МОЛОДЕЖНАЯ ПОЛИТИКА: ВЛИЯНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НА ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Орлов А. И.

Введение

Дорогой читатель, надеемся, что ты имеешь хоть какое-то отношение к НКО. Материал, который будет представлен ниже, является как бы продолжением работы, начатой еще в 2001 году Самарскими экспертами.

Нельзя не отметить, что первый анализ (2001 год) послужил своеобразной отправной точкой для специалистов Самарской области. В 2002 году был реализован 1-й этап антикоррупционного проекта «Общественный надзор за органами власти, реализующими молодежную политику в Самарской области», позволивший более четко оценить отдельные аспекты реализации молодежной политики в регионе и определиться с «планом ближайших действий». В результате «вектор общественного участия» был смещен с регионального уровня на муниципальный, как потенциально более «восприимчивый» к различным формам общественного участия, хотя административно более закрытый.

Если говорить о целях и задачах эффективного общественного участия в той или иной социальной проблеме или процессе, то мы должны уметь (научиться) находить те узкие места, где присутствие НКО не только возможно, но и желательно для органов власти, в силу определенным образом складывающейся политической конъюнктуры, либо наличия затруднений (а иногда и невозможности) исполнить надлежащим образом взятые на себя обязательства.

Что касается «Молодежной политики», то таких мест достаточно много как с точки зрения политической составляющей, так и с точки зрения ее содержательного наполнения. В месте с тем, общественное участие в формировании и реализации молодежной политики территории, с целью повышения ее социальной эффективности (к чему собственно и должны стремиться НКО), практически невозможно без четкого понимания места молодежной политики ее целей и задач, а также ответов на ключевые вопросы:

- Что такое «молодежная политика»?

- Кто реализует молодежную политику?

- Как она финансируется?

- Как она регулируется?

- Каковы полномочия и возможности участников процесса формирования и реализации молодежной политики?

Молодежная политика, что же это такое?

Опыт работы в некоммерческом секторе, особенно, на этапах построения партнерства с органами власти и ведения конструктивного диалога практически невозможен, если мы не в состоянии использовать обще употребительные термины и понимать их именно в том контексте, как их понимают органы власти и их подведомственные структуры.

Как правило, термин «молодежная политика» до последнего времени был снабжен дополнительной приставкой «Государственная» (и лишь недавно заговорили о муниципальной молодежной политике). Само словосочетание государственная молодежная политика уже несет большую смысловую нагрузку и, проведя его анализ, можем определить первые отправные точки:

- Во-первых, государство считает эту проблему одной из приоритетных (положительный момент практически во всех отношениях);

- Во-вторых, слово «политика», безусловно, подразумевает достаточно жесткое регулирование и администрирование (в зависимости от ситуации может быть как положительным, так и отрицательным фактором);

- В-третьих, раз проблема поставлена в разряд государственных, значит, будут выделяться средства на ее решение (безусловно, положительный момент);

- В-четвертых, термин «государственная» показывает, что государство хочет принять на себя только строго определенные обязательства, которые могут не соответствовать приоритетам местной специфики (а, следовательно, не финансироваться из государственных средств: федерального или регионального бюджета).

- В-пятых, молодежная политика, как составляющая социальной политики, относится к предметам совместного ведения и регулирования между Российской Федерацией и регионами РФ. (положение неоднозначно, т.к. до настоящего времени существует «относительное» разграничение полномочий, а, следовательно, многие вопросы, в том числе и финансирования урегулированы слабо). Примером такой нечеткости является информация, содержащаяся в «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года» (Постановление правительства РФ № 584 от 15.08.2001 г.), где финансирование государственной молодежной политики предполагается возложить только на региональный бюджет (п.2.5)!!!.

Тем не менее, государство определило понятие молодежной политики следующим образом: Государственная молодежная политика является деятельностью государства, направленной на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Государственная молодежная политика выражает в отношении к молодому поколению стратегическую линию государства на обеспечение социально-экономического, политического и культурного развития России, на формирование у молодых граждан патриотизма и уважения к истории и культуре отечества, к другим народам, на соблюдение прав человека[65].

Предметный анализ целей, задач и «место положения» молодежной политики в общей структуре политики государства позволил сделать несколько иной вывод: «Теоретически "молодежная политика" может включать весь спектр деятельности государства, направленный на поддержку молодежи (здравоохранение, образование, трудоустройство и занятость, досуг, культура, патриотическое воспитание, социальная помощь, информационная поддержка, жилье и др.).

Неопределенность статуса молодежной политики наглядно демонстрируется отсутствием надлежащего законодательного и нормативно-правового регулирования:

На федеральном уровне:

- Не принят профильный или хотя бы рамочный закон.

- Основная федеральная исполняющая структура периодически меняет статус и ведомственную подчиненность.

- Предпринималась (в 2002 году) попытка исключить код 1803 – «Молодежная политика», из бюджетной классификации РФ.

На региональном уровне: (ниже мы более подробно познакомим читателей с нормативно-правовым регулированием молодежной политики).

- Отсутствует определяющий законодательный акт

- Дополнительным подтверждением того, что молодежная политика пока не является социально-самостоятельной, может служить Закон Самарской области «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области» (№ 6-ГД от 29.02.2000 г), который не вступил в силу до сих пор! (ниже приведена цитата из этого нормативного документа)

Статья 4. Система социальных стандартов

В систему социальных стандартов входят социальные стандарты в следующих областях социально-культурной сферы:

здравоохранение;

образование;

социальная защита;

культура;

физическая культура и спорт;

жилищно-коммунальное обслуживание;

обеспечение правового порядка и безопасности граждан;

поддержка семьи, материнства и детства.

Как мы видим «Молодежная политика» отсутствует в перечне регулируемых областей социально-культурной сферы.

