ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Из синхронного анализа документов (нового закона об МСУ, проектов «БК+» и «НК+») можно сделать некоторые скучные выводы:
1. В документах не согласованы некоторые приёмы юридической техники в плане использования терминологического употребления.
2. Отдельные положения нового закона об МСУ почти дословно инкорпорированы в проект «БК+», но при этом аналогичные тексты различаются в весьма важных мелочах.
3. Разработчики проекта «БК+» не проверили его текст на предмет устранения внутренних противоречий и согласованности с действующим БК.
4. Не дано четкого и однозначно толкуемого определения базовому понятию «расчетная бюджетная обеспеченность»
5. Многие формулировки нового закона об МСУ и проекта «БК+» отличаются сложной («многоэтажной») синтаксической конструкцией, что очень неудобно в практическом применении. Многословные предложения вполне можно было бы разбить на 2-3 простых, но более понятных.
6. БК является кодифицированным правовым актом, поэтому его положения выступают доминантой по отношению к иным федеральным законам (в т.ч. и по отношению к новому закону об МСУ). Имеющиеся принципиальные противоречия между новым законом об МСУ и проектом «БК+» вряд ли будут устранены в ходе прохождения проекта через Федеральное Собрание. Скорее всего, произойдёт следующее: сначала будет принят «БК+», а затем уже придётся безотлагательно приводить в соответствие с новой редакцией БК новый закон об МСУ.
С учетом сказанного, можно сформулировать первую рекомендацию, адресованную федеральному законодателю, – устранить все имеющиеся противоречия в текстах закона и законопроектов и добиться их полной согласованности. Вторая рекомендация, адресованная региональным властям, связана с необходимостью принятия целого ряда политических решений ещё до принятия законов субъектов РФ.
Здесь мы не касаемся таких сложных вопросов, как, например, территориальная организация МСУ, считая, что «эти вопросы уже решены», а рассматриваем только вопросы управления местными финансами.
Эти вопросы в целях данной работы опять же сужены до «бюджетных вопросов», которые решаются как в рамках отдельного муниципального образования, так и в масштабах всей территории субъекта РФ (или в границах муниципального района). Во втором случае мы говорим о системе межбюджетных отношений, применительно к которой надо ответить как минимум на следующие (во многом, политические) вопросы:- от каких ещё федеральных и региональных налогов, кроме указанного в проекте «БК+» налога на доходы физических лиц, будут осуществляться отчисления в местные бюджеты? По каким нормативам?
- не является ли «бедность» отдельных муниципальных образований («клиентов» фондов финансовой поддержки) следствием неэффективной работы их органов МСУ?
- что явится превалирующим при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований на территории субъекта РФ:
- тонкий подбор численных значений единых нормативов отчислений от нескольких федеральных и/или региональных налогов?
- минимизация объема фондов финансовой поддержки за счет использования дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений?
- установление минимальных нормативов с последующим предоставлением местным бюджетам дотаций из фондов финансовой поддержки «до расчётного уровня»?
- является ли выравнивание существующих диспропорций в социальном и экономическом развитии муниципальных образований обязанностью государственной власти? Или достаточно реализовать принцип «один налог – один бюджет» и сказать: «вы сами кузнецы своего муниципального счастья!»?
- во избежание терминологической путаницы надо решить:
- кем (на каком уровне) принимается решение о расчёте потенциала доходов муниципального образования? Кто выполняет сами расчеты?
- являются ли синонимами понятия «налоговая база» и «налоговый потенциал»?
- будет ли (и кем?) своевременно организована работа по сбору и обобщению качественной и достоверной информации о бюджетном потенциале территорий?
- будут ли проведены необходимые многовариантные вычислительных эксперименты с целью последующей оптимизации расходов местных бюджетов и объема перераспределяемых финансовых средств как «по вертикали» (Центр – субъекты – МО), так «по горизонтали» (между субъектами, районами и поселениями)?
Результаты проведённого анализа нового закона об МСУ, а также анализ предстоящих изменений в бюджетном и налоговом законодательстве дают основания полагать, что нужны системные рекомендации-разъяснения: ЧТО делать и КАК делать во исполнение изменённого законодательства.
Причём, сами разъяснения должны быть облечены в форму, удобную для практического применения. Это могут быть: модельные правовые акты органов и должностных лиц МСУ, модельные законы субъектов РФ, различные методики, сборники советов, актуальные комментарии. Только по бюджетно-финансовым вопросам «ассортимент» необходимых документов, по мнению авторов данной работы, насчитывает без малого 80 позиций см. приложение).В связи с этим третья рекомендация – в возможно короткий срок подготовить необходимые разъяснения и снабдить ими муниципалов и общественников.
