<<
>>

ПОДГОТОВКА ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИХ БЮДЖЕТНЫМ ФИНАНСИРОВАНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ

Кузин В.И.

Бюджетный процесс в Калининградской области в 2003 году. Особенности рассмотрения бюджета Калининградской области на 2004 год

Бюджетный процесс 2003 года в Калининградской области испытал на себе активное влияние политического процесса.

Во многом, интрига была заложена в 2002 году, когда администрация области внесла, а областная Дума приняла поправки в бюджетное законодательство региона. Суть поправки заключалась в том, что срок внесения бюджета на рассмотрение представительного органа власти – Думы был перенесен на 10 ноября. Мотивация этого срока заключалась в том, что только к этому сроку возможно получение согласованных цифр объемов федеральной помощи бюджету Калининградской области. Однако были и возражения. Первое заключалось в том, что объемы помощи в течение года меняются, и имеется опробованная практика внесения изменений в бюджет. Второе возражение сводилось к тому, что реально можно подготовить и провести до конца года только два пленарных заседания Думы, а, следовательно, принятие такого срока будет означать предварительное согласие Думы на любой бюджет, вносимый администрацией.

Кроме законодательных изменений бюджетный процесс 2003 года сопровождался политическими решениями. Наиболее значимым событием явилась смена председателя постоянного комитета по бюджету налогам и финансам областной Думы Виталия Фролова, который выступал квалифицированным оппонентом администрации. Инициатива смещения исходила от администрации области, ее активно продвигал вице-губернатор Владимир Пирогов. Формально инициатива смещения с поста председателя исходила от членов фракции «Единая Россия», членом которой является и В. Фролов, но она представляет «партию власти». Необходимо отметить, что Виталий Фролов, занимающий так же кресло вице-спикера Думы, продолжает оппонировать администрации области в бюджетных вопросах. Таким образом, в фигурах вице-губернатора и вице-спикера персонифицировались позиции исполнительной и представительной власти.

Интрига бюджетного процесса повторилась в 2004 году. Администрация разработала жесткий, но реалистичный бюджет и внесла его на рассмотрение областной Думы в установленные сроки. На предварительном этапе губернатор области сформировал совместную рабочую группу по разработке бюджета на 2004 год, куда вошли и представители областной Думы, в том числе и В.Фролов. Уже в ходе рассмотрения бюджета представители администрации сообщили, что учли в проекте документа практически все предложения депутатов, в ответ последовали обвинения, что предложения депутатов в проект не вошли.

На бюджетный процесс оказали влияние представители органов местного самоуправления, для которых параметры бюджета оказались гораздо жестче, чем они ожидали. Причины этого заключались в следующем:

- в первоначальном варианте рост консолидированного бюджета Калининградской области на 2004 составил только 3% к показателям консолидированного бюджета на 2003 год (как вы сами понимаете, маленький пирог делить всегда сложнее, чем большой);

- субсидии на жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) выделялись органам местного самоуправления исходя из федерального стандарта, согласно которому население должно оплачивать не менее 90% жилищно-коммунальных услуг, а для муниципалитетов Калининградской области расходы на ЖКК составляют наибольшую долю в их бюджетах;

- переход ответственности за среднее образование с уровня местного самоуправления на уровень субъекта Федерации так же привел к перераспределению бюджетных средств;

- в проекте бюджета распределение налогов было выстроено в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которого с 1 января 2006 года в России начнет существовать новая система местного самоуправления.

Представители муниципалитетов имеют достаточно сильное влияние в областной Думе, с одной стороны это депутаты от округов, расположенных в области, а поэтому они тесно связаны с органами местного самоуправления, с другой стороны это депутаты от города Калининграда, в котором проживает почти половина населения области.

В рассматриваемой ситуации их интересы совпали, что и определило жесткую позицию депутатов к внесенному первоначально проекту бюджета области на 2004 год.

Дополнительная интрига заключалась в том, что в администрации области произошла смена вице-губернаторов, отвечающих за бюджет. Ушедшего из администрации Владимира Пирогова сменил Михаил Цикель, для которого бюджетный процесс стал своеобразным экзаменом на способность управлять областью. Целью данного анализа не является оценка деятельности какого-либо должностного лица. В данной ситуации мы анализируем бюджет и бюджетный процесс. Однако то, что бюджет был принят, свидетельствует о том, что М. Цикель экзамен выдержал.

Были предприняты следующие шаги. После того, как стало ясно, что бюджет в первоначальном варианте не пройдет, поскольку практически все, включая ведущие, кроме одного комитета областной Думы, не рекомендовали проект бюджета к принятию, он со всеми сопроводительными материалами был отозван прямо на заседании Думы. Исключение составил бюджет фонда обязательного медицинского страхования Калининградской области, который был рассмотрен Думой и принят в первом чтении, несмотря на возражения администрации области. Отзыв бюджета сопровождался соответствующим заявлением, в котором формальной причиной называлась проходящая предвыборная кампания. Одновременно администрация активно взаимодействовала со всеми заинтересованными сторонами в поиске компромисса.

Депутаты приняли предложенную игру и так же активно включились в консультации. Иллюстрацией этого является то, что при отзыве законопроекта он считается не внесенным. Следовательно, формально администрация нарушила требования бюджетного законодательства области в части сроков внесения бюджета на рассмотрение областной Думы. Однако за исключением В. Фролова, упоминавшего об этом в полемике с представителем администрации, данный вопрос никто из депутатов не поднимал.

Кроме активной работы администрации принятию бюджета до конца 2003 года способствовало, во многом, то, что изменилась система финансирования среднего образования.

Поэтому все участники бюджетного процесса приложили максимум усилий, чтобы документ был принят и опубликован до конца года. Второе и третье чтение закона Калининградской области «Об областном бюджете на 2004 год» проходило 25 декабря 2003 года. В перерыве между чтениями прошло заседание профильного комитета, после которого шла подготовка документов. Пленарное заседание областной Думы 25 декабря 2003 года закончилось около 20 часов. Бюджет был опубликован 30 декабря в Калининградской правде[103].

Общая характеристика бюджета области на 2004 год

Бюджет построен на базе прогноза социально-экономического развития Калининградской области на 2004 год. Прогноз выполнен в соответствии с методикой, утвержденной правительством России. В основе прогноза лежат сценарные условия разработанные Минэкономразвития. Указанные сценарные условия разработаны для России в целом и не учитывают всех особенностей Калининградской области. Как показывает анализ исполнения прогнозов за 2001 и 2002 годы, точность прогнозирования, проводившегося по аналогичным методикам и сходным сценарным условиям, составляла около 10%.

На депутатских слушаниях «Перспективы экономического развития Калининградской области в условиях расширения ЕС и вступления России в ВТО», прошедших в областной Думе 5 ноября были представлены и обсуждались предварительные итоги прогнозирования на 2004 год. Представленный прогноз вписывается в рамки сценария инерционного развития экономики региона при отсутствии дополнительных возмущающих факторов. В общем, подход, использованный администрацией области при прогнозировании можно считать увязанным с российскими тенденциями, обоснованным и правильным.

Логика прогноза социально-экономического развития исходит из того, что экономика будет устойчиво расти с темпом не менее 4,5-5% в год. Такой рост в Калининградской области непосредственно связан с пропорциональным ростом бюджетного финансирования. Этот рост за счет мультипликативного эффекта должен был приводить к росту ВВП области в отношении к предыдущему году на 7% в сопоставимых ценах. Рост, согласно прогнозу, был связан, в том числе, с ростом численности занятых в экономике с 406 тысяч человек в текущем году до 408 тысяч в следующем, а так же росту доходов населения на 17%.

- Прогноз предусматривает два варианта развития событий, первый вариант умеренно – пессимистичный, предполагающий развитие в области кризисной ситуации, связанной с усилением действия негативных факторов, вызванных вступлением Польши и Литвы в ЕС. Сценарий предусматривает рост железнодорожных тарифов, дополнительные затраты на оформление транзитных грузов, ограничение грузопотоков, экологические ограничения для автоперевозчиков и т.д. Последствия этого – снижение конкурентоспособности калининградских товаров на российском рынке, сокращение внутреннего спроса и объема потребительского рынка, сокращение объемов приграничной торговли, а так же рост численности безработных и снижение реальных доходов населения.

- Второй вариант (умеренно-оптимистичный) соответствует варианту Минэкономразвития России и предполагает дальнейшее расширение внутреннего и инвестиционного спроса, рост реальных доходов населения и предприятий. Он является основным. Выбранный сценарий соответствует оптимистическому варианту инерционного развития региона и согласуется с одним из возможных вариантов развития Калининградской области, из рассматриваемых различными группами экспертов и институтами. В краткосрочной перспективе (на 2004 год) вероятность такого развития событий наибольшая, однако даже в среднесрочном периоде, а именно уже с 2005 года более вероятными станут иные сценарии развития. Прогноз администрации области не противоречит стратегии социально-экономического развития, согласован с посланием главы администрации области (губернатора) областной Думе и бюджетным посланием.

Основные характеристики бюджетных показателей Калининградской области на 2004 год утверждены в следующем объеме (в скобках даны бюджетные характеристики первоначально внесенные в Думу, а так же их увеличение):

- областной бюджет по расходам в сумме 7099228 тыс. рублей (в первоначальном варианте 6617128 тыс. рублей, принятый вариант превышает первоначальный на 7,3%);

- в том числе: объем текущих расходов в сумме 5910878 тыс. рублей (5675379 тыс. рублей, рост 4,2%);

- объем капитальных расходов в сумме 1188350 тыс. рублей (941749 тыс. рублей - рост 26,2%, такой рост объясняется тем, что инвестиционная программа расширялась за счет объектов, в которых заинтересованы депутаты);

- областной бюджет по доходам в сумме 6609010 тыс. рублей (6308510 тыс. рублей, рост 4,8%) исходя из: объема собственных доходов в сумме 4476255 тыс. рублей (4440455 тыс. рублей, рост на 0,8%);

- дефицит областного бюджета в сумме 490218 тыс. рублей или 11,0 % объема доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в первоначальном варианте 308618 тыс. рублей или 7,0% объема доходов областного бюджета без федеральной помощи).

- ассигнования на финансирование мероприятий, предусмотренных областными и федеральными целевыми программами, в сумме 525743 тыс. рублей (401243 тыс. рублей, рост на 31 %).

Видно, что для принятия бюджета на 2004 год, администрация области пошла на значительные уступки в целях достижения компромисса. Поэтому, в отличие от первоначально внесенных администрацией области, планируемые на 2004 год расходы бюджета выросли на 7,3 %, причем увеличение происходило во многом за счет капитальных расходов, при этом уточнение прогноза собственных доходов произошло с увеличением только на 0,8 %, что привело к росту запланированного дефицита бюджета на 4% с первоначально планировавшихся 7 % от собственных доходов бюджета до 11 %.

Динамика бюджетных показателей Калининградской области за 2000-2004 годы

- Проведем анализ динамики основных бюджетных показателей бюджета Калининградской области за 2000-2004 годы, при этом за 2001 и 2002 годы мы будем использовать данные об исполнении бюджетов, за 2003 год уточненный бюджет, а за 2004 год рассматриваемый документ. Особенность бюджета 2000 и частично 2001 годов в том, что они готовились предыдущей администрацией, поэтому их можно использовать лишь как базу для анализа.

Видно, что по сравнению с 2000-2001 годами возросла доля собственных доходов. Если в 2000 и 2001 годах она составляла менее половины доходов (53,3 и 44,5% соответственно), то, начиная с 2002 года, эта доля стабильно превышает половину доходов. (66,1% в 2002 году, 61,6% в 2003 году и 67,7% в 2004 году). При условии сохранения этой тенденции будет уменьшаться зависимость областного бюджета от федеральных трансфертов. Планируется значительное увеличение собственных доходов в 2004 году по отношению к 2003 (на 36,2%), что, в случае реализации явится, несомненно, позитивным фактором. При этом бюджетный дефицит вырастет почти в пять раз. Это негативный фактор.

При оценке расходов регионального бюджета следует рассматривать как положительную тенденцию уменьшение доли на государственное управление при индексе роста абсолютной величины затрат в 2004 году, по отношению к 2003 году на 105,5%. С учетом того, что индекс инфляции на 2004 год прогнозируется равным 10%, то при исполнении произойдет сокращение реальных расходов. С 2000 года динамика доли этой статьи в общей сумме расходов не имеет устойчивой тенденции. Так в 2001 и 2003 годах доля расходов на государственное управление увеличивалась до, соответственно, 7,8% и 7,4%, по сравнению с 6,9% в 2000 году и 6,2% в 2002 году. Это объясняется изменениями в системе управления региона, повышением должностных окладов, которые привязаны к минимальному размеру оплаты труда, и, как ни странно, проводимыми в связи с этим увольнениями государственных служащих. Различные категории государственных служащих, в соответствии с областными законами «О государственной службе в Калининградской области» и «О денежном содержании государственных служащих Калининградской области» получают заработную плату от 2-х месяцев до года с момента увольнения по инициативе работодателя.

Расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу традиционно составляют незначительную часть бюджета. В 2004 году доля этих расходов бюджета будет такой же, как в 2003 и составит 0,1%, что конечно лучше, чем 0,03% в 2002 или отсутствию финансирования по этой статье в 2001 году.

В 2004 году планируется увеличение доли расходов, направляемых на промышленность, энергетику и строительство. Повышение доли расходов по этой статье – устойчивая тенденция, которая прослеживается с 2000 года. В 2000 году доля расходов областного бюджета по этому направлению составляли 0,6%, а на 2004 год эта доля запланирована в объеме 12,5%. При этом по сравнению с 2003 годом, в 2004 году планируется увеличить расходы по этой статье почти в пять раз.

Тенденции бюджетного финансирования расходов для остальных отраслей можно считать мало изменяющимися, кроме незначительного уменьшения доли сельского хозяйства. Однако это уменьшение является не столь значительным, принимая во внимание, что в качестве доходов этой отрасли в 2003 году были учтены безнадежные с точки зрения возврата, кредиты сельскохозяйственным производителям из федерального бюджета, срок возврата которых истекал в этом году.

Настораживает уменьшение доли расходов на образование в бюджете на 2004 год по сравнению со скорректированным бюджетом 2003 года с 3,6% до 3,1%. Такая же доля была в 2002 году. Рост абсолютной величины расходов на образование планируется на 14,9%. Однако, проблема заключается в том, что, начиная с 1 января 2004 года, расходы на школьное образование финансируются не из муниципальных бюджетов, а из регионального бюджета. В настоящий момент недостаточно данных для того, чтобы оценить насколько запланированные расходы покроют потребности системы образования в регионе. Это тем более выглядит странно, на фоне общей тенденции увеличения этой доли в бюджетных расходах с 2,7% в 2000 году до 3,6% в 2003 году.

Доля расходов на социальную политику колеблется из года в год. В 2004 году она запланирована в объеме 7,5%, это столько же, сколько было в 2002 году, но меньше, чем в 2003, когда эта доля составляла 8,2% бюджетных расходов области.

