3.2. О некоторых новых бюджетных терминах
В новом законе об МСУ и в проекте «БК+» используется новый термин «расчётная бюджетная обеспеченность», который следует отличать от применяемого в действующем Бюджетном кодексе термина «минимальная бюджетная обеспеченность».
Согласно первоначальной версии статьи 65 Бюджетного кодекса (1998 г.), именно нормативы минимальной бюджетной обеспеченности были базисом формирования расходов бюджетов всех уровней. Изменённая редакция Бюджетного кодекса (2000 г.) в качестве базиса закрепляет минимальные государственные социальные стандарты. Правда, указанное изменение должно вводиться в действие с момента вступления в силу Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который пока так и не принят и вряд ли будет принят в будущем.Предлагаемые в «БК+» определения расчётной бюджетной обеспеченности весьма тяжеловесны. Допуская некоторые упрощения, примем, что уровень расчётной бюджетной обеспеченности определяется соотношением между расчётными (потенциальными) налоговыми доходами на одного жителя и аналогичным «средним» показателем по территории.
Остановимся ещё на одном новом понятии – «расходные обязательства». Действующий БК оперирует институтом «расходы бюджетов», с пониманием которого особых проблем не возникало и не возникает. Самое простое определение расходов бюджетов можно свести к следующему: расходы бюджетов – это антоним доходов бюджетов. Действующий БК определяет расходы бюджетов как денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы – денежные средства. Здесь всё понятно. В определении же «расходные обязательства» в проекте «БК+», заменяющем институт расходов бюджета, понятно далеко не всё. При его анализе обратим внимание на следующие моменты.
Во-первых, расходные обязательства – это обязанности (РФ, субъекта РФ, муниципального образования).
Раз это обязанности, то зачем нужен указанный институт, если далее в понятийном аппарате проекта содержится определение бюджетных полномочий органов государственной власти и органов МСУ, определяемых, в том числе и как те же обязанности. Кроме того, если обязанности соответствующих органов обуславливают расходные обязательства соответствующих органов, то они должны обуславливать и доходные обязательства, однако такого института проект «БК+» не предусматривает.Во-вторых, указанные обязанности должны быть обусловлены законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением. Здесь значение данного института сразу девальвируется отлагательным условием обусловленности. Кроме того, указание на иные, помимо законов о бюджете на очередной год, нормативно-правовые акты выглядит сомнительным. Скорее всего, разработчики проекта это понимали, поэтому и сохранили институт бюджетных обязательств.
Главное же заключается в том, что институт расходных обязательств не сможет заменить ни нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, ни государственные минимальные социальные стандарты, потому как ответить на вопрос «каким образом?» он не в состоянии. Зато породить «хаос в головах» у правоприменителей данный институт способен.
«БК+» В проекте «БК+» предлагается:
а) из понятийного аппарата исключить упоминания минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности;
б) из перечня сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, исключить нормативы минимальной бюджетной обеспеченности;
в) упомянутую статью 65 изложить в иной редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениями должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов».
Таким образом, инициаторы проекта «БК+» полагают, что в основу планирования бюджетных расходов должны быть положены исключительно расходные обязательства, однако методика их определения (расчёта), как было указано выше, разработчиками проекта не прописана.
Анализ определений расчётной бюджетной обеспеченности и расходных обязательств позволяет сделать некоторые выводы:
- объем бюджетных услуг должен быть «привязан» к конкретному вопросу местного значения;
- должен быть сформирован обязательный (минимальный) «ассортимент» муниципальных бюджетных услуг с указанием денежной стоимости каждой услуги;
- каждое МО должно иметь свою подробную «налоговую историю»;
- в каждом МО должны быть данные об уровнях налоговой нагрузки по отраслям экономики;
- численность населения многих МО (в курортной и сельской местностях) должна быть существенно скорректирована с учетом сезонной миграции;
- учитываемые факторы и условия («структура населения, социально-экономические, климатические, географические и иные объективные факторы») должны иметь численные показатели.
Нетрудно сделать общий вывод, что всё вышеперечисленное труднодостижимо во вновь создаваемых МО. Да и в тех МО, которые существуют давно, имеется далеко не вся информация в виде, пригодном для бюджетных расчётов. Следовательно, доказательным расчётам уровня бюджетной обеспеченности должна предшествовать большая работа по сбору и обобщению самой разнообразной информации, касающейся специфики данного МО.