<<
>>

Заключение

Бюджету, возникшему в результате рационализации ведения государст­венного хозяйства и получившему всеобщее распространение в мире в 19 веке, в настоящее время в России - после отказа от административно-командных способов управления государством и перехода к рыночной экономике, отво­дится важная роль.

Большое значение в связи с построением истинно федера­тивного государства придается региональным финансам и особенно бюджетам субъектов РФ, функционирование которых обеспечивает финансовую сторону децентрализации управления в государстве. Проведенное исследование пока­зало, что действующая система правового регулирования бюджетов субъектов РФ в коренной перестройке не нуждается, однако требует своего дальнейшего совершенствования, при котором необходимо учитывать нижеизложенные вы­воды и обобщения.

1. Бюджет является проводником финансового мониторинга, под которым автор понимает систематическое наблюдение, слежение за всеми сферами об­щественной жизни с помощью такого инструмента как финансы. Информаци­онная природа бюджета позволяет органам государственной власти и местного самоуправления в процессе исполнения бюджета получать достоверные сведе­ния о состоянии дел в государстве и о ходе воспроизводственного процесса. Одновременно с этим государство может воздействовать на отдельные стороны социально-экономической жизни общества через управление финансовыми по­токами. Таким образом, бюджет является действенным рычагом публичного управления, проводником любого из направлений государственной политики.

2. На процесс осуществления финансовой деятельности в России оказывает значительное воздействие ее государственное устройство: принцип федерализ­ма реализуется в финансовой (бюджетно-налоговой) сфере. Финансовый феде­рализм, по нашему мнению, можно определить как форму организации финан­совых отношений Федерации и её субъектов, основанную на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредст­вом их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответст­венности на соответствующие органы государственной власти за решение кон-

177

кретных экономических и социальных проблем, и предусматривающую сочета­ние общегосударственных и региональных интересов при условии обеспечения единства и целостности страны.

При этом следует учитывать два важных мо­мента:

- финансовый федерализм проявляется в реализации права субъекта РФ на собственный бюджет, которое реализуется посредством закрепления за ними определенного круга расходов и передачи собственных доходов.

- принципы финансового федерализма материализуются в межбюджетных отношениях. Категории «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отноше­ния» соотносятся как форма и содержание. При этом под межбюджетными от­ношениями автор понимает основанные на правовых нормах общественные от­ношения между органами государственной власти РФ, органами государствен­ной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу рас­пределения на постоянной основе доходов и расходов между бюджетами раз­личных уровней, передачи отдельных государственных полномочий и возме­щения, возникающих при этом расходов, возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, а также в связи с осуществлением бюджетного регулирова­ния, предполагающие как вертикальные взаимодействия, так и взаимодействия между органами власти одного уровня.

3. Расходы бюджета следует определить как протекающие в строго опре­деленных законом (решением) о бюджете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда - бюджета, на финансовое обеспечение за­дач и функций государства и местного самоуправления.

Из бюджета субъекта РФ могут осуществляться расходы, предусмотрен­ные ст.ст. 85, 86 БК РФ (которые необходимо уточнить в соответствии с Кон­ституций РФ, ниже нами предложены варианты совершенствования этих ста­тей). Кроме того, субъектам РФ могут передаваться расходы, закрепленные за Российской Федерацией, но при условии передачи им соответствующих фи­нансовых ресурсов. На практике данное правило зачастую не исполняется, в результате чего возникают «нефинансируемые мандаты». Проблема «нефи-

178

лансируемых мандатов» возникла вследствие несовершенства механизма реа­лизации принципа возмещения расходов, вызванных решениями органов вла­сти других уровней.

Во-первых, п.З ст. 83 БК РФ допускает финансирование новых расходов или увеличение финансирования существующих расходов не только при наличии соответствующих источников дополнительных поступле­ний в бюджет, но и при сокращении расходов по отдельным статьям, что, как нам представляется, следует исключить. Во-вторых, не закреплено право отка­за финансировать те или иные расходы, по которым вышестоящие органы не произвели компенсации. В-третьих, отсутствует механизм судебной защиты нарушенных в этом случае прав субъектов РФ. В части четвертой БК РФ ниче­го не говорится ни о судебном способе защиты бюджетных прав, ни о том, что передача «нефинансируемых мандатов» является нарушением бюджетного за­конодательства, за которое должны бы применяться меры ответственности. По нашему мнению, нефинансируемые мандаты не должны допускаться. Необхо­димо закрепить в законодательстве реальный механизм финансового обеспе­чения передаваемых на другие уровни бюджетной системы расходов. Ниже предлагаются варианты совершенствования положений БК РФ.

