ПРИОРИТЕТЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Степанов А.А.
Формирование доходной части бюджетов различных уровней – это основа существования, как территории в целом, так и бюджета в частности. Налоговые доходы – главный источник доходов бюджета, в том числе и на региональном уровне.
Причем потенциал налога не исчерпывается фискальной функцией. Рациональная налоговая система может быть сформирована только при условии эффективного использования регулирующей и стимулирующей функций налогообложения. Более того, практическое наличие подобных функций определяет не только конкретные элементы той или иной системы налогообложения, но и может служить критерием оценки полноты и эффективности использования потенциала налоговой системы как социально-экономического института.
Цель данного анализа определена необходимостью сделать некоторые разъяснения относительно реализации функций налоговой системы (помимо фискальной, которую можно характеризовать как системообразующую)[58]. между стимулирующей и регулирующей функциями налоговой системы есть различия. Если регулирующее действие ориентировано на отраслевой и народнохозяйственный уровень, то есть макроэкономические процессы, то стимулирующая роль более приближена к микроэкономике и учитывает интересы конкретного хозяйствующего субъекта. Регулирующая и стимулирующая роль налогов проявляется путем влияния на спрос и предложение, инвестиции и сбережения, масштабы и темпы роста производства в целом и в отдельных отраслях экономики. Это воздействие достигается через изменения размеров ставок налогов, применение льгот и санкций, налоговых кредитов и отсрочек платежей, а также других способов. Таким образом, критерием разграничения является характер и уровень воздействия. Именно поэтому, исследуя региональный уровень налогообложения на примере Псковской области, мы будем говорить именно о стимулировании (стимулирующей функции) налогов имея в виду характер и объекты воздействия, а также обоснованность последнего.
Потенциал налоговой системы формируется в свою очередь через взаимодействие фискальной и стимулирующей функций. Ясно, что преобладание одной из функций приводит к проблемам связанным с недостаточным исполнением другой. подобное противоречие заложено в самой природе налоговой системы, к которой: «… предъявляется целый ряд требований подчас противоречащих друг другу, поскольку за ними стоят в конечном итоге несовпадающие принципы экономической эффективности и справедливости. Выбор наиболее приемлемой структуры налогов предполагает, что если одно из требований принимается в качестве критерия, то другие должны учитываться в форме ограничений. Реальная налоговая система, не будучи идеальной, с точки зрения, какого либо отдельного критерия, рассматриваемого изолированно, может приближаться к оптимуму с позиций баланса требований в рамках имеющихся возможностей».[59]Фискальная функция налогов и налоговой системы в целом может быть выражена и проанализирована через такую категорию как налоговые доходы бюджета, с точки зрения структуры и величины последних, причем их фискальная значимость непосредственно определяет реальность потенциала стимулирующей функции. С другой стороны конкретная практика организации стимулирующей функции налогов на региональном уровне позволит оценить меры региональных органов власти, направленные на использование инструментов налогового стимулирования различных субъектов налоговых и бюджетных отношений с точки зрения их осознанности и значимости.
Анализируя структуру налоговых доходов Псковской области, следует отметить, что в целом формирование последних соответствует принципам разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы заложенным в Налоговом кодексе РФ. Не затрагивая вопроса о порядке зачисления налоговых платежей в бюджеты различных уровней, структура налоговых доходов бюджета Псковской области представлена в таблице 1.
Таблица 1.
Налоговые доходы бюджета Псковской области в 2001-2003 годах (тыс. руб.)