В конце 2003 года принято решение о включении Департамента по делам молодежи Самарской области в состав Министерства «Культуры, спорта и молодежной политики» Самарской области. В месте с тем, являясь многочисленной (24-25% от населения), мобильной и амбициозной группой населения, молодежь все чаще становится участницей «политических игр», рассматриваясь в них как «хорошая карта». В последнее время невозможность (вернее неспособность государства) масштабно решить социальные проблемы молодежи многократно усилили вектор политической составляющей молодежной политики. И дальнейшее рассмотрение путей, методов и подходов к решению проблем молодежи практически невозможно без учета этой политической составляющей.

Нам бы хотелось обратить особое внимание специалистов НКО именно на этот момент, т.к. он во многом будет определяющим в выборе стратегии и тактики возможного общественного участия в решении проблем молодежи и молодежной политики в целом.

Персональная составляющая в реализации молодежной политики территории

Как было отмечено выше, молодежная политика относится к тем сферам деятельности государства, где многие вопросы (правовые, законодательные, идеологические) не четко урегулированы, имеется много неясностей, разночтений либо вообще отсутствует какая-либо нормативно-правовая база. Именно в этих областях «возрастает роль личности» и сама политика как бы попадает в зависимость от личных особенностей того или иного человека. Иными словами у чиновника возникает большая свобода в определении приоритетных направлений, принятии решений, использовании административного ресурса. Наиболее четко это можно отследить по 3-м моментам:

- появляется четко прослеживаемая идеологическая компонента молодежной политики;

- изменяется содержательное наполнение молодежной политики как таковой;

- используются совершенно определенные механизмы ее реализации (финансирования).

Еще одним существенным моментом (по мнению автора) является ситуация, когда место руководителя органа исполнительной власти по делам молодежи изначально рассматривается чиновником как промежуточная площадка для карьерного роста.

На рубеже 2000-2001 года произошла смена руководителя Департамента по делам молодежи Самарской области, что стало отправной точкой в «современной молодежной политике Самарской области».

Попробуем нарисовать собирательный портрет чиновника, ответственного за молодежную политику, (портрет составлялся на примере Самарской области, но, скорее всего, читатель, присмотревшись к ситуации в своем регионе или городе, найдет много общего или схожего). И так, как правило, характерной особенностью кадрового обеспечения молодежной политики, является наличие во главе профильного государственного органа исполнительной власти «функционера», нацеленного, прежде всего, на построение личной карьеры в структурах власти, нежели на реальное решение проблем молодежи. Анализ показал, что «функционирование» такого чиновника обычно сопровождается:

1. развитием бурной деятельности (с максимальным внешним эффектом и минимальным социальным), с учетом политической конъюнктуры;

2. умелым спекулированием и манипулированием ценностями прошлого и настоящего;

3. стремлением выстроить полностью подконтрольную и жесткую систему реализации, того направления, за которое отвечает перед вышестоящим начальством;

4. умением переложить ответственность за недоработки и неудачи на подчиненного или партнера;

5. умелым использованием несовершенства законодательства и правового поля, в собственных интересах (затягивание процесса, блокирование инициативы и т.д.);

6. показной демонстрацией открытости и доступности как представителя органа власти;

7. приданием большой значимости личностному фактору в реализуемой деятельности (личная неприязнь к человеку или организации, к которой тот имеет отношение, может стать основной причиной, не состоявшегося взаимодействия и не получившегося конструктивного диалога).

Мы не случайно сделали акцент на особенностях личности, это поможет специалистам НКО из регионов рассмотреть имеющиеся у них проблемы несколько под другим ракурсом, в дальнейшем мы будем возвращаться к выше перечисленным «особенностям» и комментировать происходящие в реальности события.

Как уже было отмечено, не последнюю роль в молодежной политике играют ее правовое регулирование, механизмы реализации (финансирования) и идеологическая составляющая. Относительно этих ключевых позиций (и их трансформации в последние 3 года под влиянием личностного фактора) мы поведем наш рассказ.

Правовое регулирование молодежной политики в Самарской области

Основным завоеванием демократии для Самарской области (в сфере молодежной политики) можно считать закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Самарской области» (считай прямое участие в бюджетном процессе). Общую эйфорию омрачают лишь некоторые факты:

- Закон, принятый еще в 1998 году, является своеобразной копией (со всеми недостатками и коррупционными рисками) аналогичного федерального закона, за этот период времени ни разу не изменялся. Хотя именно в отношениях общества и государства произошли за этот период существенные изменения.

- Закон реализует уполномоченная структура (исполнительный орган государственной власти, реализующий молодежную политику), и соответственно самостоятельно формируя конкурсную комиссию, имеет механизмы воздействия на «нелояльных» НКО;

- Затруднена возможность оценки эффективности реализации данного закона, т.к. информация о результатах конкурса не публикуется, объемы средств, выделяемых на его реализацию, в публичных источниках информации отсутствуют.

Таким образом, в данной ситуации целесообразно ставить вопрос о повышении эффективности использования общественными структурами уже имеющихся возможностей и закрепленных механизмов участия в реализации молодежной политики.

Рекомендации НКО. В качестве рекомендаций для территорий (где данный или подобный закон принят) можно предложить провести мониторинг его реализации (это возможно в рамках поддержки антикоррупционной инициативы НКО), там, где как в Самарской области гражданам и их объединениям предоставлено право законодательной инициативы, предпринять попытку внесения поправок и изменений в несовершенный законодательный акт.

Особое место в списке нормативных актов, определяющих возможности участия граждан или НКО в реализации государственной политики (социальной, молодежной и т.д.), занимает документ, описывающий полномочия, цели и задачи органа власти, как правило, это Положение о департаменте, управлении, комитете, отделе. В Самарской области не прошло и 3-х месяцев после смены руководителя Департамента по делам молодежи, как на свет появилось новое Положение «О департаменте по делам молодежи Самарской области». Документ, представляющий собой полное торжество демократии, открытости и ответственности власти перед обществом. Приведем несколько выдержек из этого документа:

1. Общие положения

1.5. Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Самарской области, исполнительными органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Самарской области, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями.