4. Следует уточнить понятие доходов бюджета, поскольку легальное опре­деление отражает лишь одну сторону этой финансово-правовой категории. До­ходы бюджета можно определить как отношения по распределению и пере­распределению уполномоченными субъектами в строго установленных законо­дательством РФ, субъектов РФ, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет, с целью создания финансовой базы, необхо­димой для решения стоящих перед Российской Федерации (субъектами РФ, му­ниципальными образованиями) задач.

Гарантом самостоятельности региональных бюджетов является поступле­ние достаточного количества закрепленных доходов. Наиболее значимыми в фискальном плане являются такие виды закрепленных за бюджетами субъек­тов РФ доходов как налог на прибыль организаций, налог на имущество пред­приятий, единый налог на вмененный доход для определенных видов деятель­ности. Проведенный анализ отчетных данных показал, что закрепленные до­ходы составляют не более 30% доходов бюджета, чего явно не достаточно для

179

реализации всех поставленных перед субъектами РФ задач.

Более того, вслед­ствие большого разнообразия регионов РФ, существенно отличающихся по географическим, климатическим, этническим и иным природным и экономи­ческим факторам, оптимально распределить на постоянной основе доходы та­ким образом, чтобы они покрывали необходимые расходы, представляется не­возможным. В связи с этим особое внимание следует уделять различным спо­собам, механизмам, направленным на достижение сбалансированности бюд­жетов (бюджетному регулированию, источникам покрытия дефицита бюдже­та).

5. Бюджетное регулирование, по нашему мнению, представляет собой со­вокупность приемов и способов периодического планового (на основании за­кона, решения о бюджете) перераспределения доходов между различными бюджетами с целью обеспечения их сбалансированности при недостаточности закрепленных за ними доходов. Ежегодно в зависимости от меняющихся усло­вий жизни общества, в момент составления бюджетов на очередной финансо­вый год принимаются решения о перераспределении средств внутри бюджетной системы.

Анализ бюджетной практики показывает, что в настоящее время широко используются такие методы бюджетного регулирования как передача регули­рующих доходов и оказание финансовой помощи в форме дотаций, субвенций и субсидий. В качестве метода бюджетного регулирования выделяются также трансферты. На наш взгляд, трансферты не являются особой, принципиально отличной от дотаций, субвенций, субсидий формой предоставления финансовой помощи, и тем более принципиально новым метод бюджетного регулирования, а представляют собой разновидность уже регламентированных в БК РФ форм безвозвратной финансовой помощи. Трансферты можно определить как метод, позволяющий осуществлять горизонтальное выравнивание бюджетной обеспе­ченности территорий, и предполагающий передачу средств из ФФПР в бюдже­ты субъектов РФ в форме дотаций, субвенций и субсидий, рассчитанных по единым для всех регионов правилам.

Выбирая способы межбюджетного распределения финансовых средств, следует исходить из необходимости оптимизировать бюджетные потоки, уст-

180

ранить неоправданные встречные потоки денежных средств, одновременно соз­давая более благоприятные условия для стимулирования зарабатывания собст­венных средств в региональные и местные бюджеты. С учетом этих положений, значительные преимущества имеет предоставление из федерального бюджета регулирующих налогов. Поскольку в данном случае, во-первых, снижаются де­нежные издержки по обслуживанию финансовых потоков (при предоставле­нии различных форм финансовой помощи осуществляется переправка финан­совых средств сначала в вышестоящий бюджет, а затем в форме дотаций, суб­венций, субсидий обратно в нижестоящие бюджеты1), так как в данном случае встречного финансового потока не будет, во-вторых, повышаются стимулы для региональных властей способствовать расширению налоговой базы, а значит -и развитию производства, торговли и пр. При этом, региональные власти, стара­ясь получить в бюджет субъекта РФ максимальную сумму регулирующего на­лога, будут способствовать увеличению поступлений другой части этого дохода в федеральный бюджет.

Достичь целей не только вертикального, но и горизонтального выравнива­ния позволила бы возможность установления дифференцированных нормати­вов отчислений федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ по единой для всех методике, что практиковалось в СССР и в настоящее время используется в ряде зарубежных государств, например, в Германии. Однако в этом случае возникнет необходимость внесения изменений в ст. 132 БК РФ, которая сводит принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федераль­ным бюджетом к установлению единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, с чем вряд ли можно согласить­ся.

Одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ должна стать замена большинства дотаций целевой финансовой помощью - субвенциями, субсидиями, так как при этом усиливается ответст­венность региональных властей, поскольку федеральные органы власти могут проконтролировать все направления целевых расходов.

С переходом исполнения федерального бюджета через органы федерального казначейства указанные из­держки значительно уменьшились, но все же имеют место.

181

6. В случае если бюджетное регулирование не решает проблемы обеспече­ния сбалансированности регионального бюджета, возникает необходимость ис­пользовать различные источники финансирования дефицита бюджета. При этом целесообразно выделить три вида бюджетного дефицита.

- Первым видом бюджетного дефицита является отсутствие доходов даже для покрытия текущих расходов бюджета, возникновение которого компенси­руется различными видами невозвратной финансовой помощи (в порядке бюд­жетного регулирования).

- При образовании второго вида бюджетного дефицита у субъекта РФ воз­никает недостаток денежных средств для финансирования капитальных расхо­дов (в том числе инвестиционных проектов) и для покрытия задолженности по долговым обязательствам. Такой бюджетный дефицит покрывается, главным образом, через осуществление государственных заимствований посредством получения банковских кредитов, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, а так­же путем выпуска государственных ценных бумаг субъектом РФ. Именно этот вид бюджетного дефицита регламентирован гл. 13 БК РФ.

- Третьим видом бюджетного дефицита является «временный» бюджетный дефицит, который обусловлен существованием так называемых «кассовых раз­рывов» при общей сбалансированности бюджета за финансовый год. Наиболее привлекательной формой финансирования «кассовых разрывов» для субъектов РФ является получение бюджетных ссуд, которые из федерального бюджета в большинстве случаев предоставляются безвозмездно (что характерно и для уровня субъект РФ - муниципальное образование). Помимо этого используются краткосрочные ОДО, и в некоторых случаях — банковские кредиты.

В целом, рассматривая проблему бюджетного дефицита, следует иметь в виду, что она разрешится только в условиях сбалансированной экономики ре­гиона, все же перечисленные способы служат мерой преодоления бюджетного дефицита только в краткосрочном периоде. При всей негативности влияния бюджетного дефицита на экономику региона его возникновение в ряде случаев является оправданным. Речь идет о финансировании за счет заемных источни­ков инвестиционных проектов, которые в будущем не только окупают себя, но

182

и положительно сказываются на социально-экономическом развитии субъекта РФ.

7. В качестве другой разновидности отсутствия бюджетной сбалансирован­ности нами был рассмотрен бюджетный профицит* который на сегодняшний день в ряде регионов выявляется не в процессе составления проекта бюджета, а в процессе исполнения бюджета. Нами было выявлено негативное влияние бюджетного профицита на развитие региона и поставлена проблема ответст­венности чиновников за недостоверное финансовое планирование и неэффек­тивное управление регионом. Думается, что БК РФ как основной законодатель­ный акт, регулирующий бюджетную сферу, должен содержать нормы о состав­лении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета в случае выявлении профицита, основным назначением которых должно являться ограничение про­извольного использования бюджетных средств исполнительными органами вла­сти.

8. Заслуживают особого внимания межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований. При анализе расходов региональных бюджетов было выявлено, что огромная доля в составе расходов бюджетов субъектов РФ приходится на финансовую помощь бюджетам других уровней — местным бюджетам. Исследование показало, что субъект РФ фактически является гаран­том предоставления органами местного самоуправления ряда социальных услуг гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Однако, для то­го, чтобы обеспечить органы местного самоуправления необходимыми для это­го финансовыми ресурсами, на наш взгляд, правильнее использовать бюджет­ное регулирование, нежели закреплять за местными бюджетами основную часть доходов на постоянной основе (что, кстати, не сделает бюджеты всех без исключения муниципальных образований самодостаточными), это позволит контролировать бюджетную деятельность не всегда компетентных местных органов. Но все отношения, возникающие в процессе бюджетного регулирова­ния местных бюджетов, следует сделать более прозрачными и предсказуемыми (что в свою очередь может быть обеспечено при принятии специальных законов о межбюджетных отношениях в регионе).

183

И в заключении особо следует подчеркнуть необходимость комплексного подхода к решению бюджетных проблем. Совершенствовать бюджетное за­конодательство следует одновременно с другими отраслями законодательст-ва. До тех пор пока не будут приняты необходимые законы о борьбе с корруп­цией, о коммерческой тайне, законы, направленные на усиление ответственно­сти чиновников и пр. даже самый идеальный Бюджетный кодекс не сможет из­менить ситуацию.

Предложения законодателю:

1. Исключить пункт второй ст. 45 БК РФ «Безвозмездные перечисления»: «В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по пе­редаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Рос­сийской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном за­конодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансиро­ванию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете».

Ввести ст. 45' «Перечисления по взаимным расчетам»: В доходы бюдже­тов могут зачисляться перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами раз­ных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изме­нениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшие после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенные законом (решением) о бюджете».

2. Заменить употребляющийся в БК РФ термин «собственные доходы» на «закрепленные доходы» (ст. 47 БК РФ и далее по тексту).

3. Абзац второй ст. 67 БК РФ: «В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом» следует заменить на: «В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития в составе феде-

184

рального бюджета определяются федеральным законом. Порядок и условия формирования бюджета развития в составе бюджетов субъектов РФ опреде­ляются законами субъектов РФ. Порядок и условия формирования бюджета развития в составе местного бюджета определяются правовым актом предста­вительного органа местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований». Одновременно, учитывая опыт Рес­публики Бурятия, необходимо принять в субъектах РФ законы о бюджете раз­вития и впоследствии осуществлять выдачу бюджетных кредитов на инвести­ционные цели только из этих специально созданных бюджетных фондов.

4. Установленный в ст. 85 БК РФ перечень совместно финансируемых рас­ходов должен составляться в четком соответствии с разделами функциональной классификации расходов, в нем должны содержаться только расходы, совмест­но финансируемые их бюджетов РФ и ее субъектов. При этом отдельным пунк­том можно указать, что полномочия по финансированию перечисленных госу­дарственных расходов могут передаваться органам местного самоуправления при условии передачи необходимых для этого доходов.

5. Конструкцию ст. 86 БК РФ сделать аналогичной ст. 73 Конституции РФ и изложить ее следующим образом: «Финансирование всех иных государствен­ных полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению субъектов РФ, осу­ществляется исключительно из бюджетов субъектов РФ».

6. Часть первую ст. 132 БК РФ: «Принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом пред­полагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъек­тов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.» заменить на «Принцип равенства субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с Российской Федерацией предполагает уста­новление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюдже­ты субъектов Российской Федерации по единой для всех субъектов РФ методи­ке, утвержденной органами власти Российской Федерации, и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов».

185

7. В главе 16 БК РФ определить федерализм (финансовый федерализм) как основополагающий принцип организации межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации и закрепить следующее его определение: «это форма организа­ции финансовых отношений Федерации и её субъектов, основанная на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающая обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственной власти за реше­ние конкретных экономических и социальных проблем, а также предусматри­вающая сочетание общегосударственных и региональных интересов при усло­вии обеспечения единства и целостности страны».

8. В части четвертой БК РФ закрепить право на судебную защиту нару­шенных бюджетных прав Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль­ных образований.

9. Указать в Законе РФ «Об основах налоговой системы в РФ», а также в ст. 13,14 НК РФ (после их введения в действие) перечень федеральных и регио­нальных налогов, передаваемых на постоянной основе нижестоящим бюджетам и их долю.

10. Принять в Республике Бурятия и Читинской области законы, регламен­ тирующие порядок и содержание осуществляющихся на их территориях меж­ бюджетных отношений, учитывая опыт Иркутской области.

11. Наименование ст. 143 БК РФ «Общие принципы и правовой статус го- • сударственных внебюджетных фондов» заменить на «Общие принципы и пра­ вовой статус государственных внебюджетных фондов Российской Федерации»

Ввести ст. 1441 БК РФ «Общие принципы и правовой статус государст­венных внебюджетных фондов субъектов РФ»: «Вне бюджетов субъектов РФ образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органа­ми государственной власти субъектов РФ. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов субъек­тов РФ определяется законами субъектов РФ в соответствии с настоящим Ко­дексом. Средства государственных внебюджетных фондов субъектов РФ на­ходятся в собственности субъектов РФ. Средства государственных внебюд-

186

жетных фондов субъектов РФ не входят в состав бюджетов всех трех уровней бюджетной системы и изъятию не подлежат».

12. Ст. 52 БК РФ «Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней» дополнить абзацем «федеральные налоги и иные до­ходы полностью или частично могут передаваться в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ на постоянной основе при условии внесения изменений в законодательство РФ о налогах и сборах или бюджетное законодательство РФ».

187

<< | >>
Источник: Арбатская Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Иркутск - 2003. 2003

Еще по теме Заключение:

- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -