§ 2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходо­вания фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

30

значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Мнения ученых сходятся в том, что термин "бюджет" имеет несколько зна­чений, употребляется в разных смыслах. Так, например, Пискотин М.И. отмеча­ет следующее: "Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюдже­та, он понимается как финансовый план государства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом. ...Когда говорят о фи­нансировании из бюджета, под бюджетом разумеется государственный фонд денежных средств. С третьим значением мы сталкиваемся в связи с его офици­альным оформлением, когда он утверждается соответствующим органом, т.е. это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства"³⁵.

Химичева Н.И. выделяет следующие значения термина "бюджет":

а) бюджет в материальном смысле представляет собой государственный централизованный фонд денежных средств, материальное содержание которого подвижно, меняется объем денежных средств, виды денежных средств, направ­ ления расходов.

б) бюджет как экономическая категория — это система экономических от­ ношений, посредством которых на основе планового распределения и перерас­ пределения национального дохода собирается и используется централизован­ ный фонд денежных средств;

в) бюджет как правовая категория — это основной финансовый план образо­ вания, распределения и использования денежного фонда государства или муни­ ципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Этот финансо­ вый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений³⁶.

Подобным образом определяют категорию «бюджет» и другие авторы -Т.С. Ермакова, Ю.А. Крохина . Вышеназванные значения термина «бюджет»

³⁵ Пискотни М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 16.

³⁶ Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации //Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 139.

³⁷ Ермакова Т.С. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 179-180.; Крохина Ю.А. Понятие бюджета и бюджетной сис­ темы Российской Федерации // Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М. 2001. С. 98-99.

31

выделяются также в учебном пособии «Бюджетное право России» О.Н. Горбу-новой, А.Д. Селюкова, Ю.В. Друговой . Однако есть и противники такого под­хода. Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» опреде­ляют бюджет как «систему императивных денежных отношений, в процессе ко­торых образуется и используется бюджетный фонд»³⁹. Вместе с тем, они указы­вают, что «бюджетом» не следует называть документ, так как для этого есть бо­лее точный термин «государственная роспись», «бюджетный план». В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд». То есть трем понятиям должны соответствовать три термина⁴⁰.

Рассмотренные значения термина «бюджет», а также приведенный выше исторический экскурс свидетельствуют о том, что сложившаяся к настоящему моменту категория «бюджет» имеет следующие признаки:

Во-первых, это финансовая основа государства и государственных образо­ваний в виде централизованного фонда денежных средств. При этом необходи­мо обратить особое внимание на то обстоятельство, что в соответствии со ст. ст. 214, 215 ГК РФ, бюджет - это часть государственной (муниципальной) казны. Из этого следует, что бюджет - это имущество государственных образований (Российской Федерации, субъектов РФ) или местного сообщества (п. 4 ст. 214 ГК РФ указывает «средства бюджета и иное государственное имущество...»), а бюджетные права - часть (разновидность) имущественных прав. При этом соб­ственниками бюджета (бюджетных средств) является не какой-либо орган госу­дарственной власти (местного самоуправления), а государственные или муни­ципальные образования.

Во-вторых, это фонд денежных средств, создаваемый, распределяемый и используемый на основании финансового плана, утвержденного соответствую-

³⁸ Горбунова ОМ., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М, 2002. С. 7-8.

³⁹ На наш взгляд более точное понятие бюджета как экономической категории дает В.М. Родионова: бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу пе­ рераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда. См. Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. М. 1995. С. 252.

⁴⁰ Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовско­ го, О.В. Врублевской. М. 2000. С. 12-13.

32

щими представительными органами.

В-третьих, это фонд денежных средств, образуемый и распределяемый по­средством системы экономических отношений по плановому распределению и перераспределения национального дохода страны.

В-четвертых, бюджетные доходы не закрепляются за конкретными видами расходов, что позволяет государству наиболее целесообразно расходовать фи­нансовые ресурсы с учетом постоянно меняющегося положения в обществе. Исключения составляют лишь организованные в составе бюджета специальные целевые фонды, а также средства, полученные в порядке целевой финансовой помощи⁴¹.