3. Функции Департамента

В соответствии с возложенными на него задачами Департамент осуществляет следующие функции:

разрабатывает проекты нормативных правовых актов, механизмы их реализации на основе анализа нормативной базы в сфере реализации молодежной политики;

в установленном порядке организует и контролирует реализацию на территории области федеральных программ в сфере молодежной политики; (*)

разрабатывает и организует реализацию областных программ в сфере молодежной политики;

обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления Самарской области и общественных объединений по вопросам реализации молодежной политики;

участвует в создании и развитии сети учебно-методических центров, организаций социального обслуживания молодежи, молодежных центров, оздоровительно-образовательных учреждений и организаций, клубов по месту жительства, спортивных и творческих центров, специализированных молодежных служб, содействует их информационному и кадровому обеспечению;

осуществляет формирование и развитие системы специализированных социальных служб, содействующих постоянному и временному трудоустройству молодежи; (**)

формирует и ведет областной реестр молодежных и детских общественных объединений, имеющих право на государственную поддержку;

оказывает в порядке, предусмотренном действующим законодательством, государственную поддержку молодежным и детским общественным объединениям Самарской области;

совместно с органами исполнительной власти Самарской области, общественными объединениями и другими организациями участвует в организации отдыха и оздоровления молодежи Самарской области;

4. Права и обязанности Департамента

4.1. Для выполнения возложенных на него задач Департамент имеет право:

организовывать исполнение на территории Самарской области законодательства Российской Федерации и Самарской области в сфере молодежной политики;

принимать решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей подведомственных Департаменту организаций;

осуществлять прямое взаимодействие с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями в целях обеспечения реализации молодежной политики на территории Самарской области;

привлекать на договорной основе научные организации, специалистов, временные творческие (научные) коллективы, консультативные, экспертные и рабочие группы для выполнения работ в целях реализации возложенных на Департамент задач и осуществлять их финансирование.

4.2. Департамент обязан:

регулярно информировать население о реализации молодежной политики, формировать положительный имидж деятельности в сфере молодежной политики;

осуществлять обратную связь с населением путем осуществления приема граждан и проведения согласительных процедур с общественными объединениями при выработке управленческих решений, разработке концепций и программ;

Таким документом Департамент как бы наглядно демонстрирует свою открытость и демократичность (вспомните п. 6 из Списка), появилась даже возможность участия общественных объединений в согласительных процедурах (при этом обратите внимание речь идет не только о детских и молодежных общественных объединениях, а всех, кто заинтересован в эффективной молодежной политике).

Теперь коротко проиллюстрируем, как некоторые функции реализуются на практике. (*)Организация и контроль за реализацией федеральных программ[66]. В 2001 году был объявлен первый конкурс проектов и программ в рамках реализации федеральной программы «Молодежь России 2001-2005 года» по разделу «Содействие занятости молодежи и поддержка молодежного предпринимательства». Участие в конкурсе могли принять либо общественные объединения, либо органы по делам молодежи. Информация о конкурсе поступила в организацию за 4 дня до окончания срока приема заявок. Несмотря на сжатые сроки, заявка от организации к назначенному сроку была подготовлена и передана в Департамент по делам молодежи Самарской области, но при этом она на неделю опоздала в Москву, т.к. «была передана» сторонней организации, чтобы та могла, переписав содержание, тоже поучаствовать в конкурсе! (этот момент выяснился в период публичной защиты представленных проектов в г. Москве). В дальнейшем у Департамента не нашлось средств, чтобы направить в г. Москву руководителя проекта для защиты проекта перед конкурсной комиссией (и организация искала деньги самостоятельно), а через 10 дней в Москву были командированы 30 человек для участия в каком то слете.

История эта кончилась тем, что даже успешно защитив проект и став победителем, организация не получила финансирования ни регионального (Департамент отказался финансировать собственные гарантийные письма), ни федерального (в связи с тем что деньги должны были поступать через Департамент, а не напрямую грантополучателю, процедура заключения договора Москва-Самара была сорвана). Результат этой истории такой:

- организация еще дважды выигрывала последующие конкурсы, заручившись поддержкой муниципального органа по делам молодежи, еще более профессионально окрепла (информацию о проводимых конкурсах при этом получала из Оренбурга и Астрахани, т.к. информирование муниципальных структур по делам молодежи также оставляет желать лучшего).

- Организация (за свой профессионализм и упорство) попала в «черный список», лишена возможности (на региональном уровне) получения необходимой информации, участия в реализуемых мероприятиях по своему профилю, периодически сталкивается с явным и скрытым противодействием в своей деятельности.

(**)Одно из направлений молодежной политики всегда было связано с реализацией мероприятий по содействию занятости молодежи. (Одно из самых бюджетоемких направлений, до 40-45 % средств бюджета по молодежной политике направлялись на эти цели до 2000 года). Мы не случайно обращаем внимание специалистов НКО именно на проблему занятости молодежи – эта проблема относится к одним из самых трудноразрешимых проблем, но всегда являлась индикатором успешности деятельности любой структуры по молодежной политике.

Как следствие значимости проблемы и высокой стоимости потенциальных дивидендов большинство инициатив нового руководства было связано именно с этим направлением молодежной политики. Неудивительно, что реализация всех мероприятий этого направления стала вестись через одну подконтрольную структуру (ГУП «Агентство содействия занятости молодежи»).