Бюджетное финансирование региональных программ подробно будет рассмотрено ниже, однако в рамках общего анализа бюджета можно сказать, что растет не только доля бюджетного финансирования программ в общем объеме расходов бюджета с 6,2 до 7,4%, но увеличивается и абсолютная величина расходов на 56,2%.

Доля финансовой помощи муниципальным образованиям планируется увеличить до 34,8% по сравнению с 30,3% в 2003 году, что соответствует росту объемов финансирования этой статьи в полтора раза и выглядит непропорционально на фоне роста общего объема расходов бюджета только на 30%.

Таким образом, анализ динамики параметров бюджета Калининградской области на 2004 год подтверждает его компромиссность. Так, рост общего объема расходов бюджета области на 2004 год по сравнению с величиной 2003 года планируется на 30,6%, а рост общего объема расходов на 23,8%, при росте собственных доходов на 36,2% и росте их доли в общем объеме доходов до 67,7%.

Законодательная база разработки региональных программ и ее эволюция

Очевидно, что финансирование в рамках программ позволяет более четко распоряжаться бюджетными средствами и осуществлять более эффективный контроль за их расходованием, в отличие от распределения средств по бюджетным статьям.

Порядок разработки и бюджетного финансирования региональных программ определяется Законом Калининградской области от 1 июня 1998 года № 72 «Об областных государственных программах и заказах», принятого областной Думой второго созыва 14 мая 1998 года. Этот закон установил общие принципы и порядок разработки, утверждения, размещения (подбора исполнителей) и исполнения областных программ и заказов, направленных на удовлетворение потребностей жителей Калининградской области и финансируемых частично или полностью за счет финансовых ресурсов области. В соответствии с этим Законом, любая областная государственная программа при полном или частичном ее финансировании за счет средств областного бюджета, подлежит утверждению в областной Думе независимо от объема бюджетного финансирования. Этот Закон определяет порядок разработки и рассмотрения региональных программ и содержит требования к их содержанию. Редакция закона, действовавшая до октября 2003 года, включала так же и положения, регламентирующие закупки продукции за счет бюджетных средств.

Однако в связи с принятием Федерального Закона от 06.05.1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», регулирующего вопросы поставок продукции для государственных нужд Российской Федерации, фактически утратило силу Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 года N 305, определяющее правовые основы для осуществления указанных поставок на уровне субъектов Российской Федерации. Поэтому был принят Закон Калининградской области от 20 октября 2003 года № 318, «О поставках продукции для государственных нужд Калининградской области», который внес изменения в закон «Об областных государственных программах и заказах», оставив лишь положения, относящиеся к областным государственным программам и заказам.

В 2003 году в Закон Калининградской области «Об областных государственных программах и заказах» вносились изменения, связанные с необходимостью создать условия для устранения недостатков в управлении и реализации программ Калининградской области. Анализ выявил необходимость подготовки управленческих кадров для реализации программ в условиях быстро меняющейся обстановки.

Хотя существовавшая нормативно-правовая база, как на федеральном, так и на региональном уровне формировала достаточные правовые рамки в области подготовки и переподготовки кадров, в том числе и управленческих, в закон были внесены изменения направленные на совершенствование механизма определения потребности в кадрах, необходимых для реализации региональных программ и финансирования их подготовки. Изменения вносились с целью повышения эффективности реализации государственных программ Калининградской области.

Особенности принятия и реализации региональных программ государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области регулируется законом Калининградской области от №66 «О поддержке малого предпринимательства в Калининградской области». Первоначальная редакция Закона «О поддержке малого предпринимательства в Калининградской области» содержала требование о включении в программу государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области перечня проектов сферы малого предпринимательства, для реализации которых предлагается использовать дополнительные, помимо предоставляемых всем субъектам малого предпринимательства, меры государственной поддержки (например, прямое финансирование за счет средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов на невозвратной и возвратной основах либо предоставление гарантий Калининградской области по возврату привлекаемых кредитных ресурсов или компенсация процентной ставки по привлекаемым кредитам), а также указывать такие меры и источники их финансирования.

В соответствии со статьей 3 областного Закона «Об областных государственных программах и заказах» программы Калининградской области разрабатываются на срок от года до пяти лет, поэтому включение в программу конкретных проектов, а тем более индивидуальных мер поддержки для каждого включенного в программу проекта было неоправданным. Это связано с тем, что финансирование коммерческих проектов в сфере малого предпринимательства осуществляется при определенных условиях, которые разработчик проекта может не выполнить, что сделает, с одной стороны финансирование необоснованно рискованным, а отсутствие в программе других проектов не позволит использовать выделенные средства.

Было принято решение фиксировать в программе поддержки малого предпринимательства в Калининградской области основные направления в сфере малого предпринимательства, по которым должна осуществляться дополнительная государственная поддержка, а принятие решений по поддержке конкретных проектов поручить уполномоченному органу. Кроме того, в Закон были внесены изменения, приводящие его в соответствие с действующим бюджетным законодательством, в частности исключено требование о наличии в программе заявки на резервирование в предстоящем финансовом году части областных государственных заказов в целях размещения среди субъектов малого предпринимательства, как не соответствующее Бюджетному кодексу РФ.

Таким образом, в Калининградской области имеется нормативно-правовая база, регламентирующая порядок принятия и реализации государственных программ Калининградской области. Эта нормативно-правовая база постоянно совершенствуется на базе анализа хода реализации программ в рамках действующего законодательства.

Роль стратегии в разработки бюджетных программ

Региональные программы являются инструментом, позволяющим концентрировать усилия и средства на приоритетных направлениях. Основная проблема при подготовке и реализации программ заключается в выделении приоритетных направлений и формулировании проблем, а так же обосновании необходимости их решения программными методами[104].

На региональном уровне такая проблема легко разрешается, в том случае, если соответствующий субъект РФ имеет разработанную и принятую стратегию своего развития. Стратегия регионального развития включает в себя две составляющие – собственно стратегию, как документ, и процесс ее разработки, описанный в соответствующих процедурах. Стратегия как документ, содержащий главные приоритеты регионального развития, основные цели и задачи, а так же пути их достижения является ориентиром для всех лиц, так или иначе связанных с регионом. Однако наиболее важным является процесс разработки стратегии, в рамках которого все заинтересованные стороны вырабатывают компромиссные подходы и согласовывают свои действия. Выработка региональной стратегии проходит в ходе переговоров заинтересованных сторон в рамках согласованной процедуры. Такие переговоры должны вовлекать максимальное количество заинтересованных сторон и каждая из сторон должна быть уверена, что ее предложения приняты во внимание.

В Калининградской области имеется Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года. Стратегия является результатом обобщения предложений, обсуждавшихся в 2001-2002 годах в областных органах государственной власти, на конференциях и совещаниях с участием ученых и специалистов, предпринимателей, отечественных и зарубежных экспертов. Характерными признаками Стратегии являются, во-первых, социальная ориентированность, создание условий для наиболее полного и эффективного использования возможностей и потребностей человека. Во-вторых, реализация принципов устойчивого развития, сбалансированности экономических, социальных и экологических приоритетов. В-третьих, предусматривается развитие области как региона сотрудничества, где будут взаимоувязаны региональные, межрегиональные, общероссийские и международные интересы. По замыслу авторов, стратегия как политический документ является основой для разработки Программы социально-экономического развития Калининградской области на среднесрочную перспективу и направлена на создание условий для повышения уровня и качества жизни населения[105].

Стратегия как документ принята в виде декларации о стратегическом партнерстве объединившей органы государственной власти, местного самоуправления, объединения хозяйствующих субъектов и ведущие некоммерческие организации. Окончательный текст стратегии был утвержден постановлением главы администрации (губернатора) Калининградской области.

Основные цели Стратегии:

- содействие развитию малого и среднего бизнеса России на основе ускорения трансферта технологических и социальных инноваций;

- создание условий для эффективного использования человеческого потенциала и становление благоприятной социальной среды для его развития;

- формирование конкурентной экономики региона, опирающейся на инновации и интеллекту­альные ресурсы, обладающей устойчивым и долговременным потенциалом роста;

- достижение социальной консолидации как основы укрепления российской государст­венности на территории области и реализации жизненно важных интересов населения.

- Стратегические направления действия областных органов государственной власти:

- формирование и реализация социальных стандартов, направленных на повышение качества жизни калининградцев, формирование благоприятной социальной среды;

- укрепление систем жизнеобеспечения территории в условиях пространственной оторванности региона от основной части страны, развитие эффективной социальной и производственной инфраструктуры;

- создание в области благоприятных условий для экономической деятельности, включая совершенствование законодательной базы, последовательное формирование в регионе рыночной и социально-ориентированной экономики со стабильным и ясным законодательством;

- создание основы для реализации положений общественного договора как ключевой предпосылки к реализации Стратегии;

- совершенствование системы управления, в частности, принципиальная борьба с преступностью и коррупцией, рост профессионализма государственных служащих, укрепление исполнительской дисциплины; повышение предсказуемости, честности и открытости власти, прозрачности бюджета.

Пока еще рано делать выводы о том, насколько имеющиеся областные программы соответствуют региональной стратегии, однако можно сказать, что два направления: реформа жилищно-коммунального комплекса и поддержка малого бизнеса, которые продолжают оставаться в фокусе прикладного бюджетного анализа в Калининградской области полностью согласуются с региональными стратегическими приоритетами.

Отражение федеральной политики в разработке бюджетных программ

В Калининградской области, как и в любом другом регионе России, на бюджетный процесс в части финансирования региональных программ, существенное, если не определяющее влияние оказывают федеральные программы. Калининградская область и объекты на ее территории включены практически во все федеральные и многие межгосударственные программы. При этом в качестве обязательного условия для федерального финансирования, выдвигается наличие софинансирования из регионального бюджета.

Федеральные программы послужили основанием для разработки следующих программ Калининградской области:

- «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Калининградской области на 2003-2010 годы»;

- «Развитие архивного дела в Калининградской области на 2002-2005 годы»;

- «Обеспечение занятости военнослужащих, подлежащих увольнению в запас или отставку, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на 2002-2005 годы в Калининградской области»;

- «Профилактика и лечение артериальной гипертонии среди населения Калининградской области на 2002 - 2005 годы»;

- «Обеспечение жильем молодых семей (2003-2007 гг.)»;

- «Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы»;

- «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Калининградской области (2003-2007 годы)» (при этом в области действовала программа «"Неотложные меры противодействия эпидемии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), в Калининградской области на 2002-2006 годы», которая была отменена с принятием указанной программы);

- «Региональная программа по проблемам инвалидов и инвалидности на 2002-2005 годы»;

- «Информатизация органов государственной власти Калининградской области (2003-2006 годы)»;

- «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2003-2007 годы в Калининградской области»

- «Безопасное материнство на 2002-2005 годы»;

- «Патриотическое воспитание населения Калининградской области на 2002-2005 годы»;

- «Старшее поколение на 2002-2005 годы»;

- «Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на 2004-2006 годы»;

- «Программа энергосбережения Калининградской области на 2001-2005 гг.».

По количеству, программы Калининградской области, принятые на основании федеральных программ составляют 45,5 % от общего числа региональных программ. Наибольшее влияние на региональный бюджет оказывает Федеральная целевая программа развития Калининградской области (далее ФЦП). Она утверждена постановлением Правительства РФ от 7.12.2001 г. № 866. Основная цель Программы: создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области, сопоставимого с уровнем развития сопредельных стран, а также благоприятного инвестиционного климата в регионе для сближения России и Европейского сообщества. Программа ставит следующие задачи:

а) обеспечение геостратегических интересов России в Балтийском регионе (развитие Калининграда как крупного транспортного узла России; обеспечение устойчивого энергоснабжения области; улучшение экологической обстановки, обеспечение защиты окружающей среды с учетом выполнения обязательств России, определенных международными договорами);

б) задачи общефедерального значения (трансформация экономической структуры региона в направлении экспортной ориентации; совершенствование механизма функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области; развитие телекоммуникационной инфраструктуры; развитие туристско-рекреационного комплекса);

в) задачи регионального значения, требующие государственной поддержки (комплексное развитие сельского хозяйства; развитие рыбопромышленного комплекса; развитие отраслей социальной сферы).

Программа предусматривает разработку новых и пересмотр ряда действующих областных законодательных актов, нормативных и методических документов, включая и областные государственные программы. Совершенствование нормативно-правовой базы на региональном уровне, согласно ФЦП, должно включать в себя принятие нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в сфере культуры, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, экологии и природопользования, а также решающих ряд вопросов функционирования топливно-энергетического и курортно-туристического комплексов Калининградской области, влияющих на инвестиционный климат. В число областных программ, разработка которых предусмотрена ФЦП, входят:

- программа энергосбережения в Калининградской области на 2002-2005 годы (принята и реализуется);

- программа развития туристско-рекреационного комплекса Калининградской области на период до 2010 года (принята и реализуется);

- региональная целевая программа сохранения историко-культурного наследия Калининградской области (отсутствует);

- региональная целевая программа поддержки и развития библиотек Калининградской области (отсутствует);

- региональная целевая программа развития государственных учреждений культуры Калининградской области (отсутствует, принята и реализуется программа «Обновление»);

- региональная программа по проблемам инвалидов и инвалидности(принята и реализуется);

- региональная целевая программа "Старшее поколение"(принята и реализуется);

- региональная программа модернизации и реформирования ЖКХ Калининградской области (принята и реализуется);

- региональная программа переселения граждан из ветхого и аварийного фонда в Калининградской области (принята и реализуется);

- региональная программа утилизации бытовых и промышленных отходов на территории Калининградской области (отсутствует).

Основное влияние ФЦП на бюджет Калининградской области заключается в том, что она предусматривает ряд проектов, которые должны софинансироваться из регионального бюджета. Такое софинансирование предусматривалось в бюджетах Калининградской области, начиная с 2002 года, и включается в областную инвестиционную программу.

Бюджетное финансирование региональных программ.

Типология региональных программ для бюджетного анализа

Региональные программы Калининградской области можно подразделить на две категории: социальные и инфраструктурные программы. Такая классификация не является единственно приемлемой. Разные авторы предлагают различные способы классификации программ, в том числе региональных[106]. Разделение программ на социальные и инфраструктурные обусловлено тем, что последние имеют своей целью развитие инфраструктуры. Таким образом, они создают материальные условия для развития региона. К инфраструктурным можно отнести следующие региональные программы Калининградской области:

- Государственная программа развития туризма и рекреации в Калининградской области на 2002-2006 годы»

- Областная государственная Программа «Информатизация органов государственной власти Калининградской области» (2003-2006 годы);

- Программа энергосбережения Калининградской области на 2001-2005 гг.;

- Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы;

- Программа государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области на 2003-2004 годы;

- Областная инвестиционная программа на 2004 год.

- Областная целевая программа «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Калининградской области на 2003- 2010 годы».

