НАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

Колпакова Т.А.

«…Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью, и на этом уровне мы обязаны навести порядок.

В.В. Путин.

Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Так записано в п.2 ст.1 нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В настоящее время во всех муниципальных образованиях Санкт-Петербурга повсеместно сформированы органы местного самоуправления (далее – ОМСУ). И ни в одном из 111 муниципальных образований (далее – МО), даже в таком как поселок Серово, где проживает всего 106 человек, местное самоуправление (далее – МСУ) не осуществляется населением непосредственно. В соответствии с п.1 ст.2 уже упоминавшегося федерального закона «органы местного самоуправления, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Об особенностях Санкт-Петербургской модели организации МСУ, об ограниченной компетенции местного самоуправления и органов местного самоуправления сказано и написано достаточно много, что позволяет не касаться этой темы в данной работе. Заметим только, что в Санкт-Петербурге получила развитие советская модель МСУ, когда муниципальные Советы олицетворяются с местным самоуправлением, что вовсе не одно и то же.

Анализ расходования бюджетных средств на содержание органов МСУ в Санкт-Петербурге, на наш взгляд, является одной из ключевых тем прикладного бюджетного анализа, так как по данной статье расходов в муниципальных образованиях в среднем по Санкт-Петербургу тратится до четверти всех средств местных бюджетов, а в некоторых - до 60%. К примеру, МО №13 при отсутствии второй год утвержденного представительным органом местного бюджета на функционирование ОМСУ предполагается в 2003 году потратить 6 167 754 рубля, (что составляет 33,3% всего бюджета), на ремонт и озеленение придомовых и внутридомовых территорий – 6 933 042 рубля (37,4%), на социальную политику – 280 000 рублей (1,5%). Муниципальный совет МО Рыбацкое на 2003 год утвердил расходы на содержание ОМСУ – 4 486 000 рублей (30,2%), на ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий – 4 515 000 рублей (30,4%).

Статьи расходов местных бюджетов на содержание ОМСУ во многих МО являются «защищенными», что недопустимо в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ. Так, например, муниципальный совет МО Коломна (МО-1) в п.7 Постановления № 35/1 «Об утверждении местного бюджета на 2002 год» устанавливает, что перечень защищенных расходов бюджета, подлежащих финансированию в полном объеме: оплата труда, начисление на оплату труда, текущие трансферты». Аналогичные нормы содержатся в Постановлениях муниципальных советов МО №№2-4, 7, 9, МО Морской, Сампсониевское и др.

По информации контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга исполнение бюджетов муниципальных образований по состоянию на 01.09.2003г.

Таблица 1

Исполнение бюджетов муниципальных образований г. Санкт0Петербурга на 01.09.2003 г., тыс. руб.

За 8 месяцев 2003 года доходная часть местных бюджетов исполнена в сумме 1302439 тыс. руб., расходная часть - в сумме 1033819 тыс. руб. Полученный профицит в сумме 268620 тыс. руб. направлен на увеличение остатков средств бюджета на счетах в банках, которые за август возросли на 29724 тыс. руб. и составили на 1.09.2003 г. 482928 тыс. руб. По итогам 8 месяцев 2003 года исполнение доходной части местных бюджетов по отношению к годовым назначениям составило 78,3%, расходной части - 60,9%.

В структуре расходов муниципальных образований основную долю составляют расходы на:

- жилищно-коммунальное хозяйство (46 %);

- государственное управление и местное самоуправление (25,9 %);

- образование (14,3 %).

Данные Приложения 1 дают представление в целом о финансовом и кадровом обеспечении деятельности ОМСУ в 2002 году по группам муниципальных образований. В ОМСУ по состоянию на 01.10.2003г. работают:

- депутатов на постоянной основе – 446 человек, утвержденных штатных единиц категории «А» - 479.

- муниципальных служащих - 926 человек, утверждено ставок – 1063.

- на должностях, не отнесенные к муниципальным должностям (технический персонал, водители и пр.) – 152 человека.

Общая численность работников в ОМСУ составляет – 1522 человека. Практически в каждом МО по договорам возмездного оказания услуг привлекаются специалисты на выполнение определенных работ. До последнего времени во всех МО выплачивались суммы денежных средств на так называемые «депутатские компенсации». Штатными расписаниями ОМСУ утверждена общая численность работников – 1732 штатные единицы. Фонд оплаты труда ОМСУ исчисляется, согласно Закона Санкт-Петербурга «О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге», в соответствии со штатным расписанием. В конце финансового года средства, предусмотренные на денежное вознаграждение работников, используются на выплату единовременных премий или в течение года осуществляются выплаты за так называемое совмещение должностей.