Приложение
Примерный перечень проектов документов, необходимых при исполнении нового закона об МСУ в части бюджетно-финансовых вопросов
№ п/п | Наименование документа | Статус документа | Основание | Примечание | |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
Общие вопросы муниципальной экономики | |||||
1 | О финансово - экономическом обосновании установления и изменения границ муниципальных образований | Методические рекомендации | Статьи 11 и 12 нового Федерального закона | Используется при реализации соответствующей инициативы органов МСУ, инициативы органов государственной власти субъектов РФ, инициативы федеральных органов | |
2 | О финансово - экономическом обосновании преобразования муниципальных образований | Методические рекомендации | Ст. 13 | То же, что в п.1 | |
3 | Об организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 6 пункта 1 статьи 17 | Полномочие органов МСУ по решению вопросов местного значения | |
4 | О порядке составления, принятия и организации выполнения планов и программ комплексного социально – экономического развития муниципального образования | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 6 пункта 1 статьи 17, подпункт 4 пункта 10 ст.35 | Полномочие органов МСУ по решению вопросов местного значения | |
5 | О порядке определения (расчета) собственных материальных ресурсов и финансовых средств органов МСУ | Методические рекомендации | Вытекает из смысла пунктов 2 статей 14-16 | - | |
6 | О финансовом обеспечении решения вопросов местного значения | Методические рекомендации | Вытекает из смысла статей 14-16 | - | |
7 | Об установлении муниципальных минимальных стандартов | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 2 ст.53 | - | |
Организация бюджетного процесса в МО | |||||
8 | О правотворческом процессе в муниципальном образовании (в части особенностей прохождения правовых актов бюджетно-налоговой тематики) | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 12 ст. 35 | - | |
9 | О порядке формирования, утверждения, исполнении бюджета поселения (муниципального района, городского округа, внутригородской территории) и контроля за исполнением данного бюджета | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 1 пункта 1 статей 14-16, подпункт 2 пункта 10 ст.35, подпункт 9 пункта 1 ст.44 | Эти нормы должны быть определены Уставом муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Документ может иметь название «Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании» | |
10 | О порядке реализации гражданами правотворческой инициативы, по бюджетной тематике | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Ст.26 | - | |
11 | О порядке составления, утверждения и исполнения сметы доходов и расходов органов ТОС | Методические рекомендации | Подпункт 5 пункта 7 и подпункт 5 пункта 9 ст.27 | Нужен типовой проект устава ТОС | |
12 | О порядке организации и проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету об его исполнении | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 2 пункта 3 ст.28 | - | |
13 | О порядке разработки, утверждения и исполнения сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Часть 3 пункта 1 ст.52 | - | |
14 | О порядке представления органами МСУ отчетов об исполнении местных бюджетов | Федеральный закон и иные нормативные акты РФ и/или субъектов РФ | Пункт 4 ст.52 | - | |
15 | О порядке обязательного опубликования бюджетной информации | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 6 ст.52 | - | |
16 | О порядке муниципальных заимствований | Методические рекомендации. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ | Ст.64 | В соответствии с требованиями федерального законодательства | |
17 | О порядке исполнения и кассовом обслуживании местного бюджета | Методические рекомендации. | Пункты 1 и 3 ст.65 | В соответствии с Бюджетным кодексом | |
18 | Методика проведения проверки исполнения органами МСУ своих долговых и (или) бюджетных обязательств | Методические рекомендации. | Вытекает из смысла подпункта 2 п.1 ст.75 | - | |
19 | О порядке предоставления вновь образованным органам МСУ материалов и информации для формирования местного бюджета на 2006 г. | Методические рекомендации. | Пункт 6 ст.84 | - | |
20 | Модельный проект местного бюджета (поселения, муниципального района, городского округа) на 2006 г. | Методические рекомендации | Вытекает из смысла пункта 6 ст.84 | - | |
Доходы местных бюджетов | |||||
21 | О порядке установления, изменения и отмены местных налогов и сборов муниципального образования | Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 2 пункта 1 статей 14-16, подпункт 3 пункта 10 ст.35 | В соответствии с Налоговым кодексом РФ | |
22 | О перечне местных налогов и сборов и полномочиях органов МСУ по их установлению, изменению и отмене | Законодательство РФ о налогах и сборах | Пункт 1 ст.57 | - | |
23 | О налоговых ставках по местным налогам и сборах | Методические рекомендации. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ | Пункт 4 ст.57 | В соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах | |
24 | О порядке зачисления в местный бюджет доходов от использования и приватизации муниципального имущества | Методические рекомендации | Часть 2 пункта 3 ст.51 | - | |
25 | О порядке зачисления в доходы местного бюджета поступлений от части прибыли муниципальных предприятий | Методические рекомендации | Подпункт 7 пункта 1 ст.55 | - | |
26 | О порядке зачисления в доходы местного бюджета поступлений от части доходов от платных муниципальных услуг | Методические рекомендации | Подпункт 7 пункта 1 ст.55 | - | |
27 | О порядке зачисления в доходы местного бюджета поступлений от штрафов | Методические рекомендации | Подпункт 8 пункта 1 ст.55 | - | |
28 | О порядке зачисления в доходы местного бюджета поступлений от добровольных пожертвований | Методические рекомендации | Подпункт 9 пункта 1 ст.55 | - | |
29 | Об учете операций по распределению доходов от налогов и сборов | Бюджетный кодекс РФ | Пункт 5 ст.55 | - | |
Расходы бюджета | |||||
30 | О порядке ведения реестра расходных обязательств муниципального образования | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Часть 2 пункта 1 ст.53 | В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса | |
31 | О порядке финансирования муниципальных учреждений | Методические рекомендации | Подпункт 3 пункта 1 статьи 17 | Полномочие органов МСУ по решению вопросов местного значения | |
32 | О порядке установления тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Подпункт 4 пункта 1 статьи 17, подпункт 6 пункта 10 статьи 35 | Полномочие органов МСУ по решению вопросов местного значения | |
33 | Об установлении нормативов расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 2 ст.53 | - | |
34 | О порядке финансирования расходов на содержание органов МСУ | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 9 ст.34 | - | |
35 | Об основаниях и порядке разграничения обязательств, возникающих в порядке правопреемства | Проект модельного передаточного (разделительного) акта | Пункт 10 ст. 85 | Устанавливается Правительством РФ | |
Финансовое обеспечение «делегированных полномочий» | |||||
36 | О финансовом обеспечении отдельных государственных полномочий, передаваемых органам МСУ | Методические рекомендации. Модельный проект закона субъекта РФ | Пункт 5 ст.19 | О порядке расчета и предоставлении местным бюджетам соответствующих субвенций | |
37 | Способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам, для осуществления государственных полномочий | Методические рекомендации | Подпункт 3 пункта 6 ст.19 | - | |
38 | О порядке введения в действие положений законов, предусматривающих наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями | Методические рекомендации. | Пункт 7 ст.19 | - | |
39 | О порядке осуществления государственного контроля за использованием материальных и финансовых средств органами МСУ, полученных ими на исполнение государственных полномочий | Методические рекомендации. Модельный проект закона субъекта РФ | Пункт 1 ст.21 | - | |
40 | Методика проведения проверки целевого расходования бюджетных средств (субвенций), предоставленных органам МСУ для осуществления отдельных гос. полномочий | Методические рекомендации. | Вытекает из смысла подпункта 3 п.1 ст.75 | - | |
41 | Об источниках и порядке финансирования временного осуществления органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов МСУ | Методические рекомендации. | Подпункт 4 пункта 2 ст.75 | - | |
42 | О порядке формирования и расходования средств из федерального и регионального фондов компенсаций | Методические рекомендации | Ст.63 | О предоставлении субвенций местным бюджетам на осуществление отдельных госполномочий. Фонд образуется в составе расходов бюджета субъекта РФ | |
Межбюджетные отношения | |||||
43 | О порядке формирования и расходования средств регионального фонда финансовой поддержки поселений | Методические рекомендации. | Пункты 1 и 2 ст.60 | Фонд образуется в составе расходов бюджета субъекта РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом. | |
44 | О порядке формирования и расходования средств районного фонда финансовой поддержки поселений | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ муниципального района | Пункты 1 и 4 ст.60 | Фонд образуется в составе расходов бюджета муниципального района в порядке, установленном законом субъекта в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. | |
45 | О нормативах отчислений от местных налогов и сборов в бюджеты поселений | Методические рекомендации. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ муниципального района | Пункт 4 ст.57 | В соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. | |
46 | О налоговых ставках, по которым в местные бюджеты зачисляются доходы от региональных налогов и сборов | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ | Пункт 1 ст.58 | В соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. | |
47 | О единых нормативах отчислений, по которым в местные бюджеты зачисляются доходы от региональных налогов и сборов | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ | Пункт 1 ст.58 | - | |
48 | О единых нормативах отчислений, по которым в местные бюджеты поселений зачисляются доходы от региональных налогов и сборов | Методические рекомендации. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ муниципального района | Пункт 3 ст.58 | - | |
49 | О зачислении в местные бюджеты доходов от федеральных налогов и сборов | Федеральное законодательство о налогах и сборах. Проект модельного Закона субъекта РФ. | Пункты 1-3 ст.59 | По единым нормативам и единым налоговым ставкам от определенного вида налога (сбора) | |
50 | О единых нормативах отчислений, по которым в местные бюджеты поселений зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов | Методические рекомендации. Проект модельного правового акта представительного органа МСУ муниципального района | Пункт 4 ст.59 | - | |
51 | О введении и использовании средств самообложения граждан | Методические рекомендации | Ст.56 | - | |
52 | О порядке определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселения | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ. | Часть 2 пункта 4 ст.60 | В соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом | |
53 | О методике распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ. | Часть 2 пункта 4 ст.60 | В соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом | |
54 | О порядке перечисления субвенций из бюджета поселения в региональный фонд финансовой поддержки | Методические рекомендации. | Пункт 5 ст.60 | О механизме «отрицательных трансфертов» | |
55 | О порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году | Проект модельного Закона субъекта РФ. | Часть 2 пункта 5 ст.60 | - | |
56 | О порядке формирования и расходования средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (округов) | Методические рекомендации. | Пункты 1 и 2 ст.61 | Фонд образуется в составе расходов бюджета субъекта РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом. | |
57 | О порядке определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ. | Часть 2 пункта 2 ст.61 | В соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом | |
58 | О методике распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) | Методические рекомендации. Проект модельного Закона субъекта РФ. | Часть 2 пункта 2 ст.61 | В соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом | |
59 | О порядке перечисления субвенций из бюджета муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки | Методические рекомендации. | Пункт 4 ст.61 | О механизме «отрицательных трансфертов» | |
60 | О порядке формирования и расходования средств фонда муниципального развития | Методические рекомендации. | Пункт 1 ст.62 | Фонд образуется в составе расходов бюджета субъекта РФ | |
61 | О порядке формирования и расходования средств фонда софинансирования социальных расходов | Методические рекомендации. | Пункт 2 ст.62 | Фонд образуется в составе расходов бюджета субъекта РФ | |
62 | О формах иной финансовой помощи местным бюджетам из федерального и регионального бюджетов | Методические рекомендации. | Пункт 3 ст.62 | - | |
Межмуниципальное сотрудничество | |||||
63 | Об определении размера субвенций из бюджета поселений на решение вопросов межмуниципального характера | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта представительного органа муниципального района | Пункт 2 ст.55 | - | |
64 | О размерах и порядке уплаты членских взносов на осуществление деятельности и содержание органов управления совета муниципальных образований | Методические рекомендации. | Подпункт 2 пункта 2 ст.66 | - | |
65 | О порядке внесения взносов в уставной капитал при учреждении межмуниципальных ЗАО, ООО, а также АНО и фондов | Методические рекомендации. | Ст.68 и ст.69 | - | |
66 | О порядке объединения финансовых средств для решения вопросов межмуниципального характера | Методические рекомендации. Проект модельных правовых актов, а также проекты типовых договоров и соглашений | Вытекает из смысла п.4 ст.8 | - | |
Другие бюджетно-финансовые вопросы | |||||
67 | Положение о финансовом органе местной администрации | Модельный проект правового акта МСУ | Вытекает из смысла ст.39 | Особые требования предъявляются к руководителю финансового органа (п.2 ст.65) | |
68 | Положение о контрольном органе муниципального образования | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Ст.38 | В уставе МО должен быть определен способ формирования контрольного органа: (1) на муниципальных выборах или (2) представительным органом | |
69 | О перечне вопросов местного значения и источниках доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований | Методические рекомендации. | Пункт 3 ст.79 | Только для Москвы и Санкт-Петербурга | |
70 | О порядке финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 7 ст. 32 | - | |
71 | О порядке взаимодействия органов МСУ и территориальных налоговых органов | Методические рекомендации. | Пункт 4 ст.65 | - | |
72 | О порядке возмещения расходов, связанных с депутатской деятельностью | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Вытекает из смысла ст.40 | Вопрос в новом законе так же не урегулирован, как и законе-95 | |
73 | О порядке финансирования расходов на обеспечение деятельности представительного органа МСУ | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 15 ст.35 | - | |
74 | Об обеспечении субсидиарной ответственности органов МСУ по обязательствам муниципальных учреждений | Методические рекомендации | Часть 3 пункта 4 ст.51 | - | |
75 | О размерах и условиях оплаты труда депутатов, членов выборных органов МСУ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 2 ст.53 | - | |
76 | О размерах и условиях оплаты труда муниципальных служащих | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 2 ст.53 | - | |
77 | О размерах и условиях оплаты труда работников муниципальных учреждений | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Пункт 2 ст.53 | - | |
78 | О порядке формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа | Методические рекомендации. Модельный проект правового акта МСУ | Ст.54 | В соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ | |
79 | Положение о временной финансовой администрации | Методические рекомендации. | Пункт 4 ст.75 | - | |