ФОРМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

В результате государственного кредитования страны образуется государственный долг, который характеризует экономические отношения, возникающие в связи с использованием заемных

ресурсов.

Принято классифицировать совокупный долг (суммарный долг в рамках народного хозяйства) на следующие составляющие:

государственный долг (долг центрального правительства); муниципальный долг (долг субъектов местной власти); долг нефинансовых организаций;

долг финансового сектора (финансовых организаций).

Государственный и муниципальный долг в практике разви­тых стран является долгом государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства.

Общественный долг принято делить на собственно государ­ственный долг, или суверенный долг, а также долг органов госу­дарственной власти более низкого уровня — муниципальный долг, который представляет собой долг муниципалитетов, т.е. орга­нов местного самоуправления. Вместе с тем, например, в США в муниципальный долг принято зачислять долги всех органов государственной власти, кроме федеральных. При этом муни­ципальный долг подразделяется на собственно муниципальный долг и долг субсуверенных органов.

В экономической литературе принято классифицировать цели государственных и муниципальных заимствований на следую­щие три группы^[XXII]:

фискальные цели, т.е. цели распределения дохода; экономическая стабилизация и экономическое стимулиро­

вание;

оптимизация распределения общественных ресурсов.

Конкретной реализации этих целей способствуют заимство­вания на финансовом рынке для финансирования текущего бюджетного дефицита, погашения ранее размещенных займов, сглаживания неравномерности поступления налоговых платежей, обеспечения коммерческих банков ликвидными резервными активами, финансирования целевых государственных инвести­ционных и социально-экономических программ, влияния на конъюнктуру финансового рынка, поддержки социальной сфе­ры и т.д.

Важно представлять взаимосвязь роста долга и роста эконо­мики страны. При высоких темпах экономического роста и низ­ких реальных процентных ставках использование государством займов является общепринятой практикой. В условиях стагни­рующей экономики государство испытывает большие трудности при обслуживании государственного долга. Постоянно расту­щий, он не приводит к ухудшению будущей налогово-бюджет­ной ситуации, если положительные темпы роста валового внут­реннего продукта страны позволяют безболезненно обслуживать госдолг и вместе с тем создавать предпосылки для его возмож­ного увеличения.

Современная мировая практика допускает краткосрочное превышение темпов роста госдолга над темпами роста эконо­мики. Кроме того, поскольку финансирование государственных расходов за счет увеличения госдолга выступает альтернативой роста налогов, увеличение госдолга можно рассматривать в ка­честве стимулирующей меры роста экономики. Временное пре­вышение роста долга над ростом экономики необходимо впос­ледствии компенсировать снижением темпов роста госдолга и экономики.

Эффективно используемые денежные средства, привлекае­мые в виде государственных заимствований, вносят определен­ный вклад в развитие национальной экономики. Например, го­сударственные социальные расходы в сфере образования и здра­воохранения способствуют развитию человеческого капитала. Возможное негативное влияние госдолга на объем националь­ного производства в определенной степени уравновешивается социально-экономическими преимуществами, полученными в результате эффективного размещения государственных средств.

Государственные расходы не всегда могут способствовать экономическому росту. Примером этого являются процентные выплаты по внешнему долгу, снижающие величину националь­ного дохода. Тогда масштабы негативного влияния госдолга на экономику не компенсируются увеличением ее производитель­ности. В этом случае долг действительно ограничивает возмож­ные темпы роста экономики. С целью прогнозирования объе­мов внешнего долга Мировым банком в начале 1990-х гг. была разработана модель RMSM-X (Пересмотренная минимальная стандартная модель — расширенный вариант)¹. Она позволяет прогнозировать развитие стран, пользующихся займами Миро­вого банка, их потребности во внешних заимствованиях и воз­можности обслуживания внешнего долга. Расчеты включают основные макроэкономические показатели страны (ВВП, по­требление, инвестиции) и ее платежного баланса (экспорт и импорт ресурсов), а также другие параметры экономической активности разных секторов экономики.

Для определения на практике оптимальности размера долга используется широкий набор показателей: ВВП, доходы бюд­жета, в том числе налоги, объем экспорта товаров и услуг, ва­лютные (или золотовалютные) резервы государства, уровень монетизации экономики^{[XXIII] [XXIV].}

жей в порядке обслуживания долга и объема экспорта товаров и услуг.

Государственный кредит функционирует в двух формах: кре­дита (несекьюритизированная форма) и займа путем эмиссии долговых ценных бумаг (секьюритизированная форма). Кредит предоставляется государству кредитором в денежной форме, а заем связан с механизмом фондового рынка, когда правитель­ство выпускает ценные бумаги, а инвесторы их покупают, фи­нансируя расходы государства — эмитента ценных бумаг. При разных механизмах реализации эти две формы государственно­го кредита имеют одинаковое экономическое содержание. Оно состоит в поступлении заемных ресурсов в бюджет и соответ­ствующем возрастании государственного долга в форме кредит­ных обязательств по ссудам или долговых обязательств по цен­ным бумагам.