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение бюджета. Бюджет - это централизованный фонд денежных средств, являющийся фи­нансовой основой его собственника — государственного или муниципального об­разования, образуемый и используемый посредством системы экономических отношений по распределению и перераспределению национального дохода страны на основании финансового плана, утвержденного соответствующими представительными органами государственной власти (местного самоуправ­ления), и позволяющий государству (муниципальному образованию) вследствие отсутствия закрепления доходов за конкретными видами расходов наиболее целесообразно расходовать финансовые ресурсы с учетом постоянно меняю­щегося положения в обществе.

Социально-экономическая роль бюджета раскрывается через реализацию распределительной и контрольной функций.

⁴¹ Данное положение нашло свое развитие в закрепленном ст. 35 БК РФ принципе общего (совокупного) по­крытия расходов.

33

Контрольная функция бюджета заключается в контроле над распределением общественного продукта на фонды и расходованию их по целевому назначе­нию. При реализации этой функции общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, на­сколько они экономно и эффективно используются и пр.

Бюджет является ценным информационным источником. «В бюджете каж­дого государства, как в фокусе, отражаются его социально-экономическая и по­литическая природа, содержание его деятельности»⁴². Они обнаруживаются как в способах и источниках получения доходов, в доле национального дохода, по­ступающей в бюджет, в направлениях расходов, так и в построении бюджета, в порядке его составления и утверждения.

На неразрывную связь государственного бюджета со всем народным хозяй­ством обращает внимание С.Д. Цыпкин, указывая при этом, что данная непре­рывная связь «обеспечивает систематическую информацию о положении дел во всех подразделениях общественного воспроизводства, в предприятиях, объеди­нениях, министерствах» .

О.Н. Горбунова также указывает, что «финансы - это исчерпывающий ис­точник информации о состоянии всего государственного организма»⁴⁴.

Действительно, от того - своевременно или с запозданием поступают дохо­ды в бюджет, как они используются можно судить об эффективном воспроиз­водственном процессе или о возникающих сбоях и проблемах. Поэтому нельзя до конца понять и оценить социальную природу любого государства, его харак­тер и особенности, выполняемые им функции, не проанализировав его бюджет, систему бюджетного права.

Информационная природа финансов в целом и бюджета в частности позво­ляет осуществлять финансовый мониторинг.

Мониторинг - это наблюдение, слежение за какими-либо явлениями и про­цессами. Финансовый мониторинг — это постоянное наблюдение, слежение за

⁴² Пискотин М.М. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 3

⁴³ Цыпкин С.Д. Финансово-экономичекие институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. M., 1983. С. 43.

⁴⁴ Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях пере­ хода к рынку: Дисс. ... докт. юрид. наук, в виде научного доклада, выполняющего также функции авторефера­ та. М., 1996. С. 13.

34

различными процессами социально-экономической жизни общества с помощью такого инструмента как финансы. Отслеживая денежные отношения, государ­ство получает возможность управлять всеми общественными процессами, воз­действовать на них. При чем это воздействие будет осуществляться с помощью этих же денежных отношений, а вернее их разновидности - финансовых отно­шений⁴⁵. Таким образом, деньги - это мониторинг в широком смысле слова. В связи с этим представляется правильной позиция О.Н. Горбуновой, которая оп­ределяет финансовый мониторинг как «слежение рублем за успешным (или ме­нее успешным) развитием государства и общества в целом, и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их разви-

46

тие» .