Структура ОМСУ – Совета и Администрации – чаще всего не соответствует тем полномочиям, которыми наделены эти органы. В структуре муниципального совета того или иного муниципального образования не редко можно встретить комиссию по здравоохранению, возглавляемую освобожденным председателем комиссии, несмотря на то, что полномочия по организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений здравоохранения МО в Санкт-Петербурге не переданы. Вместе с тем, практически отсутствуют комиссии по опеке и попечительству, хотя эти полномочия осуществляются ОМСУ в полном объеме. Удивительно, но факт – во многих ОМСУ отсутствует юрист, работающий на постоянной основе.

В расходах на содержание муниципальной власти в МО основные средства уходят на содержание представительного органа. Исполнительный орган либо вообще не формируется в нарушение Устава МО, либо не предусмотрен Уставом, либо существуют в «зачаточном» состоянии.

К примеру: МО Звездное – Муниципальный Совет – 1 961 тыс. руб.,

Администрация - 455 тыс. руб.

МО № 62 – Муниципальный Совет – 1 894 тыс. руб.,

Администрация - 0 руб.

Согласно Уставам МО, Администрация как юридическое лицо должна быть сформированы в 37 муниципальных образованиях. Реально сформирована - в 25. Только в трех случаях Администрацию возглавляет управляющий, назначенный на эту должность по результатам открытого конкурса. Хочется верить, но трудно представить, что в остальных случаях среди депутатов, возглавивших Администрации, нашлись профессиональные, дипломированные специалисты в сфере государственного и(или) муниципального управления.

Прием на работу муниципальных служащих (по их же мнению) в 53% случаях осуществлялся по решению руководителя того или иного ОМСУ. Только 12,9% служащих упомянули о конкурсе на замещение вакантной должности (Сборник материалов по итогам исследований проблем кадрового обеспечения органов МСУ- СПб., 2001).

Еще характерный показатель состояния кадрового обеспечения ОМСУ – распределение повышающих квалификацию.

Таблица 2

Состояние кадрового обеспечения ОМСУ Санкт-Петербурга

Доля повышающих квалификацию ничтожно мала, особенно среди муниципальных служащих. Только в бюджете одного МО была выделена целевая статья в ведомственной структуре расходов – на оплату обучения и повышение квалификации.

В Приложении 2 представлена информация о расходах местных бюджетов на содержание ОМСУ и их процентному выражению к общей, утвержденной на 2002 год сумме расходов бюджетов. Данные приводятся по сборнику «Местные бюджеты МО Санкт-Петербурга на 2002 год» - Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 29 июня 2002.

Трудно предположить, чтобы жители (всего 271 человек) п. Ушково, при наличии информации, согласились бы из скудного местного бюджета утвердить расходы в сумме 3506 руб. на содержание ОМСУ. В 6604 рубля жителям (всего 106 человек) п.Серова обходится местная власть в год, при том, что вопросы местного значения для них эта власть решает на сумму 5 736 рублей.

Реальное исполнение местных бюджетов по этой статье в 2002 году оказалось значительно выше первоначально утвержденных сумм. Только 24 муниципальных образования (21,6%) к концу года не увеличили расходы на содержание ОМСУ, еще около 10% увеличили их на суммы соответствующие увеличению величины МРОТ. Другие МО значительно увеличили расходы на содержание ОМСУ.

К примеру: МО «Измайловское» с 3 617 000 до 5 256 000 рублей.

МО «Владимирский округ» с 8 169 000 до 9 826 000 рублей.

МО «Нарвский округ» с 1 925 000 до 4 079 000 рублей.

Однако в официальных отчетах об исполнении местных бюджетов средства на содержание ОМСУ вообще порой не указываются. К примеру, в МО г. Пушкин – отчет об исполнении бюджета за 2002 год опубликован в Муниципальном вестнике № 10 (март 2003 года). Форма отчета свободная, отчет о расходовании средств на содержание ОМСУ отсутствует.

Использование в сводных таблицах данных за 2002 год обусловлено тем, что в 2003 году отсутствует информация доступная для ознакомления по всем МО Санкт-Петербурга. К примеру:

- ОМСУ МО № 8, 42 вообще отказались предоставить для ознакомления официальный текст местного бюджета на 2003 год, получить информацию об опубликовании этого документа тоже не представилось возможным.

