<<
>>

ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИИ ОТКРЫТОГО ПРОСТРАНСТВА В ПРИКЛАДНОМ БЮДЖЕТНОМ АНАЛИЗЕ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ

Марчук Е.А., Новикова Т.С.

1. Анализ общественной эффективности проектов, требующих государственной поддержки

Традиционно подавляющая часть решений в области бюджетной политики принимается государственными и муниципальными служащими, которые являются достаточно квалифицированными специалистами в области государственного управления, располагают уникальной, доступной только им информацией о поступлении и расходовании бюджетных средств, имеют устойчивые связи с группами специальных интересов, но прямо не несут ответственности за осуществляемые решения перед жителями соответствующих территорий.

Они обладают достаточно высокой квалификацией в области проектного анализа в частном секторе, однако, как правило, не применяют особых методов оценки инвестиционных проектов в общественном секторе. К сожалению, в бюджетной практике России проекты оцениваются с частной, а не общественной точки зрения (понимаемой как совокупность интересов всех участников). Соответственно, основанием выделения бюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов выступает анализ коммерческой, а не общественной эффективности. Между тем именно анализ общественной эффективности, выявление разрыва между коммерческой и общественной эффективностью позволяет обосновать предоставление государственной поддержки отдельным проектам, в частности, в форме бюджетного финансирования. Таким образом, для инвестиционных проектов, пользующихся государственной поддержкой, возникает ключевая бюджетная проблема подмены общественных интересов частными, анализа общественной эффективности анализом коммерческой эффективности проектов.

Все это становится возможным при отсутствии реального общественного участия в бюджетном процессе, исходным моментом которого выступает нарушение принципа прозрачности бюджета. Важное значение для действенной системы общественного участия имеют способы представления информации, обеспечение полного понимания общественностью ключевых проблем обсуждаемой политики.

Таким образом, актуальность решения проблемы обеспечения бюджетной прозрачности связана с анализом политического процесса и развития гражданского общества.

Для инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджета, бюджетная прозрачность связана с ясным обоснованием необходимости государственной поддержки каждого проекта, которая базируется на существенном различии между относительно высокой экономической и относительно низкой финансовой эффективностью по сравнению с другими проектами. Инвестиционная политика в России характеризуется обратной ситуацией, когда низкий уровень прозрачности сопровождается слабым общественным участием. Применяемые на практике способы оценки инвестиционных проектов не включают обоснования необходимости государственного участия, что оправдано для частных проектов, не использующих государственной поддержки, но недопустимо для проектов, требующих такой поддержки. Даже инвестиционные проекты, финансируемые из бюджета (т.е. использующие самую сильную форму поддержки), оцениваются теми же методами, что и проекты частного сектора. В принятых во многих регионах законах о государственной поддержке инвестиционной деятельности, в том числе и в Новосибирской области, необходимость государственного вмешательства по существу не обосновывается. Между тем расходование бюджетных средств обосновано только для социально значимых проектов, требующих государственной поддержки, а для их анализа необходимо применение особых методов оценки. К числу таких проектов относится проект "Новые Ложки", включенный в программу экологического домостроения города Новосибирска "Экодом".

Представление информации об инвестиционных проектах базируется на различии понятий эффективности проекта и эффективности участия в проекте[95]. Эффективность проекта означает сопоставление выгод и затрат, возникающих при осуществлении проекта. Эффективность участия в проекте отражает соответствие проекта интересам его участников и означает сопоставление для каждого участника достающихся ему выгод по сравнению с его затратами при осуществлении проекта.

Для объяснения различия двух понятий удобно использовать так называемый принцип пирога. Реализация эффективного инвестиционного проекта позволяет создавать "пирог", чистый доход, превышение выгод по сравнению с затратами, который затем разными способами делится между участниками проекта, обеспечивая разную эффективность участия в проекте.

Виды эффективности проекта различаются в зависимости от точки зрения, с которой анализируется тот или иной проект. Обычно выделяют два вида эффективности проекта, определяемые в рамках финансового и экономического аспекта анализа: коммерческая (финансовая) и общественная (экономическая, социально-экономическая).

Коммерческая эффективность отражает фактические выгоды и затраты в рамках проекта для частных участников. В условиях рыночной экономики оценка данного вида эффективности является основной для большинства проектов. Однако для общественно значимых, крупномасштабных, инновационных проектов на первый план выдвигается оценка общественной эффективности.

Общественная эффективность учитывает выгоды и затраты по проекту для всего общества. Общество рассматривается не как абстрактное надличностное целое, а как совокупность всех реальных экономических субъектов на определенной территории: на уровне страны (народнохозяйственная эффективность), региона (региональная эффективность), города, поселка или района (локальная эффективность, эффективность на местном уровне)[96]. Виды эффективности участия в проекте различаются для отдельных участников проекта (субъектов инвестиционной деятельности). Для каждого участника осуществление проекта означает определенные выгоды и затраты, которые сопоставляются с помощью соответствующего показателя эффективности.

Непосредственных участников проекта по функциям, другими словами, по роли в его осуществлении, можно разделить на три группы: инвесторы, обеспечивающие финансирование проекта; предприятие, осуществляющее проект (заказчик); государство, применяющее определенную систему налогообложения и выполняющее другие функции.

