<<
>>

ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ

В 2007 г. впервые был принят федеральный бюджет на три года вперед в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 № 198-ФЗ.

Эта новация бюджетного планирования была впервые выдвинута в Бюджетном послании 2006 г. Прези­дента РФ. До 2007 г. планирование на ближайшие три года так­же осуществлялось, однако оно оформлялось не как бюджет, а как трехлетний финансовый план, который не проходил всех этапов согласования с Государственной Думой РФ, Правитель­ством РФ и Президентом РФ. Главное отличие трехлетнего бюд­жета от ежегодных заключается в отказе от профицита и реали­зации принципа сбалансированности бюджетных доходов и рас­ходов. Кроме этого, впервые бюджетные доходы разделены на нефтегазовые и ненефтегазовые, введено понятие нефтегазово­го трансферта и определен его размер на каждый последующий год, выделены в составе остатков федерального бюджета Резер­вный фонд и Фонд национального благосостояния (Фонд буду­щих поколений).

Нефтегазовые доходы учитываются отдельно от других дохо­дов федерального бюджета. Они формируются за счет налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; вывозных таможенных пошлин на нефть; вывозных таможен­ных пошлин на природный газ; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти. Нефтегазовый трансферт представляет собой часть нефтегазовых доходов, которая еже­годно направляется на финансирование расходов федерального бюджета.

После вычета нефтегазового трансферта нефтегазовые дохо­ды поступают в Резервный фонд, величина которого зафикси­рована в размере 10% прогнозируемого на соответствующий год объема ВВП. Это позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижении цены на нефть с 45 до 30 долл. в течение трех лет. После наполнения Резервного фонда до ука­занного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния.

Очевидно, что Россия, как и другие страны, вступила в пе­риод кардинального снижения цен на сырьевые ресурсы, паде­ния темпов промышленного производства, роста экономики в целом, корректировок валютных курсов и т.д. После длительно­го этапа роста наступил этап стремительного падения, переход к которому ознаменовался глобальным финансовым кризисом 2008-2010 гг.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 02.12 09 № 308-ФЗ утверждены плановые показатели дефицита федерального бюджета в размере 6,8% ВВП в 2010 г., соответ­ственно 4,0% в 2011 г. и 3,0% в 2012 г. По итогам 2009 г. дефи­цит составил 5,9% ВВП. Объем государственного долга будет расти. В 2010 г. предполагается привлечь внешних займов на 649 млрд руб. (около 20 млрд долл.), на внутреннем - 962 млрд руб. (около 30 млрд долл., в сумме учитывается эмиссия ОФЗ для докапитализации банковской системы). В 2010 г. зай­мы составят 2,3% ВВП, в 2011 г. - 2,7%. В 2012 г. Минфин России предполагает снижение объемов займов до 1,6% ВВП. Использование государственных долговых бумаг для повыше­ния капитализации банков путем обмена ОФЗ на привилегиро­ванные акции банков является новацией в области и долговой политики, и политики регулирования банковской деятельно­

сти. Объем выпуска гособлигаций для обмена, по данным Мин­фина России, может составить от 150 до 210 млрд руб. Выпуск облигаций намечен с 21 июля 2009 г. по 31 декабря 2010 г. с датой погашения не позднее конца 2019 г.

При этом принципиально не изменятся основные направле­ния государственной долговой политики, а именно:

• повышение роли суверенных заимствований в качестве ис­точника покрытия дефицита бюджета;

• развитие национального рынка государственного долга за счет наращивания внутренних займов;

• использование государственных гарантий как инструмента долговой политики;

• переход полностью к секьюритизированной форме заим­ствований.

В частности, внутренний долг России до сих пор является недостаточно диверсифицированным по видам бумаг.

Так, в США к началу сентября 2009 г. на внутреннем рынке США об­ращалось более чем 12 видов бумаг (векселя, ноты, облигации, казначейские бумаги, защищенные от инфляции, сберегатель­ные государственные бумаги, субфедеральные облигации и др.), а по сумме этот долг составлял около 90% ВВП страны. При этом более 80% долга имел срок погашения более 1 года1.

Государственный внутренний долг РФ, выраженный в цен­ных бумагах, составлял 1,512 трлн руб. на 1 августа 2009 г. По структуре он состоял из четырех основных инструментов: обли­гаций федерального займа и государственных сберегательных об­лигаций.