Отсутствие финансового мониторинга приводит к различным негативным явлениям и процессам, одним из которых явился отток финансовых ресурсов за рубеж. Чтобы искоренить это явление, в 2002 году в Российской Федерации на­чал свою работу Комитет по финансовому мониторингу (КФМ)⁴⁷. Основной це­лью деятельности КФМ является противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, для чего он наделяется такими пол­номочиями как право получать необходимую информацию, проверять досто­верность этой информации, при необходимости направлять эту информацию в правоохранительные органы и пр. Отслеживая все крупные сделки с денежны­ми средствами и оперативно реагируя на все выявленные при этом нарушения, КМФ выполняет поставленные перед ним задачи.

Так, например, если в ходе исполнения бюджета органы государственной власти, исполняющие бюджет, выявляют тенденцию постоянного снижения поступлений налога на вмененный доход от определенной дея­тельности, то можно предположить, что бремя налогообложения оказалось слишком велико, и это повлекло разорение многих предпринимателей. Ответным шагом со стороны государства в целях укрепления экономи­ки должно стать либо уменьшение ставок налога, либо предоставление этой группе предпринимателей каких-либо финансовых льгот. Все эти действия включаются в систему финансового мониторинга.

⁴⁶ Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях пере­ хода к рынку: Дисс. ... докт. юрид. наук, в виде научного доклада, выполняющего также функции авторефера­ та. М., 1996. С. 13.

⁴⁷ Этот орган был создан в соответствии со ст. 8 Ф3 РФ от 07.08.2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.); Указом Президента РФ от 01.11.2001 года № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легали­ зации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251.). В своей дея­ тельности Комитет руководствуется постановлением Правительства РФ от 26.11.2001 года № 820 «Вопросы Комитета РФ по финансовому мониторингу» (СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4628.); Положением о комитете РФ по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 года № 211 (СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1311).

35

К сожалению, на сегодняшний день, территориальные подразделения КМФ открыты только в центрах федеральных округов, в связи с чем в Иркутской об­ласти, для которой характерна высокая концентрация промышленности, денеж­ного капитала, подразделение КМФ отсутствует.

Суть распределительной функции заключается в том, что через нее реализу­ется общественное назначение бюджета- обеспечение каждого субъекта хозяй­ствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в фор-

ЛЯ.

ме денежных фондов специального целевого назначения . Основная роль бюд­жета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования го­сударства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач.

Создание крупных централизованных денежных фондов обеспечивает воз­можности для наиболее целесообразного размещения производительных сил в стране, равномерного развития экономики и культуры на всей территории РФ, осуществления политических и хозяйственных задач общегосударственного значения. Кроме того, бюджет является мощным орудием претворения в жизнь программы социально-экономического развития страны. Бюджет представляет собой универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития. Та­ким образом, бюджет - это необходимый атрибут любого государства, основа его суверенитета, поскольку без финансовой самостоятельности нельзя гово­рить о независимости любого отдельно взятого государства.

Значение государственного бюджета определяется не только величиной концентрируемых им денежных средств. Ему принадлежит ведущая и коорди­нирующая роль в финансовой системе. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием развиваются финансы предприятий и все другие звенья финансового механизма. Все финансовые планы в рамках госу­дарства формируются и увязываются в целостную систему под влиянием бюд­жета.

Распределительная функция финансов и бюджета, как отдельного их звена, реализуется в соответствии с теми задачами, которые стоят перед государством на данном этапе его развития. Государственный бюджет, представляя собой

⁴⁸ Землин Л.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. докт. юрид. наук Е.Ю. Грачевой. М., 2001. С. 4.

36

важнейшую форму организации финансовых отношений, является проводником финансовой политики государства. В современных условиях переходной эко­номики России финансы (и особенно бюджет) остаются единственным реаль­ным инструментом регулирования социально-экономических процессов в стра­не: только за счет налоговой политики, системы финансирования государствен­ного заказа, управления банковской, фондовой и страховой системами удается регулировать экономические процессы как в государстве в целом, так и в от­дельных его регионах.