1. Была предпринята попытка реанимации студенческих отрядов (служивших своеобразным символом прошлых лет), но все это было сделано без учета сегодняшнего момента, и как следствие, основным результатом «деятельности» стало костюмированное шествие с митингом и приглашением Губернатора. Дальше дело забуксовало, т.к. студенческие отряды это не только красочное шествие…

2. Особое место в решении проблем занятости играет эффективно работающая система информирования молодого человека о возможностях временного и постоянного трудоустройства. Пытаясь создать альтернативу успешно работающей в этом направлении некоммерческой организации, Департамент принимает решение о создании сети «Отраслевых бюро занятости» при ВУЗах г. Самары. В 4-х ВУЗах города были созданы соответствующие государственные учреждения (не забыли о широкой рекламе и презентации этих учреждений), чтобы избавить себя от дополнительных забот информационную базу решили взять у Государственной службы занятости (сработал административный ресурс). Результат этой бурной деятельности – спустя 6 месяцев, из 4-х созданных организаций не работала ни одна.

3. В начале 2002 года предпринимается попытка «забрать» все деньги федерального бюджета, выделяемые по линии Государственной службы занятости на трудоустройство молодежи. С нарушением всех норм, действующего законодательства заключается соответствующий договор между Департаментом ФГСЗН по Самарской области и ГУП «АСЗМ». И только прямое обращение НКО г. Самары непосредственно в Минтруд РФ позволяет отрегулировать ситуацию.

4. В конечном итоге основными методами решения проблем занятости и трудоустройства молодежи стали «Ярмарки вакансий» помпезные и затратные (для чего, мы расскажем ниже) мероприятия, проводимые практически ежемесячно. (Хотя многолетня практика показала, что эти мероприятия эффективны, если проводятся 2 раза в год с соответствующей подготовкой).

Наиболее показательным моментом истинных намерений Департамента по делам молодежи Самарской области является ситуация, сложившаяся вокруг реализации «Программы содействия занятости населения Самарской области на 2002-2005 годы» (Закон Самарской области № 85-ГД от 06.11.02). На этапах подготовки программы в ее расходную часть были заложены существенные объемы для обеспечения трудоустройства молодежи в возрасте до 18 лет:

- на 2003 год планировалось выделить – 19,1 млн. руб.;

- на 2004 год – 21,2 млн. руб..

Для сравнения это в 5,3 раза больше средств, выделяемых из федерального бюджета по аналогичному направлению. Пока программа принималась на федеральном уровне были приняты нормативные документы, запрещающие направлять средства организациям-посредникам (которые только аккумулируют и перераспределяют средства). В результате сложилась ситуация, когда «система двойного отчета» стала невозможна (это когда одними и теми же людьми отчитываются перед разными источниками финансирования, появляются «хорошие» возможности для маневра средствами и т.д.).

Итог закономерен – и в бюджете 2003 года и 2004 года эта программа находится в числе программ с финансовым обеспечением 0%, а Департамент по делам молодежи не спешит «трубить тревогу», т.к. в случае выделения средств их придется направлять не в подконтрольную организацию.

Выше перечисленные факты невольно подводят к мысли, что основные усилия Департамента по делам молодежи Самарской области направлены на выполнение главной своей обязанности – формировать положительный имидж деятельности в сфере молодежной политики.

Немного о концепции

Отсутствие какого-либо общеопределяющего документа ограничивает возможности административных структур, т.к. отсутствуют как «точка отсчета» так и «вектор направленности» их деятельности, поэтому их первоочередная задача – получить такой документ. Для Самарской области таким документом стала «Концепция молодежной политики Самарской области на 2002-2005 годы». Естественно, что такой документ рождался кулуарно, лишь 2 НКО косвенно подтвердили свое участие в ее разработке.

26.06.02 г. Постановлением Губернатора Самарской области № 195 была утверждена «Концепция молодежной политики в Самарской области на 2002 – 2005 годы», которая явилась дальнейшим развитием тех «демократических» преобразований, которые стали возможны с приходом нового молодежного лидера. Сама Концепция подробнейшим образом описывает, что хотят сделать для молодежи хорошего и полезного, в угоду времени она наполнена новыми оборотами и словосочетаниями (от «содержательного диалога с молодежью» до «гражданского общества»). Чем дальше погружаешься в содержание концепции, тем более очевидна ее теоретическая правота и практическая не реализуемость в силу отсутствия механизмов и желания уполномоченных структур это делать. Читатель сам может оценить потенциальную эффективность данного документа. (Раздел № 6 Концепции).

6. Основные организационные формы реализации молодежной политики в Самарской области

Основными организационными формами реализации молодежной политики в Самарской области являются:

законы Самарской области, иные нормативные правовые акты Самарской области;

областные и муниципальные целевые программы;

пропаганда;

социальный заказ.

Несложный анализ показывает, что на территории Самарской области:

- Действует только один законодательный акт, касающийся молодежи и ее объединений, который нуждается в серьезной корректировке;

- Социальный эффект целевых региональных программ близок к нулю (это будет наглядно показано ниже). А счастливое исключение (по крайней мере, для г. Самары) составляет единственная целевая муниципальная программа.

- Социальный заказ является не более чем модным сленгом, т.к. не подкреплен ни нормативными документами, ни финансово.

Таким образом, основной формой реализации молодежной политики в регионе становится пропаганда или все тоже – формирование положительного имиджа деятельности в сфере молодежной политики.

Молодежный парламент как вершина демократии

Одной из последних новаций, в сфере реализации молодежной политики Самарской области стало создание «Молодежного парламента при Самарской Губернской Думе» 25.03.03 г. Самарская область не стала первооткрывателем в этом вопросе (подобные структуры созданы и в других городах и регионах). Нашлось место в парламенте и представителям детских и молодежных общественных объединений, вот только незадача, попасть туда представители этих общественных объединений смогут, если есть на это Решение Совета молодежных организаций Самарской области, который никто не создавал и создавать не собирается, и что включает в себя понятие «молодежная организация» также непонятно. Так для примера в целевой программе «Дома молодежных организаций 2003-2005 г.», для которых эти дома создаются в форме государственных и муниципальных учреждений, слово «общественная» стараются лишний раз не употреблять.

И еще одна существенная деталь пункт 1.4 - «1.4. Молодежный парламент создается на срок полномочий Думы третьего созыва». (т.е. не надолго).