Облигации федерального займа представлены в двух видах — ОФЗ-ПД, т.е. облигации федерального займа с постоянным ку­понным доходом (25,2% общего объема внутреннего долга) и ОФЗ-АД, т.е. облигации федерального займа с амортизацией долга (57,1%). Государственные сберегательные облигации так­же представлены двумя модификациями — ГСО-ППС, т.е. с постоянной процентной ставкой (9,0% общей суммы внутрен­него долга) и ГСО-ФПС, т.е. с фиксированной процентной став­кой (8,7%)[XLV] [XLVI] .

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» утверждена Программа государственных внутренних заимствований Российской Федера­ции на данный период, предусматривающая исключительно фор­мирование долга в государственных ценных бумагах, т.е. в секью­ритизированной форме. Влияние глобального кризиса на объем внутренних заимствований очень заметно по плановым показате­лям эмиссии государственных долговых обязательств. Если в 2011 г. запланировано эмитировать на 31,7% бумаг больше, чем в 2010 г. (соответственно 748,6 млрд и 568,4 млрд руб.), то в 2012 г. объем заимствований планируется снизить на 31,5% по сравнению с объе­мом в 2011 г. (соответственно 236,5 млрд и 748,6 млрд руб.).

Программа внутренних заимствований Правительства РФ предусматривает в 2010 г. с целью проведения обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции банковских кредитных организаций осуществление эмиссии облигаций фе­дерального займа с постоянным купонным доходом со сроком погашения в 2019 г.

и выплатой купонного дохода один раз в год, а также их размещение путем заключения договора обмена обли­гаций федерального займа на привилегированные акции банков­ских кредитных организаций в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом «Об использовании государ­ственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков» от 18.07.09 № 181-ФЗ. Эта мера направ­лена на повышение капитализации российских банков.

Согласно утвержденной Программе государственных гаран­тий Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов объемы утвержденных госгарантий составля­ют в 2010 г. 532,5 млрд руб., в 2011 г. — 64,5 млрд руб., в 2012 г. — 53,5 млрд руб., т.е. объем госгарантий снизится более чем в 8 раз. Также определены следующие основные направления пре­доставления госгарантий: в рамках антикризисных мер Прави­тельства РФ (по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и ка­питальные вложения, а также на погашение части кредитов и облигационных займов этих организаций, привлеченных ранее); в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам» (по заимствова­ниям ОАО «АИЖК»); для осуществления долгосрочных инвес­тиций в наиболее важные для государства проекты; для поддерж­ки экспорта промышленной продукции.

По замыслам Правительства РФ увеличение рынка государ­ственных внутренних обязательств послужило бы развитию рос­сийского фондового рынка в целом. Во всем мире государствен­ные обязательства занимают существенную часть в портфелях институциональных участников фондового рынка, являясь вы­соконадежным долгосрочным инструментом инвестирования средств, прежде всего страховых компаний, пенсионных и ипо­течных фондов. Однако в России пока государственные обяза­тельства не являются ни высоконадежными, ни тем более дол­госрочными. Согласно данным аукционной политики Минфи­на России, в будущем в стране ожидается заметное снижение срочности гособлигаций. Так, если в 2005 г. средний срок пога­шения внутренних облигаций составлял 9,71 года, в 2008 г. -8,82, в 2009 г. - 8,62 года, в 2010 г. он будет равен 8,46, в 2011 - 8,24 и в 2012 - 8,17 года.

Причина доминирования кратко- и среднесрочных заимство­ваний заключается в высоких и нестабильных инфляционных ожиданиях. В данном случае большую роль могли бы сыграть гоударственные бумаги, доходность которых индексируется по уровню инфляции. В настоящее время многие страны уже вы­пускают подобные инструменты. Например, по данным Банка Англии, правительство Великобритании имеет в своем портфе­ле пассивов 38-летние индексированные купонные облигации. Канада также выпустила 30-летние индексированные купонные облигации, Австралия - 20-летние, Израиль - 15-летние. Шве­ция эмитировала 19-летние индексированные дисконтные об­лигации. США начали выпуск индексированных бумаг с 10-лет­них облигаций.