В качестве инвестора могут выступать акционерное общество, товарищество, банк, финансовая компания, физические лица, другие экономические субъекты, вкладывающие в проект материальные и, как правило, финансовые ресурсы. Предприятие, осуществляющее проект, является непосредственным собственником результатов проекта (товаров, услуг, финансовых результатов). Заказчики действуют как лица, уполномоченные инвесторами, поскольку последние являются собственниками вкладываемых в проект ресурсов. Непосредственно к группе заказчиков присоединяются подрядчики - лица, которые выполняют работы по договору подряда, заключаемые с заказчиками. Государство в качестве участника проекта представлено администрациями федерального уровня, уровня субъекта Федерации и органами местного самоуправления. Все проекты осуществляются в рамках существующей системы налогообложения, и государство выступает в роли сборщика налогов, тем самым принимает участие практически в каждом из них. Однако для отдельных проектов обеспечивается государственная поддержка. Основанием для предоставления такой поддержки служит оценка общественной эффективности проекта. Заказчик, приводя аргументы такой дополнительной по сравнению с финансовой экономической оценки, пытается добиваться от властей льготных условий реализации проекта.

Эффективность участия в проекте необходимо рассчитывать для инвесторов, прежде всего, для акционерного капитала, и для государства с выделением трех уровней бюджетной системы. Бюджетная эффективность инвестиционного проекта означает эффективность участия в проекте государства с точки зрения доходов и расходов всех уровней бюджетной систем.

По уровню общественной (экономической) эффективности проекты существенно различаются, и проекты с высокой экономической эффективностью можно назвать общественно значимыми. Особую группу образуют общественно значимые проекты, требующие государственной поддержки. Для них необходимо сравнивать оценку в рамках финансового и экономического анализа. В соответствии с различным соотношением финансовой и экономической эффективности среди общественно значимых проектов можно выделить те, которые характеризуются высоким уровнем экономической эффективности и одновременно относительно низким уровнем финансовой эффективности. Именно такие проекты требуют государственной поддержки, поскольку их осуществление приносит для общества значительные чистые выгоды, однако в связи с низкой финансовой эффективностью в частном секторе экономики не находится участников, заинтересованных их реализации. Государство призвано выступать в качестве специфического участника, приводящего в соответствие финансовую и экономическую эффективность проекта. Соответствующая деятельность государства относится к важнейшему направлению осуществления инвестиционной политики.

Общественно значимые проекты, требующие государственной поддержки, - проекты, характеризующиеся высоким уровнем общественной (экономической) эффективности в сочетании с относительно низким уровнем коммерческой (финансовой) эффективности. Эффективность государственного участия в проекте существенно изменяется в результате предоставления ему поддержки. С одной стороны, государство как особый субъект инвестиционной деятельности, использующий право принудительного взимания налогов, является участником любого инвестиционного проекта, получает доход от налоговых поступлений и тем самым обеспечивает положительную составную часть его бюджетной эффективности. С другой стороны, в результате предоставления государственной поддержки бюджетная эффективность снижается и одновременно соответствующим образом возрастает коммерческая эффективность, появляются экономические стимулы для привлечения частных инвесторов к финансированию общественно значимых проектов.

Типичные инвестиционные проекты в частном секторе экономики характеризуются достаточно высоким уровнем коммерческой эффективности. Если значительной несостоятельности рынка не возникает, исключение перераспределительных эффектов при оценке общественной эффективности одновременно проводит к более высокой общественной эффективности таких проектов. Типичные проекты общественного сектора характеризуются сочетанием близкой к нулю или даже отрицательной коммерческой эффективностью и значительной общественной эффективностью. Промежуточными свойствами обладают общественно значимые проекты, требующие государственной поддержки. Без участия государства такие проекты характеризуются низким уровнем коммерческой эффективности, они не способны заинтересовать обычных частных инвесторов, однако их уровень общественной эффективности настолько высок, что служит основанием для государственной поддержки. При ее предоставлении коммерческая эффективность возрастает до уровня, приемлемого для частных участников.

Соответствующую информацию удобно представлять с помощью понятия "айсберга", в форме видимой на поверхности и невидимой части, скрывающейся под водой (см. рисунок 1). Видимая, наблюдаемая участниками инвестиционного проекта, часть денежных потоков служит основой для расчета коммерческой эффективности, а невидимая – для анализа его общественной эффективности. Способы проектного финансирования определяются сочетанием характеристик, с одной стороны, инвестиционных проектов, с другой стороны, инвесторов.

Рисунок 1. Взаимосвязь типов проектов и источников их финансирования

Достаточно высокий уровень коммерческой эффективности способен заинтересовать частные финансовые институты в предоставлении денежных средств для финансирования проектов в частном секторе. Наоборот, исключительно низкий уровень коммерческой эффективности для проектов, связанных с предоставлением чистых общественных товаров (обеспечение обороноспособности, безопасности, строительство инфраструктурных объектов и т.д.) служит основанием для финансирования таких проектов за счет бюджета, соответственно, в рамках общественного сектора. Наконец, общественно значимые проекты, требующие государственной поддержки на основании высокой общественной эффективности, обеспечивают некоторый уровень коммерческой эффективности, но этот уровень недостаточен для привлечения к их финансированию частных инвесторов. Заинтересованность частных институтов в участии в таких проектах создается либо на условиях совместного финансирования вместе с банками развития, либо, что еще надежнее, в случае предоставления таким проектам государственной поддержки. В обоих ситуациях возрастает уровень коммерческой эффективности для прочих частных инвесторов, в результате такие проекты реализуются в рамках частного сектора экономики.

Разработка схемы финансирования может быть представлена как многоэтапный и многовариантный процесс, позволяющий обеспечить поиск источников и условий предоставления финансовых ресурсов при различном сочетании интересов участников инвестиционных проектов. Для проектов, требующих государственной поддержки, исходным моментом выступает расчет общественной эффективности.

В условиях становления рыночных отношений возникает потребность не только в создании общих институциональных условий для развития инвестиционного процесса и соответствующего благоприятного инвестиционного климата, но и в целенаправленном воздействии на реализацию отдельных проектов, предоставлении поддержки общественно значимым проектам, которые в противном случае не были бы реализованы частным сектором. Неслучайно такие проекты называют проектами государственного значения. В России к ним, прежде всего, относятся разнообразные проекты развития наукоемких производств; инновационные проекты, увеличивающие конкурентоспособность отечественных товаров на мировом рынке; проекты, позволяющие осуществить структурные преобразования в экономике; проекты, способствующие институциональным рыночным преобразованиям.

Для формирования целостной картины деятельности государства в современной экономике и, в частности, государственной поддержки инвестиционных проектов необходимо сочетание нормативного и позитивного подходов, соответствующих исследованию несостоятельности рынка и несостоятельности государства. Появление особой группы проектов, реализующихся в частном секторе, но требующих государственной поддержки, можно рассматривать как проявление несостоятельности рынка, неспособности конкурентного рыночного механизма обеспечить заинтересованность в реализации эффективных инвестиционных решений. Несостоятельность рынка наиболее распространена в странах с переходной экономикой, поскольку рыночные отношения в них еще только формируются. Это само по себе служит основанием более активной роли государства. Одновременно вероятность несостоятельности самого государства в этих странах возрастает. Здесь уместно использовать принцип взаимной зависимости отдачи и риска применительно к государственной политике, направленной на исправление дефектов рынка. В развитых странах применяются отработанные, отлаженные, устойчивые, стабильные сферы и методы государственного вмешательства, соответствующие существенно более управляемому риску несостоятельности государства. В странах с переходной экономикой, с одной стороны, возникает острая потребность в системной трансформации экономики за счет активной общественной политики, с другой стороны, деятельность государства сопряжена с высоким уровнем риска в связи с коррупцией и другими формами поиска политической ренты. Следовательно, требуются особые усилия по управлению рисками, снижению рисков, связанных со злоупотреблениями при осуществлении государственной политики, в частности, инвестиционной политики. Важнейшим механизмом, обеспечивающим снижение таких рисков, выступает общественное участие в бюджетном процессе, прозрачность в деятельности государства, в частности, прозрачность бюджета развития.

Особое место государства в реализации рассматриваемых проектов требует адекватного механизма общественного контроля расходования бюджетных средств. Наряду с непосредственными участниками бюджетного процесса ведущую роль в контроле деятельности государства играет система общественного участия в принятии и осуществлении решений, связанных с инвестиционной политикой. Важное значение для действенной системы общественного участия имеют способы представления информации, обеспечение полного понимания общественностью ключевых проблем обсуждаемых приоритетов инвестиционной политики, инвестиционных проектов, включенных в планы, программы, альтернативных направлений расходования общественных средств. Одну из основных ролей в этом процессе играют независимые средства массовой информации.

Обеспечение прозрачности бюджетов создает информационную основу механизма, позволяющего обществу выявлять наиболее актуальные и реальные бюджетные проблемы, а затем контролировать результаты принятия и исполнения решений. Прозрачность бюджета – понятие, более широкое по сравнению с открытостью, доступностью и детализированностью. Оно также включает определенное качество представленной в нем информации с точки зрения учета содержательных бюджетных проблем, наиболее важных для жителей. Данное качество является базовым с точки зрения бюджетного процесса, возможностей граждан влиять на бюджет. Таким образом, прозрачность предполагает отражение в предлагаемой информации ключевых бюджетных проблем, что позволяет местным жителям на практике распознавать особенности конкретных бюджетов через призму своих собственных интересов.

Для инвестиционных проектов, требующих государственной поддержки, бюджетная прозрачность связана с ясным обоснованием необходимости и определенных форм государственного участия в том или ином проекте, в частности, в форме бюджетного финансирования. При представлении информации о таких проектах необходимо детальное обоснование существенного превышения общественной эффективности по сравнению с коммерческой и каждого определенного инструмента государственной поддержки в отдельности. Таким образом, для эффективной деятельности государственной и муниципальной службы необходима активизация общественного участия в бюджетном процессе и соответствующий рост бюджетной прозрачности при представлении инвестиционных проектов.

2. Особенности технологии открытого пространства

Отставание России от передовых капиталистических стран связано не только с областью теории управления и практикой внедрения новых технологий, но и с исследованием возможностей изменения поведения человека, взаимодействия людей в группах, а главное – во влиянии людей на повышение эффективности производства продукции. Хотя в теории и на практике мы часто говорили и говорим о человеческом факторе, в действительности использование даже уже проверенных практических методов, позволяющих более эффективное привлечение людей в процесс производства и улучшение сообщества, пока еще недостаточно. Еще более сложным является решение многоплановых социальных вопросов, и здесь особенно важным является процесс участия всех заинтересованных в решении проблем сторон, привлечение людей, начиная с процесса планирования, а затем и в реализации социально-экономических программ. Участие различных заинтересованных групп в функционировании организаций и сообществ является огромным дополнительным ресурсом в решении социальных проблем в ряду не очень больших возможностей, имеющихся у органов местной власти в условиях ограниченности бюджетных средств. Однако, участие пока ими еще недостаточно рассматривается как реальная возможность повышения эффективности управления с помощью улучшения взаимодействия с населением и привлечения его к решению собственных проблем. Это та возможность, которая позволила бы нам переструктурировать нашу экономику, резко увеличить объем производства, одновременно увеличивая и спрос на товары и услуги. Эта возможность не требует значительных капитальных вложений, а также позволяет более эффективно использовать средства местных бюджетов на действительное решение проблем.

Для этого можно использовать партисипативные методы (participative methods) управления, или, если перевести этот термин на русский язык, что иногда требует десятка слов для объяснения понятия, то имеются в виду методы управления, привлекающие всех заинтересованных участников в улучшение всей системы, под которой подразумевается какое-либо производство, социальная проблема или инвестиционный проект. Более того, подразумевается, что эти системы не закрытые, а открытые, живые, развивающиеся по S-образной кривой, и требующие постоянного обновления, обучения членов организаций и предприятий, развития их способностей адаптации к быстро изменяющимся внешним условиям, привлечения их к развитию организаций.

Один из ведущих американских консультантов – Марвин Р. Вейсборд пишет: "Я знаю, что это не практично вовлекать "всех" в работу. Это трудно представить для компании, имеющей двенадцать подразделений, работающих в четырнадцати городах или на шести заводах в трех штатах. Но я также знаю, что вовлечение всех – это, тем не менее, самая правильная методика для совершенствования системы. Мне понадобилось двадцать пять лет, чтобы сказать это со всей ответственностью" в своей книге"[97]. Под системой понимается набор взаимосвязанных "элементов", влияющих друг на друга в ходе взаимодействия и создающих в своем сочетании качества, которых нет у отдельно взятых ее составных частей. На техническом уровне примером такой системы может быть самолет, части которого, такие, например, как крыло, мотор, обшивка и т.д. по отдельности не могут летать, но они создают это новое качество, если их собрать вместе в правильном сочетании один к другому. Таким новым образованием на уровне сообщества является каждая организация, которая сама по себе развивается по своим законам, но она также должна соответствовать окружающей ее обстановке и правилам взаимодействия с ней. Кроме того, общественные системы по сути своей являются "открытыми системами". Это открытие было сделано Фредом Эмери, австралийским ученым и консультантом.

Теория открытых систем утверждает, что все системы имеют проницаемые границы и поэтому являются открытыми для своего окружения. Некоторые системы могут иметь значимую среду, в которой они работают, лежащую между более широкой социальной средой и самой системой. Для того, чтобы система была жизненной, ей необходимо:

- постоянно исследовать ее окружение, отслеживая изменения, которые могут повлиять на жизнедеятельность системы;

- активно адаптироваться к новой информации, которую она получает, чтобы самой влиять на свое окружение.

Теория открытых систем говорит, что система и ее окружение функционируют вместе, формируя и определяя общее будущее. Это означает, что они не развиваются независимо друг от друга, а скорее со-развиваются (развиваются совместно). В дополнение к этому, теория открытых систем утверждает, что система и ее окружение управляются законами, и что эти законы могут быть открыты и использованы самими людьми, взаимосвязанными в этом процессе развития при планировании будущего своей системы и ее окружения. В ходе работы с людьми, представляющими различные уровни этих систем и их функций, эти законы рассматриваются самым естественным образом – через интересы людей, собравшихся в одной комнате.

Знание системы, ее окружения и интеграция этих знаний в планы действий, помогают создать активную адаптивную систему. Таким образом, процесс работы с помощью методов участия всех заинтересованных лиц – это интегрированное обучение и планирование действий, происходящие одновременно во всех уровнях взаимосвязанных систем. Необходимо только создавать условия для такой работы и помогать людям развивать свои способности и обеспечивать продолжение активной адаптации, выживание, и распространение полученных навыков в дальнейшей реализации разработанных планов.

К сожалению, многие руководители предприятий не только в нашей стране, но и за рубежом все еще используют экспертов в качестве гуру реструктуризации. Нельзя сказать, что это бесполезное занятие, более того, часто работа с экспертами дает новые положительные результаты в организации и планировании производства многих предприятий, но есть более эффективные способы для повышения эффективности производства, вовлекающие всех его участников, позволяющие не дожидаться, когда "последний" служащий будет обучен современным технологиям. Они позволяют улучшать нашу работу и пристрастие к ней служащих прямо сейчас, используя уже существующий опыт людей, и, главное, их жизненные интересы.

Используя достижения теории организационного развития, можно утверждать, что в функционировании организации существуют открытые, легко определяемые компоненты поведения, а также скрытые, менее очевидные, и определенно более тонкие элементы, которые в некоторых случаях могут быть более значимы. Можно провести аналогию с айсбергом: методики исследования в действии не позволяют игнорировать те опасности, которые находятся "ниже уровня воды", а более того, вовлекают их в конструктивную работу. Намерение менеджера изменить организацию не могут быть основаны только на базе формальных компонентов организации, таких как организационная структура, описание должностных обязанностей, стратегических целей и практики работы с людьми. Он или она должны понимать, что находится ниже поверхностного уровня, для того, чтобы создать полную картину организации и того, как она функционирует. Необходимо заниматься и скрытыми компонентами, такими как развивающиеся внутренние силы и модели поведения, влияющие на взаимоотношения людей, системы ценностей и неформальные силы, а также влиятельные взаимосвязи[98]. Среди формальных (открытых) аспектов следует выделить цели, технологии, структуру, навыки и возможности, финансовые ресурсы; среди неформальных (скрытых) аспектов - отношения, ценности, чувства (злость, страх, отчаяние, и т.д.), взаимодействие, нормы группы. Модели исследования в действии позволяют включить в рассмотрение одновременно все составляющие организации.

Рассмотрим два основных метода: Поиск Будущего (метод Марвина Вейсборда и Сандры Дженофф) – и Технология "Открытое Пространство" (метод Харрисона Оуэна). Начав с собственного семейного бизнеса, Марвин Вейсборд имеет огромную практику управления и консультирования, но он заново открыл для себя теорию научного управления Фредерика Тейлора, развив ее с помощью других теорий в своей книге "Эффективные рабочие места"[99]. Фредерик Тейлор добивался кооперации рабочих и менеджеров для нахождения каждому рабочему наиболее эффективного способа работы и, соответственно, лучшего заработка, что не признавалось долгое время, а использовалась только его упрощенная форма разделения работы на небольшие участки, приведшая к "потогонной системе". Дальнейшие исследования (Курт Левин, например) показывали, что для достижения действительно высоких результатов на производстве необходим учет многих других потребностей людей помимо денег.

Интересные теории Х и У представлены в книге Дугласа МакГрегора "Человеческая сторона предприятия"[100]. В них показывается, что поведение менеджеров определяется их предположениями. Аналогичные результаты были также использованы Марвином Вейсбордом в его методиках работы с людьми. Теория У говорит, что большинство людей хотят брать на себя ответственность, заботиться о своей работе, хотят расти и достигать большего, и, если им представляется возможность, готовы делать выдающуюся работу. Что останавливает их, так это поведение управленцев, основанное на Теории Х, которая предполагает, что большинство людей ленивы, безответственны, пассивны и зависимы, и для них необходимо разбивать работу на мелкие части, их необходимо контролировать, надзирать за ними, чтобы они не наделали массу ошибок.

И в этом плане интересны многие исследования в действии, или обучение в действии, проводимые в Англии (Tavistok Institute) и США в научных тренинговых лабораториях (NTL), в том числе Фредом Эмери, Эриком Тристом и их последователями, которые привели к различным методам работы с людьми, и, в частности к Конференции Поиск Будущего[101], а также к Технологии Открытое Пространство как определившийся подход организации встреч, который используется во многих странах с 1985 г., с момента проведения в Монтерее третьего Международного ежегодного симпозиума по трансформации организаций.

Эти методы появились в результате многочисленных экспериментов во многих организациях и сообществах, целью которых было нахождения способов повышения эффективности производства на предприятиях или решения сложных проблем, которые не решались диагностическими и авторитарными методами. Да, можно диагностировать работу предприятий, да, можно делать какие-то выводы, но является ли это тем результатом, который мы ждем? Нам нужно не выявление проблемы, а стратегии, которые можно было бы разрабатывать для достижения необходимых результатов – повышения эффективности производства. А это не всегда решение тех проблем, которые выявлены экспертами.

Подход Марвина Вейсборда (Поиск Будущего) и Харрисона Оуэна (Открытое Пространство) заключается в ориентации людей на реализацию своих желаний, на поиск партнеров в достижении желаемого будущего, на уход от проблем, от самого слова "проблема" к конструированию будущего, планированию совместных действий и их реализации. Это некий гигантский прыжок на новый уровень понимания процесса развития организаций, который не сразу всеми осмысливается. Кроме действительного решения проблем, разработки стратегии повышения эффективности организации, которую сами участники с удовольствием будут реализовывать, технологии "Поиск Будущего" и "Открытое Пространство" позволяет получать еще и дополнительные результаты. Во-первых, работа по рассматриваемым методикам приводит к созданию команды, которая, понимая интересы каждого уровня управления, каждой существующей функции на предприятии и каждого его участника, будет строить свою работу с их учетом, а также будет готова реагировать на быстрые изменения окружающей среды. Способы коммуникации между различными уровнями становится не проблемой, а отработанной системой взаимосвязей. Не нужно проводить дополнительных тренингов по построению команды и по повышению эффективности коммуникации. А главное – возникает желание работать в такой организации и общаться с таким коллективом людей – единомышленников.

Обе технологии обладают достоинствами, но на первый взгляд они прямо противоположны по своей организации. Первая проводится по заданной структуре, позволяя участникам проанализировать свое прошлое в личном и глобальном аспектах, исследовать тенденции настоящего времени, а затем определиться с образом того будущего, которое они хотели бы для себя, своего предприятия и общества. Затем, найдя общие позиции, участники планируют совместные действия, в реализации которых они сами заинтересованы. Иногда это последнее действие проводится с помощью технологии "Открытое Пространство". Она может использоваться для тех же целей: определения стратегии развития организации или сообщества и является естественным механизмом для выработки самостоятельных решений для участников таких семинаров по выработке планов дальнейших действий по развитию организаций и сообществ. Харрисон Оуэн пишет: "В типичном Открытом Пространстве самоуправляемые группы являются общим принципом, нормой является разделяемое лидерство, разнообразие участников принимается как богатый ресурс, который нужно поддерживать, а не относиться к нему как к проблеме, с которой нужно управляться. Также обычно отмечается, что все участники относятся друг к другу с уважением, что наличие конфликта позволяет придти к более глубоким результатам, а высокая энергия – часто воспринимаемая как веселая – является основной характеристикой такой встречи"[102].

Применение таких технологий приводит к тому, что люди сами находят те решения, которые подходят им (а не экспертам), и которые они готовы совместно реализовать. В теориях о поведении людей в группах рассматриваются многие примеры различного поведения людей. Влияние группы может быть как положительным, так и отрицательным. Но, учитывая то, что люди обычно собираются на Открытое пространство для решения каких-то социальных проблем, это активные люди, обеспокоенные какими-то явлениями, и желающие найти для него какие-то решения, и, более того, предполагающие принять в них участие, влияние происходит в сторону консолидации усилий для решения каких-то вопросов. Часто участников при решении каких-то конкретных проблем останавливает вопрос: "А как это сделать?" Часто в этом проявляется уже приевшаяся всем апатия людей по отношению к окружающей их обстановке. Каждый по одиночке видит только часть необходимых аспектов для решения проблем, не представляя всю целую картину, не знает, как их решать.

Находя совместное решение, и выходы там, где раньше они казались невозможными, люди сами поражаются тому, что они могут решать многие проблемы. Часто задается вопрос: "Насколько, в самом деле, реализуются те решения, которые находят люди на семинарах и встречах?" Никто не может дать вам гарантий, если люди не захотят реализовывать эти решения. Но часто это происходит, потому что эти решения - свои! Что это? Коллективное безрассудство? Или коллективная безответственность? Здесь можно поискать разные ответы. Но та синергия, которая возникает в группе, когда люди понимают, что они находятся в одной лодке, и раскачивание ее ни к чему не приведет, а только совместные усилия могут привести их к нужному берегу, когда силы начинают не просто складываться, а умножаться; это тот азарт, то творческое вдохновение, которое появляется в группах людей – вот результат встреч по методике "Поиск Будущего" и Технологии "Открытое Пространство", когда действия различных людей начинают координироваться.