Рекомендации для НКО. Тем не менее, учитывая накопленный опыт, считаем целесообразным, попытаться использовать легитимно созданные структуры при органах власти в интересах общества, для чего направить усилия на поиск средств:

- Для обучения членов общественных советов, парламентов и т.д. от НКО навыкам работы с бюджетной информацией, лоббированию интересов и построению конструктивного диалога с лицами, принимающими решения.

- Для обучения членов парламентов (советов), куда входят представители других территорий, навыкам создания коалиций и выработки согласованных внутри секторных решений.

Реформирование молодежной политики началось с кадровых перемен, когда были убраны с постов ряд руководителей подотчетных организаций, выполнявших работу по ключевым направлениям молодежной политики (занятость, досуг), являвшиеся профессионалами и уже начавшие внедрять элементы конкурсного распределения средств, механизмы взаимодействия с различными организациями. На волне слов об ответственности и открытости шло выстраивание тотальной системы распределения финансовых средств по подведомственным структурам.

В 2001 году руководством Департамента по делам молодежи Самарской области была предпринята попытка, в очередной раз продемонстрировать свою публичную демократичность. Было принято решение о проведении первого в Самарской области конкурса социальных проектов молодежной направленности, в котором предусматривалось долевое формирование грантового фонда (Областной бюджет и средства фонда IREX). Тем не менее, в дальнейшем Департамент сорвал взятые на себя обязательства и конкурс был проведен без его участия. Причину срыва особо не афишировали, но она банальна – руководство Департамента пыталось заранее «распределить» победителей, кто бы получил деньги областного бюджета. «Не встретив понимания», со стороны организаторов конкурса Департамент отказался финансировать грантовый пул. Так же, в 2001 году ГУП «Агентство содействия занятости молодежи» предприняло попытку организовать конкурс, о чем было направлено соответствующее письмо в отделы по делам молодежи г. Самары, которое поступило туда за день до окончания приема заявок, какая либо информация о проведении конкурса в прессе отсутствовала, результаты конкурса общественности не известны до сих пор.

Следующим шагом на пути «открытости и демократизации» стала попытка «отодвинуть от дел» общественную структуру («Клуб им Валерия Грушина»), ежегодно организующую Всероссийский слет любителей бардовской песни. Но действующее законодательство не позволило создать «некоммерческое партнерство» (полностью подконтрольное Департаменту) и сохранило десяткам тысяч любителей песни их праздник.

Финансовое обеспечение региональной молодежной политики

Кадровые изменения не могли не сказаться на финансовом обеспечении региональной молодежной политики. Если говорить о финансовом обеспечении региональной молодежной политики, то общий объем, выделяемых средств, вырос более чем в 2 раза, при этом расходы на содержание аппарата управления выросли более чем в 6 раз. Тем не менее, чтобы оценить структурное изменение приведем еще одну цифру содержание аппарата до 2001 года составляло не более 8% относительно затрат предусмотренных непосредственно на реализацию различных мероприятий, и в бюджете на 2001 год данная цифра была 7,8%, но уже по итогам 2001 года доля затрат выросла до 13%, в бюджете 2004 года она уже достигает 23,7%! Общие данные представлены в таблице.

Таблица 1

Бюджетное финансирование молодежной политики Самарской области в 2001-2004 годах, млн. руб.

При этом во время реализации в 2002 году антикоррупционного проекта, как раз связанного с работой Департамента, на два официальных запроса о предоставлении необходимой информации, последовали официальные ответы, что информация предоставлена быть не может, т.к. штат не укомплектован специалистами и выполнять данную работу некому.

Если говорить о внешней стороне, то ситуация с финансирование региональной молодежной политики выглядит достаточно благополучно – по отчетам об исполнении областного бюджета за 2001 и 2002 годы данная статья профинансирована на 100%. Основной вопрос по-прежнему связан с тем, куда же направляются деньги, и из каких мероприятий состоит региональная молодежная политика? Приведем один факт по 2002 году. В апреле 2002 года была принята программа «Патриотического воспитания граждан Самарской области на 2002 – 2005 годы» (в рамках которой было запланировано выделение Департаменту суммы 5,18 млн. рублей). В июле законом Самарской области вносятся изменения в областной бюджет, увеличивая на 4,5 млн. рублей расходы по молодежной политике (на какие цели не известно, но напрашивается вариант финансирования вновь принятой программы), в дальнейшем бюджет (по мероприятиям) был еще раз увеличен (общая сумма увеличения расходов за год составила 5,5 млн.) и согласно отчету полностью исполнен. Но при этом в отчете об исполнении бюджета Самарской области за 2002 год указано, что на вышеупомянутую программу истрачено всего 284 тыс. рублей и это соответствует 100% плана (при общем объеме 6,2 млн. на программу в 2002 годы). Данные о том, что программа оказалась в перечне программ, не полностью обеспеченных финансированием, также отсутствуют. В связи с этим возникает сразу несколько вопросов: На какие цели увеличивали бюджет по молодежной политике на 5,5 млн. рублей? Была ли профинансирована программа и насколько? Молодежная политика Самарской области почти всегда испытывала дефицит в соответствующих целевых программах (первая и последняя программа принималась в 1995 году), которые могли бы хоть как-то упорядочить направления ее реализации. Со сменой руководства, данные программы начали стремительно появляться.

Региональные целевые программы

Бурная деятельность нового руководства департамента коснулась и той сферы, которая связана разработкой и реализацией целевых программ. Одной из первых появилась программа «Патриотического воспитания граждан Самарской области на 2002-2005 годы» (Закон Самарской области № 20-ГД от 08.05.02 г.). Как и большинство принятых программ – это мало понятное простому человеку дублирование федеральных инициатив без учета местной специфики. Финансовое обеспечение программы на 75% осуществляется через Департамент по делам молодежи Самарской области. Если посмотреть на содержательную часть программы, то возникает полное ощущение возврата в наше милитаристское прошлое, программу следовало бы назвать «военно-патриотической», а перечень мероприятий соответствует идеям 15-ти летнего прошлого. Для информации приведем сводную таблицу финансового обеспечения программы:

Таблица 2

Финансовое обеспечение Программы «Патриотическое воспитание граждан Самарской области на 2002-2005 годы»

Одной из особенностей принятой программы является специфика ее финансового обеспечения, так в 2002 году на реализацию 4 мероприятий (из общих 66 мероприятий), предполагалось истратить 69,7% бюджета программы. Начиная с 2003 года, около 22% расходов программы предусмотрено на «социальную рекламу»!?.

Следующим детищем Департамента стала программа «Дома молодежных организаций 2003-2005» (Закон Самарской области № 31-ГД от 08.04.03 г.). Программа в своем роде уникальна:

- общий объем финансирования программы через Департамент по делам молодежи превышает весь бюджет по молодежной политике 2003 года, при этом никаких изменений в основном финансовом документе Самарской области (последнее изменение 04.12.03 г.) не было (программа не включена в перечень программ, финансируемых из областного бюджета, не изменен бюджет по молодежной политике). Тем не менее, финансирование программы фактически осуществляется;

- структура расходов по программе на 94% состоит из капитальных затрат, связанных со строительством и приобретением материальных ценностей.

- содержательно программа предполагает создание системы муниципальных учреждений, кто и как будет их финансировать в дальнейшем пока не известно, эта проблема особенно актуальна для 35 дотационных городских и сельских территорий Самарской области.

Ниже приведем сводные показатели финансового обеспечения программы (таблица3).

Таблица 3

Финансовое обеспечение Программы «Дома молодежных организаций 2003-2005»

Еще одной разработкой Департамента, по всей видимости, станет региональная программа «Молодой семье – доступное жилье», которая в настоящее время активно согласовывается. Данная программа является попыткой поддержать инициативу федеральных органов власти, принявших в рамках программы «Жилище 2002-2010 г.г.» подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей». Приведем некоторые выдержки из новой программы.

Таблица 4

Основные источники и объемы финансирования Программы «Жилище 2002-2010 г.г.», млн. руб. (в ценах 2003 года)

Дополнительное финансовое обеспечение Программы формируется за счет:

- средств местных бюджетов - в соответствии с муниципальными программами «Молодой семье – доступное жилье»;

- собственных средств участников Программы - для частичной или полной оплаты стоимости приобретенного (строящегося) жилья;

- средств организаций, участвующих в реализации Программы;

- других внебюджетных источников.

Таблица 5

Потребность в дополнительных объемах финансирования Программы «Жилище 2002-2010 г.г.», млн. руб. (в ценах 2003 года)

Несложное сравнение показывает, что принятие программы должно как минимум в 3 раза увеличить общий бюджет по молодежной политике! Основными проблемами, которые не дадут данной программе, по мнению автора, эффективно реализоваться, т.е. обеспечить молодые семьи жильем, станет недостаток средств как у участников программы (граждан, претендующих на жилье), так и у муниципалитетов, которых уже «прописали» в качестве «источников финансирования». Таким образом, в угоду политической конъюнктуре Самарская область в ближайшее время получит еще одну «мертвую» социальную программу.

Общий перечень целевых программ, в реализации которых участвует Департамент, приведен в следующей таблице.

Таблица 6

Перечень целевых программ, в реализации которых участвует Департамент по делам молодежи

Не смотря на достаточное количество целевых программ, вести разговор о доле программных средств от общего объема бюджетных ассигнований на молодежную политику, практически невозможно, т.к. с одной стороны эта цифра колеблется от 4 до 50% (что противоречит здравому смыслу), а с другой, вообще не стыкуется с утвержденными бюджетными расходами. Чтобы читателю было легче сориентироваться в общей ситуации, коротко проанализируем региональный бюджет по молодежной политике на 2004 год.

Молодежная политика 2004 года

Общий объем средств, запланированный на 2004 год, составляет 30,548 млн. руб., из которых 5,848 млн. руб. будет направлено на содержание чиновников и 24,7 млн. руб. на собственно молодежную политику. В тоже время, дальнейшая арифметика представляется достаточно любопытной. Согласно перечню принятых целевых программ, общий объем средств, выделяемый в 2004 году должен быть 29,563 млн. руб., т.е. почти на 5 млн. больше чем утвержден бюджет мероприятий по молодежной политике, при этом 21,953 млн. руб. приходится на программу «Дома молодежных организаций на 2003-2005 годы»!? (см. общую таблицу). Реально обстановка еще более запутана – не беря в расчет программу «Дома молодежных организаций», Департамент в рамках программного финансирования должен был получить 7,61 млн. руб., фактически эта цифра составит только 0,55 млн. руб.

Таким образом, из официально опубликованного регионального бюджета можно достоверно определить направления расходования только 2,2% средств по молодежной политике (это патриотическое воспитание), остальные 97,8% средств будут потрачены под емкой формулировкой «Финансирование по основной деятельности». Отдельным вопросом остается ситуация, когда ранее принятые бюджетоемкие программы не финансируются, а процесс разработки еще более глобальных и дорогостоящих программ продолжается.

Рассмотрим коррупционные риски региональной молодежной политики. Прозрачность бюджета, которая так интересует специалистов и не только, как правило, предполагает поиск ответов на 2 основных вопроса:

1. Почему какая-то услуга (или что-то иное) стоит столько?

2. Куда направляются деньги, т.е. кто их расходует или выполняет заказ от государства или муниципалитета?

Все это, безусловно, верно и значимо, но в данной статье нам хотелось бы обратить внимание читателя еще на одну сторону системы бюджетных отношений, которая обязательно поможет специалистам НКО иначе взглянуть на тексты бюджетных документов и найти ответы на ряд принципиальных вопросов.