Российская государственная сберегательная облигация (ГСО) задумывалась как инструмент, защищающий от инфляции, т.е. с плавающей ставкой, привязанной к инфляции. Тогда предпо­лагался более жестко ограниченный круг инвесторов в эти бу­маги и не предусматривался выпуск ГСО в больших объемах. Когда круг инвесторов и соответственно объемы расширились, произошел переход к фиксированной купонной ставке с целью минимизации рисков по обслуживанию выпусков. Плавающая ставка вела к неопределенности. Конечно, текущая ставка купо­на ниже инфляции, но если инфляция будет снижаться, то ку­пон будет не ниже инфляции. В долгосрочной перспективе Минфин России не планирует внедрять инструменты с плаваю­

щей ставкой, поскольку круг выпускаемых инструментов опре­делен долговой политикой.

В сфере внешних заимствований основными принципами дол­говой политики в 2010—2012 гг. являются:

• наращивание заимствований на международных рынках капитала как источника покрытия дефицита бюджета;

• завершение и ускоренная реализация большинства действу­ющих проектов с международными финансовыми организация­ми с ограничением принятия обязательств по новым займам; минимальные заимствования привлекаются у МФО лишь в том случае, когда использование займов является необходимым и обязательным условием участия МФО в силу положений устава, утвержденных принципов и т.п. работы МФО, а реализация проекта признается целесообразной с участием именно МФО.

Глобальный финансовый кризис внес значительные коррек­тивы в бюджетную сферу. Впервые за последние 10 лет россий­ские федеральные бюджеты на 2009 — 2012 гг. дефицитные. Про­грамма государственных внешних заимствований Российской Федерации в соответствии с указанным выше Федеральным за­коном предусматривает осуществление государственных внешних заимствований в объемах 17,80 млрд долл. в 2010 г., 20,70 млрд долл. в 2011 г. и 20,0 млрд долл. в 2012 г. путем выпуска и разме­щения на международном рынке капитала облигаций внешних займов РФ. Верхний предел государственного внешнего долга страны по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте предусмотрен на 1 января 2011 г. в сумме 11,5 млрд долл., или 8,2 млрд евро, на 1 января 2012 г. в сумме 14,7 млрд долл., или 10,5 млрд евро, и на 1 января 2013 г. в сумме 17,7 млрд долл., или 12,7 млрд евро.

При рассмотрении долговой политики России в среднесроч­ном периоде важно сформулировать направления и сферы даль­нейшего сотрудничества РФ с МФО. Россия при формировании

программ своего развития намерена прибегать к кредитованию долголетних программ реформирования и пользоваться финан­совыми ресурсами МФО. В перспективе для нашей страны не­обходимы такие услуги Всемирного банка, как аналитическая и консультационная поддержка проведения реформ; предоставле­ние кредитов и гарантий; использование и распространение зна­ний с целью гарантированного развертывания реформ по всей территории страны.

ЕБРР рассматривается как один из крупнейших междуна­родных финансовых партнеров России в части содействия про­движению рыночных реформ и привлечения инвестиционных ресурсов. Сотрудничество с ЕБРР в перспективе будет осуще­ствляться по следующим направлениям:

• расширение участия в капитале российских банков и преж­де всего региональных;

• выход банка на внутренний российский фондовый рынок и размещение облигаций как средства развития рынка капита­лов в РФ;

• использование возможностей банка в корпоративном сек­торе в части кредитования предприятий малого и среднего биз­неса, расширения сотрудничества со следующими банками-парт­нерами ЕБРР в России — Сбербанком России, Нижегородским банкирским домом (НДН-Банком), Дальневосточным банком, Банком кредитования малого бизнеса (КМБ-Банком), Челинд- банком, Уралтрансбанком, Сибакадембанком;

• расширение операций через создание совместных лизинго­вых компаний.

