ПРИКЛАДНОЙ БЮДЖЕТНЫЙ АНАЛИЗ ЖКХ: РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

На сегодняшний день наблюдается удивительное единодушие противоположных общественно-политических сил и широких слоев населения в оценке работы жилищно-коммунального хозяйства России.

Бодрые репортажи о готовности коммунальщиков к зиме с регулярностью, достойной лучшего применения, сменяются апокалипсическими сюжетами о замерзании или подтоплении городов и сел, взрывах бытового газа и прорывах теплотрасс. Очевидно, что преобразования в ЖКХ давно назрели и даже перезрели. Разговоры о реформировании этого сектора продолжаются почти десятилетие, но практическая реализация проектов вызывает большое количество вопросов и не дает явных доказательств успеха. Более того, население крайне болезненно реагирует на действия властей, считая их очередной попыткой ограбления широких масс. Проблема явно приобретает все признаки «вечной»: нынешнее состояние коммунального сектора вызывает всеобщее недовольство и имеет тенденцию к постоянному ухудшению. Вместе с тем попытки изменения положения встречают активное сопротивление. При этом фактор времени играет явно против нас: задержка серьезных преобразований в ЖКХ не просто продлевает страдания населения, но и ведет к росту объемов первоочередных работ. Ветшающий жилищный фонд и прогнившие коммуникации не поддаются заклинаниям и политическим лозунгам. Дальнейшая эксплуатация этих сооружений ведет только к ускорению их износа и приближает время окончательного вывода из строя.

На наш взгляд, основной причиной пробуксовки реформы ЖКХ является то, что данный процесс оказался полностью под контролем бюрократической пирамиды, успешно подменившей не только средства достижения цели, но и саму цель. Единственным выходом из тупика, в котором сейчас оказались преобразования в жилищно-коммунальной сфере, может быть качественное изменение всех параметров данного процесса. В первую очередь, речь должна идти о расширении участия граждан и их организаций в выработке стратегии и тактики реформы ЖКХ, а также повышения уровня транспарентности всех финансово-экономических вопросов, связанных с функционированием и развитием этого сектора национальной экономики. Ниже мы попытаемся на конкретных примерах, почерпнутых из анализа ситуации в Калининградской области, доказать справедливость приведенного выше мнения.

1. Состояние жилищно-коммунального сектора региона

В настоящее время только элитные поселки и зоны размещения политической и экономической верхушки страны могут похвастаться относительным благополучием в сфере жилищно-коммунальных услуг. Один из калининградских политиков в своем интервью заявил, что он вообще не зависит от города. В доме есть резервный генератор на случай отключения электричества. Перебои с центральным отоплением поможет компенсировать камин, а отсутствие горячей воды – бойлер. Падение давление в городском водопроводе сможет преодолеть дополнительный насос. Этакая современная робинзонада с полным комфортом. Единственное, что связывает элиту и остальную часть населения в коммунальном смысле – это дороги и канализация. Пока еще эти коммуникации не разделены на категории «для VIP» и остальных. Можно сказать, что социальная сегрегация в жилищном секторе заметно усилилась даже по сравнению с советским периодом. Тогда существовали «обкомовские» дома, но до «обкомовского» водопровода не додумались даже коммунистические бонзы.

Между тем положение в ЖКХ Калининградской области вызывает все большую тревогу не только у специалистов. Больше половины жилищного фонда региона относится к домам довоенной постройки.

Не меньшая головная боль граждан – дома массовой панельной застройки конца 60-х – начала 80-х гг. Качество никогда не было характерной чертой советских строителей. Дома сдавались «условно», с многочисленными недоделками и огрехами. Их обещали ликвидировать в последствии. Но зачастую все сводилось к банальному косметическому ремонту, когда разрывы в панелях просто замазывали цементом. Классическим примером строительного брака советского периода в Калининграде стал многоквартирный дом на «острове» (устойчивое обозначение участка между двумя руслами реки Прегель, разделяющей город на две части). Простояв полтора десятилетия, это девятиэтажное здание покрылось трещинами, которые постоянно растут. Экспертиза выявила, что дом возведен на плывуне, наполнившем древнее русло реки. Интересно, что немцы ничего не строили на этом участке, находившемся в самом центре Кёнигсберга. Наши строители просто вбили сваи фундамента в плывун, даже не пытаясь нащупать твердый грунт. В результате возникла непосредственная угроза жизни 160 семей, проживающих в относительно новом здании.

Инженерные коммуникации, которыми пользуется население региона, достались ему в наследство от прежних жителей Восточной Пруссии. В первую очередь это относится к водопроводу и канализации. Калининградский коллектор, проходящий под центром города, изношен до такого состояния, что превратился в непосредственную опасность для граждан.

Рассказ о состоянии калининградского ЖКХ можно продолжать еще долго, но принципиальные контуры проблемы уже очерчены: местная коммунальная сфера явно не может претендовать на звание лучшей в России. По оценкам Владимира Яковлева, вице-премьера федерального правительства, отвечающего в числе прочего и за реформу жилищно-коммунального сектора, средний уровень износа инженерных коммуникаций достиг в Российской Федерации 60%. А в Калининградской области данный показатель выше – 70% (Яковлев В. Коммунальные страдания//Каскад, 2003, 26 октября).

Нельзя не сказать, что положение в ЖКХ страны резко ухудшилось в последние полтора десятилетия. Советский режим в эпоху брежневского застоя и высоких цен на нефть худо-бедно справлялся с поддержанием коммунального сектора в относительном порядке. Население тогда в основном страдало от бардака на низовом уровне: вызов монтера или сантехника был большой проблемой для рядового жильца. Но за счет бытовой коррупции, в конечном счете, решалась и эта проблема. Негативные тенденции стали доминировать в ЖКХ с конца 80-х гг. В условиях широкомасштабного хозяйственного кризиса у властей резко сократились возможности не только для развития коммунальной сферы, но и для обеспечения ее функционирования в прежнем режиме. Постсоветский период представлял собой очень странный эпизод в истории ЖКХ. В условиях либерализации цен, приватизации, максимального развития частной инициативы коммунальная система остается и по сию пору одним из последних бастионов социализма.

Речь идет не об идейно-политических пристрастиях работников ЖЭУ, а о принципах функционирования данного сектора. По сути, он так и остался государственным. Власти различного уровня пытаются спихнуть друг на друга ответственность за холодные батареи и сухие краны, темные улицы, разбитые дороги, грязные подъезды и т.д. При этом все признают, что для радикального оздоровления положения необходимы значительные средства, которые в настоящий момент отсутствуют и у федерального правительства, и у органов государственной власти субъектов Федерации, и, тем более, у местного самоуправления.

Причина нынешнего бедственного положения ЖКХ видится в своеобразном ходе того, что принято называть «российскими реформами». Автор принадлежит к числу противников использования данного термина. Реформа по определению представляет собой комплекс осмысленных действий, направленных на достижение ясно сформулированной конечной цели. В 90-е годы мы били свидетелями и участниками, в лучшем случае, попыток реформирования социально-экономической системы. Эти импульсы быстро гасли, общество и власть возвращались к череде сиюминутных хлопот, предоставляя событиям развиваться по своим стихийным законам. Поэтому справедливо называть эпоху «после коммунизма» периодом социально-политической трансформации, основным содержанием которого была адаптация общества к новым условиям существования.

Одним из признаков этой трансформации было сосуществование элементов различных социальных моделей: рыночной, административно-командной, натуральной. При этом они не просто функционировали одновременно, но и взаимодействовали, создавая странную социально-экономическую систему, получившую в последствие название «дикого» или «российского» капитализма. К числу базовых элементов этого гибридного общества относится советская система ЖКХ, сохранившаяся в новых условиях практически без каких-либо серьезных изменений. Даже институт прописки, противоречащий основным правам и свободам человека, был любовно воспроизведен в посткоммунистической России под новым названием. Заметим, что наши соседи по бывшему социалистическому лагерю, а также прибалтийские республики распавшегося СССР смогли гораздо дальше нашего продвинуться по пути социально-экономических и политических преобразований, в том числе и потому, что нашли в себе силы осуществить разрыв с рудиментами прошлого. Несмотря на очевидную болезненность и непопулярность данного шага.

Российская элита в подавляющем большинстве состояла в начале 90-х гг. из «реформаторов поневоле». Эти люди пошли на определенные преобразования под давлением обстоятельств, не более того. Стремление остаться у кормила власти стало доминирующим мотивом политической деятельности основной массы чиновничества всех рангов. Оно готово было тормозить любые изменения, если считало их слишком сложными или опасными. Трансформация жилищно-коммунального сектора, затрагивающая буквально каждого человека, была отнесена по этой причине к взрывоопасным вопросам, решение которых отложено на самую отдаленную перспективу. Сохранение советской модели функционирования ЖКХ усугублялось одновременным сокращением объемов финансирования данной сферы со стороны государства. Причем идет не только и не столько о нехватке средств, вызванной глубоким экономическим кризисом. Подлинным бичом посткоммунистической России стало казнокрадство, достигающее невероятных масштабов. В конце 90-х гг. один из вице-премьеров правительства открыто заявил о том, что половина выделяемых из государственной казны средств разворовывается. Под предлогом решения первоочередных задач средства перебрасываются с одной статьи на другую. В результате они очень часто просто исчезают в неизвестном направлении.

Наша жизнь подтверждает известный вывод о том, что переходные, гибридные формы социальных систем не только объединяют в себе недостатки «чистых» типов общественного устройства, но и порождают новые проблемы, возникшие как раз вследствие симбиоза элементов государственной и рыночной экономики. Муниципальные чиновники очень быстро овладели искусством «отката», распределения заказов и подрядов на основе сговора с предпринимателями. В итоге конкурсы на поставку топлива или выполнение ремонтных работ превращаются в профанацию. Их выигрывают те фирмы, которые обещали работникам соответствующих административных структур максимальное «вознаграждение» за получение заказа.

Зимой 2002/2003 гг. второй по величине город Калининградской области – Советск – оказался в сложнейших условиях. В самый разгар холодов выяснилось, что городские котельные лишены топлива. Для предотвращения катастрофы были мобилизованы ресурсы региона, правительства РФ. Расследование причин случившегося показало, что мэр Советска отказался участвовать в тендере, проводимом областной администрацией для закупки топочного мазута. И заключил контракт с небольшой фирмой, обещавшей поставить более дешевое топливо. А когда сделка сорвалась, муниципалитет Советска начал сигнализировать о критическом состоянии. Позиция муниципальных чиновников безупречна: вышестоящие власти не могут позволить себе равнодушно взирать на замерзание города. Это уже политический вопрос. Проблему решат, а ответственности за ее создание никакой. Мэр лицо выборное, доказать наличие корыстных мотивов в его действиях сложно.

При подготовке к зиме 2003/2004 гг. схожая ситуация сложилась в другом районном центре – Гусеве. Здесь глава районной администрации приказал демонтировать старую теплотрассу, а строительство новой «внезапно» прекратилось. Решение оказалось таким же, как и в Советске – привлечение на помощь областной администрации, авральные работы по спасению 16 тысяч жителей. Гусевский район является родиной калининградского ноу-хау в жилищно-коммунальной сфере. Его руководители на протяжении трех лет не оплачивают услуги местных энергетиков. Т.е. граждане исправно платят за свет, а все муниципальные учреждения отказываются это делать. Районная администрация совершенно справедливо рассчитывает на то, что «Янтарьэнерго» не пойдет на отключения от сети районной больницы, поликлиники, школ и т.д. Итогом такой оригинальной тактики стало накопление огромных долгов, с которыми дотационный район не в состояние справиться. По логике муниципальных властей последнее обстоятельство служит дополнительным аргументом для того, чтобы не оплачивать текущие счета, поступающие от энергетиков.