Отдельной стороной бюджетных отношений является так называемая система «отката бюджетных средств» в результате чего часть бюджетных средств «возвращается» к дающему эти средства (информация для совсем непосвященных). По разным оценкам сумма отката колеблется от 10 до 50% (иногда и выше) от перечисленной суммы. Существует несколько вариантов откатов, которые мы не будем разбирать, а попробуем обратить внимание специалистов НКО на некоторые вещи, помогающие спрогнозировать недобросовестность чиновников:

1. Если вам кажется что цены на какие-то мероприятия или услуги сильно завышены, то это может свидетельствовать о том, что бюджетополучатель (или организация) действительно собираются эту услугу оказывать, но чтобы учесть интересы «дающего» стоимость услуги завышается.

2. Если бюджетные средства под любым предлогом из года в год направляются определенным организациям (не имеются в виду органы власти), здесь тоже есть тема для серьезного размышления.

3. И последнее, что просчитывается наиболее легко. Это содержательное наполнение целевых программ и структура финансового обеспечения этих программ (которые обычно публикуются с перечислением этих мероприятий и указанием их стоимости).

Дело в том, что программы социальной направленности, ориентированные на отдельные группы населения (инвалиды, молодежь), где благополучателями являются люди и особенно когда этих людей много, представляют серьезную трудность для осуществления «отката» - с живых людей денег много не возьмешь. Поэтому в данных программах появляются «затратные статьи», через которые как раз и планируется учесть интерес «дающего», и чем больше в структуре расходов программы таких статей, тем больше средств с нее собираются получить. Так для строительства и ремонтов процент отката редко опускается ниже 30-40%, покупка дорогостоящего оборудования также оставляет большие возможности для «финансового маневра». Здесь читатель может вернуться назад и иными глазами посмотреть на тексты региональных программ, да и ответ на вопрос, почему не финансируется программа, где более 95% идет на выплату заработной платы подросткам, становится еще более очевидным.

Рекомендации для НКО.

- Еще раз просмотреть содержание программ, принятых в вашем регионе (или городе), провести их оценку, с точки зрения наличия «малопонятных» или бюджетоемких статей, сделать эти программы предметом обсуждения или темой антикоррупционного проекта для вашей организации.

- Пытаясь стать получателями бюджетных средств, проанализируйте свои возможности по выполнению «условий игры», которые вам предложит власть (если это не связано с открытым, публичным конкурсом).

Приведенный материал позволяет сделать для Самарской области пока неутешительный вывод – региональная молодежная политика продолжает оставаться заложницей человеческого фактора и политической конъюнктуры, в ней как в кривом (увеличивающем) зеркале отражается вся неэффективность государства по решению конкретных проблем отдельных групп населения, открытое и скрытое манипулирование прошлыми и настоящими ценностями, а, следовательно, именно эта сфера ждет эффективных социальных технологий, новых людей, новых идей, т.е. является практически непаханым полем деятельности для НКО различной направленности и специализации.

Муниципальная молодежная политика

Муниципалитет также не избежал кадровых перестановок, в первой половине 2001 года сменилось руководство Комитета по делам молодежи администрации г. Самары. На этот факт можно было бы не обращать внимания, но это событие стало знаковым, во-первых, ушел человек, который более 3-х лет являлся исполняющим обязанности, случай практически беспрецедентный, во-вторых, руководителем назначен не функционер, что тоже явно не типично для органов власти. Как бы там ни было, но в изменении муниципальной молодежной политики решающую роль сыграл все тот же личностный фактор.

Нельзя сказать, что общественные инициативы сразу были приняты на «ура», а общественное участие стало заметным. Тем не менее, ряд удачно проведенных мероприятий, где общественность вовремя и ненавязчиво «подставила свое плечо» позволил установить первые контакты. Положительную роль в развитии отношений НКО и органов власти сыграла ситуация, когда эти отношения были сначала выстроены на самом низовом уровне – уровне районов города. Система бюджетного финансирования в г. Самаре такова, что более 80% средств приходится на так называемые общегородские расходы, иными словами, районы, сидящие на сметах, практически лишены возможностей финансового маневра. В такой ситуации любое дополнительное финансирование, пусть даже опосредованное для районов крайне важно, а НКО стали именно носителями этого дополнительного финансирования.

Немаловажную роль в выстраивании отношений сыграло еще и то обстоятельство, что ряд руководителей и специалистов районных отделов по делам молодежи (ОДМ) выходцы из общественного сектора (Самарского союза молодежи). Положительный опыт взаимодействия НКО с районами г. Самары, в результате которого резко выросли количественные показатели районных ОДМ, особенно в самом сложном направлении – трудоустройстве молодежи и несовершеннолетних граждан был отмечен, и началось постепенное «вхождение общественных структур» в молодежную политику.

Достаточно быстро пролетели 2,5 года «новой эры» и уже можно подвести определенные итоги. Осенью 2001 года ряд общественных организаций (более 7) были приглашены к участию в разработке целевой муниципальной программы по профильным направлениям. Результатом этой работы стало принятие 28.03.02 г. целевой муниципальной программы «Молодежь. Кадровый потенциал Самары 2002-2005 года», и хотя не все предложения от НКО были учтены, но все же большая из них вошла в программу, а ряд разделов программы на 70% состоят из предложений НКО. Как следствие участия НКО в формировании программы стало и активное их участие в процессе ее реализации (особенно в сфере трудоустройства молодежи и организации досуга детей и подростков).

Данная программа стала базовой, т.к. более 80% средств, заложенных на молодежную политику, расходуется через систему программных мероприятий, т.е. можно говорить о программном принципе построения бюджета по молодежной политике. Программа содержит и ряд интересных находок. Впервые была применена новая форма проведения крупных слетов для общественных объединений в виде краткосрочного (3-х дневного) круиза на теплоходе. Несмотря на дороговизну мероприятия, оно полностью оправдало себя эффективностью:

- Удалось одновременно собрать более 60 организаций и обеспечить постоянное участие в проводимых на слете мероприятиях (ограниченность пространства, когда все на виду, сыграла положительную роль).

- За короткий временной период удалось обеспечить насыщенную содержательную программу (8 тематических круглых столов, 3 мастер-класса, импровизированную презентацию деятельности НКО г. Самары, заседание рабочей группы, специалисты НКО познакомились с руководителями районных отделов по делам молодежи и руководителями муниципальных учреждений).

- В круизе участвовали представители всех административных структур по делам молодежи города и всех социальных служб и учреждений, занимающихся проблемами молодежи, что позволило без труда установить формальные и неформальные контакты между лидерами общественных объединений и представителями муниципальных структур.

- Одним из итогов слета стала разработка Положения о первом городском конкурсе социальных проектов в г. Самаре в сфере молодежной политики, который в дальнейшем был реализован при совместном финансировании городского бюджета, бизнес-структуры (Хлебозавод) и фонда IREX.

- Впервые был озвучен (в дальнейшем принят) тезис, что в формировании и реализации молодежной политики на территории г. Самары должны участвовать не только детские и молодежные объединения, а все НКО, для которых важна работа с молодежью.

- Основной неудачей 2002 года можно считать не состоявшееся создание Совета по проблемам молодежи при главе г. Самары - совещательного органа, основу которого должны были составить лидеры общественных объединений. Не хватило профессионализма и настойчивости.

Переломным с точки зрения расширения масштабов общественного участия стал 2003 год:

- состоялся второй конкурс социальных проектов, полностью финансировавшийся из средств городского бюджета;

- состоялся семинар - круглый стол, собранный по инициативе общественных объединений, в рамках которого были подведены итоги реализации программы «Молодежь. Кадровый потенциал Самары» в 2002-2003 году и разработаны предложения по внесению изменений в программу на 2004-2005 годы;

- в декабре открыт «Дом общественных молодежных организаций г. Самары», реализация этого мероприятия была также заложена в муниципальную программу «Молодежь. Кадровый потенциал Самары». На специально оборудованных площадях разместились интернет-класс, лекционный зал, зал для совещаний и круглых столов. Таким образом, у общественных организаций города появилось постоянное место для проведения мероприятий. Появление такого дома, скорее всего, будет способствовать ускорению процесса создания Совета по проблемам молодежи при главе г. Самары и превращение его в работоспособный совещательный орган (постоянно действующую переговорную площадку);

Рекомендации для НКО:

- Повышать свой профессиональный уровень (или специализацию), чтобы без тени сомнения принять на себя ответственность за организацию и реализацию какого-либо мероприятия.

- Разобраться в специфике вашей территории, оценить ее потенциальные возможности и вносить только реальные предложения, которые в случае чего вы сами же и сможете реализовать, и на них хватит ресурсов у города (района).

- Определите «свою нишу», специфика работы на муниципальном уровне такова, что многие культурно-досуговые и иные массовые мероприятия административные структуры могут провести гораздо более экономично и эффективно (сработает административный ресурс – парки, многие заведения имеют муниципальное подчинение), и ваша попытка, скорее всего, будет воспринята как некомпетентность.

Общий анализ перспектив «Молодежной политики» в г. Самаре

Как уже отмечалось, с принятием целевой программы бюджет по молодежной политике перешел на программную основу. В условиях дефицита бюджета все социальные программы города финансируются в пределах 40% (по мероприятиям), но даже при такой невысокой цифре сумма затрат на молодежную политику (в части мероприятий) выросла больше чем в 3 раза (1,4 млн. руб. в 2001 году и 4,4 млн. руб. в 2002 году). Достигнутый в 2002 году уровень удалось удержать в 2003 году – выделено 4,7 млн. руб., а в бюджете 2004 года предполагается гарантированное финансирование в пределах 5,2-5,6 млн. руб. При этом, доля средств, направляемых в НКО как исполнителям мероприятий, достигла 24%, и имеет тенденцию к повышению, т.к. ряд мероприятий, где, безусловно, будут задействованы НКО (организация школы лидеров молодежных общественных организаций, трудоустройство молодых инвалидов, организация и проведение ярмарки вакансий, организация волонтерского движения и т.д.) пока не финансировались по ряду объективных и субъективных причин.

Данные изменения уже нашли свое отражение в бюджете г. Самары на 2004 год, так на организацию волонтерского движения предполагается выделить 200 тыс. руб., успешная работа НКО в сфере молодежного трудоустройства (официально признано, что из 37 территорий Самарской области данная работа велась только в г. Самаре!) привела к увеличению (по инициативе депутатов Самарской городской думы) в 2 раза (до 2-х млн. руб.) ассигнований на данную статью расходов.

Если говорить о проблемах, которые существуют, то пока осталось не ясным, почему в 2001 году бюджет по молодежной политике г. Самары исполнен только на 86%, когда муниципальный бюджет исполнен по доходам на 118%, финансирование социальных мероприятий в размере 40% при расширяющейся деятельности (растет профессионализм НКО и они уже готовы реализовать ряд новых мероприятий) станет явно недостаточным.

Среди основных задач решение, которых представляется актуальным на ближайшее время, и где муниципальные органы власти рассчитывают на помощь НКО можно выделить повышение профессиональной компетенции представителей г. Самары в Молодежном парламенте Самарской Губернской Думе и эффективное использование данной структуры в интересах молодежи г. Самары; необходимо уже в 2004 году начать разработку новой целевой программы для молодежи, чтобы она смогла войти в бюджет города с 2006 года.

Сложившаяся в г. Самаре ситуация является благоприятной для дальнейшего расширения общественного участия в формировании и реализации муниципальной молодежной политики. Непременным условием продолжения деятельности НКО должны стать профессионализм, ответственность и конструктивный подход к любой проблеме. Нам особенно хочется обратить внимание лидеров и специалистов НКО на эти три момента, т.к. устойчивость и надежность выстраиваемой системы пока не очень высока, и любая ошибка может стать фатальной.