Введение

Актуальность темы исследования. В 80 - 90-х годах XX века произошли значительные перемены в социальной, экономической и политической жизни России. В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ, провозгласившая Рос­сию демократическим федеративным правовым государством с республикан­ской формой правления (ст.

Одним из элементов статуса субъектов РФ является финансовая самостоя­тельность. Причем именно собственная финансовая база, достаточная для реа­лизации всех предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий, а не декларативное закрепление этих прав и полномочий, и явля­ется реальным гарантом самостоятельности субъектов РФ. Основу финансовой базы субъектов РФ составляет бюджет, который формируют и используют субъекты РФ посредством реализации своих бюджетных прав.

Однако Конституция РФ не определяет даже основы бюджетно-правового статуса субъектов РФ. Право субъектов РФ на самостоятельный бюджет выте­кает из принципа остаточной компетенции субъектов РФ, закрепленного в ст. 73 Конституции РФ, согласно которой предметы ведения вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относятся к исклю­чительному ведению субъектов РФ. Данное положение подтверждается и реше­нием Конституционного суда РФ, установившего, что органы государственной власти субъектов РФ полномочны осуществлять меры по мобилизации и расхо­дованию собственных финансовых ресурсов, к которым относятся средства бюджета, внебюджетных фондов, ассигнования из федерального бюджета и др.¹ Специальным законодательным актом, призванным регламентировать бюджет-но-правовой статус субъектов РФ, является Бюджетный кодекс РФ², который

¹ Постановление Конституционного суда РФ от 10.12.1997 года № 19-П «По делу о проверке конституционно­ сти ряда положении Устава (Основного закона) Тамбовской области» // С3 РФ.

² Бюджетный кодекс РФ: ФЗ РФ от 31.07.1998 года№ 145-ФЗ (с последи, изм. и доп. от 24.12.2002 г.)//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Далее по тексту БК РФ.

3

определяет особенности осуществления бюджетной деятельности субъектами РФ только в самом общем виде.

В настоящий момент законодательная регламентация формирования, рас­пределения и использования бюджетов субъектов РФ недостаточна, что нега­тивно сказывается на региональном бюджетном процессе, а это в конечном ито­ге отражается на осуществлении прав конкретных граждан. Таким образом, представляется, что исследование правового регулирования формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ необходимо не только в плане теоретической разработки, но и в плане практического совершенствова­ния бюджетного процесса субъектов РФ. При этом необходимо отметить, что бюджетная система, организованная в соответствии с принципами федерализма, позволяет, во-первых, посредством функционирования бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) осуществлять финансовые процессы, сопровождаю­щие децентрализацию управления в государстве. Все в большей мере функции регулирования экономических и социальных процессов переходят от централь­ных уровней государственной власти к регионам - субъектам Российской Фе­дерации, а вместе с ними переходят полномочия по финансированию государ­ственных расходов в данные сферы. Следовательно, что от правильной органи­зации формирования, распределения и использования бюджетных фондов субъ­ектов РФ зависит в равной степени и жизнедеятельность конкретного региона и дальнейшее развитие всего государства.

Во-вторых, существование региональных бюджетов, возможность субъек­тов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс способствуют учету всех региональных особенностей, что не всегда происходило в советское время, когда центральные органы власти были полномочны корректировать те или иные бюджетные показатели нижестоящих бюджетов.

Однако, чтобы обе эти задачи были решены, необходимо правильно органи­зовать бюджетную деятельность органов государственной власти субъектов РФ.

4

В связи с этим вопросы формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ становятся особенно актуальными на сегодняшний день и требуют дополнительного изучения, что и предопределило избрание те­мы диссертации

Для более полного и всестороннего исследования проблем, возникающих при формировании, распределении и использовании бюджетов субъектов РФ автор изучил и проанализировал финансовое законодательство Иркутской, Чи­тинской областей и Республики Бурятия, а также практику бюджетной деятель­ности указанных субъектов РФ.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам бюджетного права в отечественной юридической науке уделялось достаточно внимания. Так, финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были ис­следованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, СИ. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учены­ми. Сразу после революции наиболее полно проблемы бюджетного права ис­следовал С.А. Котляревский. В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные ученые: Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, О.В. Бол-тинова, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Л.А. Давыдова, И.Г. Де­нисова, Ю.В. Другова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.Н. Кузьмина, Н.А. Ку-факова, И.И. Кучеров, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, А.Д. Се-люков, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие авторы.

В процессе исследования изучались и анализировались труды ученых не только по финансовому праву, но и по государственному и муниципальному праву И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.Г. Ермакова, М.В. Золотаревой, В.В. Иванова, А.И. Туляй, В.И. Ульянова, СМ. Шахрай, Е.С Шугриной.

Для более глубокого изучения бюджетов субъектов РФ, их сущности и предназначения, а также выявления и разрешения правовых проблем, возни­кающих в ходе бюджетного процесса на региональном уровне, автором наряду с юридическими работами изучались труды таких ученых-экономистов как Т.П.

5

Игудин, И.М. Кулишер, Л.Н. Павлова, К.Н. Плотников, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Т.Ф. Юткина и других.

Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследо­вания.

Цель диссертационной работы заключается в выявлении и решении пра­вовых проблем, возникающих в процессе образования, распределения и исполь­зования бюджетов субъектов РФ, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.

В связи с этим основными задачами исследования являются:

1) определить место бюджета в государственных финансах региона;

2) установить состав расходов бюджетов субъектов РФ, которые предопре­деляют назначение и сущность соответствующего бюджета;

3) определить состав доходов бюджетов субъектов РФ, выявить «растущие» доходы, которые следует укреплять;

4) определить понятие бюджетного регулирования, детально исследовать методы, с помощью которого оно осуществляется, а также выявить иные мето­ды обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

5) определить сущность категории бюджетный федерализм и установить, какое влияние она оказывает на организацию межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации;

6) представить и проанализировать сложившуюся в Российской Федерации систему межбюджетных отношений с участием субъектов РФ;

7) проанализировать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты РФ, субъектов РФ (в частности, Иркутской, Читинской областей, Республики Буря­тия), практику их применения, определить проблемы осуществления бюджет­ной деятельности субъектами РФ.

Объектом исследования являются бюджеты субъектов РФ, которые изу­чаются и как фонды денежных средств, и как правовые законодательные акты, и как совокупность отношений по мобилизации, распределению и использованию централизованного фонда денежных средств (бюджетная деятельность).

Предметом исследования являются нормы законодательства — Конститу­ция РФ, бюджетное законодательство, законодательство о налогах и сборах,

6

иное финансовое законодательство, как федерального уровня, так и законода­тельство субъектов РФ, и отдельные правовые акты органов местного само­управления. Предметом исследования также являются практические материа­лы бюджетной деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, налоговая отчетность и судебная практика.

Методологическая основа исследования. Методологической основой ис­следования являются диалектический метод познания правовой действитель­ности; системно-структурный, логический общенаучные методы; ряд частно-научных методов: формально-юридический; историко-юридический; сравни­тельно-правовой. Кроме того, использованы метод математического анализа, метод построения математической модели и конкретно-социологический ме­тод. Поскольку в данном научном тексте используются понятия и сужения, то для установления их сущности автор применял логические законы: тождества, достаточного основания и т.д. Применялись и такие методы, как сравнитель­ный и статистический анализ фактических данных, полученных в бюджетной деятельности регионов; изучение правовых актов и литературных источников; интервьюирование и опрос работников финансовых органов, а также метод личного наблюдения. Использование перечисленных методов в комплексе по­зволило всесторонне исследовать сущность бюджетов субъектов РФ, опреде­лить наиболее значимые проблемы бюджетной деятельности субъектов РФ и обозначить пути их решения.

Эмпирическую базу исследования составили материалы, содержащиеся в отчетах об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2000-2001 годы, а также ста­тистические отчеты МНС о собранных налогах.

Научная новизна исследования. Автор впервые подошел к изучению обо­значенной проблемы комплексно, обобщив опыт ряда регионов Сибирского Федерального округа. При этом анализировалось не только единое федеральное законодательство, но и законодательство данных регионов, в результате чего выдвинуты ряд предложений по совершенствованию закрепленных в них пра­вовых норм. Новизна исследования определяется и научно обоснованными ре­комендациями по совершенствованию БК РФ.

7

При рассмотрении дискуссионных вопросов, связанных с порядком форми­рования доходов бюджетов субъектов РФ и проблем осуществления бюджет­ных расходов вносятся предложения, касающиеся совершенствования бюджет­ной деятельности в Иркутской, Читинской областях и Республике Бурятия, многие из которых будут полезными и для других субъектов РФ.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следую­щие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Устанавливается, что федеративное устройство России предполагает осо­бое назначение бюджетов субъектов РФ - они обеспечивают финансовую сто­рону децентрализации власти в государстве. Бюджет как основа региональных финансов представляет собой, с одной стороны, финансовую базу субъекта РФ, а с другой - мощный управляющий механизм государства.

2. Анализируется бюджет как часть финансов, являющихся основой финан­сового мониторинга. Отслеживая через бюджет различные денежные отноше­ния, государство получает возможность управлять всеми общественными про­цессами в регионах, воздействовать на них.

3. Предлагается механизм совершенствования правового регулирования (как федерального, так и регионального уровней) расходов бюджета в части регламентации на основе конституционных норм видов расходов, подлежащих финансированию из региональных бюджетов; единообразного для всех субъек­тов РФ порядка формирования бюджетных расходов с целью обеспечения дос­тойных условий жизни всем гражданам Российской Федерации независимо от места их проживания и др.

4. На основе анализа доходных частей бюджетов Иркутской области, Чи­тинской области, Республики Бурятия подтверждается важность и объективная необходимость бюджетного регулирования для России.

5. Определяется круг отношений, возникающих между органами власти по поводу бюджета, при этом предлагается развернутое понятие межбюджетных отношений. Утверждается, что отдельные направления этих отношений нужда­ются в более детальном правовом регулировании.

6. Рассмотрено и проанализировано влияние таких явлений как профицит бюджета, или его дефицит на экономику региона, в связи с чем ставится на об-

8

суждение проблема ответственности чиновников за ненадлежащее управление регионом. Предлагается классификация видов бюджетного дефицита, на основе которой анализируются источники его покрытия.

7. Уточняется существующий понятийный аппарат по проблеме («бюд­жет», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «дотации» и пр.), предпринята попытка сформулировать понятия «трансферты», «финансовый федерализм».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирова­ния бюджетной деятельности в Российской Федерации.

Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть ис­пользованы в практической деятельности финансовых органов, в процессе пре­подавания курса «Финансовое право», а также спецкурса «Бюджетное право» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Бай­кальском государственном университете экономики и права, рассмотрена и об­суждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

Ряд теоретических и практических предложений нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Положения диссертации и опубликованных автором работ обсуждались на Байкальском экономическом форуме: круглый стол «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения» (Иркутск, 18 сентября 2002 г); на Между­народном «круглом столе»: «Доступ граждан к законодательству субъектов Российской Федерации. Защита прав граждан и неприкосновенности частной жизни» (Иркутск, 24 - 26 сентября 2001 года); ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского госу­дарственного университета экономики и права.

Ряд выводов и рекомендаций были учтены Комиссией по подготовке пред­ложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

9

Материалы исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при чтении лекций и прове­дении семинарских занятий по курсу «Финансовое право РФ».

®

10