Классическим примером использования ЖКХ в узко конъюнктурных политических целях стали действия мэра областной столицы Ю.Савенко. В преддверии очередных выборов он на протяжении полутора лет отказывался изменить тарифы на коммунальные услуги. После переизбрания на этот пост в октябре 2002 г. стоимость отопления, горячей и холодной воды увеличилась в 2,3 раза. Но последствия подобного ценового шока уже не волновали градоначальника, подтвердившего свои полномочия на очередной срок.

Дополнительным фактором, ухудшающим ситуацию в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Калининграда и других населенных пунктов самой развитой части региона, приморской зоны, стало строительство элитных домов и поселков, о которых упоминалось в начале раздела. Проблема состоит не только в том, что для возведения этих сооружений уничтожаются парки и скверы в городах, резко возрастает плотность застройки. Резко возрастает нагрузка на и без того изношенную коммунальную инфраструктуру. При подготовке к отопительному сезону 2003/2004 гг. выяснилось, что несколько десятков многоквартирных домов отключены от отопления в результате «самодеятельного творчества» строителей особняков, проводивших несанкционированные врезки в теплотрассу. Рядовые граждане страдают при проведении популярных в г.Калининграде работ по модернизации мансард и надстройки новых этажей. Дело в том, что большая часть немецких зданий представлена домами малой этажности. В последнее время широко практикуется реконструкция бывших чердаков в крупногабаритные квартиры или строительство дополнительных этажей. Результатом часто бывает разрушение несущих конструкций старых домов, повреждение внутренних коммуникаций.

Возникает ощущение того, что в Калининградской области воспроизводится модель раздельного проживания граждан с различным уровнем доходов, существующая в большинстве стран Латинской Америки и Африки. Местная элита проживает в комфортных кварталах, изолированных от остального населения высокими стенами и дополнительной охраной. Граждане с иным уровнем доходов вынуждены ютиться в тесных старых зданиях, а то и вовсе в районах трущоб. Не сложно предположить, что такое положение служит дополнительным источником социального напряжения, питающего экстремистские движения в странах «третьего мира». Для того чтобы не допустить дальнейшего скатывания России к данному сценарию, необходимо срочно осуществить преобразования в ЖКХ. При этом желательно учесть опыт преобразования в этой сфере в других странах, также находящихся на стадии посткоммунистического транзита. Кроме того, следует избегать типичных ошибок и просчетов, которыми сопровождались предыдущие попытки реформирования (приватизация, развитие фермерства, поддержка малого бизнеса и т.д.). Пока нет уверенности в том, что реформа ЖКХ будет развиваться в оптимальном для населения режиме.

2. Реформирование ЖКХ: концепция и практические результаты

При обсуждении общего видения преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве страны первые сложности начинаются уже на исходном этапе. Они состоят в очевидном разночтении в понимании конечных целей реформы между населением, с одной стороны, и властями, с другой. Граждане выступают за то, чтобы в результате реформирования был достигнут качественно новый уровень комфорта проживания. Только в этих условиях население готово выдержать повышение цен на коммунальные услуги. Но и в отношении данного фактора существуют очевидные пределы. Эксперты предполагают, что они находятся в пределах 20% совокупного дохода семьи. Выделение большей доли бюджета на оплату проживание представляется сомнительным.

Для того чтобы прекратить непрерывный рост цен в жилищно-коммунальной сфере, признается необходимость развития в ней начал конкуренции, а также усиление регулирующей роли государства в отношении тех структур, которые занимают монопольное положение. Естественно, сложно представить себе существование альтернативных водопроводов и канализаций. Но это не значит, что руководство «Водоканала» может устанавливать тарифы, ориентируясь исключительно на свои скромные запросы.

Для государства и местного самоуправления содержание жилищно-коммунального сектора является тяжелым бременем, дополнительной нагрузкой на бюджеты всех уровней. Поэтому административный аппарат рассматривает преобразование в ЖКХ в первую очередь под углом сокращения расходов, уменьшения ответственности власти за положение в данной сфере. Проблемы качественного уровня услуг ЖКХ при этом не являются для чиновников приоритетными. Основной смысл изменений для них состоит в переходе на полную оплату потребителем стоимости предоставляемых услуг. Именно с этим обстоятельством связана львиная доля конфликтов, происходящая вокруг преобразований жилищно-коммунального сектора. За последний год в Калининградской области проведено несколько массовых митингов, основным лозунгом для которых стало требование остановить безудержный рост тарифов за коммунальные услуги. Население справедливо возмущается тем, что при увеличении расходов по этой статье бюджета в несколько раз, качество обслуживания систематически ухудшается.

В свою очередь сотрудники административных структур указывают на то, что, несмотря на рост тарифов, население по-прежнему недоплачивает за воду, тепло, уборку мусора и т.д. При этом основным аргументом служат только собственные расчеты. Вряд ли граждан волнует попытки различных уровней власти переложить ответственность за рост тарифов друг на друга. Так, например, как это делает мэр г.Калининграда в своем обращении к населению: «Нас постоянно ругают за то, что мэрия и мэр поднимают оплату населением услуг ЖКХ. Это совершенно не так! В предлагаемом проекте бюджета-2004 администрация вводит оплату 90% от стоимости услуг. Сейчас она составляет 70% от тарифов, которые утверждены, но не соответствуют действительности. В реальности мы должны будем повышать оплату населением услуг примерно на 25-30%. Я против этого!!! И хочу, чтобы люди знали правду о том, кто определяет уровень платежей по области и Калининграду. Если депутаты примут бюджет в таком виде, то оплата услуг ЖКХ в 2004 г. возрастет» (Савенко Ю. Победа «Единой России» - шанс добиться перемен//Калининградская правда, 2003, 29 ноября).

Приведенный пассаж интересен не тем, что иллюстрирует стремление муниципального руководства «перевести стрелку» на органы государственной власти субъекта Федерации. Бросается в глаза уверенность мэра в том, что утвержденные тарифы на услуги ЖКХ заведомо ниже реальной себестоимости. Можно предположить, что этот вывод основывается на серьезных экономических расчетах. Между тем, все предпринимавшиеся в последние годы попытки калининградских общественных организаций и отдельных лиц познакомиться с калькуляцией сметы на предоставление гражданам тепла, горячего и холодного водоснабжения свидетельствуют о полном хаосе, царящем при разработке тарифов. В настоящее время их можно завысить в разы, и они вновь окажутся ниже «себестоимости». Для этого достаточно включить в эту самую себестоимость расходы не только на поддержание в функционирующем состоянии существующих коммуникаций и служб, их обслуживающих, но и суммы на коренную модернизацию системы водо- и теплоснабжения, капитального ремонта дорожных покрытий и зданий и т.д. Изящество этого приема состоит в том, что полученных средств все равно не хватит на проведение модернизации в полном объеме, поэтому работы в данном направлении не выйдут из стадии проектирования. А это дает основание настаивать на необходимости дальнейшего роста стоимости коммунальных услуг. Развитие событий напоминает дурную бесконечность, способную поглотить любые средства.

Официальная позиция муниципалитетов Калининградской области в отношении положения в жилищно-коммунальной сфере сводится к тезису о необходимости ее всемерной поддержки путем дотирования из областного бюджета. При этом на таком подходе настаивают как представители доноров областного бюджета – г. Калининграда и примыкающих к нему населенных пунктов, входящих в региональную зону экономического роста, так и дотационные, преимущественно сельские районы. Не ставится вопрос об уровне эффективности менеджмента в ЖКХ, возможностях реального снижения себестоимости услуг. Этих проблем вообще не существует. По сути, задача сведена к изысканию средств на поддержание функционирования заведомо убыточной и отсталой системы. Основанием для подобного подхода служит тезис о социальной значимости ЖКХ.

Вообще постоянное подчеркивание социальной стороны коммунального хозяйства выглядит стремлением увести дискуссию в сторону от неприятных для нынешних руководителей отрасли вопросов, которые носят чисто экономический характер. Возникает ощущение, что ЖКХ является неким аналогом службы социального обеспечения. Но даже эти структуры в странах Западной Европы давно переведены на хозрасчет. И не только потому, что в этих государствах уровень жизни заметно превышает российские показатели. Внедрение элементов свободного регулирования спроса и предложения значительно расширяет ассортимент услуг и повышает качество жизни граждан за счет ориентации на индивидуальные запросы. Эксперты отмечают, что действующая в России модель предоставления льгот и преференций не отдельным гражданам, а целым категориям населения противоречит здравому смыслу. В таком случае максимальный эффект от помощи получают наиболее обеспеченные категории населения, а не те, кто находится за чертой бедности. Если муниципальные власти сдерживают рост тарифов на теплоснабжение, то максимальный выигрыш от этого получают владельцы крупногабаритных квартир, а не скромные граждане, которые ютятся в брежневских панельных зданиях.

В определенных кругах модно говорить о том, что в советской системе было много положительного. Да, когда у коммунистического режима не хватало средств для ускоренного развития тяжелой промышленности, он не только обобрал до последнего зернышка село, но и жителям города создал спартанские условия, развернув массовое строительство коммуналок. Тех самых, из песни В.Высоцкого, где «на 38 комнаток всего одна уборная». И даже это действие было представлено в качестве живого примера заботы партии о благе трудящихся. Данный пример приведен не для освежения памяти адептам советского прошлого, а для того, чтобы проиллюстрировать известный тезис о прямой связи состояния коммунального сектора с уровнем развития остальной экономики, неотъемлемой частью которой он и является. Предоставление льгот и преференций не может быть основной задачей хозяйственного комплекса.

В первоначальном проекте реформирования системы ЖКХ содержалась простая схема: государство переводит данную сферу в русло обыкновенной экономики, отказываясь от тотального дотирования всего населения за счет частичной оплаты коммунальных тарифов из казны. Высвободившиеся средства направляются на адресную помощь тем, кто не в состоянии оплатить реальную стоимость услуг ЖКХ. Предполагается, что в первую очередь речь идет о пожилых гражданах, от которых бесполезно требовать адаптации к новым социально-экономическим реалиям. Превратившись из богадельни или хозяйственной «черной дыры» в одну из отраслей народного хозяйства, жилищно-коммунальное хозяйство становится привлекательной зоной для частной инициативы и инвесторов. Это позволяет найти средства для модернизации ЖКХ. Происходящий параллельно с этим процессом общий подъем национальной экономики ведет к постепенному уменьшению числа лиц, получающих государственные дотации на оплату жилья. Полностью данная статья расходов из бюджета не исчезнет никогда, став одним из элементов адресной помощи малоимущим, существующей в любом развитом государстве.

Практика реализации концепции реформирования коммунального сектора оказалась далекой от изложенной выше схемы. Муниципальные чиновники восприняли единственный аспект, да и то, в усеченном виде. Естественно, речь идет о приближении цены на тарифы к их реальной себестоимости. Поэтому сейчас граждане видят только одну сторону преобразований – постоянный рост тарифов при непрерывном падении качества услуг. Не случайно по данным социологического опроса, проведенного Агентством социальной информации, на первом месте в перечне угроз своему существованию калининградцы назвали не бедность, как жители Псковской области, а проблемы ЖКХ. Этим аспектом своего существования обеспокоены 61% респондентов, опрошенных в регионе (Калининградцы сетуют на бедность//Каскад, 2003, 29 ноября). По официальной информации за десять месяцев 2003 г. субсидии на оплату услуг ЖКХ в регионе получает 33 тысячи семей, что составляет чуть более 11% всего населения области. Между тем, статистика констатирует, что за чертой бедности находится более трети жителей.

Результаты опроса сотрудников муниципальных учреждений, занимающихся оформлением дотаций, показали интересное явление. Определенная часть лиц, претендующих на помощь со стороны органов власти и получающих ее, не может считаться нуждающимися. Дело в том, что многие люди получают зарплату по «черным схемам», расписываясь в ведомостях за совершенно смешные суммы. Не поддаются строгому учету доходы граждан, занятых в трансграничной челночной торговле. В тоже время многие малоимущие просто не имеют сил для того, чтобы собрать всю необходимую документацию и выдержать многочасовое стояние в очередях по оформлению дотаций. Вызывает сомнение и размер самой помощи. В месяц субсидия составляет в среднем 244 р. Правда, органы государственной власти обращают внимание на тот факт, что наряду с предоставлением субсидий «население области в январе-сентябре 2003 г. пользовалось льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых на основании на действующего законодательства. По состоянию на 1 октября 2003 г. льготами пользовались в целом по области 183,8 тысяч человек. Среднемесячный размер льгот на одного человека составляет 116 рублей. Из общего числа льготников 100 тысяч человек пользовались льготами на основании закона «О ветеранах» (Социально-экономическое положение Калининградской области в январе-октябре 2003 года. Оперативная информация. – Калининград, 2003, с.76).

Одним из шагов по оптимизации структуры расходов государства на поддержку ЖКХ могла бы стать отмена льгот, розданных различным категориям служащих во время сосуществования Б.Ельцина с левым парламентским большинством. Одно дело, когда власти берут на себя часть расходов на услуги ЖКХ инвалидов и малообеспеченных стариков, и совсем по другому выглядят те же льготы, предоставленные сотрудникам МВД, суда, прокуратуры и т.д. Предоставление преференций в «натуральном виде» – льготы по оплате проезда, коммунальных платежей – ведет к утаиванию от граждан реального объема затрат на содержание государственного аппарата, создают очередное препятствие на пути превращения коммунального хозяйства в нормальный сектор экономики.

3. Проблема модернизации ЖКХ

Даже наиболее дремучие бюрократы признают необходимость модернизации нашего коммунального сектора. Но понимают данный процесс исключительно как замену оборудования, теплотрасс и т.д. Никто не спорит, основные фонды ЖКХ морально и физически устарели. Их состояние не позволяет даже мечтать о качественном улучшении работы всей системы. Но нельзя сводить модернизацию исключительно к закупкам нового оборудования и масштабным ремонтно-восстановительным работам. Скажем жестче: при сохранении действующей модели управления отраслью попытка вложить в нее дополнительные средства для развития приведет только к увеличению масштабов «нецелевого использования». Российские чиновники способны освоить любые суммы без каких-либо угрызений совести. Сейчас на содержание ЖКХ в стране уходит около 600 миллиардов рублей в год, более 20 миллиардов долларов США. Оценку состояния отрасли в стране в целом и в Калининграде в частности уже была дана выше. На наш взгляд «закачивание» денег в нынешнее ЖКХ контрпродуктивно и способно привести в основном к росту благосостояния отдельных чиновников и их партнеров. При этом с телеэкранов жителей будут уверять в том, что все идет прекрасно, и кругом кипят работы, а холод в квартирах, отсутствие горячей и холодной воды – просто досадные мелочи на фоне титанических усилий властей.

Региональный бюджет 2004 г. предусматривает выделение на нужды ЖКХ 25 миллионов рублей, еще 390 миллионов рублей на эти же цели должны изыскать органы местного самоуправления. 162 миллиона будет выделено на капитальный ремонт. Субсидии гражданам на оплату услуг ЖКХ составят 166 миллиона рублей (Аналитическая записка к проекту закона Калининградской области «Об областном бюджете на 2004 г.», подготовленная Ассоциацией муниципальных образований Калининградской области. Приложение 1, с.14). Т.е. совокупные расходы на коммунальный сектор в Калининградской области на будущий год фиксируются на уровне суммы, слегка не дотягивающей до 750 миллионов рублей. Если же учесть все претензии муниципальных образований, то получится сумма, превосходящая миллиард рублей, что составит пятую часть всех расходов консолидированного областного бюджета.

Как видим, уже сейчас чиновники от ЖКХ оперируют вполне приличными суммами. Но конечному потребителю от этого не легче. Население все равно стращают неизбежным и бесконечным ростом тарифов, регулярно проводят тренировки на выживание в экстремальных условиях, прекращая подачу воды, отказываясь устранять протечки труб в подвалах, ремонтировать крыши и подъезды. Уверенность в том, что увеличение финансирования в нынешних условиях ни к чему не приведет можно проиллюстрировать эпопеей, связанной с попыткой обновить систему снабжения водой г. Калининграда.

Областная столица унаследовала немецкую модель водоснабжения с использованием трех основных источников: сети водохранилищ вокруг Калининграда, водозабора из реки Прегель и артезианских скважин в наиболее удаленных от первых двух точек районах города. Данная система исправно функционировала до начала 90-х гг., когда горожане столкнулись с таким понятием как дефицит воды. Первым шагом стало отключение водопроводной сети с полночи до 7 утра. Естественным последствием такой меры оказалось увеличение потерь воды вследствие роста утечек из магистральных водоводов. Ведь каждое отключение предполагает падение давления в сети, которое сменяется резким увеличением через несколько часов. Сейчас понятие гидравлический удар, и его последствия в виде фонтанов питьевой воды, льющихся на городских улицах, знакомы даже тем калининградцам, которые неважно изучали физику в средней школе. Затем городские власти порадовали своих земляков введением нормированного потребления и в дневные часы. В сентябре 2003 г. город подошел к очередному рубежу: по распоряжению мэрии были мобилизованы цистерны для доставки живительной влаги, т.к. водопровод предлагалось вообще отключить.

Ссылки на двухмесячную засуху не могут объяснить причину столь острого кризиса. Тем более что произносились они уже после сухого сезона, на фоне традиционных для Калининграда постоянных осенних дождей. Люди, указывающие на данное противоречие, получали научный ответ о том, что дождевая вода поступит в водоносные слои только через несколько месяцев. Кроме того, заявляли работники мэрии, для полного восстановления запасов в водохранилищах нужен не моросящий дождик, а двухнедельные проливные ливни.

Нельзя сказать, что городские власти вообще игнорировали проблемы, возникшие в системе снабжения водой населения. Еще в 2000 г. мэрия заявила о начале строительных работ в районе Озерков. Предусматривалось пробурить необходимое количество скважин и построить водовод до Калининграда. На эти цели из городского бюджета были выделено несколько миллионов рублей. О проекте вспомнили в 2002 г. и снова изыскали какие-то средства. А в 2003 г. обнаружилось, что никаких работ в Озерках и не ведется. Да и вообще, необходимо кардинальная модернизация всей водопроводной сети областной столицы. Калининград получил на эти цели кредит от Европейского банка реконструкции и развития, а также финансовую помощь от правительства Дании. Речь шла о 55 миллионах евро (свыше полутора миллиарда рублей). Сейчас городские чиновники заявляют, что решение проблемы требует больших сумм. В частности мелькала сумма в 3 миллиарда рублей.

Процесс реконструкции местного «Водоканала» - дело сложное, но складывается впечатление, что он интересует чиновников именно в незавершенном состоянии. Во-первых, это позволяет оперировать средствами, причем не маленьким. Во-вторых, все претензии потребителей можно отмести убийственным доводом – «реконструкция продолжается, поэтому надо подождать». Именно в таких выражениях была характеризована позиция ряда общественных деятелей и технических специалистов, пытавшихся в разгар водяного кризиса 2003 г. обратить внимание мэрии на неиспользованные возможности по его преодолению. В частности, проблема «высыхания» питьевых озер обусловлена не столько капризами балтийской погоды, сколько банальной бесхозяйственностью. Эти водоемы основную подпитку получают не от дождей, а от подпочвенных водоносных слоев. Но в последнее время поступление влаги из подземных ключей резко сократилось в силу образования высокого слоя ила на дне водоемов. Для того чтобы восстановить баланс не нужно получение многомиллионного кредита. Достаточно провести очистительные работы. Но такие «простые» пути не вызвали энтузиазма у работников муниципального самоуправления.

Схожим образом осуществляется и ремонт дорожных покрытий в черте города. Каждый год улицы латают в одних и тех же местах, используя прогрессивную модель «ямочного ремонта». Это означает, что вместо реконструкции улицы проводится заливка асфальтом самых глубоких рытвин. При этом все знают, что весной, вместе со снегом с улиц сойдет и дорожное покрытие в местах недавнего ремонта. Дешевизна данного метода относительна, т.к. ямы приходится латать непрерывно. Если суммировать расходы, понесенные городским бюджетом на эту деятельность за прошедшее десятилетие, станет ясно, что таких средств вполне хватило на нормальную реконструкцию улиц. После которой их можно было не трогать в течение длительного времени. Вот это и не устраивает, скорее всего, бюрократический аппарат. Исчезает возможность распределять заказы, расходовать бюджетные средства.

На наш взгляд модернизация калининградского ЖКХ требует в первую очередь изменения системы управления данным сектором. Необходимо выяснить действительное соотношение административного аппарата и обслуживающего персонала в «Водоканале», лифтовой службе, предприятиях по вывозу и утилизации бытовых отходов и т.д. В настоящее время мы располагаем только отрывочной информацией по данному вопросу, но даже она подтверждает вывод о том, что штаты различных структур, занятых предоставлением населению коммунальных услуг, раздуты за счет нагромождения дополнительных уровней управления, контрольных служб и т.д. Основная масса персонала в таких подразделениях занята делопроизводством в стиле царя Гороха. При минимальных усилиях большую часть таких управленцев можно заменить несколькими компьютерами и группой современных менеджеров. Вопрос состоит в том, заинтересованы ли нынешние муниципальные власти в проведении подобной реорганизации?

Развитие событий в коммунальном секторе региона наводит на мысль о том, что ответ на поставленный выше вопрос, скорее всего отрицательный. Не будем повторять высказанные выше предположения о том, почему чиновничеству выгодно нынешнее состояние «бесконечного реформирования». Попытаемся подумать над тем, как решить данную проблему. Несмотря на массовую идиосинкразию к самому понятию «приватизация», нельзя не признать, что без внедрения элементов конкуренции в ЖКХ проблемы этого сектора не решить. Но как это сделать? В Калининградской области уже появились инициативные группы аудиторов и юристов, ведущие процессы по банкротству отдельных жилищно-коммунальных участков. Большинство из них обременено множеством долговых обязательств, т.к. решение суда предугадать не сложно. После банкротства должна последовать процедура введения внешнего управления, оптимизация расходов коммунальных участков, постепенный выход на уровень прибыльности и нормальное качество работы с населением. Пока процесс тормозится не только в силу сопротивления властей, но и потому, что крупнейшие кредиторы (энергетики, «Водоканал») не хотят заниматься управлением обанкротившимися ЖЭУ. Эта деятельность не входит в их компетенцию. Ситуацию может изменить приход в регион РКС, одной из дочерних структур РАО «ЕС России». Фирма Российские коммунальные системы специализируется на внедрении новых моделей управления коммунальным сектором и проявляет большой интерес к проблемным объектам ЖКХ. Ведь в данном секторе, в отличие от большинства других отраслей экономики, клиенты расплачиваются «живыми деньгами», владеют или пользуются объектами, которые легко реализовать (квартирами). Процесс внедрения частной инициативы в коммунальную сферу могут ускорить изменения в федеральном законодательстве, позволяющие банкротить целые муниципальные образования.

Автор далек от мысли, что «волшебная рука рынка» решит все проблемы ЖКХ. Эта рука легко может сомкнуться на горле потребителя. Для того чтобы избежать подобного развития событий необходимо добиться минимальной самоорганизации со стороны потребителей услуг – населения. Договоры с частными ЖЭУ должны заключать не отдельные граждане, плохо ориентирующие в хозяйственном и гражданском законодательстве, готовые порой подписать любую бумажку, не читая, а объединения жильцов. Это могут быть жилищные товарищества, кондоминиумы владельцев квартир и т.д. Подобные структуры в состоянии обратиться к помощи квалифицированных юристов и эффективно представлять интересы граждан в случае неизбежных конфликтов с ЖЭУ. Основным препятствием здесь является низкая способность населения к самоорганизации, вульгарная инфантильность граждан, чурающихся любых форм общественной деятельности. В данном случае потребуется значительная разъяснительная работа, опыт действия первых организаций подобного рода для того, чтобы создание жилищных товариществ или кооперативов перестало быть некой экзотикой.

Модернизация ЖКХ, вызванная изменением отношений собственности, переходом к новому формату взаимодействия поставщика коммунальных услуг и потребителей является единственным способом выхода из нынешнего состояния перманентного кризиса. Но как показывает анализ политических программ партий, претендующих на получение мест в IV Государственной Думе, в российском обществе существует большое число людей, поддерживающих совершенно утопичные проекты резкого снижения расходов населения на ЖКХ. Приходится констатировать, что реформирование коммунального сектора в его нынешнем виде способствует распространению подобных взглядов. Рост тарифов имеет непрерывный характер, а мотивация, используемая для его обоснования, создает устойчивое ощущение лукавства чиновничества. Поэтому проблема формирования тарифов превращается в ту болевую точку, от которой зависит общественное восприятие проблем ЖКХ в целом.

4. Тарифы на услуги ЖКХ

Как уже отмечалось выше, усилиями чиновников разного ранга вопрос о тарифах на коммунальные услуги стал центральной темой общественной дискуссии о реформе ЖКХ. Со всех сторон слышаться рассуждения о том, какой процент себестоимости услуг «Водоканала», системы центрального отопления и т.д. должны оплачивать граждане, а какой остается на долю государства и органов муниципального самоуправления. Как результат огромной заботы правительства о народе подается тезис о том, что 100%-ая оплата данных благ цивилизации не может быть введена в ближайшее время. При этом местные власти ориентируются на доведение доли платежей населения до 85-90% от себестоимости уже в 2004 г.

В пылу этой полемики находится немного людей, которые задают естественный вопрос: «А кто осуществлял калькуляцию нынешних тарифов?» Себестоимость услуг коммунального сектора приобрела в последнее десятилетие свойства, присущие линии горизонта – чем быстрее к ней приближаешься, тем дальше она отступает. Вот и тарифы – как их не поднимают, они все равно остаются ниже уровня пресловутой себестоимости. При этом более детальное ознакомление с системой калькуляции цен на отопление и водоснабжение дает богатую почву для размышления. Выясняется, например, что стоимость обогрева квадратного метра жилой площади в России в пять раз выше, чем в Финляндии. Это побивает традиционный аргумент чиновников от ЖКХ, которые объясняют огромные суммы, поглощаемые своим ведомством, северным положением страны, ее суровым климатом. В Финляндии тоже мандарины не растут и зима вряд ли мягче нашей, но расходы на обеспечение населения теплом отличаются в разы. Схожая картина наблюдается и в отношении остальных коммунальных услуг.

Мы разделяем точку зрения, согласно которой феномен тарифов на ЖКХ в российском случае объясняется не только объективным положением в данном секторе, но и позицией бюрократии. В уже цитировавшейся выше аналитической справке Ассоциации муниципальных образований Калининградской области прямо ставится вопрос о том, что предполагаемый бюджетом-2004 г. рост расходов на дотирование предприятий ЖКХ на 20% может не покрыть инфляцию и увеличение самих тарифов. Как известно, правительство рассчитывало бюджет исходя из прогнозируемого уровня инфляции в 10%. Естественно, сотрудники Минфина и Минэкономразвития и торговли РФ могут ошибаться, но за последние годы величина этой ошибки не превышала 2-3%. Выходит, что калининградские муниципалы считают неизбежным рост коммунальных тарифов, превышающий уровень 10% в год? А на каком основании?

Как раз с методикой калькуляции себестоимости услуг ЖКХ в нашем случае чрезвычайно сложно разобраться. Точнее, разобраться можно, но подобные попытки не вызывают особого восторга со стороны аппарата управления коммунальными предприятиями и у муниципальных бюрократов. Их вполне устраивает нынешняя ситуация, превратившая ЖКХ в аналог «черной дыры», способный поглотить любые объемы финансирования. В Калининградской области зафиксированы два случая отмены по суду новых тарифов, установленных местным самоуправлением. В первом случае житель курортного городка Светлогорска усомнился в том, что производство горячей воды и отопление стоит дороже, чем в заполярном Норильске. После того, как он проверил расчеты городских коммунальных служб, удалось доказать, что тарифы на данные услуги завышены, по крайней мере, в полтора раза. Все это время мэр города и его подчиненные продолжали твердить не о справедливости калькуляции, а о том, что горожане платят гораздо меньше себестоимости. Только после решения суда муниципалитет был вынужден отказаться от завышенных тарифов. Весной 2003 г. в аналогичной ситуации оказались жители третьего по величине города области – Черняховска. Глава районной администрации своим решением увеличила плату за услуги ЖКХ в несколько раз. Ответом населения стал массовый митинг протеста, а затем поток исков в судебные инстанции. И в данном случае удалось выяснить, что местные власти слишком вольно подошли к калькуляции себестоимости коммунального сервиса.

Вообще калининградские чиновники не проявляют особой радости по поводу выявившегося желания населения платить не за абстрактную услугу вообще, а за конкретный объем фактически предоставленного тепла, газа, воды. В этом может убедиться любой человек, пытающийся установить счетчик газа или воды в своей квартире. Процесс сознательно затянут до неприличия, и включает в себя несколько походов в различные инстанции. Но даже после усилий, занявших несколько месяцев, калининградец не может рассчитывать на окончательный успех. Местные власти позволяют ставить не любые счетчики, а только приборы определенной модели. Строго пресекаются попытки граждан установить счетчики горячей воды, фиксирующие расход жидкости только в том случае, если ее температура соответствует ГОСТу (т.е. поднимается выше 50 градусов). Сантехники ЖЗУ устанавливают исключительно приборы, которые регистрируют протекание по трубе воды любой температуры. Между тем, смысл установки средств контроля как раз и состоит в том, чтобы прекратить вечное препирательство с коммунальщиками, требующими высокой оплаты их гуманитарных акций по отоплению улиц.

В ходе анализа подобных конфликтов бросаются в глаза два обстоятельства. Во-первых, стремление муниципальных чиновников максимально засекретить элементы собственной калькуляции себестоимости услуг. Вероятно, это объясняется желанием максимально завысить тарифы за счет включения в них не только стоимость самой услуги, но модернизации основных фондов и подобных расходных статей. Во-вторых, борьбу с завышенными тарифами ведут, как правило, отдельные энтузиасты, которые лишь иногда могут опереться на поддержку общественных организаций.

Подобное положение связано с различными факторами. С одной стороны, очевидна слабость российских НКО и калининградских структур подобного рода в частности. Они малочисленны, крайне ограничены в средствах, имеют небольшой опыт самостоятельной деятельности. В подобных условиях значительная часть НКО предпочитает не ввязываться в конфликт с муниципальными властями. Тем более что кроме роста общественного авторитета дискуссия вокруг коммунальных тарифов ничего не даст самодеятельным организациям. Хотя отнимет много времени и сил. С другой стороны, актив НКО слабо ориентируется в хитросплетениях коммунальной бухгалтерии, редко обладает необходимыми знаниями и навыками для того, чтобы выявить махинации муниципалов. Столкновение любителей с профессионалами редко заканчивается поражением последних. Такое развитие событий возможно только в том случае, когда общественники могут опереться на поддержку своих собственных специалистов или прибегнуть к услугам независимого аудита. Первый вариант требует значительного уровня развития НКО, позволяющего содержать небольшой штат специалистов. Подавляющее большинство калининградских общественных организаций пока могут только мечтать о приближении к подобному уровню. Второй путь предполагает не только наличие у НКО средств, необходимых для оплаты работы независимого аудитора, но и факт существования самих аудиторов. На сегодняшний день можно говорить о формировании данных структур, не более того.

5. Общественные организации в реформировании ЖКХ

Как можно было убедиться, трансформация коммунального сектора осуществляется в худших традициях посткоммунистической России. Основной движущей силой преобразований выступает национальная бюрократия, хорошо организованная, объединенная корпоративными интересами и связями. Населению предоставлена скромная роль спонсора мучительной перестройки ЖКХ. Причем завершение данного процесса теряется в туманной перспективе, а весь переходный период граждане обязаны мужественно терпеть коммунальные катастрофы, оплачивая услуги их организаторов все более щедрыми взносами из собственных карманов.

Может ли общественность, в частности ее актив, участвующий в самодеятельном движении, сыграть существенную роль в преодолении нынешнего сценария реформирования ЖКХ, навязанного гражданам бюрократией? На наш взгляд, НКО не только способны, но и должны содействовать изменению ситуации вокруг преобразований коммунального сектора. Несмотря на отмеченные выше недостатки общественного движения, оно обладает определенным потенциалом, который можно использовать для противодействия чиновничеству. В первую очередь, НКО могли бы оказывать содействия гражданам, которые пытаются добиться от руководства коммунальных учреждений решения конкретных проблем. Из приемной в приемную кочуют вереницы людей, пытающихся посредством заявлений и петиций заставить власти выполнить возложенные на них функции. Общественным организациям вполне по силам взять на себя помощь в информировании граждан: а) о порядке обращения в инстанции, существующих сроках обязательного ответа, форме изложения требования и т.д. б) о существующих нормах и правилах, определяющих качество и количество услуг, положенных на человека/квадратный метр и т.д. в) методах использования судебной системы в рамках процедуры подачи гражданского иска. Возникает естественный вопрос: «А зачем НКО нужна вся эта обременительная суета?». Ответ очевиден – если данные организации хотят стать влиятельными, они должны доказать людям свою необходимость. Коммунальная сфера затрагивает непосредственные интересы миллионов, поэтому достижения на этом фронте позволять существенно повысить внимание людей к НКО.

Общественные организации могут взять на себя инициативу пропагандирования необходимости создания жилищных товариществ, иных форм самоорганизации жильцов. С одной стороны, появление новых самодеятельных групп является залогом развития того самого гражданского общества, о котором много говорится в последнее десятилетие. С другой стороны, очевидно, что вовлечение людей в самые простые формы общественного движения может стать толчком для перехода от инфантильной пассивности к активному участию в более продвинутых структурах самодеятельного движения. Таким образом, подталкивая людей к созданию союзов по защите их прав в коммунальной сфере, НКО фактически готовят свежее пополнение собственного актива.

НКО в состоянии инициировать закрепление в региональном и муниципальном законодательстве норм, направленных на повышение прозрачности финансовых аспектов ЖКХ. В частности, можно установить обязательность независимого аудита себестоимости коммунальных услуг, как условие изменения тарифов для населения. Необходимо обязать соответствующие службы устанавливать в квартирах населения счетчики, способные фиксировать не только количественные, но и качественные параметры (например, температуру горячей воды). При наличии счетчика структуры ЖКХ обязаны вести расчеты на основании данных приборов, а не использовать усредненные типовые нормы.

Имеет смысл рассмотреть вопрос о деполитизации муниципального самоуправления в рамках проводимой реформы этого уровня власти. «Крепкие хозяйственники», вошедшие в моду в середине 90-х гг., слишком увлеклись участием в различных партиях, представительскими и распределенческими функциями. Все это довольно далеко от фактических нужд населения. Поэтому целесообразно вернуться к проекту замены выборного главы муниципалитета наемным менеджером, профессионалами в сфере управления коммунальным хозяйством. Освобождения от необходимости избираться и переизбираться, лишенные ореола народных любимцев, такие администраторы будут больше соответствовать уровню проблем, стоящих перед ЖКХ. А политическую ответственность за направление стратегии развития муниципальной сферы будут нести депутаты местных представительных органов. Которые и получат право нанимать и освобождать от должности менеджеров по управлению городским хозяйством.