МФО на ближайшую перспективу будут активно содейство­вать не только реформам в реальном секторе российской эконо­мики, но и реформированию образования, социальной сферы, здравоохранения. Участие России в МФО важно для нашей ин­теграции в мировую экономику и в целях продвижения государ­ственных геополитических интересов. Усиление позиции Рос­сии в МФО связано с ее участием в их работе как акционера. Среди стран-акционеров МФО принято выделять две группы. Первая состоит из стран-доноров (США, Япония, Германия, Австралия и др.). Другая группа включает страны-реципиенты, куда относятся развивающиеся страны. Они выступают получате­лями средств МФО. Если на заре сотрудничества с МФО России оказывали содействие в области структурных реформ, поддерж­ке платежного баланса, то сегодня при усилении финансовой и экономической независимости у России имеются собственные возможности укрепления своих позиций в качестве акционера МФО. Это возможно на основе роста масштабов российской экономики, политического влияния России на мировой арене.

Важно сформулировать два основных принципа сотрудни­чества России с МФО: минимизация суверенных заимствова­ний, которая подразумевает привлечение суверенных займов и гарантий только в ситуации невозможности финансирования

проекта за счет доходов федерального бюджета, коммерческого кредитования или предоставления частичных гарантий; дивер­сификация инструментов (механизмов) сотрудничества с МФО, предполагающая необходимость развития в каждом конкретном случае самого оптимального из имеющихся.

Реализация на практике этих принципов сотрудничества с МФО предполагает использование определенных инструментов и механизмов. К их числу можно отнести гибкое софинансиро­вание проектов МФО из бюджетных средств; предоставление гарантий от рисков со стороны МФО; предоставление средств МФО регионам через специализированный фонд развития. Та­ким образом, сотрудничество РФ с МФО имеет позитивные пер­спективы и возможности реального влияния на динамичное раз­витие нашей экономики и как результат - улучшение качества жизни населения России. Программа государственных внешних заимствований России на 2010-2012 гг. характеризуется следу­ющими данными (табл. 3.12).

Таблица 3.12

Основные внешние заимствования РФ в 2010—2012 гг., млн долл.

Название

проекта

Кредитор Получатель

средств

Год по­гашения Сумма Цель

заимствования

Техниче­ское содей­ствие ре­форме бюджетной системы на

региональ­ном уровне

МБРР Минфин

России

2016 30,0 Содействие субъ­ектам РФ в осу­ществлении бюджетных и структурных ре­форм; содейст­вие реформиро­ванию системы межбюджетных отношений
Модерни­зация ка­значейской

системы

Российской

Федерации

МБРР Федераль­ное казна­чейство, Минфин России 2019 231,0 Развитие систе­мы органов Фе­дерального ка­значейства для повышения эф­фективности управления госу­дарственными финансовыми ресурсами и кон­троля за ними

Субфедеральные и муниципальные долги Российской Федерации

Название

проекта

Кредитор Получатель

средств

Год по­гашения Сумма Цель

заимствования

Модерни­зация на­логовой службы МБРР Федераль­ная нало­говая служба 2019 99,6 Создание общей административ­ной информаци­онной системы Федеральной на­логовой службы
Развитие рынка ка­питала МБРР Федераль­ная служба по финан­совым

рынкам,

Минфин

России

2013 54,9 Совершенство­вание правовой базы в сфере рынка ценных бумаг; укрепле­ние институтов, регулирующих рынок ценных бумаг, создание системы управ­ления государст­венным долгом
Модерни­зация ин­формаци­онной

системы

таможен­ных орга­нов

МБРР Федераль­ная тамо­женная служба 2020 140,0 Комплексная

модернизация

таможенного

администрирова­ния на основе

новейших ин­формационных технологий, на­правленная на содействие тор­говле и повыше­ние эффективно­сти работы таможенных

органов

Развитие рынка ин­формаци­онных тех­нологий в России МБРР Министер­ство связи

и массовых

коммуни­каций РФ

20,0 Создание усло­вий для ускорен­ного развития рынка информа­ционных техно­логий путем со­вершенствования

законодательст­ва, разработки

Название

проекта

Кредитор Получатель

средств

Год по­гашения Сумма Цель

заимствования

мер государст­венной поддерж­ки ИТ-компа­ний, создание механизмов уча­стия частного бизнеса в разви­тии ИТ-отрасли
Реформа

жилищно-

коммуналь­ного хозяй­ства в Рос­сии

МБРР Федераль­ное агент­ство по

строитель­ству и жи-

лищно-

комму­

нальному

хозяйству*

200,0 Содействие субъ­ектам РФ в осу­ществлении ре­формы жилищ­но-коммуналь­ного хозяйства
Восстанов­ление ком­плекса те­лерадиове­щания и связи «Ос­танкинская

телебашня»

ЕБРР ФГУП

«Россий­ская теле­визионная

и радиове­щательная

сеть»

2012 14,0 Проведение вос­становительных работ и модерни­зация комплекса

телерадиовеща­ния и связи «Ос­танкинская теле­башня» после пожара

* Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. упразднено, а его функции переданы Министерству регионального развития РФ.