Особенностью несекьюритизированной формы заимствова­ний является то, что на протяжении всего срока кредита в ка­честве кредитора выступает одно и то же лицо или государ­ство-кредитор. Основным преимуществом является относитель­ная безопасность заемщика, его защищенность от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц. Вместе с тем это преимущество порождает недостаток, состоящий в ограни­чении возможности реструктуризации такой формы задолжен­ности.

Секьюритизированная форма заимствований имеет также свои преимущества: значительно больший объем инвестиционного спроса; возможность гибко регулировать объем и стоимость за­имствований и др.

В настоящее время в мире доля несекьюритизированной формы заимствований в совокупном объеме суверенных долгов сокращается. Кредиты в наибольшей степени характерны для менее развитых стран мира и их финансовых рынков.

Поступающие в бюджет средства от государственных заим­ствований отражаются как источники финансирования дефи­цита. Расходы на обслуживание долговых обязательств учитыва­ются в бюджете как расходы на обслуживание государственного (муниципального) долга. В федеральном бюджете на соответ­ствующий год в Программе государственных внутренних заим­ствований или в Программе государственных внешних заимство­ваний Российской Федерации отражается погашение обязательств по государственным долгам РФ.

Заимствования в форме предоставления государственных или муниципальных гарантий не являются источником финансиро­вания дефицита бюджета. Для целей исполнения обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям в федераль­ном и субфедеральном (местном) бюджетах по статье расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга фор­мируется резерв. В законе о федеральном бюджете на текущий финансовый год утверждается верхний предел общего объема государственных гарантий РФ, предоставляемых в националь­ной и иностранной валюте.

Государственный кредит по источникам происхождения мо­жет быть внутренним, т.е. номинированным в национальной валюте, и внешним, выраженным в иностранной валюте. Как правило, по внутреннему долгу кредиторами выступают юриди­ческие и физические лица — резиденты, по внешнему — нерези­денты. Пропорция между внутренним и внешним долгами яв­ляется важной характеристикой, влияющей на эффективность государственных заимствований. В начале XXI в. по миру в це­лом (в систему мировой суверенной задолженности входило бо­лее 200 стран) соотношение между внешней и внутренней за­долженностями составляло 6 и 94%, в США — 4 и 96%. У разви­вающихся стран ситуация принципиально другая: в Мексике — 40 и 60%, в России — 64 и 36%.

Государственный кредит по целям будущего использования средств можно подразделить на инвестиционный и неинвестици­онный. К первой категории относятся кредиты на финансирова­ние крупных государственных инвестиционных проектов, про­грамм, т.е. на производительные цели. Ко второй относятся кре­диты на финансирование непроизводительных расходов государства, т.е. связанных с «проеданием» заемных средств, когда материальной или денежной отдачи от их использования не бу­дет. К сожалению, доля последних довольно высока, особенно в странах с нестабильной экономикой и нездоровыми государ­ственными финансами, в первую очередь — с кризисным состоя­нием государственного бюджета. В связи с этим объем внутрен­них заимствований государства с финансового рынка в форме выпуска ценных бумаг, а также в форме кредитов следует рас­сматривать как вычет из объема инвестиционных ресурсов стра­ны, которые потенциально могли бы быть направлены на фи­нансирование реального сектора экономики.

Критериями классификации внутренних ценных бумаг являют­ся следующие: 1) наличие или отсутствие ограничения на сво­бодное обращение ценных бумаг на рынке (рыночные и неры­ночные); 2) вид ценных бумаг; 3) срок обращения; 4) другие важные характеристики, связанные с налогообложением, усло­виями погашения, формой дохода и др.

Для внешних ценных бумаг важны два основных критерия: 1) перечень потенциальных инвесторов, валюта номинирования (иностранные ценные бумаги и евробумаги); 2) срок обращения (казначейские векселя, ноты, облигации).

Существенной особенностью государственных ценных бумаг является сочетание в них, с одной стороны, всех необходимых свойств, присущих фондовым инструментам, т.е. ценным бума­гам, а с другой стороны, финансового инструмента, используе­мого государством для макроэкономического регулирования де­нежно-кредитной системы страны. Тенденции рынка государ­ственных ценных бумаг, в том числе изменение их доходности, являются надежными индикаторами рыночной конъюнктуры для отечественных субъектов финансового рынка страны и иност­ранных инвесторов.

Государственные займы через механизм выпуска ценных бу­маг служат источником безэмиссионного финансирования бюд­жета, т.е. не сопровождаются денежной эмиссией, что является весьма важным в условиях развивающегося рынка и нестабиль­ной экономики. Впоследствии кредиты могут быть секьюрити­зированы, т.е. кредитные договоры или соглашения могут быть заменены на ценные бумаги реципиента, что в современных условиях развития мирового финансового рынка можно расце­нивать как форму реструктуризации долга, т.е. инструмента уп­равления существующим долгом.

Государственный заем как форма государственного кре­дита характеризуется тем, что временно свободные де­нежные средства населения, предприятий и организа­ций привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и размещения различных государственных ценных бумаг.

