§ 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.

Основу права субъектов РФ на самостоятельный бюджет составляют право на получение бюджетных доходов, достаточных для осуществления всех расхо­дов, обусловленных функциями и полномочиями субъектов РФ.

/о

потребностей, связанных с осуществлением государственных функций . На приоритет бюджетных расходов перед доходами указывали ученые еще в конце 19 - начале 20 века: «... в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение»⁶⁹. СИ. Иловайский, описывая различия между государст­венным и частным хозяйством, указывал, что «государственное хозяйство должно иметь своею конечною целью осуществление определенных функций общественной жизни... В отличие от частного хозяйства, где на первом месте всегда идут доходы, в них лежат пределы частного хозяйства, в государствен­ном хозяйстве первое место принадлежит потребностям и вызываемым ими расходам. Задача лиц, руководящих государственным хозяйством, установить, прежде всего, тот минимум расходов, которые необходимы для правильного те­чения государственной жизни. Приходится уже доходы сообразовывать с рас-

⁶⁷ Карасева М.В. Финансовая деятельность государства — основополагающая категория финансово-правовой науки // Государство и право. 1996. № 11. С. 76.

⁶⁸ Воронова Л.А. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР.

⁶⁹ Буковецкий Л.И. Введение в финансовую науку. Л., 1929. С. 15.

44

ходами и, так или иначе, добыть определенное количество материальных средств»⁷⁰. Этой позиции придерживаются и современные ученые⁷¹.

Исходя из этого, анализ правового регулирования доходов и расходов бюд­жетов регионов начнем с бюджетных расходов.

3.1. Традиционно считается, что расходы бюджета - это часть государст­венных расходов⁷². Государственные расходы осуществляются как из централи­зованных фондов - бюджетов и внебюджетных фондов, так и из децентрализо­ванных фондов - фондов государственных предприятий и организаций.

Бюджетные расходы согласно ст. 6 БК РФ представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государ­ства и местного самоуправления.

Следует отметить, что ранее действующий Законом РФ "Об основах бюд­жетного устройства и бюджетного процесса" от 10 октября 1991 года понятие бюджетных расходов не давал вовсе, а согласно первоначальной редакции БК РФ под расходами бюджета понимались денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций ор­ганов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что на сегодняшний день определение улучшено. Осуществление бюджетных рас­ходов перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования органов государственной власти и местного РФ.

Вместе с тем, приведенное выше легальное определение отражает лишь ма­териальное содержание бюджетных расходов. Однако «бюджетные расходы» следует рассматривать также как экономическую категорию и как одну из сто­рон финансовой деятельности государства (местного самоуправления).

Полагаем, что бюджетные расходы молено определить как протекающие в строго определенных законом (решением) о бюдэ/сете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда - бюдлсета, на фи-

⁷⁰ Иловайский СИ.

⁷¹ Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 1996. С. 78., Крохина Ю.Л. Бюджетное право и россий­ ский федерпизм / Под ред. Проф. Н.И. Химичевой. - М., 2001. С. 223.

⁷² Воронова J1.K. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 233.; Куфакова Н.А. Правовые основы государственных расходов // Советское фи­ нансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 283.; Грачева Е.Ю., Соко­ лова Э.Д. Финасовое право: Учебное пособие. М., 2000. С. 238.

45

пансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправле­ния.

«Расходы государственного бюджета очень многообразны, но всегда кон-кретны» . Конкретизация расходов, подлежащих финансированию из регио­нального бюджета, происходит посредством утверждения закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Следует отметить, что отношения по осуществлению бюджетных расходов всегда облекаются в правовую форму, без которой они не существуют. Как указывает Л.К. Воронова, правоотношения в области расходов государства являются формой реализуемых финансовых от­ношений, возникающих при использовании государственных средств, необхо­димых для осуществления его функций⁷⁴.

Перечень видов расходов, подлежащих финансированию их бюджетов субъектов РФ, определяются органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с конституционными нормами о разграничении предметов веде­ния и полномочий между уровнями управления в государстве (ст.ст. 71-73 Кон­ституции РФ) и основанной на них гл. 11 БК РФ.

В целом, установленное БК РФ распределение расходов, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и из местных бюджетов соот­ветствует основным принципам разделения государственной компетенции. При этом многие ученые совершенно справедливо указывают на несовершенство гл. 11 БК РФ. Полагаем, что следует согласиться с Ю.А.

- ст. 84 БК РФ, положения которой должны последовательно, в четком соот­ветствии со ст. 71 Конституции РФ, учитывать в составе расходов реализацию всех отнесенные к ведению Российской Федерации полномочий; при этом фор-

Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 10.

⁷⁴ Там же. С. 12.

⁷⁵ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 234.

46

мулировки, использованные в Конституции РФ, должны содержаться и в БК РФ;

- в ст. 85 БК РФ предусмотреть возможность совместного финансирования расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (исключить ме­стные бюджеты);

- на основании ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ установить закрытые перечни расходов, финансируемых из федерального бюджета и совместно финансируе­мых расходов⁷⁶.

С учетом этих поправок возможны два варианта изложения ст. 86 БК РФ. В качестве первого варианта можно предложить оставить открытый перечень рас­ходов, в котором последовательно в четком соответствии с функциональной

77

классификацией расходов перечислить основные расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ. Так, например, поскольку в функ­циональной классификации расходов первым разделом является государствен­ное управление, то перечень, должен начинаться с таких расходов как обеспе­чение функционирования органов законодательной (представительной) и ис­полнительной власти субъектов РФ. Следующим видом расходов, финансируе­мых исключительно из бюджета субъекта РФ, при таком подходе должны идти затраты на обеспечение функционирования судебной системы субъектов РФ и т.д.

Вторым вариантом, более соответствующим конструкции конституционных норм, может быть следующая редакция ст. 86 БК РФ: «Финансирование всех иных государственных полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению субъектов РФ, осуществляется исключительно из бюджетов субъектов РФ».

Особо следует обратить внимание на использование в названиях ст.ст. 84, 86, 87 БК РФ словосочетаний «финансируемых исключительно из». Анализ БК РФ показывает, что перечисленные в этих статьях расходы не могут переда­ваться на другие уровни бюджетной системы без внесения изменений в БК РФ⁷⁸. В связи с этим становится понятной позиция законодателя при установле­нии перечня расходов совместно финансируемых из федерального бюджета,

⁷⁶ Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 235.

⁷⁷ Имеется в виду официальная бюджетная классификация, утвержденная ФЗ РФ от 15.08.1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 1908.

⁷⁸ См. ст. 130 БК РФ.

47

бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Даже если финансирование этих расходов отраслевым законодательством предусмотрено, например, из федерального бюджета, федеральные органы власти с одновре­менной передачей финансовых ресурсов могут делегировать эти расходные полномочия органам государственной власти субъектов РФ. Однако, учитывая критику ст. 85 БК РФ⁷⁹, можно предложить следующее решение. Основываясь на нормах ст. 72 Конституции РФ следует установить перечень расходов, фи­нансируемых совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, придерживаясь также при этом функциональной группировки расходов. От­дельным пунктом можно указать, что полномочия по финансированию пере­численных государственных расходов могут передаваться органам местного самоуправления.

В целом же, распределение расходов между уровнями бюджетной системы строится на определенных принципах. Н.И. Химичева называет в числе этих принципов следующие:

- соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления (по принадлежности);

- учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, уч­реждений при формировании расходов каждого бюджета;

- учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и по­следствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет⁸⁰.

В общем, соглашаясь с вышеназванными принципами разграничения расхо­дов между бюджетами различных уровней, хотелось бы дополнить последний принцип. Учет влияния какого-либо мероприятия, эффективного функциониро­вания какой-либо организации на развитие общества может повлечь включение определенных расходов как в местный, так и в региональный и в федеральный бюджеты (то есть речь может идти не только о включении расходов в выше­стоящие бюджеты). Так, предприятие, не находящееся не в собственности не в ведении субъекта РФ, но расположенное на его территории (соответственно

⁷⁹ Подробнее об этом в параграфе «Межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований».

⁸⁰ Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение // Финансовое право под ред. О.Н. Горбуновой. M., 2000. С. 153.

48

приносящее доходы в областную казну) может получить для своего развития бюджетные ресурсы (в форме бюджетного кредита), если органы государствен­ной власти придут к заключению, что это оздоровит экономику региона, и в по­следствии данное предприятие будет приносить областному бюджету стабиль-

81

ные налоговые платежи .

Таким образом, третий принцип разграничения расходов можно сформули­ровать следующим образом: принцип включения в соответствующий бюджет расходов с учетом значения определенных мероприятий учреждений, организа­ций и последствий их влияния на развитие данных территорий.

Следует также отметить, что в настоящее время проводится работа по раз­граничению полномочий между уровнями публичной власти. Курирует эту ра­боту созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года № 741⁸² Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ве­дения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В будущем планируется на основании выработанных предложений внести изменения, касающиеся распределения полномочий, во многие отраслевые законы. Полагаем, что одновременно с этим будет пересмот­рена и гл. 11 БК РФ.

Для наиболее полного и всестороннего анализа расходов региональных бюджетов следует обратиться к механизму классификации. Классифицировать расходы, подлежащие финансированию из бюджетов субъектов РФ, можно по разным основаниям. БК РФ и ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ» преду­сматривают классификации бюджетных расходов по функциональному призна-

⁸¹ Непременно данные отношения должны основываться на законе о бюджете на очередной финансовый год, где указываются цели и лимиты кредитования, а также срок, на который могут быть выданы эти кредиты, а также на региональных нормативных актах, которые устанавливают порядок предоставления бюджетных кре­ дитов (в Иркутской области действует Положение о выдаче бюджетных кредитов из областного бюджета на инвестиционные цели утв. Постановлением Губернатора Иркутской области от 13.08.2001 года № 412-п // Восточно-Сибирская правда. 2001. № 165 (13 августа).

⁸² Указ Президента РФ от 21.06.2001 года № 741 «О Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложе­ ний о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла­ сти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

49

ку, по экономическому основанию, а также ведомственную классификацию расходов⁸³.

Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе функциональной классификации расходов. Наибольший удельный вес имеют такие доходы как:

- финансовая помощь бюджетам других уровней - их доля в среднем со­ставляет около 40% (наибольший удельный вес этого вида расходов наблюдает­ся в Читинской области, где финансовая помощь другим бюджетам составляет 52% всех расходов);

- здравоохранение и физическая культура - 7,4%;

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика - 6,3%;

- образование - 4,6%;

- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности - 4,53%;

- промышленность, энергетика и строительство - 4,32%;

- сельское хозяйство и рыболовство - 4,24%;

- социальная политика - 4,2%;

- государственное управление — 3,18%⁸⁴.

В совокупности эти расходы составляют около 76% от всех расходов регио­нальных бюджетов Иркутской и Читинской областей и Республики Бурятия. Такое же соотношение государственных расходов бюджетов субъектов РФ можно наблюдать при анализе положений Закона Иркутской области «Об обла-

85

стном бюджете на 2002 год» , где перечисленные выше виды расходов в сово­купности составили 71%.

Обращает на себя внимание огромная доля в составе расходов бюджетов субъектов РФ, приходящаяся на финансовую помощь бюджетам других уров­ней — местным бюджетам. При чем средства, направляемые в местные бюдже­ты, субъекты РФ сами получают в виде финансовой помощи их федерального

⁸' Ведомственная классификация расходов бюджета субъекта РФ утверждается органами власти субъекта РФ и включает в себя группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распо­рядителям. Этот вид бюджетной классификации имеет важное значение для правильного исполнения регио­нального бюджета. Подробнее в этой работе ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ рассматриваться не будет.

Здесь и далее при отсутствии особых указаний приводятся показатели, вычисленные на основе данных от­четов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2001 год // Официальный сайт Мини­стерства финансов РФ http://w\vw.minfin.ru (11 апреля 2002 года).

⁸⁵ Закон Иркутской области от 28.12.2001 года № 26/72-03 «Об областном бюджете на 2002 год» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. № 13 (31 декабря).

50

бюджета. Так, например, в Республике Бурятия из полученных в 2001 году из федерального бюджета 3 526 191 рублей 2 930 867 рублей были направлены в местные бюджеты. В связи с этим, можно говорить о перераспределении как одной из основных функций, возложенных на региональный бюджет, о его «транзитном» назначении. Вряд ли такое положение дел является вполне оп­равданным, поскольку это говорит не только о фиктивной самостоятельности местного самоуправления. Этот факт также свидетельствует о наличии круп­ных государственных затрат на перечисление встречных потоков денежных средств: налогов в федеральный центр и получение финансовой помощи из него (справедливости ради следует заметить, что эти расходы существенно сократи­лись после введения казначейского исполнения бюджета). Необходимо изме­нить ситуацию посредством укрепления доходной базы (в первую очередь в части закрепленных доходов, а такэ/се в части регулирующих доходов) бюд­жетов субфедералъного уровня .

Не менее важное значение имеет и экономическая классификация бюджет­ных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразде­ляются на текущие расходы, капитальные расходы, предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Основную часть бюджетных расходов составляют текущие расходы. В 2002 году согласно Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» их общий объем составит 10285151 тыс. рублей - это 95% от всех бюджетных расходов. Текущие расходы бюджетов, согласно ст. 68 БК РФ — это часть рас­ходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учрежде­ний, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным от­раслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функ­ционирование. Законодательно утвержденный перечень текущих расходов не является исчерпывающим, к ним могут относиться и иные расходы, не отнесен­ные бюджетной классификацией Российской Федерации к капитальным.

Одним из наиболее социально-значимых видов среди текущих расходов ре­гиональных бюджетов является выплата заработной платы. Согласно бюджет-

подробнее этот вопрос рассмотрен во второй главе.

51

ным показателям 2001 года заработная плата государственных служащих с на­числениями составляла около 10,5 % от всех расходов бюджета субъекта РФ и примерно 20% от расходов консолидированного бюджета (фактически основная доля заработной платы выплачивается из местных бюджетов). Однако в связи с повышением в 2002 году заработной платы бюджетников⁸⁷ ситуация несколько изменилась. Согласно Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» доля заработной платы в расходах областного бюджета составила 13,7%, однако основной проблемой является необходимость оказания финансо­вой помощи (для выплаты заработной платы) местным бюджетам, на которые приходится 76% от всех расходов на выплату заработной платы в консолидиро­ванном бюджете Иркутской области. Несмотря на принятый бездефицитный областной бюджет, провозглашенный к тому же социально ориентированным, сокращено финансирование 14 областных целевых программ, имеющих боль­шое социальное значение. Дело в том, что в федеральном бюджете сумма, необ­ходимая для финансирования решения о повышении единой тарифной сетки, учтена не была, а правительство своим постановлением фактически перело­жило ответственность на регионы. Таким образом, региональным властям при­ходится изыскивать средства, в том числе и за счет недофинасирования соци­альных программ. Не решили проблемы и дополнительно выявленные доходы, учтенные в составе бюджета в сумме 373982 тыс. рублей (из них дополнитель­ной финансовой помощи из федерального бюджета - 67489 тыс. рублей) после внесения изменений и дополнений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» 4 марта 2002 года⁸⁹.

В настоящее время все предусмотренные даже в меньшем, чем требуется объеме, социальные программы находятся под угрозой свертывания, поскольку на 1 апреля 2002 года ни по одной из них не произведено финансирование.

Ф3 РФ от 25.10.2001 года № 139-ФЗ «О тарифной ставке (окладе) первого разряда тарифной сетки по оплате труда работников организации бюджетной сферы» // С3 РФ. 2001. № 44. Ст. 4150.; Постановление Правитель­ства РФ от 06.11.2001 года№ 775 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по опла­те труда работников организаций бюджетной сферы» // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4365.

⁸⁸ Постановление Правительства РФ от 06.11.2001 года № 775 «О повышении тарифных ставок (окладов) Еди­ ной тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы» // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4365.

⁸⁹ Закон Иркутской области от 04.03.2002 года № 5-03 «О внесении изменений и дополнений в Закон Иркут­ ской области «Об областном бюджете на 2002 год» // Восточно-Сибирская правда. 2002. № 64 (15 марта).

52

Однако даже своевременное и в полном объеме финансирование всех теку­щих расходов, направленных на поддержание жизнедеятельности общества, не­достаточно. Для его нормального развития необходимо осуществление капитальных расходов.

Понятие капитальных бюджетных расходов дается в ст. 67 БК РФ - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, то есть это расходы, связанные с расширенным воспроизводст­вом, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается госу­дарственное (муниципальное) имущество.

К капитальным расходам относятся: капитальное строительство, капиталь­ный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря длительного пользования, приобретение земли и пр. расходы в соответствии с приложением 7 ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ», которым установлен закрытый перечень капи­тальных расходов.

Особо среди капитальных расходов региональных бюджетов выделяются:

- расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь соз­даваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

- средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестици­онные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восста­новительного) ремонта.

Таким образом, именно осуществление капитальных расходов способствует созданию и расширению социально-экономической инфраструктуры региона.

В литературе встречается и негативное отношение к осуществлению инве­стиционных расходов за счет средств региональных бюджетов. Так, например, Т. Бондарь утверждает, что «коммерческие инвестиционные проекты муници­палитетов и региональных администраций ... вряд ли можно признать нормаль­ной практикой»⁹⁰. В обоснование этой позиции приводятся следующие доводы. Во-первых, неизбежность принятия на региональный бюджет инвестиционных рисков (в качестве существенного риска называется возможность изменения федерального законодательства, вследствие чего могут измениться финансовые

⁹⁰ Бондарь Т. Выбор структуры и объема регионального долга: политические и экономические аспекты // Ры­нок ценных бумаг. 2000. № 22. С. 130.

53

результаты конкретного инвестиционного проекта). Во-вторых, нарушение кон­куренции посредством создания проектам, реализуемым органами власти, ис­кусственных преимуществ по отношению к уже созданным компаниям, в ре­зультате чего успешность инвестиций может оказаться фиктивной. Даже учи­тывая приведенные аргументы, вряд ли можно полностью согласиться с этой позицией. Следует помнить, что основной целью осуществления инвестиций за счет бюджетных средств является оздоровление социально-экономического климата в регионе, а не извлечение прибыли: предназначение бюджетных средств вообще исключает их использование в коммерческих целях. Второе скорее будет дополнять первое. Даже если речь идет о вложении средств в ком­мерческие юридические лица, то это делается не для получения дополнитель­ной прибыли в бюджет. Окупаемость таких инвестиционных проектов проявля­ется в увеличении рабочих мест, в предоставлении населению региона допол­нительных социальных услуг, в оздоровлении экономики региона, в снижении социальной напряженности в целом. И только как следствие всех этих факторов будет поступление дополнительных финансовых ресурсов в бюджетную систе­му. Поэтому использование самого понятия «коммерческие инвестиционные проекты» в данном случае можно подвергнуть сомнению. Однако проблема, за­тронутая Т. Бондарем, действительно в литературе неоднократно поднималась. Так, например, широко критиковалось создание, так называемых, региональных банков .

Полагаем, что все приведенные Т. Бондарем аргументы справедливы, если речь идет об инвестициях в коммерческие юридические лица. Если у государст­ва (субъектов РФ) возникает необходимость стимулирования развития какой-либо отрасли экономики либо создания конкретного предприятия на террито­рии определенного региона, то предпочтительнее использование в данном слу­чае косвенных методов государственной поддержки (уменьшение налогового бремени, предоставление различных льгот и т.п.). Однако в этом случае инве­стиционная активность частных субъектов (желание вкладывать деньги в пред­приятия приоритетной для государства отрасли) возникает не сразу, она появ­ляется через довольно длительный промежуток времени при стабилизации эко-

Подробнее см. Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1999. С. 90-91.

54

номической ситуации в регионе. Если же государство заинтересовано в ско­рейшем создании таких предприятий, то следует осуществлять прямые государ­ственные инвестиции. В этом случае региональным властям вследствие их при­ближенности к населению проще разработать необходимые для всего региона инвестиционные проекты и реализовать их, они более эффективно могут произ­вести эти капитальные расходы, нежели федеральные органы власти.

В настоящее время, учитывая обстоятельства, сложившиеся в регионах в связи с необходимостью финансировать повышение заработной платы работни­кам бюджетной сферы, можно предположить, что капитальные расходы в 2002 году коснутся лишь самых аварийных объектов, либо самых социально значи­мых объектов, находящихся в ведении региональных властей (то есть объектов государственной собственности субъектов РФ).

Адресная инвестиционная программа Иркутской области на 2002 год пре­дусматривает осуществление государственных капитальных вложений, финан­сируемых из областного бюджета в сумме 201550 тыс. рублей, что составляет незначительную часть всех бюджетных расходов - 1,1%. Основная часть расхо­дов областной адресной инвестиционной программы — 128829 тыс. рублей бу­дет направлена на капитальное строительство социального комплекса (образо­вание, культура, здравоохранение, жилищное и коммунальное строительство) и лишь 15046 тыс. рублей - в производственный комплекс.

В соответствии со ст.ст. 13, 32 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» администрация вправе предоставлять бюджетные креди­ты юридическим лицам, но только на закупку продовольственного зерна и про­довольствия, то есть данные расходы к капитальным не относятся. Таким, обра­зом, выдача инвестиционных бюджетных кредитов в 2002 году не предусмот­рено.

БК РФ предусматривает возможность формирования в составе капитальных расходов бюджета развития, при этом устанавливается, что порядок и условия его формирования определяются федеральным законом. В настоящее время действует ФЗ РФ от 26 ноября 1998 года № 181-ФЗ «О Бюджете развития Рос-

55

сийской Федерации» , который определяет правовые и организационные ос­новы формирования и расходования средств федерального бюджета, предна­значенных для осуществления на конкурсной основе государственной под­держки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности. Хотя данный Закон относится лишь к федеральному бюджету, он указывает на предназначение бюджета развития - стимулирование развития экономики посредством поддержки инвесторов, и на статус данного фонда -целевой бюджетный фонд (он формируется за счет отдельных доходных источ­ников и расходуется строго по целевому назначению).

Представляется, что законодатель не совсем верно определяет, что порядок и условия формирования бюджета развития должны определяться только феде­ральным законом. Федеральный закон должен только определить правовой ста­тус и предназначение бюджета развития, порядок формирования бюджета раз­вития в составе федерального бюджета, а конкретный порядок формирования такого фонда на региональном уровне должен быть установлен в законодатель­стве субъектов РФ. Исходя из этого, необходимо изменить редакцию абзаца второй ст. 67 БК РФ следующим образом: «В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Правовой статус и общее назначение средств бюджета развития, а также порядок формирования и ис­пользования бюджета развития, образованного в составе федерального бюджета определяются федеральным законом. Порядок формирования и использования бюджета развития, образованного в составе бюджета субъекта РФ определяется законом субъекта РФ, порядок формирования и использования бюджета разви­тия, образованного в составе местного бюджета определяется правым актом представительного органа местного самоуправления».

На сегодняшний день в большинстве субъектов РФ создание такого специ­ального фонда не предусмотрено. Однако на наш взгляд, формирование бюдже­та развития в составе региональных бюджетов и его использование на инвести­ционные нужды положительно сказалось бы на финансово-экономическом со-

⁹² Ф3 РФ от26.11.1998 года№ 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации» // С3 РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

56

стоянии в регионе. Формировать его главным образом, следует за счет заемных ресурсов, полученных именно на эти цели, например, от размещения государст­венных облигаций субъекта РФ. Основным направлением использования средств бюджета развития должно стать кредитование инвестиционных проек­тов, но под более низкий по сравнению с банками процент. Это в свою очередь позволило бы усилить реальный сектор экономики региона, расширить налого­облагаемую базу, что в конечном итоге способствовало бы увеличению доходов бюджета субъекта РФ. И, прежде всего, для реализации этого необходимо при­нять соответствующие законы, которые бы регламентировали порядок форми­рования и использования бюджета развития .

На практике нередко само понятие «бюджет развития» отождествляется с понятием «капитальные расходы» , что на наш взгляд неверно, бюджет разви­тия является составной частью капитальных расходов.

При рассмотрении особенностей правового регулирования бюджетных рас­ходов, особого внимания заслуживает порядок их формирования. Важность это­го вопроса обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственные (муни­ципальные) расходы должны планироваться таким образом, чтобы их осущест­вление способствовало обеспечению достойных условий жизни людей на всей территории российского государства. Вторая причина кроется в том факте, что государство может, пользуясь своим властным положением обеспечить финан­сирование любых своих расходов (в принудительном порядке могут быть уве­личены налоги, проведена эмиссия и пр.). Поэтому необходимо, чтобы государ­ственные (муниципальные) расходы планировались на единых разумных нача­лах.

В соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых ме-

⁹³ Такой закон принят и действует в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 26.03.1999 гола № 159- II «О бюджете развития Республики Бурятия» // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1999. № 4.

⁹⁴ Например, в Постановлении от 01.03.2002 года № 175-п «Об условиях эмиссии и обращения государствен­ ных облигаций Иркутской области» (Восточно-Сибирская правда. 2002. 13 марта), приводятся данные об эми­ тенте - структура и объем текущих расходов и структура и объем бюджета развития, а в Законе Иркутской области, на основании которого приводятся данные цифры, все расходы, указанные как бюджет развития име­ нуются капитальными (ст. 15 Закона). Несоответствие терминологии, употребляемой в региональном законо­ дательстве понятиям, закрепленным в БК РФ, наблюдается и в Республике Бурятия. Закон Республики Буря­ тия «О республиканском бюджете на 2002 год» (Бурятия. 2001.29 декабря) подразделяют бюджетные расходы на текущие и расходы регионального развития (хотя в БК РФ четко закреплен термин «капитальные расхо­ ды»).

57

тодологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг. Названные нормативы должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. При этом ор­ганы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей получают право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах вводится новая редакция ч. 1 ст. 65: формирование рас­ходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации бу­дет базироваться на основе минимальных государственных социальных стан­дартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспе­ченности. Однако, несмотря на то, что ещё 23 мая 1996 года был принят Указ Президента РФ «Об организации подготовки минимальных государственных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирова-ния бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» , до сих пор система мини­мальных государственных социальных стандартов не разработана⁹⁶. В настоя-

97

щее время в регионах используются временные минимальные стандарты , иг­рающие роль скорее финансово-бюджетных, чем собственно социальных нор­мативов. Иными словами эти нормативы предназначены не для создания насе­лению региона достойных условий жизнедеятельности, а для распределения до­таций между муниципальными образованиями исходя из имеющихся возмож­ностей областного бюджета.

Указ Президента РФ от 23.05.1996 гола № 764 «Об организации полготовки минимальных государственных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.

⁹⁶ Большинство разработанных на федеральном уровне нормативов расходов носят лишь рекомендательный характер. Они используются при распределении средств из фонда финансовой поддержки регионов, единст­ венным действующим нормативом, принятым на федеральном уровне, в настоящее время является лишь "Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". Федеральные органы власти устанавливают стандарты предоставления бюджетных услуг, контролируя при этом численность заня­ тых в бюджетных учреждениях. Стандарты определяют норму затрат на предоставление тех или иных видов услуг, что приводит к тому, что сверху определяются не только нормативы оплаты труда, но и фонд заработ­ ной платы по территории в целом.

⁹⁷ Закон Иркутской области от 03.10.1997 года № 41-03 «О временных минимальных социальных нормах и нормативах Иркутской области» // Восточно-Сибирская правда. 1997. 2 декабря, (в настоящее время утратил силу); Закон Республики Бурятия от 06.06.1997 года № 614-1 «О временных минимальных социальных нормах и нормативах Республики Бурятия» // Ведомости Народного Х>рала Республики Бурятия. 1998. № 21.

58

3.2. Другой стороной бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ является получение бюджетных доходов. Определение бюджетных доходов приводится в ст. 6 БК РФ, где под ними понимаются де­нежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в со­ответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение орга­нов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако это определение не лишено недостатков.

Во-первых, вызывает удивление непоследовательность законодателя при закреплении понятий «бюджет» (ст. 6 БК РФ), «государственная (муниципаль­ная) казна» (ст.ст. 214, 215 ГК РФ), «расходы бюджета» (ст. 6 БК РФ), «доходы бюджета» (ст. 6 БК РФ). Если в первых трех случаях законодатель давал опре­деления, основываясь на презумпции права собственности Российской Федера­ции, субъектов РФ и муниципальных образований на бюджет, иное государст­венное имущество, то в последнем случае по непонятным причинам была уста­новлена принадлежность бюджетных доходов органам государственной власти либо органам местного самоуправления.

Во-вторых, «вызывает сомнение установление доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы только законодательством РФ» . Следует согла­ситься с Ю.А. Крохиной, что конституционные нормы о разграничении предме­тов ведения (ст.ст. 71,72 Конституции РФ) предполагают возможность регули­рования вопросов о бюджетных доходах и региональным законодательством. Например, налог на имущество предприятий устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» законодательным актом РФ, в частности, Законом РФ «О налоге на имущество предприятий»⁹⁹, а конкретные ставки этого налога в различных регионах уста­навливаются законодательными актами субъектов РФ. Так, в Иркутской облас­ти действует Закон Иркутской области «О ставках и льготах по налогу на иму-

~ 100

щество организации» .

⁹⁸ Крохина Ю.А. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 251.

⁹⁹ Закон РФ от 13.12.1991 года № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №12. Ст. 599.

¹⁰⁰ Закон Иркутской области от 03.01.1996 года № 2-03 «О ставках и льготах по налогу на имущество органи­ зации» // Ведомости ЗС Иркутской области. 1996. № 16.

59

В-третьих, как и при определении бюджетных расходов, при определении доходов бюджета акцент делается только на их материальном содержании.

Существенные признаки категории «доходы бюджета» выделяет С.Д. Цып-кин, который провел фундаментальное исследование доходов государственного бюджета СССР. «Общее понятие доходов бюджета должно обязательно учиты­вать два положения: во-первых, производный характер доходов бюджета от всех государственных доходов в социалистическом обществе¹⁰¹ и, во-вторых, назначение самого бюджета, взаимосвязь его расходов и доходов» .

С учетом всех этих замечаний доходы бюджета молено определить как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъек­тами в строго установленных законодательством РФ, субъектов РФ, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюдэ/сет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации (субъектами РФ, муниципальными образованиями) за­дач.

Основу доходов региональных бюджетов составляют собственные доходы. Ст. 47 БК РФ определяет собственные доходы как виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюдже­тами законодательством Российской Федерации. Это определение собственных доходов существенно отличается от разработанного в науке финансового права, где в зависимости от права собственности на средства, поступившие в бюджет, выделяются собственные доходы и заемные (привлеченные). При этом к собст­венным доходам относят все денежные средства, которые не подлежать возвра­ту (например, налоги, дотации, средства от использования государственного имущества). Заемными (привлеченными) доходами являются бюджетные ссу­ды, бюджетные и банковские кредиты, средства, полученные от выпуска и раз­мещения государственных ценных бумаг.

Полагаем, что бюджетные доходы следует рассматривать не только как производные от государственных доходов, а как производные от всего национального дохода страны. ¹⁰² Цыпкин С.Д- Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М., 1973. С. 9.

60

Л в ст. 47 БК РФ нашло свое отражение разработанное в науке финансового права понятие закрепленных доходов . Помимо БК РФ отождествляет понятия закрепленных и собственных доходов ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», где в ст. 7 указывается, что собственными доходами ме­стных бюджетов являются местные налоги и сборы, другие собственные дохо­ды местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Как считает Н.И. Химичева, «вряд ли целесообразно рассматривать ха­рактеристики «собственные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь посту­пившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, то есть собственностью субъ­екта РФ или муниципального образования, они самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет»¹⁰⁴. Эта точка зрения пред­ставляется аргументированной, следует согласиться также с Ю.А. Крохиной, которая предлагает законодательно зафиксировать понятие закрепленных дохо-ДОВ¹⁰⁵.

Вместе с тем, следует обратить внимание на изменение концепции понима­ния бюджетных доходов. Исходя из приведенного выше определения бюджет­ных доходов, зафиксированного в ст. 6 БК РФ, можно сделать вывод, что заем­ные средства не относятся к доходам вовсе. Таким образом, теряет свою акту­альность классификация бюджетных доходов в зависимости от права собствен­ности, в этом случае можно говорить либо о бюджетных доходах, либо о сред­ствах, полученных из источников финансирования бюджетного дефицита (в со­ставе которых в соответствии с БК РФ и ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ» учитываются все привлеченные на возвратной основе средства).

Степень независимости субъектов РФ фактически определяется долей за­крепленных за региональными бюджетами доходов. Согласно п. 2 ст. 47 БК РФ такими доходами являются:

¹⁰³ В теории финансового права в зависимости от порядка зачисления в бюджет наряду с закрепленными до­ходами выделяют регулирующие доходы. Регулирующие доходы будут подробнее рассмотрены в этом пара­графе как метод бюджетного регулирования.

Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение// Финансовое право под ред. O.H. Горбуновой. M., 2000. С. 151. ¹⁰⁵ Крохина Ю.Л. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 254.

61

налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюд­жетами государственных внебюджетных фондов законодательством Россий­ской Федерации¹⁰ ;

неналоговые доходы, перечисленные в абзацах втором - пятом пункта 4 ста­тьи 41 БКРФ;

иные неналоговые доходы¹⁰⁷, а также безвозмездные перечисления.

Особо следует остановиться на понятии безвозмездных перечислений. Ст. 45 БК РФ к ним относит:

- безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, междуна­родных организаций и правительств иностранных государств;

- денежные средства, поступающие от бюджетов других уровней (как пра­вило, вышестоящих), связанные с изменениями в налоговом и бюджетном зако­нодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансирова­нию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения зако­на (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете (такие операции называются взаимными расчетами).

Вызывает сомнение отнесение к безвозмездным перечислениям денежных средств, поступающих в порядке взаимных расчетов. По своей юридической природе взаимные расчеты вовсе не являются безвозмездными, а представляют собой компенсацию за потерю в доходах или увеличение расходов в результате принятия решений органами власти других уровней. В связи с этим необходимо выделить из ст. 45 БК РФ пункт второй в отдельную норму.

Таким образом, денежные средства, полученные в форме финансовой по­мощи, не являются закрепленными доходами (или, пользуясь терминологией БК РФ, собственными доходами) соответствующего бюджета (это правило от­дельно установлено в п. 3 ст. 47 БК РФ). Этому положению противоречит ФЗ

¹⁰⁶ На наш взгляд, к таким налоговым доходам следует относить региональные налоги и сборы, а также феде­ ральные налоги и сборы, полностью или частично на постоянной основе закрепленные за бюджетами субъек­ тов РФ (например - налог на прибыль). Однако ст. 58 БК РФ по непонятным причинам отделяет собственные доходы (которые в теории финансового права правильнее именовать закрепленными) от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов. Полагаем, что необходимо внести соответствующие корректи­ вы в ст. 58 БК РФ.

¹⁰⁷ Обращает на себя внимание несовершенство юридической техники. Так, ст. 41 содержит не исчерпываю­ щий перечень нен&тоговых доходов - абзац шестой п. 4 ст. 41 предусматривает возможность поступления в бюджет иных неналоговых доходов. Нет нужды выделять в п. 2 ст. 47 БК «иные неналоговые доходы» от­ дельным абзацем. Следовало бы предыдущий абзац сформулировать следующим образом: «неналоговые до­ ходы, перечисленные в п. 4 ст. 41 настоящего Кодекса».

62

РФ «О бюджетной классификации РФ», согласно которому в группе доходов,

именуемой «безвозмездные перечисления» - код 3000000 выделяются такие

подгруппы как «от бюджетов других уровней» - код 3020000 (включающая в

себя статьи «дотации», «субвенции», «средства по взаимным расчетам» и пр.),

«от государственных внебюджетных фондов» - код 3030000¹⁰⁸. Полагаю, что

рассматриваемые положения следует привести в соответствие с БК РФ.

Таблица 1.3.1. Состав закрепленных доходов, поступающих в региональный бюджет

См. приложение 2 к ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ». ¹⁰⁹ Столь малая доля налога на имущество предприятий, поступившего в 2001 году в бюджет Читинской об­ласти объясняется тем, что он практически в полном объеме используется для регулирования местных бюдже­тов.

63

Рассмотрим подробнее закрепленные доходы бюджетов субъектов РФ.

Как видно из таблицы, наиболее крупными в фискальном плане закреплен­ными доходами являются налоговые доходы, которые поступают в региональ­ные бюджеты в соответствии со ст.ст. 41, 56 БК РФ.

Наибольшая доля в закрепленных доходах региональных бюджетов прихо­дится на налог на прибыль. Налог на прибыль в настоящее время является за­крепленным доходом бюджетов субъектов РФ на основании ст. 284 НК РФ¹¹⁰. В связи с этим региональные власти особо заинтересованы в поддержке предпри­ятий¹¹¹ и в целом в развитии промышленности на территории субъекта РФ. В результате значительно пополняется не только региональный бюджет, но и фе­деральный, куда данный налог поступает по ставке 7,5% в соответствии с гла­вой 25 НК РФ.

Значительную часть закрепленных доходов составляет налог на имущество предприятий. Введение в регионах этого налога способствует не только обеспе­чению бюджетов субъектов РФ стабильными доходами, но и стимулирует предприятия наиболее эффективно использовать свое имущество (либо увели­чивать производственные мощности, либо продавать ненужное). На размер по­ступлений по налогу на имущество предприятий в бюджет влияет главным об­разом стоимость этого имущества, при чем, основные средства, нематериальные активы учитываются по остаточной стоимости. Именно поэтому в регионах, где морально и физически изношены производственные фонды сумма поступлений будет незначительна. Это еще раз подтверждает наш вывод о необходимости кредитования инвестиционных проектов (в том числе направленных на обнов­ление производственных фондов) через бюджет развития. И, кроме того, возни­кает необходимость периодической переоценки производственных фондов предприятий. Так, например, в Иркутской области поступления по этому налогу

Налоговый кодекс РФ: Часть вторая. Ф3 РФ от 05.08.2000 года № 117-ФЗ (с последи, изм. и доп. от 31.12.2002 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

¹¹¹ В Иркутской области наибольший объем промышленной продукции приходится на цветную металлургию (ОАО БрЛЗ, ОАО ИркАЗ), лесную промышленность, машиностроение и металлообработку. Неформально губернатор Иркутской области является гарантом относительно невысоких энерготарифов для промышленных предприятий, что обеспечивает снижение себестоимости, и как следствие конкурентоспособность продукции на мировом рынке. В результате предприятие получает прибыль, а областная казна пополняется доходами.

64

в областной бюджет составили 488 579 тыс. рублей (или 112,5% плана года) . Перевыполнение плана обусловлено занижением прогнозов платежей крупней­ших плательщиков¹¹³. Представляется, что региональные власти при разработке мероприятий по увеличению доходов бюджета должны уделить особое внима­ние совершенствованию налогового администрирования в отношении налога на имущество предприятий.

Ст. 14 НК РФ наряду с налогом на имущество организаций закрепляет налог на недвижимость, при введении в действие которого в регионах перестанут взиматься налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Именно налог на недвижимость в будущем должен стать основным доходом региональных бюджетов. Однако для этого будет не­обходимо решить ряд существенных вопросов: введение дифференцированной системы оценки земли, проблема достоверной оценки, как имущества физиче­ских лиц, так и имущества предприятий.

Поступления по налогу с продаж в Иркутской области по итогам в 2001 го­ду составили в областной бюджет 296 631 тыс. руб. (91,7% плана года). При этом специалисты ГФУ Иркутской области отмечают тенденцию снижения по­ступлений по данному налогу. По их мнению, снижение поступлений по дан­ному налогу во многом обусловлено решением Конституционного суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ некоторых положений Зако­на Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» в части установления налога с продаж. По решению Конституционного суда РФ от 30 января 2001 года № 2-П указанные положения должны быть при­ведены в соответствие с Конституцией РФ и, во всяком случае, утрачивают си­лу не позднее 1 января 2002 года, вследствие чего многие плательщики снизили платежи по налогу. Кроме того, оказывает влияние увеличение масштабов со­крытия выручки при реализации товаров в розницу.

Здесь и датее при анализе доходов бюджета Иркутской области использованы материаты Анапиза испол­нения доходной части консолидированного и областного бюджетов по итогам, подготовленного Главным фи­нансовым управлением администрации Иркутской области.

¹¹³ В 2001 году рядом крупнейших плательщиков (ОАО «СУЛЛ», ГУН «ВСЖД») была проведена переоценка основных фондов, что повлияло на увеличение стоимости налогооблагаемого имущества.

¹¹⁴ Натоговое администрирование представляет собой систему мер, применяемых государственными органами с целью увеличения собираемости натогов. Например, мероприятия, выявляющие новых, ранее не учтенных наюгоплателыциков, мероприятия по переоценке имущества, являющегося предметом на10гообложения и пр.

65

Анализируя доходную часть бюджетов субъектов РФ, следует помнить об отмене налога с продаж с 2004 года¹¹⁵, в связи с этим особое внимание следует уделить вопросам совершенствования порядка взимания других региональных налогов. По мнению специалистов, противодействовать тенденции снижения поступлений налога с продаж, а также компенсировать отмену налога позволит усовершенствованный налог на вмененный доход для определенных видов дея­тельности.

Поступления по налогам на совокупный доход в консолидированный бюд­жет области в 2001 году составили 123 142 тыс. рублей, или 180,6% к плану го­да (в областной бюджет Иркутской области данные налоги не поступают, они являются регулирующими доходами местных бюджетов, куда отчисляются в размере 100 %). Это обусловлено главным образом принятием Законов от 5 но­ября 2001 года № 7/53-оз и от 28 ноября 2001 года № 17/63-оз «О внесении из­менений и дополнений в Закон Иркутской области «О едином налоге на вме­ненный доход для определенных видов деятельности» (введение налога для розничной торговли ГСМ, розничной торговли и бытовых услуг), которые обеспечили дополнительные поступления налога в декабре на сумму около 50 млн. рублей. Вместе с тем, как нами ранее уже упоминалось, не следует чрез­мерно увлекаться решением именно фискальной задачи, во вред проявлению стимулирующей функции финансов. Получение огромных доходов по данному налогу в один год может вызвать закрытие многих фирм, являющихся платель­щиками по этому налогу, в результате сумма поступлений на следующий год существенно сократится. По нашему мнению, налог на вмененный доход для определенных видов деятельности будет являться перспективным, растущим доходом региональных бюджетов только в том случае, если региональные вла­сти сделают акцент не на увеличении налогового бремени, а на расширении на­логовой базы. Таким образом, еще предстоит работа по более точному опреде­лению ставок налога и совершенствованию методики его расчета.

Из таблицы также видно, что ничтожна мала доля неналоговых доходов. Данный факт свидетельствует о нерациональном, а иногда даже и о преступном

¹¹⁵ Введение в 1998 голу налога с продаж породило систему двойного налогообложения, так как с одного и того же объекта - реализации товаров, работ, услуг взимались сразу несколько косвенных налогов - НДС, ак­цизы, налог с продаж, что, на наш взгляд, экономически не обосновано.

66

использовании государственной собственности субъектов РФ. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос об ответственности чиновников. Ге­неральный прокурор В. Устинов в докладе Президенту РФ и Совету Федерации о состоянии законности в России и о работе Генпрокуратуры в 2001 году отме­чает полную непредсказуемость действий и поведения чиновников при исполь­зовании государственной собственности - при заключении договоров аренды, передачи ее в безвозмездное пользование. Он также указывает на то, что отсут­ствуют меры по возврату государственных пакетов акций, проданных частным структурам, которые не выполняют своих инвестиционных обязательств. Все это в конечном итоге отражается и на поступлении неналоговых доходов в го­сударственную казну.

Приведенным данным, составленным на основе показателей отчетов об ис­полнении региональных бюджетов за 2001 год, соответствуют прогнозируемые доходы на 2002 год, утвержденные в Законе Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год».

Общая доля закрепленных доходов составляет 30% в относительно эконо­мически развитой Иркутской области и лишь 10,2% в Читинской области — это и есть реальный показатель финансовой самостоятельности субъектов РФ. Действующий до введения в действие БК РФ (до 1 января 2000 года) Закон РФ «Об основах бюджетных прав ...» устанавливал нижний предел закреплен­ных доходов региональных и местных бюджетов. Ст. 9 Закона устанавливала, что доля закрепленных доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов должна быть не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. В настоящее время в действующем законодательстве минимальная доля закрепленных доходов не установлена. Законодательно регламентирован только лишь минимальный размер налоговых доходов бюджетов субъектов РФ: они должны составлять не менее 50% от суммы консолидированного бюджета Российской Федерации (ст. 48 БК РФ). Однако в данном случае имеется в виду общий суммарный объем налоговых доходов всех субъектов РФ (а доля налого­вых доходов каждого конкретного региона не регламентирована). И, кроме то­го, в структуре налоговых доходов преобладают не закрепленные налоги, а ре-

67

гулирующие, получение которых ставит субъектов РФ в определенную зависи­мость от Федерального центра.

Таблица 1.3.2.

Соотношение закрепленных и регулирующих налогов в доходах ________________ бюджетов субъектов РФ _____________

Таким образом, на практике, большинство субъектов РФ за счет закреплен­ных доходов не могут покрыть даже минимально необходимых расходов. В це­лях достижения сбалансированности бюджетов различных уровней применяют­ся методы бюджетного регулирования. Поэтому полагаем необходимым под­робнее остановиться на понятии и сущности бюджетного регулирования.

3.3. Обратимся к толковому словарю С.И.Ожегова. Регулировать - значит: 1) упорядочивать, налаживать; 2) направлять развитие движения чего-либо, с целью привести в порядок систему; 3) приводить механизм и части их в такое

68

состояние, при котором они могут нормально и правильно работать . Исходя из этого бюджетное регулирование - это организация построения и функциони­рования бюджетной системы с целью решения поставленных перед ней задач.

В связи с этим представляется правильной позиция И.В. Подпориной, кото­рая считает, что модель бюджетного регулирования должна включать:

- совокупность механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

- комплекс мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориен­тированных на формирование рациональной структуры расходов, на оценку со­циальной эффективности расходов и учет региональных интересов в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета, и на единую систему кон­троля за исполнением как доходной так и расходной части;

- систему межбюджетных отношений, включающих как механизмы разгра­ничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимо­увязанную систему методов оказания финансовой помощи субъектам РФ (за счет которой осуществляется их развитие, а не их поддержка) ⁷.

В этом смысле бюджетное регулирование отождествляется с системой бюджетного балансирования, рассмотренной рядом авторов¹¹⁸.

Однако чаще в литературе категория «бюджетное регулирование» исполь­зуется в более узком смысле. Н.И. Химичева относит к регулированию бюджета ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансиро­вания¹¹⁹. В.В. Бесчеревных определяет бюджетное регулирование как процесс ежегодного планового распределения доходов от регулирующих источников между различными бюджетами с целью бездефицитного сбалансирования каж­дого бюджета¹²⁰. В финансово-кредитном словаре указывается, что бюджетное

Ожегов СИ. Словарь русского языка: около 57000 слов / Под ред. чл.-кор. АН СССР Н.Ю. Шведовой. М., 1986. С. 585.

¹¹⁷ Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование//Финансы. 1999. №10. С. 18. ^1,8 Кутафина И.Г. Понятие и правовые основы бюджетного регулирования местных бюджетов // Вопросы ад­министративного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. М., 1978. С. 94.; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 262 - 264.

¹¹⁹ Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами // Финансовое право: Учебник/Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 158.

¹²⁰ Бесчеревных В.В. Разграничение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы СССР // Совет­ ское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. м. 1982. С. 122.

69

регулирование — это предоставление средств вышестоящими бюджетами ниже­стоящим с целью выравнивания их доходов и расходов¹²¹.

В целом, соглашаясь с таким подходом к определению бюджетного регули­рования, особо выделим следующие моменты. Во-первых, необходимо исхо­дить из того, что бюджетное регулирование используется, если в силу разных причин закрепленных за бюджетами на постоянной основе доходов (закреплен­ных доходов) не достаточно. Во-вторых, порядок перераспределения доходов между различными бюджетами фиксируется в законе (решении) о бюджете. Иными словами, ежегодно в зависимости от меняющихся условий жизни обще­ства, в момент составления бюджетов на очередной финансовый год принима­ются решения о перераспределении средств внутри бюджетной системы. Одна­ко следует учитывать, что решение о передаче каких-либо доходов (например, регулирующих налогов) может приниматься и на более длительный срок (на­пример, на три и более года). В-третьих, доходы, с целью обеспечения сбалан-сированности всех бюджетов, могут передаваться и из местного бюджета , а не только из вышестоящих.

Исходя из этого, бюджетное регулирование молено определить как сово­купность приемов и способов периодического планового (на основании закона (решения) о бюджете) перераспределения доходов среди различных бюджетов с целью обеспечения их сбалансированности при недостаточности закреплен­ных за ними доходов.

Таким образом, термин «бюджетное регулирование» можно рассматривать в широком и узком смысле. И именно в узком смысле этот термин и будет далее использоваться.

Необходимость применения методов бюджетного регулирования в литера­туре связывается с проблемами горизонтального и вертикального выравнива­ния¹²³. Вертикальное выравнивание - это процесс достижения сбалансирован­ности между расходными обязательствами и потенциалом доходных ресурсов того или иного уровня управления в государстве. Если доходный потенциал нижестоящего уровня (субъект Федерации) недостаточен для реализации всех

¹²¹ Финансово-кредитный словарь: В 3-х т. / Гл. ред. Гарбузов В.Ф. М., Т1. 1984. С. 163.

¹²² В соответствии со ст. 9 БК РФ органы местного самоуправления могут предоставлять финансовую помощь и бюджетные ссуды за счет средств местных бюджетов.

¹²³ Коков В., Любимов Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. 1996. №11. С. 5-8.

70

возложенных на него полномочий, то из бюджета вышестоящего уровня (феде­рального бюджета) необходимо предоставить недостающие бюджетные ресур­сы. Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация — субъекты по сравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из причин вертикаль­ной несбалансированности бюджетной системы, об объемах которой можно су­дить по следующим цифрам. Примерно при равном распределении расходов между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов РФ, доходы, относимые к ведению Федерации и её субъектов, соотносятся как 82:18. Доле­вое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов ⁴.

Необходимость горизонтального выравнивания вызвана так называемым территориальным фактором, то есть неравенством в налоговых возможностях различных территорий. Экономической основой горизонтальных межбюджет­ных отношений является взаимодействие в сфере реализации государственного и муниципального заказа с целью обеспечения исполнения бюджетных обяза­тельств регионов и муниципальных образований. Особо остро проблемы гори­зонтального выравнивания стоит в Российской Федерации, где наблюдаются существенные различия в экономическом положении регионов. Так, по данным на 1998 г. три региона (Москва, Санкт-Петербург, Самарская область) с населе­нием 16,6 млн. человек внесли в консолидированный бюджет 30% всех налого­вых платежей. В то же время 12 наиболее депрессивных регионов с той же чис­ленностью населения внесли только 5,6% налоговых платежей¹²⁵. Не измени­лась ситуация и в настоящее время. В 2001 году поступления от таких регионов как г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий авто­номный округ, г. Санкт-Петербург, составили 37% всех налоговых доходов Рос-сийской Федерации . Кроме того, потребность в доходах в каждом конкрет­ном бюджете ежегодно может меняться, что связано, например, с необходимо-

¹²⁴ Богачева О.В., Лмиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправ­ ления//Финансы. 1997. №9. С. 18.

¹²⁵ Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы. 1999. № 7. С. 19.

¹²⁶ См. Распределение общего объема поступлений в консолидированный бюджет РФ в январе-декабре 2001 года // Официальный сайт МНС РФ http//www.nalog.ru

71

стью постройки крупного объекта или с окончанием этой стройки. В связи с этим возникает потребность ежегодно перераспределять финансовые ресурсы между регионами. Для реализации принципа сбалансированности бюджета, за­крепленного в ст. 33 БК РФ, необходимо сочетать вертикальное выравнивание с горизонтальным.

Таким образом, в настоящее время бюджетное регулирование по своей су­ти выступает как объективно необходимый способ функционирования бюд­жетной системы единого государства.

Можно выделить следующие методы бюджетного регулирования, которые широко используются в настоящее время:

- метод регулирующих доходов¹²⁷;

- оказание финансовой помощи; Рассмотрим эти методы.

Согласно ст. 48 БК РФ регулирующие доходы - это федеральные и регио­нальные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы от­числений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

По нашему мнению данное определение не совсем удачное, некорректно изложен вопрос о сроке действия нормативов отчислений налогов, поскольку «а также» можно рассматривать и в значении «и» и в значении «или». То есть, возможны два варианта.

Если «а также» толковать в значении «или», то можно сделать вывод о том, что органы государственной власти, принимающие решения о передаче регули­рующих доходов, могут по своему усмотрению выбрать срок их действия -один год или более длительный период. Так, например, Ю.А. Крохина указыва­ет, что «Бюджетный кодекс определяет возможность более длительного (не ме­нее 3 лет) срока зачисления федеральных регулирующих налогов и иных пла-

128

тежей в бюджеты субъектов РФ» .

Данный метод бюджетного регулирования еще называют «уступкой налогов». См. Крылов Г.3. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание// Финансы. 2000. № 9. С. 51. ^1:8 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 265.

72

Однако, представляется, что, принимая БК РФ, законодатель имел в виду всё же другой вариант. В данном случае следует использовать системное толко­вание и обратиться к ст.ст. 52, 58 БК РФ, которые закрепляют требование об ус­тановлении долговременных нормативов (не менее трех лет), по которым будут передаваться собственные доходы федерального бюджета и бюджетов субъек­тов РФ в нижестоящие бюджеты. Таким образом, «а также» следует рассматри­вать в значении «и». Поэтому правильнее с позиции законодателя было бы из­ложить ч.1 ст. 48 БК РФ следующим образом: «регулирующие доходы — это фе­деральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законом о бюд­жете на очередной финансовый год устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов».

Таким образом, к настоящему моменту произошла трансформация поня­тий «закрепленные доходы» и «регулирующие доходы». По ранее действующе­му законодательству¹²⁹ различие между закрепленными и регулирующими до­ходами состояло в том, что к твердозакрепленным относились доходы на посто­янной или долговременной основе закрепленные за конкретными бюджетами, а регулирующие доходы ежегодно перераспределялись между бюджетами. В ре­зультате этих изменений была снижена «мобильность» регулирующих доходов, органы власти лишены возможности, с учетом ежегодно меняющихся условий, перераспределять эти средства.

В литературе встречается, как нам кажется, слишком уж широкие определе­ния регулирующих доходов. Так, Ю.А. Крохина считает, что регулирующие до­ходы - это закрепленные БК РФ и утверждаемые законом о федеральном бюд­жете на предстоящий год формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, а также процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, ко­торые на долговременной основе (не менее 3 лет) передаются в бюджеты субъ­ектов РФ в целях бюджетного регулирования . Думается, что нет необходимо­сти отождествлять понятие «регулирующих доходов» с «методами бюджетного регулирования», обе эти категории достаточно хорошо разработаны в финансо­во-правовой науке.

¹²⁹ См., например, ст. 1 Закона РФ от 15.04.1993 года «Об основах бюджетных прав...».

¹³⁰ Крохина Ю.А. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 265.

73

Определяя регулирующие доходы, следует также иметь в виду, что они со­бой представляют доходы, направляемые в бюджет другого уровня для его уре­гулирования. В результате этого, доходами бюджета другого уровня становится не весь налог или иной доход (в полном объеме), а только определенные про­центные отчисления от него , которые и следует рассматривать в качестве ре­гулирующих доходов. Сам же налог (иной доход) следует именовать источник регулирующих доходов.

В настоящее время метод регулирующих доходов широко применяется при осуществлении бюджетной деятельности в Российской Федерации. Доля регу­лирующих налогов в общей сумму доходов региональных бюджетов довольно существенна - в Иркутской области - 22%, в Читинской области - 20%, в Рее-публике Бурятия - 12,5% .

Данный метод бюджетного регулирования обладает рядом положительных черт. Несомненным плюсом применения метода регулирующих доходов явля­ется прекращение практики перевода денежных средств сначала в федеральный бюджет, а затем обратно в территориальный (как это происходит при выделе­нии финансовой помощи). Кроме того, использование регулирующих доходов способствует сбору налогов во все уровни бюджетной системы. Чтобы полу­чить долю регулирующего налога в территориальный бюджет по ранее утвер­жденному нормативу необходимо обеспечить на территории региона поступле­ние в установленные сроки всей суммы данного регулирующего налога в бюд­жетную систему в целом, в том числе и в вышестоящие бюджеты.

Вместе с тем, нередко встречается крайне негативное отношение некоторых ученых к наличию регулирующих налогов в системе бюджетных доходов РФ. В.М. Родионова считает, что «бюджетная реформа в нашей стране должна по­ложить конец делению налогов на закрепленные и регулирующие, поскольку такое деление - рудимент прежней бюджетной системы, ориентированный на жесткий централизм в её построении и широкие масштабы перераспределения

¹⁵¹ Но они могут устанавливаться и в размере 100%. Например, согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год», в консолидированный бюджет субъекта РФ в 2002 году передается 100% налога на доходы физиче­ских лиц.

¹³² Подробнее о распределении конкретных видов регулирующих доходов см. параграф «Межбюджетные от­ношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

74

средств между бюджетами» . Л.Н. Павлова также полагает, что необходимо постепенно отказаться от регулирующих налогов, это позволит не только сокра­тить бюджетные потоки, но и создаст более стабильные условия формирования бюджетов всех уровней¹³⁴. На наш взгляд, реализовать эти предложения в Рос­сийской Федерации не представляется возможным. Дело в том, что из-за ешь-ной дифференциации в природно-климатических, географических и социально-экономических условиях нельзя распределить доходы между бюджетами на постоянной основе. Не следует забывать и о политических причинах использо­вания метода регулирующих доходов. Федеральный центр должен иметь ре­альные возможности в необходимых случаях воздействовать на регионы, а это моэ/сет быть обеспечено посредством закрепления за федеральным бюдже­том крупных доходных источников, через которые осуществляется бюджет­ное регулирование.

В большинстве случаев для обеспечения сбалансированности бюджета не­достаточно использовать только лишь метод регулирующих доходов. В сово­купности закрепленные и регулирующие доходы региональных бюджетов со­ставили - в Иркутской области — 47,6%, в Читинской области - 30%, в Респуб­лике Бурятия — 30,8% от всех бюджетных доходов. Поэтому в настоящее время для пополнения региональных бюджетов широко используется метод оказания финансовой помощи.

3.4. Само понятие финансовой помощи означает, что ее получатели нахо­дятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях. Вы­деление финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полу­ченных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.

Основной задачей, решаемой в ходе реализации данного метода бюджетно­го регулирования, является обеспечение определенного уровня государствен­ных услуг на всей территории страны, развитие социальной сферы. Ст. 133 БК РФ устанавливает, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может осуществляться в следующих формах:

¹³³ Родионова В.М. Бюджетная реформа: Содержание и проблемы //Финансы. 1994. № 8. С. 11.

¹³⁴ Павлова Л.Н. Бюджетные потоки и проблемы бюджетного регулирования // Финансы. 1996. № 4. С. 46-47.

75

- предоставление дотаций для выравнивания уровня минимальной бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ;

- предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных це­левых расходов;

- предоставление бюджетных кредитов;

- предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разры­вов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Следует отметить наличие противоречий между ст. 133 БК РФ и ст. 44 БК РФ, где указывается, что «финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и суб­сидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств». Руководствуясь положениями ст. 44 БК РФ можно сделать неверный вывод о том, что законодатель относит к финансовой помощи только безвозмездную и безвозвратную передачу денежных средств¹³⁵. Поэтому для исправления этого недостатка следует закрепить следующее наименование ст. 44 БК РФ: «Формы финансовой помощи, учитываемые в составе доходов бюджета». Кроме того, можно сделать вывод о неоднозначном определении видов финансовой помощи и при анализе положений ст. 7 БК РФ, где в абзаце четырнадцатом и пятнадца­том к ведению органов государственной власти Российской Федерации отно­сится «установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам; предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из феде­рального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам»¹³⁶. Полагаем, что необходимо внести изменения в эти положения, основываясь на том, что финансовая помощь может осуществляться и в форме дотаций, субвенций, субсидий, и в форме бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Традиционно основной формой предоставления безвозмездной финансовой помощи являются дотации¹³⁷. Согласно ст. 6 БК РФ, дотации — это бюджетные

Именно так толкует ст.44 БК РФ Ю.В. Другова // Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. M., 1999. С. 152.

^П6 Подобное отграничение бюджетных ссуд от финансовой помощи встречается также в ст.ст. 8, 9 БК РФ. ¹³⁷ Слово дотация произошло от латинского dotatio - дар, пожертвование // Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 126.

76

средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Од­нако в данном определении упущены некоторые существенные признаки дота­ции. Для их выявления рассмотрим несколько дефиниций, наиболее точно от­ражающих основные признаки дотаций как вида финансовой помощи.

В.В. Бесчеревных к дотациям относил выделение твердой денежной суммы, недостающей для сбалансирования данного бюджета из вышестоящего бюдже-та .

По мнению Н.И. Химичевой дотация — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего пред­ставительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым назначением, и которая предоставляется в случае, если закреп­ленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирова­ния минимального бюджета нижестоящего территориального уровня¹³⁹.

Ю.Л. Крохина определяет дотацию как не оговариваемые целевым направ­лением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые на основе юридического акта из федерального бюджета по решению Федерального Собрания в бюджеты субъектов РФ в целях выравнивания минимальной бюд­жетной обеспеченности, при недостаточности собственных и регулирующих

140

доходов .

Для полноты исследования обратимся также к иным законодательным ак­там, дающим определение дотации. Ныне уже не действующий Закон РСФСР «Об основах бюджетных прав...» определял дотацию как сумму, выделяемую из бюджета вышестоящего уровняв случаях, если закрепленных и регулирую­щих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета ниже­стоящего территориального уровня. ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴¹ к дотациям относил средства, пре-

Бесчеревных В.В. Разграничение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы СССР // Финан­совое право / Под ред. B.B Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 123.

¹³⁹ Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами. // Финансовое право: Учебник /Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 158.

¹⁴⁰ Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 269.

¹⁴¹ ФЗ РФ от 25.09.1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Фе­ дерации» // С3 РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

77

доставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

С учетом изложенного материала, полагаем, что можно выделить следую­щие основные признаки дотации.

Во-первых, дотация как форма финансовой помощи может предоставляться только в твердой денежной сумме.

Во-вторых, данный вид финансовой помощи предоставляется на условиях безвозмездности и безвозвратности.

В-третьих, денежные средства предоставляются тем субъектам, которые на­ходятся по сравнению с другими в более неблагоприятных обстоятельствах. В частности, руководствуясь положениями ст.ст. 133, 135 БК РФ дотации могут направляться в те бюджеты, в которых доходов (закрепленных и регулирую­щих) недостаточно для финансирования минимальных государственных соци­альных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности. Приве­денные положения конкретизируют цели выделения дотаций, указанные в ст. 6 БК РФ: покрытие текущих расходов. Таким образом, дотации предоставляются для покрытия текущих расходов только в той части, в какой это необходимо для финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг на определенном минимальном уровне. При этом какое-либо конкретное целевое направление этих средств не оговаривается.

В-четвертых, денежные средства предоставляются из вышестоящего бюд­жета нижестоящему по решению вышестоящего представительного органа (как правило, данное решение оформляется в ежегодном законе и бюджете). На наш взгляд необходимо уточнить абзац пятый и шестой ст. 9 БК РФ, который отно­сит к ведению органов местного самоуправления определение порядка и усло­вий предоставления финансовой помощи из местного бюджета, а также ее не­посредственное предоставление, т.е. устанавливает и возможность предостав­ления дотаций. Здесь все же следует учитывать сложившуюся в Российской Федерации практику бюджетной деятельности, и в частности обязанность вы­шестоящих органов власти гарантировать нижестоящие минимальные бюджеты (в настоящее время - минимальную бюджетную обеспеченность). В подтвер­ждение можно привести ст. 133 БК РФ, где речь идет о предоставлении дотаций

78

из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также ст. 139 БК РФ, где также говорится о передачи данного вида финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (субъектов РФ) нижестоящим (местным) бюджетам. Исходя из этого, в ст. 9 БК РФ необходимо конкретно указать те виды финансовой помощи, ко­торые могут предоставляться за счет средств местных бюджетов, исключив из них дотации.

Таким образом, дотацию молено определить как форму финансовой помо­щи, предоставляемой в твердой денежной сумме из вышестоящего бюджета на основании законодательно оформленного решения соответствующего пред­ставительного органа в нижестоящий бюджет на условиях безвозмездности и безвозвратности в целях обеспечения нижестоящих органов государственной власти (органов местного самоуправления) финансовыми ресурсами, необхо­димыми для оказания населению определенных минимальных государственных (муниципальных) услуг в случае недостаточности закрепленных и регулирую­щих доходов нижестоящего бюджета.

Другой формой предоставления финансовой помощи являются субвенции (от лат. subvenire - приходить на помощь¹⁴²). БК РФ определяет субвенцию как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Тем самым, БК РФ установил единый подход к определению данного понятия, чего не было в ранее действующем законодательстве. В ст. 1 Закона «Об основах бюджетных прав...» к субвенциям были отнесены суммы, выделяемые на опре­деленный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для вы­равнивания социально-экономического развития соответствующего националь­но-государственного или административно-территориального образования. Как денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользова­ния их по целевому назначению в установленный срок, определял субвенцию ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде-

Современный словарь иностранных слов. Ок. 20000 слов. М., 2000. С. 585.

79

рации». Следует пояснить, что в приведенных двух определениях словосочета­нием «выделяемая на определенный срок» подразумевало не возвратность дан­ной формы финансовой помощи, а необходимость ее использования по назна­чению в установленный период времени. Определение субвенции содержалось также в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Мо­скве и Санкт-Петербургу», в частности, в ст. 1 указывалось, что субвенция — это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов нацио­нально-государственных и административно-территориальных образований.

Таким образом, можно выделить следующие признаки субвенции как фор­мы финансовой помощи:

- для оказания финансовой помощи передаются бюджетные (т.е. денежные) средства;

- данная форма финансовой помощи также как и дотация является безвоз­мездной и безвозвратной;

- основной особенностью субвенции, отличающей ее от дотации, является ее строго целевой характер. При этом субвенция может быть направлена как для финансирования текущих расходов, так и для капитальных. С учетом этого выделяют два вида субвенций - текущие и инвестиционные¹⁴³.

БК РФ выделяет ещё один вид финансовой помощи - это субсидии (от лат. subsidium - помощь, поддержка¹⁴⁴). В ст. 6 БК РФ закреплено, что субсидия -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на ус­ловиях долевого финансирования целевых расходов.

В литературе предлагаются различные подходы к определению субсидий. Можно встретить довольно широкое определение субсидий, которое является собирательным и включает в себя все виды безвозвратной финансовой помо-

¹⁴³ Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами. // Финансовое право: Учебник / Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 159.; Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. M., 2001. С. 270.

¹⁴⁴ Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 343.

80

щи . Другие авторы отождествляют понятие субсидий и субвенций и опреде­ляют их как строго целевую финансовую помощь¹⁴⁶.

По нашему мнению, субсидии как форма финансовой помощи, передавае­мая другому бюджету, являются разновидностью субвенций. При сопоставле­нии понятий субсидии и субвенции, закрепленных в ст. 6 БК РФ можно выде­лить следующие общие признаки этих двух форм финансовой помощи:

1). Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня.

2). Субвенции, как и субсидии, предоставляются для финансирования опре­деленных целевых расходов, среди которых могут быть расходы по федераль­ным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и пр.¹⁴⁷. Таким образом, суб­сидии также можно подразделить на две группы: направленные для покрытия текущих расходов и выделяемые для финансирования капитальных расходов, связанных с расширенным воспроизводством.

3). Субсидия, также как и субвенция, носит безвозвратный характер. П. 2 ст. 78 БК РФ предусматривает, что возврату в соответствующий бюджет субси­дии и субвенции подлежат в случае их нецелевого использования, либо их не­использования в установленные сроки.

Таким образом, субсидии отличаются от субвенций лишь тем, что они предполагают обязательное использование финансовых ресурсов получателей субвенций в финансировании определенных программ и мероприятий.

Субвенции и субсидии следует отграничивать от компенсации выпавших доходов или увеличившихся расходов вследствие принятия решений выше­стоящих органов власти. Представляется достаточно аргументированной точка зрения Ю.А. Крохиной о том, что «последний вид выплат направляется в бюд­жет как централизованный фонд общего назначения, где конкретные статьи

148

расходов не закрепляются за определенными доходами» .

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 142.; Позд­някова Т.Л. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов // Финан­сы. 1998. №4. С. 12.

¹⁴⁶ Амбарцумов Л.Л., Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики. Справочное учебное пособие. М., 1993. С. 202.

¹⁴⁷ Ст. 136 БК РФ оставляет открытым перечень расходов бюджетов субъектов РФ, па которые могут быть выделены субсидии и субвенции.

¹⁴⁸ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 274.

81

В качестве разновидности методов бюджетного регулирования выделяются трансферты. Следует отметить, что БК РФ не содержит четкого определения трансфертов. В переводе с английского «трансферт» (transfer income) означает переводной доход, который не связан с оплатой товаров или услуг¹⁴⁹. С фран­цузского термин «трансферт» (transfert) переводится как передача, перемеще­ние¹⁵⁰, следовательно, применительно к сфере финансов под трансфертами сле­дует понимать все платежи «с разворотом» денежных потоков, то есть это на­правление полученных доходов одного бюджета в другой бюджет. Таким обра­зом, если рассматривать данное понятие в широком смысле, то к трансфертам можно отнести практически все формы финансовой помощи, оказываемые ни­жестоящим бюджетам. Именно так трактуют понятие «трансферты» Л.Н. Пав­лова¹⁵¹, А.А. Нечай¹⁵² и ряд других авторов. Однако чаще в литературе термин «трансферт» используется для обозначения финансовой помощи, выделяемой из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ¹⁵³.

Как метод бюджетного регулирования, трансферты появляются в 1994 году, когда по Указу Президента № 2268 от 22 декабря 1993 года "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" в целях обеспечения единой методологии бюджетного выравнивания и устранения субъективного подхода к формированию межбюджетных отношений РФ и её субъектов в со­ставе федерального бюджета был создан ФФПР. Таким образом, трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами была призвана обеспечить большую прозрачность в межбюджетных отношениях, сделать более обосно­ванным и, следовательно, более справедливым распределение финансовых ре­сурсов между регионами.

Первоначально, по своей сути трансферты, перечисляемые из ФФПР, кон­солидированного в федеральном бюджете, в бюджеты субъектов РФ, являлись

¹⁴⁹ Финансы. Оксфордский толковый словарь. М., 1997. С. 426.

¹⁵⁰ Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М, 1999. С. 360.

¹⁵¹ Павлова Л.Н. Бюджетные потоки и проблемы бюджетного регулирования // Финансы. 1996. № 4. С. 46.

¹⁵² Нечай А.А. Использование международных трансфертов: сравнительно-правовой анализ // Журнал россий­ ского права. 2000. № 1. С. 84.

¹⁵³ См., например, Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. М, 2000. С. 92.; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 274-277.; Иванова Н.Г., Канкулова М.И. Сис­ тема межбюджетных отношений // Бюджетная система РФ / М.В. Романовский и др. М., 2000. С. 47. Данный фонд еще называют Фондом финансовой поддержки регионов, поэтому далее по тексту мы будем использо­ вать абривиатуру ФФПР.

82

дотациями («формализованные дотации» ), поскольку передавались бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозвратной и безвозмездной ос­новах для покрытия текущих расходов. Однако в последующем финансовые ре­сурсы из ФФПР стали передаваться в бюджеты субъектов РФ не только на по­крытие текущих расходов без их конкретизации, но и на определенные цели. Так, в соответствии со ст. 37 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год»¹⁵⁵ трансферты включают в себя дотации, субвенции и субсидии. В ФЗ РФ «О фе­деральном бюджете на 2002 год» также предусмотрено выделение из ФФПР до­таций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, суб­сидий на государственную финансовую поддержку закупки отдельных видов товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограни­ченными сроками завоза грузов, субвенций на компенсацию тарифов на элек­троэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области¹⁵⁶. Таким образом, законодатель признает собирательный характер понятия «трансферт», однако использует его лишь в отношении финансовой помощи, распределяемой из ФФПР. Однако в будущем планируется вновь распределять средства ФФПР только в форме дотаций¹ .

На наш взгляд, трансферты это не совершенно особая, принципиально от­личная от дотаций, субвенций, субсидий форма предоставления финансовой помощи, и тем более принципиально новый метод бюджетного регулирования, а разновидность уже регламентированных в БК РФ форм безвозвратной финансовой помощи.

Длительное время вопрос формирования и распределения ФФПР является дискуссионным. В Указе Президента № 2268 предусмотрено, что при формиро­вании ФФПР должна быть установлена прямая зависимость между объемами указанного фонда и доходами республиканского бюджета Российской Федера­ции. С момента образования ФФПР источником его формирования являлась часть налога на добавленную стоимость: в 1994г. - 22% от доли, поступающей в федеральный бюджет, в 1995 г. - 27%. В 1996 г. ФФПР был образован за счет

¹⁵⁴ Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание // Финансы. 2000. № 9. С. 51.

¹⁵⁵ ФЗ РФ от 27.12.2000 года № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

¹⁵⁶ В настоящее время трансферты, подлежащие перечислению в субъекты РФ, планируются в твердо установ­ ленной сумме, а не в процентах от общего объема ФФПР.

¹⁵⁷ Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобрен­ ная Постановлением правительства РФ от 15.08.2001 года№ 584 // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

83

15% от общего размера налоговых поступлений федерального бюджета, за ис­ключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин. В 1997, 1998 и 1999 гг. источником формирования ФФПР были соответственно 15%, 14% и 14% всех налогов, поступающих в бюджет, за исключением доходов, контроль за которыми осуществляет ГТК РФ. Начиная с 2000 года, перестали предусмат­риваться особые источники его формирования. Иными словами если раньше ФФПР являлся обособленным целевым бюджетным фондом, то в настоящее время он планируется только в составе расходов федерального бюджета.

Особенностью федерального бюджета, начиная с 2000 года, является также то, что ФФПР стал распределяться не в долях (%) от общего объема средств, фактически поступающих в ФФПР, а в абсолютных суммах. Таким образом, ес­ли ранее размер трансфертов зависел от планового размера ФФПР, а не от уровня МГСС, что не всегда позволяло покрыть минимальную бюджетную обеспеченность региона¹⁵⁸, то в настоящее время при распределении ФФПР все более учитываются потребности субъектов РФ. Кроме того, такой способ рас­пределения трансфертов облегчил работу органов государственной власти субъектов РФ по бюджетному планированию.

Постоянно совершенствуется методика распределения ФФПР. Первона­чально (с 1994 г. по 1997 г.) для определения размера трансфертов все регионы России подразделялись на группы. Первая группа - «нуждающихся» - это тер­ритории, где среднедушевые доходы (этот показатель корректировался ежегод­но) ниже, чем в среднем по России. Вторая группа - «особо нуждающихся» - это регионы, у которых бюджетные расходы выше его доходов, образовывающийся бюджетный дефицит покрывался из средств ФФПР. Однако при использовании такого подхода к распределению трансфертов игнорировался фактор регио­нальной дифференциации денежных доходов и расходов, уровня цен, прожи­точного минимума. Это приводило к ущемлению интересов северных террито­рий, которые есть и в Иркутской области: при относительно высоком средне­душевом доходе, расходы, вследствие влияния географических и климатиче­ских факторов, значительно превышают среднедушевые бюджетные расходы. Полагаем, что это является одной из причин того, что Иркутская область в 1994

¹⁵⁸ Это неоднократно являлось предметом критики. См. Дьяконова Л.Л. Организация управления финансовы­ми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 9.

84

и в 1996 годах являлась регионом-донором, не были учтены ее индивидуальных особенности. С тех пор правила распределения средств ФФПР с момента его создания претерпели значительные изменения, однако и на сегодняшний день они являются несовершенными. Об этом говорит тот факт, что в таких высоко­дотационных регионах как Читинская область, Республика Бурятия, у которых доля трансфертов в бюджетных доходах по итогам 2001 года составила соот­ветственно 48,5% и 47,3%, образовался бюджетный профицит (118140 тыс. руб­лей и 63458 тыс. рублей), а Иркутская область, которая фактически получила трансфертов всего 316861 тыс. рублей, имеет бюджетный дефицит 115881 тыс. рублей.

С учетом изложенного, трансферты молено определить как метод, позво­ляющий осуществлять горизонтальное выравнивание бюджетной обеспечен­ности территорий, и предполагающий передачу средств из ФФПР в бюджеты субъектов РФ в форме дотаций, субвенций и субсидий, рассчитанных по еди­ным для всех регионов правилам.

Хотелось бы остановиться ещё на одном способе бюджетного регулирова­ния, который в настоящее время не используется в России. Данный способ применяется в Германии в целях горизонтального бюджетного выравнивания, основы его были заложены в ходе крупнейшей финансовой реформы 1969 года и с тех пор не претерпели существенного изменения. Суть данного механизма межземельного выравнивания сводится к передаче в пользу «слабых» земель части налоговых поступлений теми землями, у которых среднедушевой налого­вый потенциал выше среднего уровня по всем землям¹⁵⁹. Подобная практика вызывает недовольство крупных земель-доноров, поскольку в результате пере­ложения на них финансирования части государственных расходов в остальных землях приводит к тому, что сумма расходов на душу населения у этих земель оказывается ниже, чем у земель-получателей.

В Российской Федерации также известен этот способ бюджетного регули­рования. Изъятие излишков доходов в твердой денежной сумме из регулируе­мого бюджета в вышестоящий бюджет иногда (до 90-х годов) применялось при

Игудин Л.Г., Нопонова Н.Л. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Фи­нансы. 1999. №4. С. 50.

85

формировании бюджетов городов, возникших на базе крупных строек . Ос­новным и довольно существенным недостатком применения данной формы межбюджетного перераспределения средств является отсутствие стимулов для поиска новых источников доходов и тех уровней, из которых изымается изли­шек, и тех уровней, куда поступают суммы. Применение в настоящее время данного способа бюджетного регулирования в России неизбежно вызовет волну недовольств промышленно-развитых регионов, что может дать толчок к воз­никновению тенденции сепаратизма.

По нашему мнению, необходимо комплексно подходить к проблеме бюд­жетного регулирования, органично сочетая при этом возможные методы. Спо­собы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, что­бы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресур­сов, достигался наибольший социальный и экономический результат.

3.5. Для финансирования бюджетных расходов широко привлекаются бюд­жетные ссуды и бюджетные кредиты, значимость которых в последние годы существенно возросла. Предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, на наш взгляд, является финансовой помощью возвратного характера. Од­нако данные формы финансовой помощи нельзя отнести к методам бюджетного регулирования, потому что их распределение является частью стадии исполне­ния бюджета (именно в течение финансового года органы, исполняющие бюд­жет, принимают решении о выдаче бюджетных кредитов и бюджетных ссуд конкретным получателям и предоставляют их), а не стадии составления бюдже­та, на которой и происходит бюджетное регулирование (на стадии составления бюджета определяются лишь лимиты кредитования без указания конкретных объектов кредитования).

В соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджетный кредит - это форма финансиро­вания бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной осно-

¹⁶⁰ При использовании данной формы бюджетного регулирования вышестоящие органы государственной вла­сти исходили из того, что в таких городах все затраты на жилищное и социально-культурное строительство и обслуживание населения финансировались за счет градообразующих предприятий. В 80-х годах применение такого метода бюджетного регулирования было связано с тем, что в результате закрепления за местными бюджетами значительных доходных источников произошел неоправданный рост доходов бюджетов отдель­ных, оказавшихся в наиболее благоприятных условиях административно-территориальных единиц. // Горбу­нова О.Н., Кутафина И.Г. Бюджетные права местных Советов народных депутатов: Учебное пособие. М., 1987. С. 15.

86

вах. Таким образом, за счет полученных бюджетных доходов можно предоста­вить кредит другому бюджету. Выдача бюджетного кредита другому бюджету -это одна из форм расходов, однако в ст. 69 БК РФ, где дается исчерпывающий перечень форм расходов, бюджетные кредиты другим бюджетам не называют­ся. Необходимо восполнить этот пробел посредством изменения абзаца одинна­дцатого ст. 69 БК РФ следующим образом: «бюджетных ссуд, бюджетных кре­дитов, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам».

Применение бюджетного кредита вызвано в первую очередь необходимо­стью финансирования бюджетного дефицита¹⁶¹. В соответствии со ст.ст. 94, 95, 96 БК РФ бюджетные кредиты могут являться источниками покрытия дефицита бюджета всех уровней бюджетной системы. Получение бюджетного кредита является государственным (муниципальным) внутренним заимствованием и влечет возникновение государственного (муниципального) долга.

Несмотря на то, что предоставление бюджетных кредитов называется од­ной из форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъек­тов РФ (ст. 133 БК РФ), в гл. 16 никак не урегулирован порядок и условия их предоставления. Руководствуясь положениями гл. 2 БК РФ можно сделать вы­вод о том, что Российская Федерация может федеральными законами устанав­ливать общие положения о получении бюджетных кредитов¹⁶². Непосредствен­ный же порядок и условия выдачи бюджетных кредитов устанавливают органы власти того уровня, из бюджета которого предоставляется бюджетный кре­дит¹⁶³. При этом следует также отметить право органов государственной власти субъектов РФ совместно с органами государственной власти РФ устанавливать порядок и условия предоставления финансовой помощи (следовательно, в том числе и бюджетных кредитов) бюджетам субъектов РФ.

Срок, на который предоставляется кредит, является существенным услови­ем любого кредитного договора, в том числе и договора о бюджетном кредите. Однако в БК РФ не содержится прямых указаний о сроке предоставления бюд-

¹⁶¹ Полученный бюджетный кредит либо бюджетная суда учитываются как источник финансирования дефицита бюджета, а не в составе бюджетных доходов.

¹⁶² См. абзац десятый ст. 7 БК РФ, который распространяется на отношения по получению бюджетного креди­ та, поскольку это является государственным (муниципальным) заимствованием.

¹⁶³ См. абзац четырнадцатый ст. 7 БК РФ, абзац восьмой ст. 8 БК РФ, абзац пятый ст. 9 БК РФ.

87

жетного кредита. Максимальный срок действия бюджетного кредита можно оп­ределить, руководствуясь положениями о том, что привлечение бюджетного кредита является государственным (муниципальным) заимствованием. Исходя из этого, Российская Федерация, субъекты РФ могут получить бюджетный кре­дит на срок не более 30 лет, а муниципальные образования - на срок не более 10 лет (ст.ст. 98-100 БК РФ).

На отношения, возникающие в сфере межбюджетного кредитования, могут распространяться нормы гражданского права, ими могут регулироваться вопро­сы возмездности договора бюджетного кредита, установление иных существен­ных условий кредитования¹⁶⁴ и др.

Интересна точка зрения Ю.А. Крохиной о том, что необходимо ввести в БК РФ норму об обязательной ратификации договоров межбюджетного кредитова­ния со стороны представительного органа того уровня, который получает дан­ную финансовую помощь, «поскольку платное пользование привлеченными средствами означает увеличение расходов регионального бюджета, постатейное утверждение которых является исключительной компетенцией законодательной ветви власти» ⁵. Однако, развивая данную точку зрения, мы придем к необхо­димости законодательно утверждать каждый документ, на основании которого привлекаются средства для финансирования дефицита бюджета (кредитные до­говоры с банками, условия размещения ценных бумаг и пр.).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюдже­ту на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шес­ти месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Гл. 16 БК РФ сущест­венно сужает возможность использования бюджетных ссуд. Согласно ст.ст. 133, 137 БК РФ бюджетные ссуды из федерального бюджета могут предоставляться субъектам РФ только на финансирование кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета.

Конкретные цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации, условия их оплаты и возврата определяются федеральным законом

БК РФ не относит бюджетный кредит к целевым формам финансовой помощи. Однако сторона, предостав­ляющая кредит, может заявить условие о цели использования кредита как о существенном условии, без кото­рого данный договор будет являться недействительным. На наш взгляд, в бюджетной сфере кредитование должно быть всегда целевым. ¹⁶⁵ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 281.

88

о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставле­ния бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с БК РФ и федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок и условия предостав­ления бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации определя­ются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соот­ветствии с БК РФ и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на оче­редной финансовый год¹⁶⁶. БК РФ предусматривает также возможность предос­тавления бюджетных ссуд за счет средств местных бюджетов, при этом, руко­водствуясь ст. 9 БК РФ, отметим, что порядок и цели¹⁶⁷ их предоставления ус­танавливают органы местного самоуправления.

Значение для региональных бюджетов рассмотренных нами форм финансо­вой помощи наглядно проиллюстрирует приведенная ниже таблица.

Таблица 1.3.3. Использование субъектами РФ финансовой помощи при _______ осуществлении бюджетных расходов¹⁶⁸___________

С учетом изложенного в параграфе материала позволим себе сделать сле­дующие выводы:

1. Необходимо более точно, в четком соответствии с Конституций РФ опре­делить перечни расходов, подлежащих финансированию из региональных бюд­жетов (ст.ст. 85, 85 БК РФ), поскольку именно от их объема в конечном итоге

¹⁶⁶ II.2 ст. 139 БК РФ устанавливает, что местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. На наш взгляд данное правило не исключает возможность предоставления бюджетных ссуд из бюд­ жетов субъектов РФ на другие цели, причем не только местным бюджетам.

¹⁶⁷ В отношении бюджетных ссуд, выделяемых из местных бюджетов, законодатель никак не ограничивает цели, на которые они могут предоставляться.

¹⁶⁸ Таблица составлена на основании данных отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2001 год.

89

зависит и объем средств, подлежащих аккумуляции в бюджет в тех или иных формах.

2. В целях развития социально-экономической инфраструктуры региона в составе расходов региональных бюджетов всегда должны планироваться капи­тальные расходы. Особое место при этом должно отводиться формированию и бюджета развития, средства которого следует направлять на инвестирование реального сектора экономики субъекта РФ.

3. Назрела необходимость принятия закона, обеспечивающего единообраз­ный подход к формированию бюджетных расходов, это позволит с одной сто­роны гарантировать реализацию конституционных прав граждан, независимо от места их проживания, а с другой стороны сделает более справедливым распре­деление дотаций.

4. Для решения всех поставленных перед субъектами РФ задач необходимо укрепить их финансовую базу. Реальной финансовой основой субъектов РФ в настоящее время являются — налог на прибыль организаций, налог на имущест­во предприятий (который в последствии должен быть заменен на налог на не­движимость), единый налог на вмененный доход для определенных видов дея­тельности¹⁶⁹. Именно на укрепление налоговой базы вышеперечисленных нало­гов должны обратить внимание региональные власти. При этом следует особо подчеркнуть, что акцент должен делаться на расширении налоговой базы за счет развития производства и предпринимательства в регионе, а не на усилении налогового бремени.

5. Даже при максимальной мобилизации всех закрепленных за бюджетами рассматриваемых регионов доходов их все равно будет недостаточно для пол­ного покрытия необходимых расходов. Поэтому на практике широко применя­ются методы бюджетного регулирования, к которым относится передача регу­лирующих доходов и предоставление финансовой помощи на безвозвратной основе (субвенции, субсидии, дотации). Ежегодно в зависимости от меняющих­ся условий жизни общества, в момент составления бюджетов на очередной фи­нансовый год принимаются решения о перераспределении средств внутри бюд-

¹⁶⁹ Стабильный доход в настоящее время приносит в региональную казну также налог с продаж, однако, на наш взгляд, данный налог является исключительно фискальным платежом и экономически не обоснованным (он на стадии розничной продажи практически дублирует НДС), кроме того, в 2004 году он перестанет взи­маться.

90

жетнои системы. При этом сочетание возможных методов определяется прово­димой в государстве бюджетной политикой.