кредита занимало более одного года. В этот период было выделено два реабилитационных кредита на по-

купку импортных товаров: в 1992 г. — 600 млн долл. и в 1995 г. — 600 млн долл.

II эт ап (август 1996 — август 1998) — кредитование струк­турных преобразований в экономике. Всемирный банк занял ак­тивную позицию в кредитовании рыночных реформ. В соответ­ствии со стратегией сотрудничества банка с Россией на 1997— 1999 гг. банк одобрил три займа на структурную перестройку (2,9 млрд долл.) и два кредита на реструктуризацию отдельных секторов на общую сумму 4,7 млрд долл.

III эт ап (август 1998 — апрель 1999) — приостановление кредитования в связи с кризисом. Всемирный банк выступал как сторонний пассивный наблюдатель. Это было связано с обо­стрением проблемы погашения внешнего долга. СССР всегда считался первоклассным заемщиком, своевременно выполняю­щим свои обязательства. В 1998—2001 гг. после кризиса МВФ и Всемирный банк одобрили лишь небольшие суммы кредитов для России.

IV этап (май 1999 — март 2001) — пересмотр портфеля пре­доставленных кредитов в России с реструктуризацией и анну­лированием нереализованных проектов.

V этап (с апреля 2001 по н/в) — возобновление процесса кредитования. Всемирный банк выступает в роли консультанта, аналитика.

В начале 2000 г. Всемирный банк определил новое направле­ние отношений с Россией — не расширяя кредитования, полу­чать максимальный эффект от существующего портфеля проек­тов (кредитовать проекты небольшими суммами). Впервые после кризиса (август 1998 г.) в декабре 2000 г. был одобрен кредит на реформу муниципального водоснабжения на сумму 122,5 млн долл.

В настоящее время на территории Российской Федерации реализуются следующие проекты МБРР: «Модернизация нало­говой службы — 2» (30.04.2003 г. — июнь 2019 г.); «Модернизация информационной системы таможенных органов» (22.04.2003 г. — июнь 2020 г.) и др. Портфель новых проектов формируется в соответствии с принципами, сформулированными в ежегодной программе государственных внешних заимствований.

При взаимодействии России с МФО часто возникают суще­ственные проблемы, тормозящие реализацию инвестиционных проектов. К их числу относятся: периодическое продление сро­ка действия займов; сокращение сумм займов; неоправданно

удлиненные сроки от начала подготовки проекта до его вступ­ления в силу (средний срок разработки проекта составляет 3,5 года). Эти недостатки существенно снижают эффективность проектов при значительных финансовых потерях российской стороны.

При реализации проектов МФО возникает сложная пробле­ма невозврата средств субъектами РФ, выступающими субзаем­щиками. В определенной степени эта ситуация объясняется низкой платежеспособностью большинства регионов. Многие из них являются дотационными. В настоящее время установлен новый порядок, по которому средства МФО не могут быть пе­рекредитованы регионам, прежде имевшим задолженность пе­ред федеральным бюджетом.

После МБРР второе место по величине кредитов России за­нимает Европейский банк реконструкции и развития. В реализа­ции проектов совместно с ЕБРР участвуют СИБ и ЕИБ. Наряду с проектами, реализуемыми под государственную гарантию, ЕБРР финансирует частные проекты при участии региональных и ме­стных органов исполнительной власти. К основным задачам ЕБРР относятся следующие: уменьшение сырьевой составляющей в экономике России; улучшение делового климата на микроэко­номическом уровне; повышение норм деловой этики и корпо­ративного управления; модернизация инфраструктуры и содей­ствие в развитии финансового посредничества. Деятельность ЕБРР на территории России связана с применением широкого круга инструментов: долевое участие в капиталах компаний всех секторов; проектирование и финансирование государственно­частных партнерств во взаимодействии с государственными орга­низациями центрального и местного уровней с расширением масштабов операций рублевого финансирования со стороны ЕБРР на российском рынке облигаций; проектное софинанси­рование с участием российских банков и частных фондов акци­онерного капитала; промежуточное финансирование среднемас­штабных проектов.

С начала деятельности ЕБРР в России уже профинансирова­но 596 проектов. В 2007 г. ЕБРР профинансировал 83 проекта на общую сумму 2,3 млрд евро (прирост равен 24% от уровня 2006 г.), что составило 41,2% годового объема новых сделок ЕБРР. Более 90% средств ЕБРР было вложено не в такие мегаполисы, как Москва и Санкт-Петербург, а в российскую глубинку. Не-

смотря на то что вложения ЕБРР в Россию являются крупней­шими для одной отдельно взятой страны, их объем все же со­ставляет менее 30% общего размера портфеля вложений ЕБРР.

Отраслевая структура инвестиций ЕБРР в Российской Феде­рации в 2007 г. приведена ниже.

Отрасль Объем инвестиций, %

Корпоративный сектор 33

Инфраструктура 16

Энергетика 14

Финансовый сектор 33

Финансирование среднего 4

________ и малого микробизнеса_________________________________________

Итого 100

В корпоративном секторе банк финансирует проекты в сельс­ком хозяйстве, промышленности, сфере туризма, недвижимости, телекоммуникационной сфере; в инфраструктурном секторе - муниципальные и экологические инфраструктурные проекты, а также проекты в транспортной отрасли; в энергетике - проекты по повышению энергоэффективности; в финансовом секторе - проекты по развитию банковского сектора, небанковских фи­нансовых учреждений, фондового рынка; в сфере финансирова­ния средних, малых и микропредприятий - банк поддерживает данные фирмы, кредитуя финансовых посредников.

В 2007 г. были подписаны следующие важные инвестицион­ные соглашения: секьюритизация ипотечных жилищных кредитов АИЖК (7,3 млн евро); кредит банку «Центр-инвест» на цели ипо­течного кредитования, финансирования проектов по энергосбере­жению и финансирования малого и среднего бизнеса (13,9 млн евро); кредит первой очереди лизинговой компании «Элемент­лизинг» для расширения лизинговых услуг малым и средним предприятиям во всех регионам РФ (6,8 млн евро); кредит пер­вой очереди компании ООО «Гардиан Стекло Рязань» для строи­тельства современного завода по производству флоат-стекла в Рязани (59,7 млн евро); кредит МУП «Водоканал» в Казани на усовершенствование инфраструктуры предприятий водоснабже­ния и водоотведения Казани (9,7 млн евро).

Российская Федерация активно сотрудничает с Многосто­ронним агентством по гарантированию инвестиций (МАГИ), к 178

которому присоединилась в конце 1992 г. Доля нашей страны в уставном капитале составляет 3%. МАГИ застраховало свой пер­вый проект в июне 1993 г. К настоящему времени оно взяло на гарантию 25 проектов по инвестированию в Россию на сумму 600 млн долл. Таким образом, наша страна занимает 4-е место по объему гарантий, предоставленных агентством. Гарантии предоставлены преимущественно по проектам в добывающей промышленности и финансовом секторе. Наиболее крупными проектами являются: гарантия американской компании «Кинам Голд» в связи с перестрахованием существующего проекта по добыче золота и серебра в Магаданской области; гарантия фран­цузской компании «Луи Дрейфус Негос СА» по инвестицион­ному проекту в агропромышленном комплексе в Воронежской области; гарантия голландской фирме «Ефес Брюэрис Интер­нэшнл» по проекту строительства и эксплуатации пивоваренного завода в Москве. В настоящее время МАГИ поддерживает фи­нансовый сектор России, испытывающий трудности из-за гло­бального финансового кризиса. В частности, в 2008 г. оно пре­доставило гарантии UniCredit Bank Austria AG для покрытия зай­ма ЗАО «ЮниКредит банк» в России, акционером которого является UniCredit Bank Austria AG. Гарантия позволит корпо­рации UniCredit Group финансировать свою местную дочернюю компанию, что приобретает особое значение на фоне нынешне­го кризиса на финансовых рынках во всем мире. Это также по­зволит малым и средним предприятиям региона получать кре­диты в то время, когда возможности получения финансирова­ния на цели развития бизнеса будут ограниченными. Гарантии агентства помогают смягчить некоммерческие риски инвести­ций и способствуют тому, чтобы кредиторы и инвесторы вкла­дывали средства в страны с формирующимся рынком и в стра­ны с переходной экономикой и вливали в эти рынки ликвид­ность, которой сейчас недостаточно. В условиях глобального финансового кризиса продукты и услуги МАГИ чрезвычайно важны с позиции укрепления доверия к финансовому сектору. Предоставление МАГИ банкам гарантий для покрытия займов может помочь в преодолении экономической и финансовой уяз­вимости стран перед лицом последствий глобального кризиса.

Главные правила работы с проектами МФО сформулирова­ны в постановлении Правительства РФ от 28 января 2005 г.

№ 43. В нем определены правила отбора, подготовки и реализа­ции проектов, осуществляемых нашей страной при участии МФО, созданных в соответствии с международными договора­ми, включая МБРР, ЕБРР, ЕИБ, СИБ и др. Значительная рабо­та проводится по отбору приоритетных проектов для финанси­рования за счет привлечения кредитов МФО на основе крите­риев, соответствующих направлениям государственной политики в отношении их займов. Приоритетными являются крупные ин­фраструктурные проекты по обеспечению условий для долго­срочного экономического роста; поддержка институциональных преобразований в сфере государственного управления; поддер­жка социальной инфраструктуры; содействие интеграции Рос­сии в мировую экономику и усиление ее влияния на мировых рынках.

Обеспечение решения финансовых вопросов взаимодействия России с МФО возложено на отдел взаимоотношений с между­народными банками развития, являющийся структурным под­разделением департамента международных финансовых отно­шений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов РФ. Этот отдел отвечает за вза­имодействие с МФО по финансовым вопросам: подготовка и реализация проектов, управление государственным долгом в части МФО.

Помимо международных финансовых организаций Россий­ская Федерация на протяжении всего периода рыночных ре­форм сотрудничала с международными клубами кредиторов — Парижским и Лондонским. С Парижским клубом Россия вела переговоры с 1991 г. по реструктуризации официальной задол­женности бывшего СССР, т.е. по кредитам, предоставленным или застрахованным уполномоченными организациями прави­тельств стран-членов Парижского клуба. В 1993 г. было заклю­чено первое соглашение о реструктуризации долга СССР Па­рижскому клубу. В 1996 г. подписано соглашение о реструк­туризации на период 25 лет внешнего долга СССР в сумме 33,2 млрд долл. с предоставлением семилетнего льготного пери­ода, в течение которого выплачивались бы только проценты. 17 сентября 1997 г. в Париже Правительством РФ подписан Ме­морандум о взаимопонимании, оформивший присоединение Рос­сии к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве полноправного государства-участника. С тех пор российские

долговые требования приобрели тот же статус, что и аналогич­ные требования членов Парижского клуба. Последнее соглаше­ние о реструктуризации задолженности бывшего СССР клубу достигнуто в 1999 г., в соответствии с ним платежи 1999—2000 гг. в объеме 8,3 млрд долл. были переоформлены в обязательства со сроками погашения до 2020 г. с предоставлением льготного пери­ода до 1,5 лет. В соответствии с Соглашением от 13 мая 2005 г. летом того же года двумя траншами досрочно был погашен по номиналу долг в сумме 15 млрд долл. В июне 2006 г. Россия досрочно погасила долг бывшего СССР перед Парижским клу­бом в полном объеме.

После распада СССР в соответствии с международной прак­тикой в декабре 1991 г. Внешэкономбанк обратился в Лондон­ский клуб кредиторов по поводу реструктуризации долгов быв­шего СССР перед коммерческими банками, входящими в него. Реструктуризации подлежала задолженность частным банкам по не застрахованным и не гарантированным соответствующими государственными компаниями кредитам, заключенным до 31 декабря 1991 г. Был создан Банковский консультативный комитет во главе с Дойче-банком, который выступал посредни­ком по выработке общих принципов реструктуризации. На время переговоров банки-кредиторы предоставляли Внешэкономбан­ку отсрочки платежей (ролловеры). В ноябре 1995 г. во Франк­фурте-на-Майне Правительством РФ и членами Банковского консультативного комитета был подписан Меморандум о согла­сованных принципах глобальной реструктуризации долга быв­шего СССР данному клубу сроком на 25 лет с семилетним льгот­ным периодом. И только 6 октября 1997 г. был подписан пакет документов о переоформлении задолженности бывшего СССР Лондонскому клубу. Всего было отсрочено платежей на сумму 28,2 млрд долл. Основной долг был переоформлен в ценные без­документарные бумаги (Principal Notes, или PRINs), а проценты по нему — в бумажные процентные облигации (Interest Arreas Notes, или IANs) со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. Эми­тентом процентных облигаций выступил Внешэкономбанк. Часть задолженности по процентам была оплачена наличными в сум­ме 3 млрд долл. Важно, что официально должником выступал Внешэкономбанк, т.е. Российская Федерация не несла ответ­ственности по задолженности бывшего СССР перед Лондон­ским клубом. Однако Правительство РФ предоставило в пользу

Внешэкономбанка платежную гарантию и подписало Деклара­цию о поддержке Внешэкономбанка в части обеспечения вы­полнения им своих обязательств перед клубом. В период фи­нансового кризиса 1998 г. платежи клубу были приостановлены. В начале 2000 г. было заключено новое соглашение с Лондон­ским клубом о реструктуризации задолженности СССР, кото­рое предусматривало обмен ранее выпущенных ценных бумаг PRINs и IANs на еврооблигации РФ со сроками погашения в 2010 и 2030 гг. Общая сумма реструктуризированных долговых обязательств составила 31,7 млрд долл. 36,5% долга было списа­но, на оставшуюся сумму был выпущен финансовый инстру­мент, не уступающий по своему качеству классическим еврооб­лигациям. После переоформления долга общая сумма обязательств по еврооблигациям с конечными сроками погашения в 2010 и 2030 гг. составила 21,15 млрд долл.

3.3.