Источник. Таблица составлена автором по материалам Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 02.12.09 № 308-ФЗ.

В настоящее время управление государственным долгом Рос­сии осуществляют Минфин России, а точнее, Департамент меж­дународных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов, Государственная корпо­рация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» как агент Правительства РФ по управле­нию государственным внешним и внутренним валютным дол­гом, а также государственными финансовыми активами.

Правительство РФ планирует создать госкорпорацию «Рос­сийское финансовое агентство» (РФА) для управления средствами фонда национального благосостояния. В настоящее время Банк России управляет этими средствами, а также другими финансо­выми активами на усмотрение Правительства РФ, например, резервным фондом, пенсионными накоплениями, внешним и внутренним государственными долгами.

Государственная корпорация представляет собой наиболее подходящий способ передачи денег в эффективное управление и сохранения государственного контроля, поскольку это неком­мерческая организация, контролируемая наблюдательным сове­том. В первое время РФА не будет управлять деньгами; для это­го будут отбирать профессиональных российских и иностран­ных управляющих. Со временем РФА сможет инвестировать средства самостоятельно, но утверждать инвестиционную дек­ларацию будут Правительство РФ и Минфин России. Эксперты считают, что создание РФА и начало его деятельности могут потенциально воздействовать на рынки, если агентство активи­зирует недавно предпринимавшиеся Правительством РФ попыт­ки по диверсификации распределения государственных акти­вов, вкладывая их и в российский рынок. В частности, согласно новой инвестиционной декларации Фонда национального бла­госостояния, до 50% средств фонда может инвестироваться в акции, в том числе в акции российских эмитентов. Таким обра­зом, потенциальные инвестиционные задачи нового агентства в конечном счете могут существенно повлиять на движение рынка.

Основные понятия

Секьюритизированный долг. Несекьюритизированный долг. Государственная сберегательная облигация. Резервный фонд РФ. Фонд национального благосостояния РФ. Государственная дол­говая книга РФ. Нефтегазовый трансферт. Нефтегазовые дохо­ды. Ненефтегазовые доходы. Сбалансированность бюджета. Многосторонние кредиторы. Двусторонние кредиторы. Дюра­ция государственного обязательства

<< | >>
Источник: Хоминич И.П., Саввина О.В.. Государственный кредит в условиях финансовой глоба­лизации: учеб. пособие / И.П. Хоминич, О.В. Саввина. — М.: Финансы и статистика2014. — 256 с.: ил.. 2014

Еще по теме ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ:

  1. К. Шпак337 гр., научный руководитель Н.Н. Назаров Государственный долг России
  2. Логика современной денежно-кредитной политики
  3. Предкризисная формула: денежно-кредитная политика в 2004 - августе 2008 гг.
  4. 1.1.4.З. Развитие операций российских банков с долговыми ценными бумагами
  5. Приложение 1.2. Формирование посткризисной денежно-кредитной политики в части управления ликвидностью, инфляционными процессами, валютным курсом и процентной политики Основания посткризисной денежно-кредитной политики
  6. Предкризисная формула: денежно-кредитная политика в 2004 - августе 2008 гг.
  7. 1.2.3. Ответы на кризисы: денежно-кредитная политика в период рыночных шоков 1998 гг. и 2008 - 2009 гг. Политика центрального банка: августовский кризис 1998 г.
  8. 1.2.4. Содержание посткризисной денежно-кредитной политики
  9. § 3.6. Наблюдения и выводы для денежно-кредитной политики Банка России
  10. 19.4. Валютная система и валютный рынок в России
  11. 2.4. Финансовая политика России в современных условиях
  12. Центральный банк РФ (Банк России)
  13. Функции Банка России
  14. Проблемы финансовой ПОЛИТИКИ В России
  15. Долговая политика: основные направления и критерии ее результативности