Функционирование бюджета (состояние бюджетной системы) определяется общим направлением всей государственной политики⁴⁹, от которой, следова­тельно, в сильной степени зависит и состояние финансов страны. Однако с дру­гой стороны, состояние финансов в целом и бюджета в частности, всегда отра­жается на характере его общей политики. Это связано с тем, что финансы, фи­нансовая система практически почти зеркально отображают развитие жизни общества (экономическую, социальную и иные сферы) в целом и ее состояние в какой-то определенный момент.

История дает много примеров, когда общая политика государства разоряла финансовую систему, и таких, - когда, наоборот, потрясения в государстве яв­лялись результатом расстроенных финансов. При этом неизбежно из первого следует второе. В качестве примера можно привести ситуацию, имевшую место в 90-х гг. XX века. На стихийно сложившуюся банковскую систему, при отсут­ствии четкого правового регулирования этой сферы, было возложено кассовое исполнение бюджетов. Кредитные организации, преследующие основную цель своей деятельности - получение прибыли, не торопились проводить необходи-

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и финансовую политику, для чего он ежегодно не позднее марта направляет в Федеральное Собрание Бюджетное послание. Так, например, на 2002 год в качестве основных, приоритетных направлений бюджетной политики определены следующие:

- в области доходов главный акцент должен делаться на увеличение бюджетных доходов не за счет увеличе­ния налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию бла­гоприятных условий для развития частного бизнеса и сокращения нелегального теневого оборота;

- необходимо продолжать работу по инвентаризации и оценке эффективности расходов с целью их оптимиза­ции;

- продолжить сокращение «нефинансируемых мандатов» путем отмены действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования;

- продолжать работу по совершенствованию методики распределения финансовой помощи с целью выравни­вания бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения в регио­нах рациональной бюджетной политики. См. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. 2002. № 79 (24 апреля).

37

мые государству операции с бюджетными средствами, и вкладывали посту­пающие бюджетные доходы в высоколиквидные, приносящие большую при­быль активы. В результате этого была разорена бюджетная система, в стране возник кризис неплатежей, задержка выплаты заработной платы, возросло со­циальное напряжение, пострадали все сферы общественной жизни.

Принимая решение по бюджетным вопросам, всегда необходимо учитывать, что государственные финансы, частные финансы являются органично взаимо­связанными элементами одной системы, изменение одного элемента неизбежно приводит к изменению всех других элементов системы . При этом финансовая система является системой открытого типа, активно взаимодействующей с ок­ружающей средой, она как воздействует на нее, так и изменяется под ее влияни­ем.

В связи с этим, одной из важнейших задач здравой финансовой политики следует считать установление правильного соотношения между государствен­ными финансами и доходами граждан в государстве. Нарушение такого соот­ношения (например, проведение финансовой политики, носящей исключитель­но фискальный характер) приводит к утечке денежных средств за рубеж, к со­крытию реальной налогооблагаемой базы, свертыванию материального произ­водства и сферы услуг⁵¹, что, в конечном счете, влечет очень тяжелые последст­вия для экономики государства. Осуществляя фискальные функции, государст­во не должно ослаблять рыночные стимулы предпринимательства. Поэтому бюджетная политика должна строиться на синтезе рыночного и государствен­ного механизмов регулирования.

Таким образом, между финансами и всею государственной жизнью сущест­вует самая тесная связь.

⁵⁰ Как отмечал A.M. Бирман, финансы - это система сообщающихся сосудов, недобор или переизбыток средств в каком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что начинает лихорадить систему в целом. См. Бирман Л.М. Очерки теории советских финансов. М., 1980. С. 173.