- Муниципальный Совет МО «Светлановское», МО «Московская застава» вообще не утвердили местные бюджеты на 2003 год.

Показатели за 2003 год взяты выборочно по группам МО, утвержденным Законом Санкт-Петербурга. Принцип выборки МО определялся по максимальному и минимальному показателю на содержание ОМСУ от общего утвержденного бюджета за 2002 год. Таким образом, определились следующие МО:

- по 1 группе – МО Академическое (min – 18,2%), МО № 68 (max – 33,4%);

- по 2 группе – МО № 33 (10,9%), МО Ржевка (45,6);

- по 3 группе – МО Нарвский округ (12,4%), МО № 6 (40,3%);

- по 4 группе – МО Дворцовый округ (15,7%), МО № 42 (53,6%);

- по 5 группе – МО город Колпино (18,1%), МО город Пушкин (29,2%);

- по 6 группе – МО город Петергоф (12,8%), МО город Красное Село (34,2%);

- по 7 группе – МО поселок Металлострой (24,0%), МО поселок Песочный (54,2%);

- по 8 группе – МО поселок Репино (35,2%), МО поселок Ушково (63,1%).

На основании данных Приложения 3, можно предположить, что жителей данных МО удивил бы тот факт, что при одних и тех же условиях, одних и тех же полномочиях разница в суммах на содержание ОМСУ в 2003 году составляет сотни тысяч рублей. Вместе с тем, какой-либо утвержденной органами местного самоуправления методики расчета денежных сумм на содержание ОМСУ, как это, например, сделано в Москве, не существует ни в одном МО Санкт-Петербурга.

Сложность сравнения средств расходуемых ОМСУ состоит в том, что доходная часть местных бюджетов у МО одной и той же группы очень разная. К примеру:

- МО «Дворцовый округ» за 9 месяцев получил в доходную часть бюджета 29 358 000 рублей;

- МО № 42 получил – 4 693 000 рублей.

Расходы на содержание ОМСУ в этих МО составили соответственно – 4 307 000 рублей и 1 741 000 рублей. Однако в процентном отношении к общим расходам бюджета расходы на ОМСУ составили – 16,3% и 54%. Среди расходов на функционирование ОМСУ (на примере МО № 7) можно выделить:

- 88,8% - средства на оплату труда и обязательные начисления;

- 9,7% - прочие текущие расходы на закупку товаров и оплату услуг;

- 0 % - оплата коммунальных услуг;

- 0,7% - оплата услуг связи;

- 0,4% - транспортные услуги;

- 0,4% – командировки и служебные разъезды.

На примере МО « Московская застава»:

- 60,5% - средства на оплату труда и обязательные начисления;

- 17,5% - прочие текущие расходы на закупку товаров и оплату услуг;

- 12,6 % - оплата коммунальных услуг;

- 1,3% - оплата услуг связи;

- 0,4% – командировки и служебные разъезды.

- 7,7% - приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования.

Ни в одном МО не проводятся необходимые процедуры по размещению муниципального заказа в части закупки товаров и услуг на средства, расходуемые по статье обеспечение деятельности ОМСУ. В большинстве МО не созданы постоянные конкурсные и котировочные комиссии, отсутствуют специалисты, имеющие необходимые знания и образование для организации и проведения торгов (конкурсов) на закупку услуг, товаров и работ для муниципальных нужд.

ОМСУ СПб при составлении и утверждении местных бюджетов в подавляющем своем большинстве проигнорировали одну статью Закона Санкт-Петербурга о бюджете и почти в точности выполнили другую, а именно:

«6. Предложить органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге направлять средства местных бюджетов, полученные в результате увеличения расчетного объема минимально необходимых расходов местных бюджетов в первую очередь на увеличение расходов по нормативам, определенным пунктами 4 и 5 (организация опеки и попечительства; обеспечение предоставления социальных услуг - курсив авт.) приложения 9.

7. Органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге при формировании местных бюджетов руководствоваться утвержденными нормативами минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге (в том числе на содержание ОМСУ - курсив авт.) приложение 9».

Муниципальные депутаты строго придерживаются утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, в том числе и по нормативу 4 – выплата денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря на детей, находящихся под опекой (попечительством) и детей, воспитывающихся в приемных семьях; оплата труда приемных родителей; расходы на приобретение путевок в ДОУ в период летней оздоровительной кампании для детей, находящихся под опекой. По нормативу 5 - на приобретение школьной формы для детей из многодетных семей. А вот по нормативу 1 (содержание ОМСУ) увеличение денежных средств значительное. 57% муниципальных образований превысили в 2002 году норматив минимальной бюджетной обеспеченности на содержание ОМСУ, определенный Законом Санкт-Петербурга о бюджете на очередной финансовый год. (Приложение 4). К примеру:

- МО Владимирский округ превысило норматив минимальной бюджетной обеспеченности на содержание органов местного самоуправления в 2002 году в 3,38 раза (37,5% всего местного бюджета).

- МО Адмиралтейский округ – в 3,09 раза (48,4% местного бюджета).

Увеличение денежных средств на содержание ОМСУ не является показателем увеличения количества проблем решаемых ОМСУ. Чаще всего наоборот. К примеру, муниципальный Совет МО «Светлановское» в 2002 году не мог собраться на заседания в течение более 7 месяцев, приняв за весть год всего 12 Постановлений, за десять месяцев 2003 года – 23 Постановления. Другой пример: МО город Ломоносов получил дополнительные полномочия и объекты собственности по решению местных проблем. Однако, в отличие от МО город Пушкин (который расходовал на содержание ОМСУ в тот же период 4 998 тыс. руб.) расходовал на содержание ОМСУ 2647 тыс. руб. Как следствие – ОМСУ МО город Ломоносов в 2004 году будут предоставлять населению работ и услуг на сумму почти 90 млн. руб.(!), а ОМСУ город Пушкин на сумму около 20 млн. руб.

В числе главных проблем в сфере финансового обеспечения деятельности ОМСУ можно выделить следующие:

- Наличие или отсутствие нормативно-правовых документов ОМСУ МО, определяющих порядок расходования денежных средств на содержание ОМСУ в соответствии с их собственными полномочиями;

- Наличие или отсутствие критериев оценки эффективности деятельности ОМСУ и соответствующих затраченных ресурсов;

- Наличие или отсутствие конкурсных процедур при расходовании денежных средств на содержание ОМСУ;

- Доступность информации о расходах на содержание ОМСУ, численности выборных должностных лиц, работающих на постоянной основе, численности муниципальных служащих с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

Управление можно считать эффективным, если оно удовлетворяет по крайней мере двум критериям: результат управления соответствует целям управления, результат достигается с минимальными затратами всех ресурсов. Значительные и пока не полностью используемые резервы по повышению эффективности управления скрыты в усилении публичности работы ОМСУ. Но существующее законодательство, особенно Санкт-Петербурга, не подкрепляет конкретных механизмов эффективного участия граждан в управлении. Оно ориентировано более на ОМСУ, а не на местное самоуправление как общественный институт.

В новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» п.2 ст.34 устанавливается обязательность наличия в структуре ОМСУ представительного органа, главы МО, местной администрации. И только в случае если в поселении проживает менее 100 человек представительный орган не формируется. Следует вспомнить, что Положением об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РФ от 26.10.1993г. устанавливался статус и порядок проведения сходов граждан. Если до этого такие собрания (сходы) созывались по мере необходимости и действовали наряду с местными органами власти в городских и сельских населенных пунктах; то согласно упомянутому Положению собрания и сходы в небольших городских и сельских поселениях, с населением до 5 тыс. человек, могли выступать непосредственными органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществлять все функции местного самоуправления. В таких случаях представительный орган местного самоуправления не образовывался. В Санкт-Петербурге таких МО насчиталось бы 16, то есть 14,4% от общего числа МО.

В заключении подведем итоги. Финансирование функционирования органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге согласно бюджетов и данных об их исполнении вызывает много вопросов. Многие не входят в компетенцию надзирающих органов, а являются вопросами местного значения. Какими должны быть ОМСУ в каждом конкретном МО, какими будут расходы на их содержание решать населению этого МО через общественные слушания, правотворческие инициативы, другие формы непосредственного участия в процессе управления.

Приложение 1

Кадровое и финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга

Приложение 2

Расходы местных бюджетов на ОМСУ (относительно всех расходов)

Приложение 3

Расходы местных бюджетов на ОМСУ за 9 месяцев 2003г. (выборка по группам МО)