№ | ДОХОДЫ БЮДЖЕТА | 2001 год | 2002 год | 2003 год | ||||||||
Утверждено | Исполнено | Разница | % к утв. | Утверждено | Исполнено | Разница | % к утв. | Утверждено | ||||
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 777536 | 765336 | -12200 | -1,57 | 911936 | 921336 | 9400 | 1,03 | 958472 | |||
Налог на прибыль (доход), прирост капитала | ||||||||||||
299374 | 321484 | 22110 | 7,39 | 302542 | 334537 | 31995 | 10,58 | 348345 | ||||
1 | Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций | |||||||||||
181717 | 162732 | -18985 | -10,45 | 117675 | 102755 | -14920 | -12,68 | 98642 | ||||
2 | Налог на доходы физических лиц | 117513 | 158365 | 40852 | 34,76 | 183872 | 230489 | 46617 | 25,35 | 248286 | ||
3 | Налог на игорный бизнес | 144 | 387 | 243 | 168,75 | 955 | 1293 | 338 | 35,39 | 1417 | ||
Налоги на товары и услуги, лицензионныеи регистрационные сборы | ||||||||||||
391810 | 310192 | -81618 | -20,83 | 326722 | 285417 | -41305 | -12,64 | 415882 | ||||
4 | Акцизы по подакцизным товарам (продукции) | |||||||||||
301200 | 210409 | -90791 | -30,14 | 246501 | 197784 | -48717 | -19,76 | 321487 | ||||
5 | Налог на покупку денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте | |||||||||||
3194 | 3116 | -78 | -2,44 | 3946 | 4577 | 631 | 15,99 | 0 | ||||
6 | Налог с продаж | 87416 | 96667 | 9251 | 10,58 | 75017 | 82077 | 7060 | 9,41 | 93475 | ||
Налоги на совокупный доход | 19890 | 32211 | 12321 | 61,95 | 101401 | 106565 | 5164 | 5,09 | 34335 | |||
7 | Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности | 19890 | 32211 | 12321 | 61,95 | 101401 | 106565 | 5164 | 5,09 | 29963 | ||
Налоги на имущество предприятий | 45597 | 73543 | 27946 | 61,29 | 103374 | 101036 | -2338 | -2,26 | 106110 | |||
8 | Налог на имущество предприятий | 45597 | 73543 | 27946 | 61,29 | 103374 | 101036 | -2338 | -2,26 | 106110 | ||
Платежи за пользование природными ресурсами | 20865 | 26348 | 5483 | 26,28 | 77897 | 93772 | 15875 | 20,38 | 53600 | |||
9 | Плата за пользование недрами | 1470 | 2231 | 761 | 51,77 | 0 | 1045 | 1045 | 0 | |||
10 | Плата за пользование водными объектами | 4249 | 6628 | 2379 | 55,99 | 21192 | 33260 | 12068 | 56,95 | 30100 | ||
11 | Земельный налог | 8602 | 7777 | -825 | -9,59 | 30105 | 23845 | -6260 | -20,79 | 54189 | ||
12 | Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы (сбросы) вредных веществ, размещения отходов | |||||||||||
6000 | 8786 | 2786 | 46,43 | 7390 | 9147 | 1757 | 23,78 | 0 | ||||
13 | Плата за право пользования объектами животного мира | |||||||||||
544 | 926 | 382 | 70,22 | 1455 | 1470 | 15 | 1,03 | 1255 | ||||
14 | Прочие налоговые доходы | 1558 | 1558 | 19013 | 25986 | 6973 | 36,67 | 23210 | ||||
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 45634 | 48281 | 2647 | 5,80 | 45395 | 46837 | 1442 | 3,18 | 56249 | |||
ИТОГО | 848072 | 813617 | -34455 | -4,06 | 957331 | 968164 | 10833 | 1,13 | 1014721 | |||
Данные таблицы показывают, что основную фискальную нагрузку в областном бюджете несут налоги на доходы физических лиц и предприятий, которые составляют в среднем около 40% доходов бюджета за последние три года. В данной группе наблюдается следующая тенденция: налог на доходы физических лиц по исполнению растет на 34% и 25% соответственно, а поступления от налога на прибыль по исполнению меньше в среднем на 11%.
При этом наблюдается сокращение доли поступлений по налогу на прибыль и одновременный рост значения подоходного налога.Не менее важным источником формирования областного бюджета являются налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы, которые составляют в среднем около 40% доходов бюджета за последние три года. При этом наиболее важная часть этой группы – акцизы сократилась по сравнению с запланированными суммами на 30% и 48% соответственно за 2001 и 2002 годы.
Далее следует налог с продаж (около 11%), налог на имущество предприятий (в среднем 6%), налог на вмененный доход и платежи за пользование природными ресурсами (по 3% в среднем соответственно). При этом налоговые доходы составляют более 90% доходов бюджета. (Подробнее см. приложения 1 и 2).
Таким образом, фискальная функция налогов при формировании областного бюджета выражена достаточно ярко, а потенциал формирования стимулирующей функции достаточно широк.
Анализируя налоговые льготы как основной инструмент активизации стимулирующей функции налогообложения (по материалам закона Псковской области о налоговых льготах на 2003 год) следует отметить следующее. Наиболее значимыми шагами в 2003 году следует отнести льготы по налогу на прибыль и имущество предприятий, поскольку в этих случаях налицо конфликт между фискальной и стимулирующей функциями налоговой системы. Данные льготы предполагают полное или частичное освобождение от уплаты налогов по средствам дифференциации ставок или уменьшение суммы налога.
Систему льготирования можно условно разделить на социально стимулирующую и собственно стимулирующую (предполагающую экономическую основу льготирования). При этом социальная составляющая стимулирования не менее важна, однако основывается скорее на альтруистических мотивах и интересах, нежели на экономической основе.
Социальная составляющая достаточно сильно выражена при формировании регионального бюджета, в том числе и доходной его части на 2003 год. В структуре налога на имущество предприятий она выражена через предоставление льгот следующим группам налогоплательщиков: организациям общественного питания, обслуживающих школьников и/или студентов, и/или инвалидов, и/или пенсионеров, и/или другие социально незащищенные слои населения области, выручка от реализации собственной кухонной продукции у которых составляет не менее 50% общей выручки, некоммерческим организациям, занимающимся предоставлением жилья гражданам с использованием системы ипотечного жилищного кредитования.
С точки зрения экономически обусловленного стимулирования следует выделить такие направления экономической деятельности как: производство товаров детского ассортимента, добыча и переработка известнякового камня, авиа и речные перевозки, производство и переработка алкогольной продукции, потребительская кооперация, ипотечное жилищное кредитование.
В структуре налога на прибыль предоставляется пониженная ставка –12%, причем стимулирование носит исключительно социальную направленность, поскольку субъектами льготирования выступают общественные организации инвалидов и некоммерческие организации, занимающиеся предоставлением жилья гражданам с использованием системы ипотечного жилищного кредитования.
Особенно ярко социальный принцип стимулирования выражен также в системе региональных льгот по земельному налогу: освобождаются организации инвалидов и религиозные организации, осуществляющие строительство культовых сооружений, при условии целевого использования высвободившихся средств. Наибольшее количество льгот предусмотрено по транспортному налогу, однако их значение незначительно из-за небольших поступлений по данному налогу в региональный бюджет. В целом система льгот, запланированная на 2003 год, носит социальный характер. Наибольшее число льгот получают организации инвалидов, некоммерческие и религиозные организации.
Если рассматривать экономически обоснованный аспект регулирования, то он не достаточно развит. Характер системы приобретают льготы для таких направлений экономической деятельности, как производство и переработка алкогольной продукции. Приоритетность данной отрасли выражена в законе «О государственной поддержке предприятий производящих алкогольную продукцию», действующем с 1999 года и направленным на «повышение качества и конкурентоспособности алкогольной продукции, производимой и реализуемой на территории Псковской области, на прекращение нелегального оборота алкогольной продукции, а также на увеличение налоговых поступлений в бюджет Псковской области за счет увеличения объемов производства и реализации продукции».
Основным методом стимулирования служит предоставление организациям, производящим спирт пищевой этиловый из зерна, субвенции в размере 50% от величины акциза, зачисляемого в бюджет Псковской области за реализованную продукцию. С точки зрения конфликта фискальной и стимулирующей функций налогообложения, это решение принципиально (акцизы – основа региональных налоговых доходов). Даже если признать тезис об увеличении доходов бюджета за счет увеличения объемов производства и реализации алкогольной продукции экономически обоснованным, то социальные последствия подобного стимулирования вызывают большие сомнения.
Помимо этого выделяются как приоритетные потребительская кооперация, ипотечное жилищное кредитование.
Стимулирование зачастую понимается только как освобождение от налоговых обязательств, однако, это не исчерпывает сути стимулирования, инструментом которого может являться лицензирование различных видов деятельности, что позволяет достаточно полно определить систему требований, которые могут быть основой развития отрасли. Именно на таком тезисе основаны областные законы о лицензировании лесозаготовительной отрасли, которые направлены на предотвращение варварской вырубки лесов и должны стимулировать пользователя вкладывать деньги в воспроизводство лесных ресурсов. Целью реформ, основным последствием которых пока является увеличение на 42% по сравнению с 2003 годом запланированных доходов областного бюджета от платежей за пользование природными ресурсами, является воспроизводство лесного фонда области и укрупнения лесозаготовительных предприятий. Несмотря на неоднозначность в краткосрочном периоде последствий такого решения, данная программа стимулирования наглядно иллюстрирует тезис о том, что основным критерием для оценки стимулирующей функции налогов (и региональных в том числе) является не столько наличие инструментов осуществления подобного стимулирующего воздействия, но и направленность этого воздействия (мотивации органов власти), кроме того, и соответствие подобных мер интересам общества.
В заключении следует заметить, что эффективность региональной системы стимулирования в ее экономическом аспекте недостаточна, из-за отсутствия единого осознанного представления о приоритетности развития той или иной сферы экономической деятельности. Кроме того, достаточно ярко выражен конфликт между экономической и социальной направленностью стимулирования, как с точки зрения целей, так и последствий последнего. Регулирование различных мотивов и интересов, выраженных в стимулирующей функции регионального бюджета и налогов в частности должно быть основой для диалога общества (общественных организаций) и государства. Причем, как показывает практика, интересы необходимо не только соотносить и регулировать, но и актуализировать. Только в этом случае система стимулирования может быть охарактеризована как рациональная и эффективная.
В связи с этим необходимо отметить, что подобный анализ налоговых льгот предоставляемых местными органами власти, может быть полезен органам местной власти (их представителям) для осознания обоснованности налоговых льгот с точки зрения основных направлений развития региона, их соответствия региональной экономической политике и общественным интересам. Кроме того, и общественные организации могут использовать полученную информацию для защиты интересов в ситуациях когда налоговые льготы не обоснованы с точки зрения общественных интересов, в том числе и экономически (например при предоставлении льгот предприятиям тех или иных отраслей).
Немаловажным является также использование этой информации для обоснования собственных «претензий» на те или иные налоговые льготы, поскольку как показывает практика властные структуры часто обосновывают те или свои шаги общественными интересами. На наш взгляд правильной была бы ситуация, когда общественные организации «конкурировали» бы с государством за принятие тех или иных решений, в том числе и с точки зрения налоговых льгот. А для того чтобы успешно конкурировать необходимо не только обладать информацией, но и уметь анализировать и интерпретировать ее. Тем более что в рамках налоговой системы, как показал анализ, подобное взаимодействие обоснованно самой природой взаимоотношений налогоплательщика и государства, и оно просто необходимо для создания эффективной системы налогообложения как экономически так и социально.
Приложение 1
Структура доходов бюджета Псковской области в 2001-2003 годах
![]() | ![]() |
Приложение 2
Структура налоговых доходов бюджета Псковской области в 2001-2003 годах