§ 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов

Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и горо­дов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга (п.

Федеративное устройство государства в целях реализации двух его основ­ных функций — децентрализации власти посредством её разделения по вертика­ли и интефации территориальных сообществ, предполагает создание, как на уровне Центра, так и на уровне территориальных образований государства ос­новных его структурных частей: государственного аппарата, законодательной, исполнительной и судебной власти, что закреплено в гл. 3 Конституции РФ. Эффективное функционирование указанных элементов требует определенных расходов, для осуществления которых необходимо создание финансовой базы Центра и регионов.

Таким образом, из федеративного устройства РФ вытекает необходимость существования обособленного федерального бюджета, предоставления субъек­там РФ права на самостоятельные бюджеты. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды ре­гионального развития находятся в ведении РФ. Исходя из ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации и пол­номочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекта РФ обладают всей полнотой государст­венной власти, можно сделать вывод, что бюджеты субъектов РФ находятся в ведении субъектов РФ.

111

Однако федеральный бюджет и бюджеты членов федерации могут нахо­диться друг с другом в различном соотношении. Гипотетически, они могут быть полностью самостоятельными, имея свои доходные источники, целиком покры­вающие расходы каждого из них. Возможно обособленное существование фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, но при сохранении за первыми известной регулирующей роли но отношению ко вторым, осуществляемой пу­тем предоставления из федерального бюджета дотаций или других ассигнова­ний бюджетам отдельных членов федерации. В качестве третьего варианта со­отношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации можно на­звать объединение союзного бюджета и условно самостоятельных бюджетов членов федерации в единый государственный бюджет.

Именно этот последний вариант использовался в СССР, где Государствен­ный бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты 15 союзных республик. Существуя (номинально) как отдельные бюджеты, они вместе с тем органически объединялись друг с другом в единый акт, утвер­ждаемый высшим органом государственной власти всей федерации — Верхов­ным Советом СССР. Подобное строение бюджетной системы объяснялось на­целенностью социализма на ведение единого хозяйства, развитие которого на­правлялось бы по единому государственному плану.

После проведения в России курса экономических реформ ситуация значи­тельно изменилась. Россия, хотя и именовавшаяся с 1917 года Федеративной Республикой, но по существу представлявшая собой унитарное государство, преобразовывается в федерацию. При решении вопроса о финансовой центра­лизации в РФ стала использоваться вторая модель соотношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации, где, как показывает анализ россий­ского бюджетного законодательства, за бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы РФ сохраняется регулирующая роль по отношению к ни­жестоящим.

Межбюджетные отношения Федерации и её субъектов имеют очень важное значение, поскольку от их правильной организации зависят в равной мере и со­циальная защищенность населения страны, и экономическая безопасность госу­дарства.

112

бюджетных отношений в соответствии с принципами федерализма. Более того, «вопросы федерализма в государстве, прежде всего, решаются в области бюд-

208

жетнои деятельности» .

В юридической литературе и в нормативных актах (как правило, подзакон­ного уровня) часто употребляется термин «бюджетный федерализм»²⁰⁹, однако до сих пор нет его четкого определения. Анализ научных публикаций показыва­ет, что подходы к определению данной категории многообразны.

Прежде всего, остановимся на вопросе правильности употребления термина "бюджетный федерализм". Во-первых, как справедливо указывает В.Г. Ерма-ков , не корректно разграничивать федерализм на «бюджетный», «экономиче­ский», «политический». В данном случае следует говорить о проявлениях принципов федерализма в соответствующих сферах общественных отноше­ний²¹¹. Во-вторых, полагаем, что целесообразнее рассматривать в единстве бюджетно-налоговую сферу, поскольку налоговые отношения в схеме «центр -регионы» являются одними из ключевых. Бесперспективно и даже опасно раз­рабатывать и осуществлять бюджетную политику отдельно от налоговой²¹². Бюджетные доходы формируются, главным образом, за счет налоговых поступ­лений. Поэтому при осуществлении налоговой политики государственные орга­ны должны учитывать два наиболее важных момента. В процессе налогообло­жения, равно как и при осуществлении бюджетной деятельности следует учи­тывать стимулирующую функцию финансов. Перед государством (местным са­моуправлением) стоит задача не только пополнения казны, но и обеспечение развития производства и социально-культурной сферы. Вторым значимым мо­ментом является разрешение проблемы оптимального распределения налогов между звеньями бюджетной системы РФ. Налоги должны распределяться в со­ответствии с предназначением и расходными полномочиями каждого звена

²⁰⁸ Горбунова О. Н. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Под рел.