⁵¹ Наглядно демонстрирует изложенное введение в действие в декабре 2001 года единого налога на вмененный доход для розничной торговли, бытовых и парикмахерских услуг. ГФУ Иркутской области при подготовки законопроекта преследовало главным образом фискальную цель - сделать налог надежным источником, ком­ пенсирующим налог с продаж после его отмены в 2004 году. Однако чрезмерно высокие ставки налога и ис­ ключение добровольности перехода на единый налог на вмененный доход вызвали социальный взрыв, сопро­ вождающийся демонстрациями владельцев торговых точек, и реальной угрозой массовой ликвидацией торго­ вых фирм. Подобная ситуация наблюдается и в Томске, где naioni по сравнению с предыдущим годом воз­ росли в 3-4 раза, а в ряде случаев в 10-40 раз. Подробнее см. С введением единого налога на вмененный доход возможен социальный взрыв // Экономика. Право. Менеджмент. 2001. № 47. С.4.; Чей закон «вменяемей»? // Экономика. Право. Менеджмент. 2002. № 7. С. 5.

38

Подводя итог вышеизложенному, сделаем вывод, что, с одной стороны бюджет — это финансовая основа функционирования государства, а с другой стороны бюджет - это мощный управляющий механизм государства.

Значение финансового механизма, частью которого является бюджетная система, все более возрастает, когда речь заходит о проблеме децентрализации управления в государстве. В последнее десятилетие наблюдается регионализа­ция экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции ре­гулирования этих процессов переходят от центральных уровней государствен­ной власти к регионам - субъектам Российской Федерации. «Любые сколько-нибудь значительные мероприятия по развитию децентрализации в области управления не могут иметь успеха, если они не сопровождаются соответствую-

ел

щими мероприятиями в финансовой сфере» . Именно поэтому роль региональ­ных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Основу региональных финансов составляет бюджетная система - бюджет субъекта РФ и внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды⁵³ обеспечивают дополнительными средствами приоритетные сферы экономики, а также гаран­тируют финансовое обеспечение ряда конституционных прав граждан (напри­мер, на социальное обеспечение по возрасту, охрану здоровья). Иными словами, они гарантируют своевременное финансирование таких расходов, которые ни в коем случае не могут быть урезаны даже при образовании бюджетного дефици­та. Однако как показывает практика, создание внебюджетных фондов на уровне субъекта РФ имеет свои негативные последствия, и в первую очередь это свя­занно с потерей контроля над финансовыми ресурсами региона. Ряд ученых считает, что если имеется острая необходимость отдельного финансирования каких-то расходов, то, в крайнем случае, допустимо создание целевых бюджет­ных фондов⁵⁴. Интересна позиция по этому вопросу законодателя, который, предусматривая возможность функционирования государственных внебюджет-

⁵² Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1994. С. 227.

⁵³ Л.Н. Древаль определила внебюджетные фонды как денежные средства, привлекаемые в государстве для финансирования определенных общественных потребностей и расходуемые строго в соответствии с целевым назначением на основе оперативной самостоятельности, не консолидированные в бюджетах, пополнение ко­ торых осуществляется из установленных законодательством источников // Древаль Л.Н. Финансово-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации (пути совершенствования): Дисс. ... канд. юрид. наук. Хабаровск., 2000. С. 13.

⁵⁴ В частности, М.Е. Чичилев считает что уже сегодня целесообразнее финансировать нз федерального бюд­ жета расходы предусмотренных ст. 144 БК РФ внебюджетных фондов. См. Чичилев М.Е. О реструктуризации бюджетной системы // Финансы. 1999. № 5. С. 23.

39

ных фондов на уровне субъекта РФ (ст. 10 БК РФ), в то же время рекомендует субъектам Российской Федерации консолидировать в соответствующих бюдже­тах средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступле-

"55 НИИ .

Вместе с тем, в настоящее время существует множество законодательных коллизий, подвергающих сомнению возможность создания территориальных внебюджетных фондов. Так, в противоречие с абзацем третьим ст. 10 БК РФ, включающем во второй уровень бюджетной системы наряду с бюджетами субъектов РФ бюджеты территориальных внебюджетных фондов, вступают главы 2 и 17 БК РФ. Ст. 7 БК РФ к компетенции органов государственной вла­сти Российской Федерации относит определение перечня и порядка формиро­вания государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью (абзац 21), а в ст. 8 БК РФ среди вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, составляющих компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, не указывается возможность создания и управления государственным вне­бюджетными фондами. В гл.17 БК РФ о территориальных государственных внебюджетных фондах вообще не упоминается. В п. 2 ст. 143 БК РФ установле­но, что правовой статус, порядок создания, деятельности, ликвидации государ­ственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом, приня­тым в соответствии с БК РФ. Кроме того, в ст. 144 БК РФ, где устанавливается закрытый перечень государственных внебюджетных фондов Российской Феде­рации, территориальные государственные внебюджетные фонды не указывают­ся. Однако на возможность функционирования государственных внебюджетных фондов субъектов РФ указывают иные федеральные законы. В ст. 11 Налогово­го кодекса РФ⁵ , где дается понятие внебюджетных фондов, указываются госу­дарственные внебюджетные фонды, образуемые вне бюджетов субъектов РФ (т.е. речь идет о региональных внебюджетных фондах). Ст. 5 ФЗ РФ от 6 октяб-

⁵⁵ Такие рекомендации, начиная с 1994 года по 2000 год, содержались в ежегодных законах о федеральном бюджете, например см. ст. 9 ФЗ РФ от 31.12.1999 года № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» // С3 РФ. 2000. №1. Ст. 10.

⁵⁶ Налоговый кодекс РФ: Часть первая. ФЗ РФ от 31.07.1998 года № 146-ФЗ (с последи, изм. и доп. от 30.12.2001)//СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3824.

40

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ря 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации»⁵⁷ управомочивает законодательный (представительный) орган субъекта РФ установить в законе порядок образования и деятельности внебюд­жетных фондов субъекта РФ.

На практике в связи с противоречиями в действующем законодательстве возникал ряд проблем, находивших свое разрешение в судебных инстанциях.

Так, Законом Республики Бурятия от 18 октября 2000 года «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» в бюджетную систему республики были включены республиканские государственные вне­бюджетные фонды. Детально статус таких фондов, порядок их образования и упразднения, взаимоотношения фондов с бюджетами, формы контроля за их деятельностью урегулированы Законом республики Бурятия от 6 сентября 1995 года «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия»⁵⁹. В частности, данным Законом предусмотрено учреждение Народ­ным Хуралом Республики Бурятия⁶⁰ республиканских государственных вне­бюджетных фондов для целевого инвестирования приоритетных направлений и объектов производства, природоохранных мероприятий, поддержки развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения⁶¹. Однако, ряд положений Закона Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия», касающиеся республиканских государственных внебюджетных фондов (ст.ст. 4, 5, 24, 47, 45, 49) были признаны 22 декабря 2000 года Верховным Судом Республики Буря­тия недействующими и не подлежащими применению как противоречащие фе­деральному законодательству, и в частности БК РФ. Определением Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 22 мая 2001 года ука­занное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Председателя

⁵⁷ Ф3 РФ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // С3 РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

⁵⁸ Закон Республики Бурятия от 18.10.2000 года № 501-И «О бюджетной системе и бюджетных правоотноше­ ниях в Республике Бурятия» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2000. № 14.

⁵⁹Закон Республики Бурятия от 06.09.1995 года № 180-1 «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия» // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 8.

⁶⁰ Народный Хурал - это представительный орган Республики Бурятия.

⁶¹ Подобный законодательный акт принят также в Читинской области: Закон Читинской области от 26.10.1995 года № 21-340 «О целевых бюджетных и внебюджетных фондах Читинской области» // Забайкальский рабо­ чий. 1996. № 19 (30 января).

41

Народного Хурала Республики Бурятия - без удовлетворения. Народным Хура­лом Республики Бурятия был направлен запрос в Конституционный Суд РФ о проверки конституционности ст. 5 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации». При рассмотрении запроса Кон-ституционный суд указал , что

- во-первых, отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходова­нию собственных финансовых ресурсов, к которым также относятся также средства региональных внебюджетных фондов⁶³;

- во-вторых, в ранее вынесенном решении Конституционный суд уже уста­навливал, что закрепление законодательным (представительным) органом субъ­екта РФ порядка образования и функционирования соответствующих внебюд­жетных фондов не могут квалифицироваться как нарушение Конституции РФ⁶⁴;

- в-третьих, перечисление в ст. 144 БК РФ состава государственных вне­бюджетных фондов Российской Федерации не может рассматриваться как за­прет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ. Данный вывод подтверждается отсутствием прямого запрета на формирование в субъектах РФ своих государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, практика принятия решений представительными органами субъектов РФ о создании внебюджетных фондов, а, следовательно, и возмож­ность существования таких фондов, была признана конституционной. Вместе с тем следует поставить вопрос о восполнении пробелов в БК РФ в части рег­ламентации образования и функционирования внебюджетных фондов субъек­тов РФ.

⁶² См. Определение Конституционного суда РФ № 228-0 от 06.12.2001 года но запросу Народного Хурата Республики Бурятия о проверке конституционности подпункта «е» пункта 2 статьи 5 ФЗ РФ «Об общих прин­ ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ // С3 РФ. 2001. № 12. Ст. 2523.

⁶³ Подробнее см. Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П от 10.12.1997 года по делу о проверки конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

⁶⁴ Постановление Конституционного Суда № 2-П от 18.01.1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

42

Тем не менее, несмотря на признание законности существования террито­риальных внебюджетных фондов, основным звеном финансовой системы ре­гиона все же является бюджет субъекта РФ. Через бюджеты субъектов РФ фи­нансируется большая часть расходов на экономику и социальное обеспечение граждан. При этом принимается во внимание социально-экономическое поло­жение каждого конкретного субъекта РФ.

В Иркутской области к настоящему времени удалось полностью стабилизи­ровать экономическое положение, и достичь определенного экономического роста. Были преодолены последствия финансового кризиса 17 августа 1998 г., сбалансировать доходы и расходы бюджета области. И основной задачей эко­номической политики на современном этапе уже является не финансовая ста­билизация региона (поставленная в 1998 году⁶ ), а дальнейшее экономическое развитие области. Однако возможности области в социально-экономическом развитии без поддержки и участия Федерального центра являются весьма огра­ниченными. Морально и физически изношены основные производственные фонды. Прекратились крупномасштабные геологоразведочные работы, сверну­тые в последние годы, что не обеспечивает поддержания на должном уровне те­кущих и перспективных потребностей добывающих отраслей. Возросла сырье­вая направленность материального производства и его энергоемкость, что в ры­ночных условиях ведет к прогрессирующему снижению эффективности хозяй­ства региона. Современное состояние экономики и социальной сферы Иркут­ской области совершенно не соответствует ее потенциальным возможностям.

Еще хуже обстоят дела в Читинской области и Республике Бурятия, основ­ной объем социально-экономических расходов которых финансируются из по­лучаемой финансовой помощи. Состояние экономики в этих регионах не позво­ляет обеспечивать удовлетворение всех необходимых потребностей. Для пре­одоления затяжного кризиса необходимы значительные инвестиции, которые бы осуществлялись в комплексе в другими мерами, направленными на развитие социально-экономической инфраструктуры⁶⁶.

⁶⁵ Программа финансовой стабилизации Иркутской области. Иркутск, 1998. С. 7-10.

⁶⁶ Подробнее см. Региональная экономика: Учебное пособие / И.И. Синдяшкин, Е.И. Синдяшкина, В.И. Рыль- ский и др.; Под ред. М.В. Степанова. М., 2001. С. 380-386,404-411.

43

Решить все указанные проблемы возможно лишь при правильно организо­ванной финансовой (и главным образом - бюджетной) деятельности в регионе. О том, какие возникают правовые проблемы организации бюджетного дела на уровне субъекта РФ и о том, как их следует решать — пойдет речь в следующих параграфах работы.