Государственные ценные бумаги следует подразделять на два основных типа: рыночные и нерыночные. Рыночные бумаги

имеют свободное хождение на фондовом рынке, могут поку­паться и продаваться, переходя от одного владельца к другому. Государство использует их для покрытия текущего бюджетного дефицита за счет постоянного привлечения в бюджет средств. Нерыночные бумаги на вторичном фондовом рынке не обраща­ются и не могут переходить от одного субъекта рынка к другому вследствие биржевых сделок. Они предназначены для размеще­ния среди пенсионных и страховых фондов или физических лиц. Нерыночные государственные ценные бумаги могут использо­ваться государством для финансирования крупных долгосроч­ных инвестиционных проектов.

Классификация государственных ценных бумаг весьма разно­образна и сложна. Финансовая практика в развитых странах выработала множество видов бумаг, которые подразделяются на группы по следующим критериям:

• эмитент — центральное правительство, муниципалитеты, государственные предприятия, правительственные финансовые корпорации и др.;

• срочность — краткосрочные казначейские векселя, средне­срочные ноты, долгосрочные облигации и др.;

• характер переДачи прав — предъявительские и именные;

• метоД выпуска — документарные (наличная форма) и без­документарные (бумаги в безналичной форме, их выпуск офор­мляется глобальным сертификатом, а сами бумаги существуют в виде записей на счетах);

• цели выпуска — покрытие дефицита бюджета соответствую­щего уровня, финансирование инвестиционных программ и проектов, в том числе строительных объектов, финансирование социальных программ;

• форма выплаты ДохоДа — процентный, выигрышный, с ну­левым купоном;

• способ размещения — проведение аукционов; открытая про­дажа; индивидуальное размещение.

Облигация — весьма распространенный вид долговых цен­ных бумаг.

Государственная облигация представляет собой государ­ственное долговое обязательство, дающее право ее вла­дельцу по истечении определенного срока получить от государства обратно сумму долга и проценты.

Государственные внутренние займы классифицируются по нескольким признакам. По праву эмиссии или по субъектам заемных отношений займы делятся на размещаемые централь­ными и местными органами управления. По признаку держате­лей ценных бумаг займы могут подразделяться на реализуемые только среди населения, среди юридических лиц и универсаль­ные, т.е. предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц.

В зависимости от характера или формы выплаты дохода дол­говые обязательства делятся на выигрышные, процентные, с ну­левым купоном. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется на основе лотереи. Эти облигации не пользуются большим спросом. Главным видом являются процентные облига­ции, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год на основе купонов. Краткосрочные заемные инструменты государства не имеют купонов. Они продаются со скидкой с но­минала, а выкупаются по номиналу. Кроме краткосрочных неко­торые долгосрочные долговые обязательства не имеют купонов. Весь доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Как и краткосрочные облигации, они продаются со скид­кой с номинала, а выкупаются по номиналу. Такие облигации получили название облигаций с нулевым купоном.

В зависимости от обеспеченности долговых обязательств они делятся на закладные и беззакладные. Закладные облигации обес­печиваются, например, определенными доходами или имуще­ством. Беззакладные облигации не обеспечиваются ничем опре­деленным. Обеспечением служит все имущество государства или данного муниципалитета. Закладные облигации обычно выпус­каются местными органами власти, а беззакладные — централь­ными органами управления.

По методу определения дохода долговые обязательства госу­дарства подразделяются на два вида: с твердым (фиксирован­ным) доходом и с плавающим доходом.

В зависимости от обязанности заемщика твердо соблюдать сроки погашения займа установленные при его выпуске заем­ные инструменты делятся на обязательства с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения.

Внешний (международный) государственный кредит представ­ляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика или

кредитора. Эти отношения принимают форму государственных внешних займов. Как и внутренние займы, они предоставляют­ся на условиях возвратности, срочности и платности. Сумма полученных внешних займов с начисленными процентами вклю­чается в государственный долг страны.

Государство может осуществлять внешние заимствования в следующих формах: синдицированные банковские кредиты; ев­розаймы; кредиты международных финансовых организаций; межправительственные кредиты; частные кредиты коммерчес­ких структур (фирменные кредиты государственным предприя­тиям). На международном рынке государственных долгов наи­более распространенной формой заимствований является вы­пуск еврооблигаций.

Еврооблигации (англ. eurobonds) — долгосрочные долговые обязательства в форме облигаций, номинированных в иност­ранной валюте и обращающихся на международном финансо­вом рынке. Они выпускаются чаще всего в бездокументарной форме и перед размещением проходят процедуру листинга на одной из основных европейских фондовых бирж (Лондонской, Франкфуртской, Люксембургской) для получения котировки при участии крупного рейтингового агентства для присвоения рей­тинга. Еврооблигации первично размещаются эмиссионным синдикатом в составе генеральных менеджеров выпуска — не­скольких известных инвестиционных банков.

Привлечение внешних займов связано с присвоением стра­не-должнику международного кредитного рейтинга. Мировая практика кредитования использует систему рейтингов стран- получателей по ряду критериев (риск, доходность и т.д.).

2.3.