²⁰⁹ Например, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 года№ 584.

²¹⁰ Ермаков В. Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой­ ства России: Автореф. дне.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 12.

²¹¹ Но для удобства исследования вопросов реализации принципов федерализма в финансовой сфере, мы все же будем использовать термины «бюджетный федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансо­ вый федерализм».

²¹² Эта же позиция прослеживается в работе О.Н. Горбуновой «Проблемы правового регулирования финансо­ вой деятельности государства в условиях перехода к рынку» // Хозяйство и право. 1995. № 3. С. 75.

113

бюджетной системы. Таким образом, речь должна идти о федерализме в финан­совой (бюджетно-налоговой) сфере.

Таким образом, первичным в содержании бюджетно-налогового федера­лизма является федерализм как форма государственного устройства и как орга­низация взаимоотношений между территориями в государстве. Федерализация финансовой сферы влияет на строение бюджетной системы страны, коренным образом изменяя принципы её построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям бюджетной системы, кардинально меняет законные осно­вания, механизмы, процедуры распределения бюджетно-налоговых потоков по сравнению с унитарным государством.

Наиболее полно данное положение раскрывается в определении бюджетно­го федерализм В. Лексина и А. Швецова. «Бюджетный федерализм можно по­нимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулиро­вания федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. В более общем виде бюджетный федерализм — это «укрепле-ние экономических основ федеративных отношений» . Приведенное опреде­ление довольно точно раскрывает сущность и предназначение федерализации финансовой сферы.

Ряд ученых отождествляют бюджетный федерализм либо с бюджетным устройством и его отдельными элементами, либо с бюджетным выравниванием. Так, например, О.И. Немкина утверждает, что финансовый федерализм заклю­чается в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач, основой которого является финансовое выравнивание²¹⁴. А.Ю. Казак под этим термином подразумевает межтерритори-альное перераспределение бюджетных ресурсов . Л.В. Смирягин считает, что бюджетный федерализм - это совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управле­ния²¹⁶. Однако все вышеназванные отношения и процессы характерны для стран

Лекаж В., Швецов Л. Бюджетный федерализм - гарант устойчивости государственного устройства страны // Юридический вестник. 1997. № 16 (август). С. 5.

²¹⁴ Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ// Финансы. 2000. № 10. С. 65.

²¹⁵ См. Ют кипа Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. М., 1999. С. 244.

114

и с федеративным, и с унитарным устройством, и их нельзя соотнести с самим понятием федерализма.

Никак нельзя, на наш взгляд, согласиться с определением бюджетного фе­дерализма. Романенко А.И., который считает, что «...термин «бюджетный фе­дерализм» должен употребляться не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку

*? 1 "7 —

он характеризует в основном аспект межбюджетных отношений» . Полагаем, что, во-первых, в отношении унитарных государств некорректно использовать сам термин «федерализм», который на настоящий момент хорошо разработан в науке конституционного права и выражает форму государственного устройства. Во-вторых, не следует сводить рассматриваемую категорию только к межбюд­жетным отношениям, существующим во всех цивилизованных государствах. Принципы федерализма в финансовой сфере распространяются помимо меж­бюджетных отношений и на само устройство бюджетной системы (например, предопределяют её трехуровневую структуру).

С целью выявления основных признаков финансового федерализма рас­смотрим ещё несколько его определений. В.М. Родионова определяет бюджет­ный федерализм как организацию бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные федеральным бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Е.В. Бушмин считает, что понятие «бюджетно-налоговый федерализм» можно определить как разделение ответственности федерального, регионально­го и местного уровней власти за решение конкретных экономических и соци­альных проблем в соответствии с федеративным устройством страны; разгра­ничение на этой основе доходов и расходов бюджетов разных уровней²¹⁹.

И.В. Подпорина полагает, что бюджетный федерализм - это форма бюд­жетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реаль­ное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в

²¹⁷ Романенко Л.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами казначейства // Финансы. 1998. №10. С. 16.

²¹⁸ Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 8.

²¹⁹ Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма // Финансы. 1998. № 11. С. 4.

115

равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджет­ного процесса²²⁰.

Бюджетный федерализм понимается также как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местными органами власти по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между фе­деральным бюджетом, консолидированными бюджетами субъектов РФ и бюд­жетами местных органов власти, исходя из необходимости обеспечения единст­ва общегосударственных интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований²²¹.

В приведенных выше определениях авторы называют в качестве участников рассматриваемых процессов и отношений наряду с Федерацией, субъектами Федерации и муниципальные образования. Ряд ученых-государствоведов также указывают на необходимость федерализации общественных отношений с уча­стием местных органов власти, для чего на данном этапе развития общества предлагается местное самоуправление рассматривать на уровне территориаль­ного общественного самоуправления, а местные органы власти включить в сие-

222

тему государственных органов власти . Развивая данную точку зрения, В.Г. Ермаков утверждает, что на уровне субъектов Федерации «складываются отно­шения в рамках как бы «мини-Федерации», поскольку проявляются все основ­ные признаки и принципы федерализма: формирование пространства как еди­ного целого из территориальных членов (городов, районов), наделение учреди­тельной властью членов данного пространства, обладание ими ограниченным суверенитетом, разграничение компетенции и т. д. Оставляя в стороне дис­куссию о включении или невключении органов местного самоуправления в единую вертикаль государственной власти РФ, поскольку, как нам представля­ется, это к рассматриваемой проблеме не относится, отметим, что вряд ли мож­но согласиться со статусом субъекта Федерации как «мини-Федерации». Не­смотря на целостность субъектов Федерации, наличие децентрализации власти

²²⁰ Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

²²¹ Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль н&тоговой политики в совершенствовании межбюджетных от­ ношений//Финансы. 1998. №6. С. 12.

²²² Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 2000. С. 39, 53.

²²³ Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой­ ства России: Автореф. Дисс докт. юрид. наук. М., 2001. С. 33.

116

и пр., они не обладают статусом государства. Традиционно в юридической ли­тературе категория «федерализм» применяется при описании такой формы го­сударственного устройства как федерация и характеризует взаимоотношения центра и членов Федерации. По нашему мнению, термин «федерализм» приме­ним лишь к отношениям федерации и её субъектов. Данной позиции придержи­ваются такие ученые как Ю.В. Другова²²⁴, Т.Ф. Юткина²²⁵. Это подтверждает и Конституция РФ, где в ст.ст. 5, 65, при перечислении субъектов РФ, не называ­ются в качестве таковых муниципальные образования. Таким образом, муници­пальные образования юридически не являются субъектами федеративных от­ношений.

Большинство авторов, давая определение федерализму в финансовой сфере, сходятся в ключевых моментах. Н. И. Химичева считает, что принцип федера­лизма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной поли­тикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет . По мнению Ю.В. Друговой бюджетный федерализм — это организация бюджетных отношений между центром и регионами, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать интересы Федерации с интересами членов Федерации²²⁷. А.Г. Игудин полагает, что бюджетный федерализм это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органа­ми власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюд­жетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномо­чий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживаю-

²²⁴ Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 71.

²²⁵ Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. М., 1999. С. 246.

²²⁶ Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетные правоотношения // Финансовое право: Учебник / Под ред. O.H. Горбуновой. М., 2000. С. 138.

²²⁷ Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 68-69.

117

щего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований .

В приведенных выше определениях необходимо обратить внимание на сле­дующие основные признаки, которые выражают сущность федерализма в фи­нансовой сфере:

во-первых, наличие центра — Федерации и регионов — её субъектов (респуб­лик, краев, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения);

во-вторых, согласование общегосударственных и региональных интересов, выражающееся в сочетании централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов;

в-третьих, высокая степень самостоятельности субъектов РФ в области бюджетов, предполагающая их активное участие в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства;

в-четвертых, возложение ответственности на соответствующие органы го­сударственного управления за решение конкретных экономических и социаль­ных проблем;

Можно также выделить и пятый ключевой момент, который часто упускают исследователи данной проблемы, - это обеспечение единства и целостности страны.

Только совокупность указанных условий позволит обеспечить наиболее полную реализацию бюджетного федерализма как фундамента совершенство­вания бюджетных отношений в федеративном государстве.

Таким образом, финансовый федерализм можно определить как форму ор­ганизации финансовых отношений Федерации и её субъектов, основанную на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реа­лизующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем, и

²²⁸ Игудии Л.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 1998. № 8. С. 7.

118

предусматривающую сочетание общегосударственных и региональных инте­ресов при условии обеспечения единства и целостности страны.

Легального определения бюджетного федерализма до сих пор нет. Однако были попытки сделать это на уровне федерального закона. Так, 8 июня 1996 го­да Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального за­кона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ», который содер­жал следующее определение бюджетного федерализма: «это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджет­ного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности и единства бюджетной системы». Однако данный за­кон так и не был принят, поскольку был выбран альтернативный ему Бюджет­ный кодекс.

В проекте БК РФ, прошедшего первое чтение в Государственной Думе ле­том 1997 г., указывалось: «бюджетный федерализм - это отношение между ор­ганами государственной власти РФ и органами государственной власти субъек­тов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований». Довольно интересны различия в этих версиях. Во-первых, в по­следней версии органы местного самоуправления исключаются из числа субъ­ектов федеративных отношений, с чем, на наш взгляд, следует согласиться. Во-вторых, изменяется целевая направленность - с интересов целостности самой бюджетной системы (что, как уже выше отмечалось нами, является одним из основных признаков, характеризующих сущность федерализма в финансовой сфере) на необходимость обеспечения единства общегосударственных и регио­нальных интересов, которая, по нашему мнению, является неоспоримой доми­нантой в отношениях центр - регионы. Однако определение бюджетного феде-

119

рализма, содержащееся в проекте БК РФ, было изъято как не имеющее «регуля­тивного значения».

Конституция РФ определяет только общие принципы бюджетного федера­лизма. Прежде всего, конституционная модель бюджетного федерализма пред­полагает наличие самостоятельных федерального бюджета и бюджетов субъек­тов Федерации. Ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации от­носит федеральный бюджет. Что касается бюджетов субъектов РФ, то посколь­ку о них не упоминается ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции РФ, можно на ос­новании ст. 73 Конституции РФ сделать вывод о том, что в данной сфере субъ­екты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Ст. 72 Конституции РФ отнесла установление общих принципов налогооб­ложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и её субъектов. При этом из Конституции РФ следует функционирование сис­темы федеральных налогов и сборов, которая в соответствии со ст. 71 Консти­туции находятся в ведении Федерации, и системы региональных налогов и сбо­ров, на которые, следуя ст. 73 Конституции, распространяются полномочия субъектов Федерации.

В Конституции РФ (ст. 71) предусмотрено также создание федеральных фондов регионального развития, распределение которых предполагает развитие межбюджетных отношений.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет взаимное ограничение полно­мочий центра и регионов, однако при этом устанавливается их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяющее единство налоговой и бюджетной сис­темы.

Как уже выше указывалось, термин «бюджетный федерализм» не употреб­ляется в БК РФ, однако некоторые принципы, составляющие его содержание, провозглашаются. К числу этих принципов, по нашему мнению, можно отне­сти:

- во-первых, регламентированные в гл. 5 БК РФ принцип единства бюджет­ной системы, принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, принцип самостоятельности бюджетов, принцип сба­лансированности бюджета;

120

- во-вторых, установленные в гл. 16 БК РФ принципы межбюджетных от­ношений, среди который особо важны принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ, прин­цип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной систе­мы РФ, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, принцип выравни­вания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, прин­цип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюдже­том.

Указанные принципы федерализма материализуются в межбюджетных отношениях. Категории «бюджетный федерализм» и «меэ/сбюдлсетные от­ношения» соотносятся как форма и содержание. Таким образом, для анализа воздействия принципа федерализма на бюджетную сферу, следует остановиться на детальном исследовании сложившейся в Российской Федерации системы межбюджетных отношений.