Бюджетное финансирование инфраструктурных программ Калининградской области

Закон об областном бюджете на 2003 год предписывал администрации области в срок до 1 марта 2003 года разработать и внести на утверждение в областную Думу областную программу реконструкции и ремонта городских улиц и искусственных сооружений на них, расположенных в границах населенных пунктов муниципальных образований и использующихся для проезда транзитного транспорта. Необходимость принятия такой программы обусловлена тем, что состояние уличной сети городов области, практически везде, неудовлетворительное. Капитальные ремонты покрытия не проводятся, текущие работы, в виде ямочного ремонта асфальтобетонного покрытия улиц, проводятся не на всех улицах и являются временной мерой, не дающей необходимого эффекта. Искусственными сооружениями – мостами и путепроводами, практически, никто не занимается. Из-за отсутствия специализированных служб, неправильной их эксплуатации сооружения преждевременно выходят из строя, переходят в разряд аварийных, создают реальную угрозу для их пользователей. Все это приводит к большим экономическим потерям, которые в условиях дефицита средств, превращаются в неразрешимые проблемы, крайне негативно влияющие на развитие территории.

Ситуация осложнялась тем, что исторически сложившаяся в регионе дорожная сеть проходит через населенные пункты, а согласно законодательству, регулирующему эти вопросы запрещается направлять средства дорожного фонда на ремонт улиц, находящихся в черте населенных пунктов. Поэтому финансирование возможно только в рамках соответствующей программы. Законом Калининградской области от 31 октября 2003 г. N 322 «Об утверждении Программы ремонта и реконструкции городских улиц Калининградской области, используемых для проезда транзитного транспорта, на 2004-2008 годы» была принята соответствующая программа.

Основными целями Программы являются: содействие экономическому и социальному развитию городов области; приведение в нормативное состояние улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта; улучшение условий для движения транспортных средств; повышение безопасности дорожного движения; повышение уровня благоустройства городов и населенных пунктов области. Как видно из названия основными задачами Программы является ремонт и реконструкция улиц городов области, по которым осуществляется транзитное движение транспорта. На 2004 год программой предусмотрены расходы в объеме 120 млн. руб., из которых 100 млн. руб. предусмотрены для города Калининграда. Это связано с предстоящим в 2005 году празднованием 750-летия г. Калининграда. (Который был основан как замок Кенигсберг, вокруг которого возникли три города, которые срослись в один – исторический центр Восточной Пруссии Кенигсберг).

Первоначально, в бюджете Калининградской области расходы программы ремонта и реконструкции городских улиц Калининградской области, используемых для проезда транзитного транспорта, на 2004-2008 годы были включены в расходы территориального дорожного фонда, без выделения отдельной строкой. Такая ситуация во многом объясняется с существующими противоречиями между региональной властью и мэрией г. Калининграда. Противоречия обусловлены политическими амбициями мэра Калининграда Юрия Савенко, который отчетливо дал понять, что планирует баллотироваться на пост главы администрации (губернатора) области. Ю. Савенко, прошедший на выборах в государственную Думу по списку движения «Единая Россия», отказался стать депутатом, оставшись на посту главы города Калининграда, несмотря на призывы губернатора области Владимира Егорова. Такие действия мэра эксперты оценивают как шаг к губернаторским выборам. Вместе с тем действующий губернатор уже сделал заявление о своем намерении баллотироваться на второй срок. Окончательная редакция областного бюджета на 2004 год включает финансирование указанной программы отдельной строкой в полном объеме – 120 млн. руб.

Программа государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области на 2003-2004 годы и ее финансирование являлась предметом прикладного бюджетного анализа в прошлом году[107]. Программа традиционно разрабатывается каждые два года, начиная с 2000 года.

Цель Программы - обеспечение условий для интенсивного роста малого предпринимательства, на этой основе – повышение благосостояния, уровня жизни и занятости населения региона. Программа направлена на решение следующих задач:

- совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей предпринимательскую деятельность и ее государственную поддержку;

- развитие кредитно-финансовых механизмов и внедрение финансовых технологий, направленных на развитие сектора малого предпринимательства;

- создание системы предоставления государственных гарантий при финансировании приоритетных предпринимательских проектов через ГОУ ФПМП;

- обеспечение беспрепятственного доступа субъектов малого предпринимательства к получению областных государственных и муниципальных заказов;

- завершение создания инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в Калининградской области, создание и развитие областного инновационно - технологического центра (технопарка) и центров поддержки малого предпринимательства в 10-12 муниципальных образованиях Калининградской области;

- внедрить в рабочую эксплуатацию единую систему информационной поддержки малого предпринимательства;

- расширение круга субъектов малого предпринимательства и лиц, стремящихся заниматься предпринимательской деятельностью;

- подготовка высококвалифицированных кадров для сферы малого предпринимательства;

- продвижение продукции малых предприятий на региональный и межрегиональный рынки;

- расширение внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, привлечение зарубежных инвесторов.

Практика бюджетного финансирования названной программы заключается в том, что при планируемых в программе объемах финансирования - в 2003 году 5 млн. руб. и в 2004 году 12 млн. руб., в 2003 году сумма была выделена в полном объеме, а на 2004 год планируется выделение 4,75 млн. руб. или 39,6 % от предусмотренной программой суммы.

Программа «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Калининградской области на 2003-2010 годы» разработана на основе Постановления Правительства РФ от 22.01.2002 года №33 “О подпрограмме “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда”, входящей в состав федеральной целевой программы “Жилище” на 2002-2010 годы”; постановление Правительства РФ от 17.11.2001 г. №797 “О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ” Федеральной целевой программы “Жилище” на 2002-2010 гг.”.

По предварительным данным всероссийской переписи населения на территории Калининградской области проживает 955 тыс. человек, общая площадь жилищного фонда по состоянию на 1.01.2001 г. (момент подготовки программы) составляла 17,8 млн. м2 или 63758 жилых строений. Из них 4530 строений являются ветхими и аварийными, что составляет 6,4%. По техническому состоянию отнесены к ветхому и аварийному жилищному фонду муниципальной и государственной форм собственности 771,3 тыс. м2, где зарегистрировано 69920 человек. Из общего количества жилых строений 388 зданий признаны аварийными, а 4142 домов ветхими. Для переселения граждан из непригодного для постоянного проживания жилья требуется около 823,6 тыс. м2 жилой площади. Основные цели Программы:

- создание правового механизма переселения граждан из аварийного жилья;

- обеспечение жильем в Калининградской области граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания в 2001 году;

- ликвидация до 2005 года, включительно существующего в настоящее время аварийного и до 2010 года ветхого жилищного фонда, признанного таковым в 2001 году.

- Эта программа сыграла свою положительную роль, уже хотя бы тем, что уже на стадии ее рассмотрения в областной Думе, принятая только в первом чтении послужила основанием для Госстроя выделить 50 млн. руб. из федерального бюджета на финансирование строительства дома для жильцов аварийной девятиэтажки в г. Калининграде. В программе на 2004-2005 годы была запланирована совершенно нереальная цифра в 601,1 млн. руб. Бюджет области на 2004 год не предусматривает финансирования этой программы.

Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы уже анализировалась ранее[108]. Основной целью программы является повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

- обеспечить финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий;

- обеспечить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса;

- обеспечить условия для снижения издержек и повышения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, в том числе путем введения конкурсных процедур размещения заказа на оказание жилищно-коммунальных услуг;

- оказать государственную (областную) поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Проблемы реформирования жилищно-коммунального комплекса и реализация соответствующих программ стали предметом для отдельного прикладного бюджетного анализа. Отметим только, что в программе на 2004 год предусмотрено финансирование из областного бюджета в сумме 659,3 млн. руб. В бюджете области на 2004 год на эти цели выделено 14,25 млн. руб. По объемам бюджетного финансирования программы с 2002 года прослеживается положительная динамика. Так, расходы бюджета на программу реформирования ЖКК в 2004 году вырастут по сравнению с 2003 годом на 42,5%, при росте общих расходов бюджета только на 30,6%.

- Областная государственная Программа «Информатизация органов государственной власти Калининградской области (2003-2006 годы)» разработана на основании следующих документов: Закон Калининградской области от 11.02.2002 г. №115 «О государственных информационных ресурсах Калининградской области»; постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. №65 "О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»; Закон Калининградской области от 26.09.2001 г. №63 «Об информационном обеспечении органов государственной власти Калининградской области»; Закон Калининградской области от 18.01.1996 г. №30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» (с изм. от 31.05.1996 г., 10.11.1997 г., 5.05.1998 г., 24.06.1998 г., 25.09.1998 г., 22.03.2000 г., 12.04.200 г., 9.10.2000 г., 13.02.2001 г., 30.05.2001 г., 22.11.2001 г., 3.01.2002 г., 5.06.2002 г.); Федеральный закон РФ от 20.02.1995 г. №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

Целью программы является построение интегрированной системы информационного обеспечения органов государственной власти и управления области в соответствии с требованиями Устава и законов Калининградской области, законов Российской Федерации как основной системообразующей части единого информационного пространства области. В итоге реализации программы ожидаются следующие результаты: полная модернизация всей информационной инфраструктуры органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Калининградской области, что включает построение современной коммуникационной сети, оснащение органов власти современными компьютерами с построением ЛВС, разработка и внедрение единой программной системы электронного документооборота, а также целостной системы защиты информации, а так же существенное снижение общих издержек на эксплуатацию систем информационного обмена.

Это амбициозная программа, которая для полной ее реализации предусматривала большие объемы финансирования на 2003 год около 17 млн. руб., а на 2004 год 16,3 млн. руб. Естественно, несмотря на необходимость модернизации системы информационного обеспечения органов государственной власти, бюджет Калининградской области не в состоянии выделять на эти цели указанные средства в полном объеме. Кроме того, основная часть расходов предназначена на приобретение и монтаж технических средств, включая даже средства охранно-пожарной сигнализации. Но на эти цели предусматриваются бюджетные средства, выделяемые конкретным бюджетополучателям. Поэтому можно сделать вывод, что программа не стала инструментом координации политики органов государственной власти Калининградской области в сфере информатизации. Практика последних двух лет свидетельствует, что закупки оборудования осуществляются без учета единых подходов, возможности дальнейшей интеграции, при этом каждое подразделение, каждый орган государственной власти действует обособлено, что приводит к неэффективному расходованию средств. В бюджете 2004 года планируется выделить на программу «Информатизация органов государственной власти Калининградской области (2003-2006 годы)» 4,75 млн. руб.

- Программа энергосбережения Калининградской области на 2001-2005гг., разработана на основании следующих документов: Федеральный закон от 03.04.96г. №28-ФЗ «Об энергосбережении», Постановление Правительства РФ от 24.01.98г. №80 «О федеральной целевой программе «Энергосбережения России», Закон Калининградской области от 21.06.99г. №134 «Об энергосбережении», распоряжение главы администрации (губернатора) Калининградской области от 01.11.99г. №250-р «О мерах по подготовке областной Программы энергосбережения».

Развитие Калининградской области во многом зависит от общественных затрат на первичные топливно-энергетические ресурсы и от ритмичности поставок энергоносителей, более того, в силу географического положения региона его бесперебойное снабжение энергетическими ресурсами является составной частью региональной и национальной безопасности. Калининградская область является энергодефицитной. Более 95% электроэнергии поступает с ФОРЭМ (федерального оптового рынка электроэнергии и мощности) транзитом через Литовскую Республику. Газ, нефтепродукты поставляются в область также в основном с территории России, транзитом через Литовскую Республику. Существующие в области местные топливно-энергетические ресурсы (нефть, торф, биотопливо, бурый уголь), нетрадиционные источники энергии используются незначительно и не оказывают существенного влияния на энергетику региона. Поэтому суммарные затраты региона на удовлетворение потребностей экономики и населения в топливе и энергии очень велики. В Калининградской области, как и в России в целом, за последние несколько лет проявились негативные тенденции в развитии топливно-энергетического комплекса. Эта ситуация имеет ряд причин:

- неоправданно высокая удельная энергоемкость производства, в 3-4 раза превышающая аналогичные показатели индустриально развитых стран;

- высокие потери энергоресурсов на всех стадиях производства и потребления;

- высокий уровень износа основных производственных фондов и энергетического оборудования. Оборудование электростанций области выработало свой ресурс более чем на 60%;

- применение устаревших энергоемких технологий и оборудования;

- низкая инвестиционная активность в регионе; сложности проведения технологической перестройки производств. Только за период 1994-1997г. объем инвестиций в электроэнергетику области снизился в 1,5 раза;

- высокие бюджетные дотации на потребляемые энергоресурсы предприятиям ЖКХ и бюджетной сферы, превышающие реальный уровень оптимального потребления на 30-50%;

- рост тарифного давления на хозяйство области и население. За 1997-1999 годы резко выросли тарифы для населения за потребляемую электрическую энергию при одновременном снижении эффективности энергетического хозяйства ЖКХ. В то же время в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ, происходит постепенное снижение дотаций на теплофикацию и водоснабжение, что при сохранении существующей тенденции к росту тарифов приведет к неплатежеспособности большей части населения и обострению проблемы неплатежей;

- ухудшение экологической обстановки. Повышенный объем потребления энергоресурсов, при высоком уровне потерь, ухудшает экологическую обстановку в области.

Главной целью разработки и реализации областной программы энергосбережения было создание организационных, правовых, экономических, научно-технических и технологических условий, обеспечивающих повышение энергетической безопасности области, внедрение перспективных научно-технических достижений в сфере энергосбережения, вовлечение неиспользуемых или недостаточно используемых источников энергии, согласование интересов производителей и потребителей энергии по эффективному использованию энергетических ресурсов. Основные мероприятия программы заключаются в энергетическом аудите объектов, находящихся в собственности Калининградской области и установке на них приборов учета. Практика реализации программы показала эффективность этих мер, приводящих к сокращению затрат государственных учреждений на отопление и горячее водоснабжение, а следовательно и бюджетных затрат на содержание этих учреждений, основную массу которых составляют медицинские и образовательные учреждения, а так же учреждения социальной сферы.

Программа планировала следующие источники средств на реализацию: целевые средства федерального, областного и местных бюджетов. При этом разработчики программы исходили из того, что предусматриваемая в бюджетах отдельной строкой величина средств ограничена, и по расчетам не превысит 3-6 млн. руб. в год, что на период реализации программы составит 15-30 млн. руб. Выделение и использование этих средств должно демонстрировать, в первую очередь, заинтересованность государства в освоении энергосберегающих технологий, а так же нового оборудования, материалов, конструкций, обеспечивающих режим энергосбережения. В бюджете на 2004 год предусмотрено выделение на реализацию программы энергосбережения средств в сумме 4750 тыс. руб.

Государственная программа развития туризма и рекреации в Калининградской области на 2002-2006 годы. Программа разработана на основе следующих документов: Указ Президента РФ от 22.12.1995 г. N1284 "О реорганизации и развитии туризма в РФ"; Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. N177 "О федеральной целевой программе "Развитие туризма в РФ"; Федеральный закон от 24.11.1996 г. N132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ"; Закон Калининградской области от 16.12.1997 г. N45 "О туристской деятельности в Калининградской области" в редакции Закона Калининградской области от 19.07.2000 г. N220; Постановление администрации Калининградской области от 21.05.2001 г. N170 "О подготовке "Государственной программы развития туризма и рекреации в Калининградской области на 2002-2006 годы". Основные цели Программы включают:

- Определение стратегических направлений деятельности администрации Калининградской области в сфере туризма и рекреации по обеспечению эффективного управления (регулирования) процессом развития туристско-рекреационного потенциала региона.

- Разработка научно обоснованного плана по созданию на территории Калининградской области высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, а с другой - значительный вклад в экономику области, в том числе за счет налоговых поступлений в бюджет, притока иностранной валюты, увеличения количества рабочих мест, сохранения и рационального использования культурно-исторического и природного наследия региона.

Объем финансирования из областного бюджета на 2002-2004 годы выглядит весьма реалистично, соответственно 1350, 3420 и 3800 тыс. руб., особенно на фоне общих планируемых объемов финансирования программы. Однако на цели реализации программы в бюджете на 2004 год смогли выделить 2850 тыс. руб.

Областная инвестиционная программа ежегодно утверждается как приложение к бюджету. Она занимает особое место, поскольку является предметом соглашений между депутатами областной Думы и администрацией области. Таким образом, эта программа позволяет решать проблемы финансирования наиболее актуальных проблем региона. Величина инвестиционной программы в 2004 году остается практически равной объему программы 2003 года, хотя ее доля в общих расходах бюджета сократилась с 3,2% до 2,5%.

Анализ бюджетного финансирования областных программ, направленных на поддержание и создание инфраструктуры показывает, что программы описывают проблемы и оценивают объем необходимых для их решения средств. При этом те программы, которые подготовлены на основе федеральных программ не учитывают реальных возможностей бюджета Калининградской области. Именно этим вызвана разница между объемами бюджетного финансирования, которые необходимы для реализации программ и включаемыми в бюджет расходами на реализацию этих программ. Иначе обстоит дело с социальными программами, которые базируются на данных статистики и планируют финансирование в соответствии с установленными нормами. Кроме того, социальные программы направлены на жителей области, которые не в состоянии найти иные источники финансирования. Поэтому объемы бюджетного финансирования, предусмотренного программами, ежегодно финансируются практически в полном объеме.

Практика отмены принятых программ

Практика отмены программ является необычной. Это связано с тем, что программа кроме функции распределения целевого бюджетного финансирования играют важную политическую роль. Политическая роль региональных программ заключается в том, что они обозначают приоритеты, которые выделили для себя органы государственной власти. Поэтому существующая практика сводится к уменьшению или прекращению финансирования региональных программ. При этом для программ, которые приняты в соответствии с федеральными программами, характерны завышенные прогнозы финансирования из областного бюджета. Это делается, с одной стороны, для получения максимально возможных объемов федерального финансирования, а с другой стороны для создания условий для бюджетного финансирования соответствующей отрасли.

В качестве примера возьмем программу «Информатизация органов государственной власти Калининградской области (2003-2006 годы)», которая предусматривала объем финансирования из областного бюджета в 2003 году в 17002,0 тыс. руб. и в 2004 году в 16302,0 тыс. руб., но при этом в бюджет на 2003 год не вошла, а бюджетом на 2004 год предусмотрено выделение 4750 тыс. руб. Администрация не отказывается от информатизации органов государственной власти, но бюджетные средства выделяет исходя из имеющихся возможностей. Ситуация с реализацией программы складывается таким образом, что часть мероприятий, предусмотренных программой на 2003 год реализованы, несмотря на отсутствие финансирования. Таким образом, наличие продуманной программы, даже в условиях ограниченного финансирования стимулирует решение проблем, поставленных в ней.

За весь анализируемый период в Калининградской области были отменены только две программы. Первая это программа перспективного развития материально-технической базы Управления Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Калининградской области на 2001-2003 годы. После того, как Федеральная служба налоговой полиции была ликвидирована, отпала необходимость и в такой программе. Однако с точки зрения проведения политики поддержки налоговых органов в Калининградской области в бюджете на 2004 год предусмотрено софинансирование федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов 2002-2004 годы» в объеме 3 млн. руб. Если сравнивать программы по объему бюджетного финансирования эта программа более приоритетна для органов государственной власти Калининградской области, чем, например программа развития туризма и рекреации в Калининградской области на 2002-2006 годы, на которую предусмотрены бюджетные ассигнования в 2,85 млн. руб.

Другая программа, которая была отменена, это «Неотложные меры противодействия эпидемии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), в Калининградской области на 2002-2006 годы», которая была утверждена Законом Калининградской области от 12.01.2002 г. N112. Основной целью программы являлось замедление темпов развития и смягчение последствий эпидемии ВИЧ-инфекции/СПИДа в Калининградской области. Эта программа была отменена в связи с принятием программы «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Калининградской области (2003-2007 годы)», включавшую в себя подпрограмму «Неотложные меры противодействия эпидемии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)». Целью подпрограммы является стабилизация эпидемиологической ситуации по ВИЧ/СПИДу и предупреждение массового распространения ВИЧ-инфекции, прежде всего, среди молодежи.

Видно, что отмененная программа и действующая подпрограмма имеют аналогичные цели, кроме того, набор задач и перечень мероприятий весьма сходны. Единственное, на что необходимо обратить внимание, это то, что подпрограмма построена по образцу и подобию подпрограммы соответствующей федеральной программы. Поэтому можно сказать, что отмена действовавшей программы связана только с тем, чтобы новая региональная программа соответствовала федеральной.

Выводы

Анализ финансирования региональных программ в рамках бюджета Калининградской области показывает, что наиболее полно финансируются социальные программы. Из программ, направленных на развитие инфраструктуры региона наиболее полно финансируются расходы программ, сформированных в регионе и направленных на решение местных проблем. Они, как правило, оказываются наиболее реалистичными с точки зрения объемов финансирования. Те инфраструктурные программы, которые разработаны в соответствии с федеральными программами, реализуют, в первую очередь, точку зрения федерального центра и их финансирование из регионального бюджета осуществляется в соответствии с паритетным федеральным финансированием. Объемы финансирования таких программ являются нереалистичными и не находят поддержки ни со стороны администрации области при разработке бюджета, ни со стороны областной Думы при его рассмотрении.

С другой стороны, необходимо признать, что наличие региональной программы, направленной на решение той или иной проблемы, демонстрирует приоритеты органов власти области и способствует привлечению внимания к проблеме, которое приводит, в конечном итоге, к привлечению внебюджетных средств, что, в свою очередь, способствует решению проблем.

Приложение 1

Сравнительные данные бюджетных доходов и расходов, тыс. руб.

Вид 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Объем Доля Объем Доля Объем Доля Объем Доля Объем Доля Индекс
ДОХОДЫ

Собственные доходы

1299058 53,3 1341868 44,5 2821777 66,1 3287618 61,6 4476255 67,7 136,2
Всего доходов 2435053 100 3017266 100 4267232 100 5338452 100 6609010 100 123,8
Дефицит [109] - 35954 1,2% 48386 1,0 97540 1,8 490218 6,9 502,6
РАСХОДЫ

Государственное управление

164764 6,9 238708 7,8 290968 6,2 399964 7,4 422022 5,9 105,5
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу 500 0,02 - - 1428 0,03 6000 0,1 6365 0,1 106,1
Промышленность, энергетика и строительство 15088 0,6 40154 1,3 108929 2,3 179452 3,3 890210 12,5 496,1
Сельское хозяйство 95387 4,0 110584 3,6 134408 2,9 128350 2,4 150149 2,1 117,0
Транспорт, связь и информатика 7294 0,3 6462 0,2 3400 0,1 3250 0,1 11458 0,2 352,6
Жилищно-коммунальное хозяйство 324 0,0 9869 0,3 6183 0,1 14568 0,3 24940 0,4 171,2
Образование 63392 2,7 84407 2,8 143004 3,1 192986 3,6 221678 3,1 114,9
Здравоохранение и физическая культура 249373 10,5 300916 9,9 417440 8,9 549821 10,1 775779 10,9 141,1
Социальная политика 209668 8,8 281041 9,2 351260 7,5 446131 8,2 534161 7,5 119,7
Расходы на областные программы 33380 1,4 - - - - 336641 6,2 525743 7,4 156,2
В том числе на программу реформирования ЖКК - - - - 1200 0,03 10000 0,2 14250 0,2 142,5
Расходы по областной программе поддержки малого предпринимательства - - 1581 0,1 1938 0,04 5000 0,1 4750 0,1 95,0
Инвестиционная программа 71717 3,0 - - - - 173000 3,2 174287 2,5 100,7
ИТОГО расходов 1155800 48,5 1340966 43,9 2307535 49,4 3164188 58,2 4247925 59,8 134,3
Финансовая помощь муниципальным образованиям 398618 16,7 1659667 54,4 1653494 35,4 1647364 30,3 2471703 34,8 150,0
ВСЕГО расходов 2380701 100 3053220 100 4675618 100 5435992 100 7099228 100 130,6

Приложение 2

Перечень областных и федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета Калининградской области на 2004 год

№ п/п. Наименование программ Срок действия программ Законодательный (норматив-ный) акт, которым утверждены программы Объем ассигно-ваний на 2004 г., тыс.руб.
1. Областная целевая Программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Калининградской области (2003-2007 гг.)" 2003-2007 г.г. Закон области от 05.07.03 г. № 285 43854
в том числе подпрограммы:
1.1. "Вакцинопрофилактика" 862
1.2. "Сахарный диабет" 28060
1.3. "Неотложные меры противодействия эпидемии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" 1590
1.4. "Меры по предупреждению дальнейшего распространения инфекций, передаваемых половым путем" 465
1.5. "Онкология" 6773
1.6. "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Калининградской области" 5104
в том числе раздел "Профилактика туберкулеза среди сельскохозяйственных животных" 922
1.7. "Совершенствование территориальной службы медицины катастроф Калининградской области" 1000
2. Областная целевая Программа "Безопасное материнство" 2002-2005 г.г. Закон области от 10.01.02г.№ 107 (в ред. от 5.11.02г. № 188) 3239
3. Областная целевая программа "Профилактика и лечение артериальной гипертонии среди населения Калининградской области на 2002-2005 гг." 2002-2005 г.г. Закон области от 21.12.01 г. № 97 1034
4. Областная программа "По преодолению курения табака в Калининградской области на 2002-2004 гг." 2002-2004 г.г. Закон области от 30.04.02г. №140 15
5. Программа развития физической культуры и спорта в Калининградской области на 2003-2005 годы "Физкультура-здоровье-спорт" 2003-2005г.г. Закон области от 08.02.03г.№ 231 2600
6. Областная целевая программа "Развитие образования Калининградской области на 2002-2005 гг." 2002-2005г.г. Закон области от25.11.02г.№199 46500
7. Программа поддержки и развития муниципальных учреждений культуры Калининградской области "Обновление" (2002-2005 гг.) 2002-2005г.г. Закон области от 21.12.01 г. № 98 (в ред. от 3.07.03г. №283) 14300
8. Областная целевая программа "Старшее поколение" на 2002-2005 гг. 2002-2005г.г. Закон области от 12.01.02г. № 109 1050
9. Региональная Программа по проблемам инвалидов и инвалидности на 2002-2005 гг. 2002-2005г.г. Закон области от 12.01.02г. №111 4216
10. Программа "Обеспечение занятости военнослужащих, подлежащих увольнению в запас или отставку, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей на 2002-2005 гг. в Калининградской области" 2002-2005г.г. Закон области от 10.01.02г. №108 487
11. Программа профессиональной переподготовки, социальной реабилитации, формирования рабочих мест и трудоустройства военнослужащих, уволенных в запас или отставку, и членов их семей на 1998-2005 гг." 1998-2005г.г. Постановление областной Думы от 15.01.98 г. №5 600
12. Целевая областная государственная программа "Молодежь Калининградской области - 2002-2005гг." 2002-2005г.г. Закон области от 08.05.02г. №141 6129
13. Региональная Программа "Дети-инвалиды" 2003-2007 гг. 2003-2007г.г. Закон области от 10.07.03г. №297 6970
14. Программа "Социальная, медицинская и психологическая реабилитация воинов-интернационалистов, участников других боевых действий и членов их семей на 2003-2008 годы в Калининградской области" 2003-2008г.г. Закон области от 9.04.03г.№247 590
15. Областная программа "Улучшение условий и охраны труда в Калининградской области на 2003-2005 годы" 2003-2005г.г. Закон области от 9.06 .03г. №259 417
16. Целевая Программа "Патриотическое воспитание населения Калининградской области на 2002-2005 годы" 2002-2005г.г. Закон области от 07.03.02г. № 118 2577
17. Государственная программа развития туризма и рекреации в Калининградской области на 2002-2006 годы 2002-2006г.г. Закон области от 5.06.02г. №155 2850
18. Программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту" на 2003-2007 гг. 2003-2007г.г. Закон области от 5.04.02г.№246 2708
19. Программа "Информатизация органов государственной власти Калининградской области" (2003-2006 годы) 2003-2006г.г. Закон области от 8.02.03г. №233 4750
20. Программа энергосбережения Калининградской области на 2001-2005 гг. 2001-2005г.г. Закон области от 22.11.2001г. №91 4750
21. Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы 2002-2010г.г. Закон области от 12.07.02 г. №170 14250
22. Программа градостроительного планирования развития территорий городских поселений Калининградской области на 2003-2004 годы" 2003-2004г.г. Закон области от 8.02 .03г. № 230 2000
23. Программа создания государственного градостроительного кадастра Калининградской области на 2003-2006 гг. 2003-2006г.г. Закон области от 8.02.03г. № 232 2000
24. Целевая программа "Развитие архивного дела в Калининградской области на 2002 - 2005 годы" 2002-2005г.г. Закон области от 28.10 .02г. №183 2660
25. Областная Программа "Повышение плодородия почв Калининградской области" на 2002-2005 годы 2002-2005г.г. Закон области от 07.04.2002 г. №133 27835
26. Областная целевая Программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета недвижимости на 2003-2007 годы в Калининградской области» 2003-2007г.г. Закон области от 24.07.03г. №278 6325
27. Программа государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области на 2003-2004 гг. 2003-2004г.г. Закон области от 7.03.03г. № 239 4750
28. Программа ремонта и реконструкции городских улиц Калининградской области, используемых для проезда транзитного транспорта, на 2004-2008 годы. 2003-2004г.г. Закон области от 31.10.03г. №322 120000
Итого 329456
29. Областная инвестиционная программа на 2004 год 2002-2005г.г. Приложение к Закону области о бюджете 178787
в том числе целевая областная программа "Обеспечение жильем молодых семей 2003-2007 годы" 2003-2007г.г. Закон области от 15.06.03г. № 270 10000
30. Cофинансирование федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2010года (техническое перевооружение сельского хозяйства) до 2010г. Постановление Правительства РФ от 7.12.01г. №866 14500
31. Cофинансирование федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов 2002-2004 годы" 2002-2004г.г. Распоряжение Правительства РФ от 18.01.01г. №69-р 3000
Всего 525743

<< | >>
Источник: В.А. Бескровная. Бюджет глазами экспертов. Прикладной бюджетный анализ в регионах России. / Под ред. В.А. Бескровной. – Санкт-Петербург,2004. – 326 с.. 2004

Еще по теме ПОДГОТОВКА ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИХ БЮДЖЕТНЫМ ФИНАНСИРОВАНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ:

  1. СОДЕРЖАНИЕ
  2. ПОДГОТОВКА ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИХ БЮДЖЕТНЫМ ФИНАНСИРОВАНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -