ВВЕДЕНИЕ
Ошурков А.Т., Сергиенко А.М.,
Мирзалиев М.Н., Лаптев С.А.
Зачем общественникам читать статьи со скучными названиями, посвященными изменениям в законах? Надо ли мучить себя изучением конституций, уставов, указов, приказов, постановлений, решений и т.п.? Надо ли постоянно держать себя «в форме», отслеживая непрерывные изменения на правовом поле? Авторы данной работы отвечают – надо! Надо для того, чтобы не оказаться «на обочине» событий, лишив себя возможности не только вмешаться, но даже и понять происходящее.
Самое главное – надо преодолеть себя и захотеть знать, понимать, влиять.Активным гражданам поможет социальная технология «Прозрачный бюджет»[2], которая позволяет независимым специалистам (прежде всего – общественникам) осуществить общественное участие в бюджетном процессе. Конечная цель технологии – повысить эффективность бюджетного процесса и достичь лучшего социального эффекта.
Важной составляющей этой технологии является прикладной бюджетный анализ (ПБА), предназначенный для удовлетворения потребностей общественности (прежде всего – НКО) в информации о бюджете и бюджетном процессе.
А что такое бюджет[3]? С объективной точки зрения – это отношения по поводу сбора и расходования бюджетных средств. Говоря с некоторой долей условности, в данном случае речь идет о содержании ПБА. С точки зрения юридической, бюджет – это нормативно-правовой акт: федеральный закон, закон субъекта РФ, правовой акт представительного органа местного самоуправления. Это форма существования правовых норм, регулирующих исследуемые нами отношения.
Анализ нормативно-правовых актов и действий субъектов бюджетных отношений в целом дают нам единство формы и содержания. Бюджет, как нормативно-правовой акт, не существует сам по себе. Он входит в систему нормативных актов, составляющих российское законодательство, и, следовательно, вслед за изменениями во времени и в пространстве в действующем законодательстве, требует соответствующей своевременного анализа и корректировки.
Таким образом, для создания социальной технологии ПБА, жизнеспособной и востребованной, мы нуждаемся в изучении и постоянном контроле всех изменений, происходящих в законодательстве.Потому данная работа и написана. Она ставит своей целью помочь муниципалам и общественникам сориентироваться в «бюджетно–налогово–муниципальных» нововведениях, произошедших в 2003 г. и предстоящих в 2004–2008 г.г., которые, несомненно, отразятся на итоговых результатах ПБА и реализации технологии «Прозрачный бюджет» в целом.
В 2003 году приняты Федеральные законы, по-новому регулирующие устройство власти в субъектах РФ и муниципальных образованиях:
- «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16.09.03 №131-ФЗ (опубликован 08.10.03);
- «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 20.06.03 №95-ФЗ (опубликован и вступил в силу 08.07.03).
Оба закона – результат деятельности Комиссии[4] по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, руководителем которой является заместитель главы администрации Президента РФ Д.Н.Козак.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – новый закон об МСУ) в полном объёме вступит в силу с 1 января 2006 года, но отдельные его положения вступили в силу уже со дня опубликования. Выступая 11 ноября 2003 года на 13-ой сессии Конгресса муниципальных образований России, Президент РФ В.В.Путин предупредил: «Для реализации нового закона потребуются согласие и политическая воля»[5].
При обсуждении многовариантных проектов этого закона неоднократно отмечалось[6], что полноценная реформа МСУ начнётся только после внесения изменений и дополнений, расширяющих права органов МСУ, в действующие Налоговый и Бюджетный кодексы РФ и другие федеральные законы.
Поэтому неслучайно, принимая законопроект об МСУ в первом чтении, Государственная Дума одновременно обратилась к Правительству РФ с просьбой внести ко второму чтению проект пакетных поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые позволили бы «оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ и муниципалитетов в части реализации их полномочий».
Правительство РФ подготовило соответствующие проекты федеральных законов[7]:
- «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части, касающейся регулирования межбюджетных отношений»;
- «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ и признании утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ».
Предлагаемые изменения Бюджетного кодекса можно сгруппировать по семи направлениям:
- уточнение бюджетного устройства РФ;
- уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
- новый порядок разграничения расходных обязательств;
- разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней;
- регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
- порядок осуществления временного финансового администрирования;
- уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов.
Предлагаемые изменения Налогового кодекса, главным образом, касаются двух аспектов:
- уточнения разграничения налоговых полномочий между органами власти всех уровней;
- изменения перечней федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
В данной работе последовательно рассмотрены «бюджетно-финансовые» положения нового закона об МСУ в синхронизации с анализом предлагаемых изменений бюджетного и налогового законодательства. Анализируемые тексты содержат повторы, противоречия и разрывы системных связей, что объясняется, по всей вероятности, желанием инициаторов законопроектов «принять их поскорее». Поэтому авторами данной работы учитывалось мнение Президента РФ В.В.Путина, прозвучавшее в упомянутом выступлении: «… Да, Правительство предложило поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, но я хочу сказать, что это далеко не окончательный вариант», после чего зал взорвался аплодисментами[8].
Далее по тексту работы значками «БК+» и «НК+» отмечены соответственно проекты изменений и дополнений Бюджетного или Налогового кодексов.
1.