3. Анализ инвестиционного проекта "Новые Ложки" с помощью технологии открытого пространства

Строительство демонстрационного экопосёлка "Новые Ложки" под Новосибирским Академгородком является одним из первых и крупнейших инвестиционных проектов программы "Экодом". Программа "Экодом" реализуется на основе механизма стратегического партнерства в городе по вопросам улучшения качества жилья, механизма поиска стратегических ориентиров решения жилищной проблемы и обеспечения согласованных действий по их достижению. Она адресована всему городу, задает ориентиры решения жилищной проблемы для горожан, показывает перспективы важнейшего направления жилищного строительства и жителям, и властям, и потенциальным инвесторам. Кроме того, рассматриваемый проект экологического домостроения характеризуется высокой значимостью на национальном и глобальном уровне, выступая в качестве пилотного, т.е. используемого для последующего тиражирования, распространения накопленного опыта в России и за рубежом.

Проект "Новые Ложки" предполагает строительство 55 экодомов, каждый площадью 120 кв. м. Он относится к группе инновационных проектов, позволяющих за счет принципиально новых технических решений гармонизировать взаимодействие человека и природы в таком важном направлении жизнедеятельности, как жилье. Инновационные свойства предлагаемых домов определяются целым комплексом характеристик, связанных со снижением загрязнения окружающей среды за счет вредных выбросов, применением новейших технологий их переработки, ресурсосбережением, прежде всего энергии и воды. Энергоэффективность экодома достигается использованием утеплителителей в конструкциях стен, основании дома, герметичными окнами с тройным или четверным остеклением. Энергозатраты снижаются за счет правильной ориентации экодома по отношении к господствующему направлению ветра, продуманным объемно-планировочным решениям, созданию буферных зон, а также благодаря пассивному и активному использованию солнечной энергии и аккумуляторов тепла. Экономия воды получается за счет замкнутого цикла использования в пределах каждого дома. Применение биоинтенсивных технологий в экодоме позволяет повысить интенсивность протекания биологических процессов при переработке органических отходов. При этом производятся высококачественные удобрения, в частности, применяемые для выращивания огородных культур на приусадебном участке.

Начало проектного цикла строительства экодомов относится к концу 80-х годов, когда по инициативе ученых Новосибирского Академгородка были разработаны инновационные технологии экологического домостроения и были образованы сначала акционерное общество, а затем Ассоциация устойчивого развития населенных пунктов. В инвестиционную стадию проект вступил с 1998 года. В базовом варианте проекта в 2003 году планировалось построить двадцать домов, а в 2004 – тридцать три. В настоящее время график осуществления проекта задерживается почти на два года. Реализация проекта столкнулась с серьезными трудностями. Для идентификации возникших проблем и определения способов их решения была опробована технология открытого пространства. 26 июня 2003 года было проведено первое обсуждение, в котором приняли участие 14 членов товарищества.

Обсуждение по технологии "Открытое Пространство" – это на первый взгляд совершенно не структурированная форма работы. Участники собираются на нее, не зная ни предварительной программы, ни списочного состава, без заранее определенных докладчиков и обязательных экспертов. Единственный видимый ведущий называется фасилитатором, т.е. лицом, облегчающим обсуждение, помогающим организовать обмен информацией. К началу дискуссий известны лишь вопрос, который будет обсуждаться, и момент времени, когда мероприятие будут начинаться. Желательно, чтобы оповещение было как можно более широким, а мероприятие – назначенным в удобное время, чтобы все заинтересованные в решении проблемы люди и группы были приглашены и имели возможность прийти на встречу. Остальное – дело добровольное. В качестве такой темы было предложено определение жизненно важных проблем "Экодома".

Процедуру обсуждения кратко можно описать следующим образом. Каждый участник определяет для себя некоторую область для своего исследования и представляет ее краткое описание на листке бумаги, объявляя название своей темы для группы, вешает этот плакат на стену и садится. Когда все темы были объявлены и размещены на стене, инициатор темы определяет время и место встречи группы, и все, кого эта тема интересовала, записываются в эту группу и приступают к обсуждению. Участники сами формируют программу работы, и она не бывает скучной, так как ее формируют сами участники из вопросов, которые волнуют их, и они сами решают, где и когда они будут участвовать, в работе каких групп в соответствии с их интересами.

Рассматриваемое конкретное обсуждение использовалось в качестве своеобразного "пробного шара", предполагающего дальнейшее более развернутое собрание весной 2004 г., в преддверии нового сезона. Наиболее бурные дискуссии вызвали вопросы, на первый взгляд связанные с определением коммерческой эффективности проекта: обеспечение своевременных платежей взносов, поиск средств для финансирования строительства водопровода. Однако более детальное обсуждение перевело проблематику в русло анализа общественной эффективности проекта: формирование цен экодомов, привлечение нового типа инвесторов, заинтересованных в благоустроенной строительной площадке и готовых обеспечить финансирование проекта на менее благоприятных условиях, предоставление налоговых льгот и бюджетном финансировании. Для обоснованности таких особых условий реализации рассматриваемого проекта необходимо детально представить информацию о различии его коммерческой и общественной эффективности. Общественная эффективность проекта «Новые Ложки» существенно превышает коммерческую эффективность, что связано с влиянием следующих основных факторов:

1. определением теневых цен экодомов;

2. учетом экологических эффектов, возникающих при эксплуатации экодомов;

3. исключением перераспределения доходов в связи с выплатой налогов.

Используя графическое представление, можно сказать, что соотношение коммерческой и общественной эффективности данного проекта выступает в форме айсберга, соответствующей общественно значимым проектам, нуждающимся в государственной поддержке. Видимая, наблюдаемая участниками инвестиционного проекта часть денежных потоков служит основой для расчета коммерческой эффективности, а невидимая, но более значимая для рассматриваемого проекта – для анализа его общественной эффективности.

В таблице 1 представлены результаты расчета коммерческой и общественной эффективности данного проекта по показателю чистого дисконтированного дохода, измеряемого в постоянных ценах 2000 г. при ставке дисконтирования, равной 20%. Одной из важнейших особенностей проекта с точки зрения конкурентного рыночного механизма является отсутствие рынка, следовательно, рыночной цены экодомов. Коммерческая эффективность проекта определяется при задании цен на минимальном уровне, позволяющем покрыть все виды издержек, и приближается к минимальному уровню, превышающему нулевой, на величину дисконтированной стоимости совместных, неиндивидуальных объектов на момент завершения проекта, равную 1,2 млн. руб. Уровень себестоимости каждого индивидуального дома соответствует цене трехкомнатной малогабаритной квартиры в панельном доме Верхней зоны Академгородка. При таком варианте установления цен экодомов показатели финансовой эффективности проекта находятся на минимально допустимом уровне и не обеспечивают заинтересованности частных инвесторов в финансировании данного проекта. Кроме того, он характеризуется высоким уровнем риска, т.к. требует достаточно крупных вложений ресурсов и их замораживанием на протяжении всего жизненного цикла.

Перейдем к анализу невидимой части денежных потоков по проекту, оценка которой свидетельствует о совсем другом, высоком уровне общественной эффективности данного проекта. Рассмотрим последовательно три указанные фактора различия двух видов эффективности.

Таблица 1

Чистый дисконтированный доход при переходе от коммерческой к общественной эффективности проекта "Новые Ложки", млн. руб.

Индивидуаль-ные застройщики Государство Общественная эффективность: исключение налоговых платежей
Базовый вариант коммерческой эффективности 1,2 6,7 -
Определение цен экодомов по рыночной стоимости 7,6 10,7 18,3
Учет экологических эффектов, возникающих при эксплуатации экодомов 15,7 15,6 31,3

Первый фактор связан с переходом к измерению результатов проекта в так называемых теневых, действительных, но не проявляющихся на рынке ценах (поскольку рынка экодомов как такового пока не существует). Согласно экспертной оценке, каждый экодом можно будет продать на рынке жилья по цене трехкомнатной полногабаритной квартиры в Верхней зоне Академгородка. При продаже экодомов по такой квази-рыночной теневой цене чистый дисконтированный доход проекта достигает уровня 7,6 млн. руб., тем самым вклад ценового фактора в различие коммерческой и общественной эффективности равняется 6,4 млн. руб. На рисунке 2 он представлен составной частью общественной эффективности, скрывающейся под водой, но самой близкой к поверхности.

Вторая группа факторов связана с учетом экологических эффектов, возникающих при эксплуатации экодомов. Минимальный расчетный уровень положительных внешних эффектов экодомов определяется дисконтированной величиной экономии эксплуатационных затрат при использовании экодомов. Согласно экспертной оценке строителей и жителей первого экодома, денежная оценка экодома возрастает минимум на 30%. В результате чистый дисконтированный доход проекта возрастает на 8,1 млн. руб.

Рисунок 2. Динамика доли муниципального фонда в общем объеме ввода жилья (%)

Исключение из состава проектных затрат налоговых платежей, приводящих к перераспределению доходов между частным и общественным секторами экономики, можно проводить для каждого фактора отдельно. При одновременном учете всех факторов корректировка по налогам приводит к росту чистого дисконтированного дохода на 15,6 млн. руб. В целом, чистый дисконтированный доход данного проекта, рассчитанный при анализе общественной эффективности, составляет 31,3 млн. руб.

Таким образом, инвестиционный проект "Новые Ложки" характеризуется значительным разрывом между коммерческой и общественной эффективностью, что приводит к отсутствию или недостаточной заинтересованности в его осуществлении частных инвесторов. Следствием относительно низкой коммерческой эффективности проекта стало исключительно медленное распространение рассматриваемой перспективной, социально значимой, инновационной технологии жилищного строительства. Поэтому для данного проекта возникает необходимость в активном государственном участии. Государственная поддержка экологического домостроения, прежде всего со стороны муниципалитета, позволяет осуществлять активную экологическую политику, направленную преимущественно не на устранение загрязнения окружающей среды, а на стимулирование гармоничного взаимодействия человека и природы в процессе урбанизации. В целом, инвестиционные проекты, реализуемые в рамках программы "Экодом", относятся к особой группе общественно значимых проектов, требующих активной поддержки со стороны государства. Инвестор при принятии инвестиционных решений руководствуется показателем коммерческой эффективности проекта, и задача государства состоит в ее повышении для общественно значимых инвестиционных проектов при помощи различных инструментов государственной поддержки. На рисунке 3 показаны два варианта реализации рассматриваемого проекта: с участием и без участия государства. При такой низкой коммерческой эффективности частные инвесторы могли бы принять участие в его финансировании только совместно с банками развития. Государственная поддержка приводит к заметному росту коммерческой эффективности, соответственно, создает стимулы для привлечения к его финансированию частных инвесторов. Роль банков развития в этом последнем варианте отсутствует или незначительна.

Для получения соответствующих выводов использовался нормативный подход, анализ предназначения государства. Однако особое значение в условиях переходной экономики имеет позитивный подход, при котором анализируются реальные механизмы и стимулы принятия и осуществления решений. Как уже отмечалось в первом разделе, несовершенство политического процесса, поиск политической ренты и сопутствующая им коррупция приводят к противоположным результатам деятельности государства, формированию негативного отношения участников проектов к возможному вмешательству в их реализацию органов законодательной и исполнительной власти. Это, в частности, проявилось в обсуждении методом Открытого пространства, когда участники с воодушевлением рассматривали варианты по сути дела ценовой дискриминации при финансировании проекта разными частными инвесторами, а инструменты государственной поддержки – с ярко выраженной долей скепсиса и недоверия. Тем не менее, способы поддержки проекта за счет местных и региональных бюджетов стали одним из основных направлений дискуссии, прежде всего в малых группах. Рассмотрим их подробнее.

Одним из перспективных способов государственной поддержки проекта являются жилищные субсидии для целевых групп населения, прежде всего, молодежи, военнослужащих, переселенцев из районов Крайнего Севера (например, субсидии населению на покупку жилья). Они позволяют повысить платежеспособный спрос на жилье и дают возможность предприятиям, осуществляющим жилищное строительство, реализовать свою продукцию по более высоким ценам. При этом увеличиваются поступления по проекту и растет финансовая эффективность.

Для реализации проектов экологического домостроения крайне важна государственная поддержка в форме строительства инфраструктурных объектов, таких как подъездные пути, линии коммуникаций, больницы, школы, финансируемые за счет внебюджетных источников. К ведущим инструментам поддержки проектов экологического домостроения относится предоставление государственных гарантий, при которой государство дает письменное обязательство отвечать за исполнение обязательств перед третьими лицами. Они расширяют возможность привлечения частных инвесторов, поскольку существенно снижают риск кредиторов. К сожалению, до последнего времени данная форма государственной поддержки не используется в экологическом домостроении в связи с жесткими условиями ее предоставления. Однако применение данной формы поддержки может привести к существенному расширению привлечения банковских кредитов для финансирования жилищного строительства в долгосрочной перспективе, когда экологическое домостроение примет массовый характер.

Наоборот, предоставление бюджетных инвестиций не может рассматриваться в качестве основной формы государственной поддержки. Применение такого предельного для рыночной экономики способа финансирования влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества этих предприятий. При этом государство становится одним из инвесторов соответствующих проектов. Для муниципальной программы "Экодом" это нежелательно в качестве основного инструмента поддержки. Наоборот, для крупномасштабных проектов государственного значения предоставление бюджетного финансирования относится к ведущим инструментам государственной поддержки. В настоящее время поддержка со стороны администрации города Новосибирска осуществляется в форме строительства дороги и электросетей, а также финансирования архитектурного проекта экопоселка, включенное отдельной строкой в городской бюджет.

Одной из форм косвенного государственного финансирования проекта является уменьшение выплачиваемых налогов при использовании расчетных, а не рыночных цен домов. Налоговые платежи в варианте проекта при теневых ценах по сравнению с вариантом при расчетных ценах возрастают на 3,8 млн. руб., и это эквивалентно ситуации, в которой государство выплачивает индивидуальным застройщикам субсидию, т.е. фактически осуществляет косвенное финансирование проекта на указанную сумму. Кроме того, государство может предоставлять налоговые льготы предприятиям, осуществляющим общественно значимые, но недостаточно коммерчески эффективные проекты.

Для инвестиционных проектов расходование бюджетных средств в той или иной форме должно быть обосновано только различием между коммерческой и общественной эффективностью. Таким образом, различие в оценке каждого инвестиционного проекта с двух точек зрения: его непосредственных участников и общества в целом – выступает как информационная проблема, и в решении этой проблемы важную роль играет общественное участие в бюджетном процессе. В частности, реализация инвестиционного проекта "Новые Ложки" в рамках программы "Экодом" прямо связана с необходимостью действенной и активной поддержки со стороны местных властей и участников проекта за его институциональными рамками. Высокая общественная эффективность стимулировала участие жителей в развитии экологического домостроения, и до последнего времени основными инициаторами программы были местные жители, а государство ограничивалось минимальной поддержкой проектов экологического домостроения. Положение заметно улучшилось в прошлом году, когда за счет дорожных фондов была построена подъездная дорога в экопоселку, что создало серьезные предпосылки для успешного осуществления программы и было первым значительным вкладом государства в проект.

Таким образом, в условиях переходной экономики появляется значительная группа проектов, для которых возникает потребность в разработке существенно более сложных методов проектного анализа, учитывающих различие частных и общественных оценок. Обсуждение проекта "Новые Ложки", включенного в программу экологического домостроения города Новосибирска "Экодом", по технологии открытого пространства выявило принадлежность данного проекта к особой группе общественно значимых проектов, требующих активной поддержки со стороны государства. Успешное осуществление программы зависит от развития институтов гражданского общества и применения адекватных политических механизмов с ясным определением роли государственной и муниципальной службы.

<< | >>
Источник: В.А. Бескровная. Бюджет глазами экспертов. Прикладной бюджетный анализ в регионах России. / Под ред. В.А. Бескровной. – Санкт-Петербург,2004. – 326 с.. 2004

Еще по теме ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИИ ОТКРЫТОГО ПРОСТРАНСТВА В ПРИКЛАДНОМ БЮДЖЕТНОМ АНАЛИЗЕ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ:

  1. 1.3. Анализ формирования инвестиционной политики зарубежных стран в сфере промышленного развития
  2. СОДЕРЖАНИЕ
  3. ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИИ ОТКРЫТОГО ПРОСТРАНСТВА В ПРИКЛАДНОМ БЮДЖЕТНОМ АНАЛИЗЕ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
  4. ПОДГОТОВКА ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИХ БЮДЖЕТНЫМ ФИНАНСИРОВАНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ
  5. § 1. Понятие и финансово-правовое регулирование статуса организаций в сфере образования и науки
  6. § 2. Финансово-правовое регулирование инновационной деятельности в сфере образования и науки
  7. §2.Формы активизации инвестиционной деятельности на региональном уровне
  8. Предмет и метод инновационного права России
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -