<<
>>

§ 3 Межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Несмотря на то, что муниципальные образования не являются субъектами федеративных отношений, которые рассматриваются в данной главе, полагаю, что для полноты исследования сущности регионального бюджета и его места в бюджетной системе РФ необходимо рассмотреть проблемы межбюджетных от­ношений субъектов РФ с органами местного самоуправления.

При исследовании проблем, возникающих в сфере межбюджетных отноше­ний субъектов РФ с органами местного самоуправления, следует исходить из того, что «бюджетная деятельность муниципальных образований во многом

~ 299 т-г

обусловлена политико-социальной ролью местного самоуправления» . Поэто­му необходимо, прежде всего, понять, что собой представляет местное само­управление и какие задачи оно решает.

В ст. 2 ФЗ РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»300 дается понятие местного самоуправления -это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исхо­дя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Поло­жения данной статьи основываются на нормах Конституции РФ (гл. 8).

298 Аналитическая записка Центра фискальной политики «Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах, подготовленная по запросу Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ http://w\vw.minfin.ru

299 Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 300.

300 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 года № 154-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

157

Предметом местного самоуправления является решение вопросов местного значения, в частности, к таким вопросам относятся комплексное социально -экономическое развитие муниципального образования, содержание и использо­вание муниципального жилищного фонда, организация, содержание и развитие муниципальных образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и другие301.

Предметом местного самоуправления может являться также реализа­ция отдельных государственных полномочий, в случаях, если это установлено федеральным законом или законом субъекта РФ (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, п. 4 ст. 6 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Таким образом, можно сделать вывод, что создание института местного са­моуправления является важным рычагом в механизме организации (в частно­сти, служит децентрализации) власти в государстве.

Решить все поставленные перед местным самоуправлением задачи будет возможно только в том случае, если при функционировании института местного самоуправления должна наблюдаться и финансовая децентрализация, которая предполагает наделение местного сообщества постоянными (собственными) финансовыми ресурсами, а при их недостаточности, и передачу денежных средств из бюджетов вышестоящих уровней.

Финансовой основой местного самоуправления является местный бюджет, который в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ самостоятельно форми­руют, утверждают и исполняют органы местного самоуправления. Следова­тельно, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюд­жетную деятельность, в ходе которой образуется, распределяется и использует­ся централизованный фонд денежных средств в целях выполнения задач, обес­печивающих жизнедеятельность местного сообщества, и реализации делегиро­ванных государственных полномочий.

Неотъемлемой частью бюджетного процесса на местном уровне является участие органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях.

301 Предметы веления местного самоуправления раскрыты в ст. 6 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которая содержит открытый перечень, позволяющий муниципальным обра­зованиям принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения за­конами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

158

Прежде всего, крайне важно уточнить субъектный состав этих отношений. При определении круга субъектов рассматриваемых отношений главную про­блему составляет возможность существования в границах одного муниципаль­ного образования другого муниципального образования. Следует помнить, что законодательно провозглашается принцип недопустимости подчиненности од­ного муниципальному образованию другому ° . Однако, как справедливо ука­зывают Е.В. Гриценко и А.В. Мадьярова «в полной мере требование неподчи­ненности одного муниципального образования другому может быть реализова­но лишь в условиях одноуровневое™, когда юрисдикция органов местного са­моуправления двух различных муниципальных образований на одну и ту же территорию не распространяется»30 . Полагаем, что неизбежно между органами местного самоуправления находящихся на одной территории муниципальных образований возникнут проблемы распределения бюджетных доходов и расхо­дов между самостоятельными местными бюджетами. Кроме того, совершенно непонятен механизм получения финансовой помощи внутрирасположенного муниципального образования: будут ли трансферты304 сначала поступать в ме­стный бюджет более крупного муниципального образования (что более вероят­но, учитывая сложившийся в РФ механизм распределения финансовой помощи, однако в этом случае внутрирасположенное муниципальное образование попа­дает в некоторую зависимость от органов местного самоуправления муници­пального образования, на территории которого оно расположено), либо будет напрямую передаваться получателю финансовой помощи? А поскольку бюд­жетное законодательство не регулирует этот круг вопросов, возникающие кол­лизии будут трудно разрешимы.

Одним из вариантов для разрешения этой проблемы является возможность образования так называемых «внутримуниципальных образований»305. Закон

302 Необходимые для реализации данного принципа основы разграничения предметов ведения, объектов му­ ниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между такими муниципальными образо­ ваниями заложены п.

3 ст. 6 Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

303 Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Правовое регулирование порядка определения территориальной основы местного самоуправления: некоторые проблемы // СибЮрВестник. 1998. № 3. С. 19.

304 В данном случае термин «трансферты» используется в широком смысле слова, то есть обозначает все виды финансовой помощи.

305 Создание вкутримушшипального образования позволит решить те же задачи, что и создание одного муни­ ципального образования на территории другого: устраняет опасность отрыва властных структур от населения, активно используется потенциал местной демократии, обеспечение эффективности управления на данной тер­ ритории, обеспечение ее экономической и финансовой жизнеспособности.

159

Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» в ст. 22 впервые законодательно закрепил понятие «внутримуниципального образо­вания»307. Внутримуниципальное образование — территориальная единица с особым статусом, не являющаяся самостоятельным муниципальным образова­нием, в которой могут создаваться территориальные подразделения исполни­тельных органов местного самоуправления и (или) органы территориального общественного самоуправления . При этом, устраняются все вы нерассмот­ренные проблемы существования на одной территории нескольких муници­пальных образований, так как имеет бюджет, является субъектом межбюджет­ных отношений только муниципальное образование. Финансовой основой дея­тельности внутримуниципального образования является местный бюджет му­ниципального образования, из которого оно получает финансовые ресурсы на основании сметы доходов и расходов. Ответственность за обеспечение финан­сирования всех необходимых расходов, в том числе и внутримуниципального образования, лежит на органах местного самоуправления, исполняющих мест­ный бюджет.

Таким образом, в настоящее время перед государством стоит задача оп­ределить и установить на всей территории Российской Федерации оптималь­ный уровень местного самоуправления. В основе организации местного само­управления должен лежать преимущественно принцип одноуровневости, при недопустимости вхождения одного муниципального образования в другое и со­ответственно подчинения их друг другу. Из этих положений вытекают такие основополагающие принципы межбюджетных отношений с участием муници­пальных образований как равенство бюджетных прав муниципальных образо­ваний, равенство всех местных бюджетов во взаимоотношениях с областным бюджетом.

Одним из основных направлений межбюджетных отношений с участием органов местного самоуправления является разграничение расходных полномо­чий и определение конкретных видов расходов, подлежащих финансированию

306 Закон Иркутской области от 15.12.97 года № 44-03 «О местном самоуправлении в Иркутской области» // Ведомости ЗС Иркутской области. 1997. № 15. ч. 1.

307 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» упоминает лишь о «внутриго­ родских муниципальных образованиях», статус которых определяется уставом города.

Полномочия этих органов производны от компетенции органов местного самоуправления, которым они подконтрольны и подотчетны (п. 4 ст. 22 Закона «О местном самоуправлении в Иркутской области»).

160

из местных бюджетов. Особую проблему на настоящий момент составляет оп­ределение предметов ведения местного самоуправления. Законодательно пред­меты ведения местного самоуправления установлены ст. 6 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако многие во­просы, отнесенные к ведению местного самоуправления, определены в самом общем виде (например, комплексное социально экономическое развитие муни­ципального образования). Кроме того, данный перечень не является исчерпы­вающим и предоставляет органам государственной власти субъектов РФ право его расширять. Иными словами, действующее законодательство дает регионам (органам государственной власти субъектов РФ) возможность перераспределять полномочия между региональными и местными органами. Все эти проблемы создают препятствия для четкого определения перечня видов расходов местных бюджетов. Бюджетный кодекс был призван решить проблему разграничения расходных полномочий и ответственности за финансирование расходов между бюджетами разных уровней. Однако «...БК РФ проблему разграничения рас­ходных полномочий обозначил, но не решил»309.

В соответствии с БК РФ за счет местных бюджетов финансируются расхо­ды, перечисленные в ст. 87, а также некоторые из расходов указанных в ст. 85. В литературе широко критикуется установленный в главе 11 БК РФ перечень расходов, финансируемых из бюджетов нескольких уровней. Ю.А. Крохина считает, что установление совместно финансируемых расходов всех трех уров­ней бюджетной системы нарушает установленную Конституцией систему рас­пределения полномочий между уровнями публичной власти310. Она ссылается на ч. 2 ст. 132 Конституции, которая предусматривает, что органы местного са­моуправления могут наделяться государственными полномочиями с одновре­менной передачей им необходимых финансовых ресурсов. Продолжая ее мысль, отметим, что и в БК РФ государственные расходы должны быть четко разграничены от местных расходов. Перечень же совместно финансируемых расходов может касаться только РФ и ее субъектов. Еще одним недостатком ст. 85 БК РФ является закрепление слишком широкого перечня расходов.

Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 5. С. 13. 310 Крохина Ю.А. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 236.

161

Поэтому следует начать работу по проведению разграничения расходов, оп­ределенных БК РФ в качестве совместно финансируемых бюджетных обяза­тельств областным и местными бюджетами. Это разделение должно базиро­ваться на Конституции РФ, ФЗ РФ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ», а также должно осуществляться на основе функцио­нальной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, носить единый характер и обязательно должно быть закреплено законодательно. Таким образом, «при сегодняшнем уровне отечественного законодательства, теории юриспруденции, практики взаимоотношений государственных и местных орга­нов правовое закрепление границы между государственным и местным не мо-

Ч 1 1

жет быть четким и детальным» . А нечеткое изложение статей расходов в свою очередь приводит к размыванию бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней.

Заслуживает также особого внимания вопрос о передаче расходов в местные бюджеты в связи с делегированием государственных полномочий. Прежде все­го, следует отметить, что не точна формулировка п. 2 ст. 132 Конституции, ус­танавливающая, что органы местного самоуправления могут наделяться от­дельными государственными полномочиями. Необходимо иметь в виду, что при этом передаются не отдельные элементарные функциональные задачи (носящие разовый характер), а практически неизменный набор государственных полно­мочий («местные государственные полномочия»312), которые должны четко вы­деляться в рамках государственных полномочий субъектов РФ.

На органы местного самоуправления в настоящее время возложено обеспе­чение финансирования 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот коли­чество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 15 (выплата пособий гражданам, имеющим детей; дотации по коммунальным пла­тежам; обеспечение жильем работников суда, прокуратуры, других государст­венных структур; обеспечение ряда льгот в соответствии с федеральными зако­нами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветера­нах", "О социальной защите граждан, подвергшихся радиации в результате ава­рии на Чернобыльской АЭС" и др.). Требования по предоставлению льгот от-

311 Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 2000. С. 53.

312 Там же. С. 61.

162

дельным категориям граждан содержатся более чем в 120 федеральных законо­дательных актах, из которых 45 были принять еще до 1992 года, но до сих пор остаются в силе.

При этом особо остро на уровне муниципальных образований стоит про­блема нефинансируемых мандатов. Несмотря на гарантии, предусмотренные в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 130 БК РФ расходная часть федерального бюджета не предусматривает достаточного объема средств на компенсацию расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых госу­дарственными органами власти, а также на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они уже наделены. По некоторым оценкам для большинства местных бюджетов потреб­ности в средствах для финансирования переданных им мандатов превышают все их доходы, включая финансовую помощь из вышестоящих бюджетов .

Для реализации федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах", "О социальной защите граждан, под­вергшихся радиации в результате аварии на Чернобыльской АЭС" на террито­рии Иркутской области выделяются средства в форме субсидий и субвенций из Фонда компенсаций, созданного в составе федерального бюджета314. Перерас­пределение полученных денежных средств между территориями области осу­ществляется пропорционально численности лиц, пользующихся льготами. Од­нако этих ресурсов недостаточно для выполнения всех возложенных на терри­ториальные органы власти обязательств. В результате органы местного само­управления вынуждены прибегать к заимствованиям, что сказывается на со­стоянии муниципального долга. Это, безусловно, является нарушением бюд­жетных прав муниципальных образований. При этом практически не реализует­ся установленное в ст. 133 Конституции право на судебную защиту, так как процессуальное законодательство отсылает к специальным законам, а БК РФ не содержит норм, устанавливающих судебный порядок защиты нарушенных бюджетных прав.

Программа финансово-экономического развития иркутской области на период до 2005 года: научный от­чет. Иркутск, 2001. С. 164. 314 См. ст. 55 Ф3 РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

163

В целом, анализ производимых расходов местных бюджетов показывает, что основные затраты направлены на содержание социально-бытовой инфра­структуры:

1) образование - 30%;

2) жилищно-коммунальное хозяйство - 24% (75% от них составляют субси­дии);

3) здравоохранение и физическая культура - 13,6%;

4) социальная политика — 8,7%;

5) государственное управление и местное самоуправление - 7,5%;

6) промышленность, энергетика и строительство — 3%;

7) культура, искусство и кинематография - 2,6%.

В совокупности все эти расходы составляют 88% местного бюджета315.

Обращает на себя внимание распределение компетенции, а значит, и объе­мов расходов между региональным и местными бюджетами. В 1997 году из ме­стных бюджетов финансировалось 67% расходов консолидированного бюджета области, в 1998 году - 63,4%, в 1999 году - 62,8%, в 2001 году - 66,5%». Пре­имущественно из областного бюджета финансируются: правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности - 93,5%, сельское хозяйство и рыбо­ловство - 76%. В то же время расходы, непосредственно связанные с жизне­обеспечением и социальными потребностями населения приходятся преимуще­ственно на местные бюджеты: жилищно-коммунальное хозяйство — 97,7%, об­разование - 86,8%, здравоохранение и физическая культура — 64,5%, обеспече­ние социальной политики - 70%. Следует обратить внимание и на то, что зара­ботная плата составляет около 22% расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. На долю местных бюджетов приходится их основная часть — 76%. Такое распределение полномочий приводит к тому, что в среднем по местным бюджетам заработная плата с начислениями составляла в 2001 году - 25,7% расходов.

Таким образом, основная доля расходов местных бюджетов приходится на финансирование социальных статей, и эта социальная направленность местных

Здесь и далее анализ бюджетной деятельности Иркутской области, Читинской области, Республики Буря­тия произведен на основании отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за 2000 и 2001 год// Официальный сайт Министерства Финансов РФ http://www.minfin.ru.

164

бюджетов растет из года в год. Такое разделение расходных полномочий пред­полагает особое внимание к формированию доходной базы этого звена бюд­жетной системы и контроль за эффективным использованием средств.

На формирование межбюджетных отношений в регионе повлияли также экономические реформы, проводимые в России. Особенно большое влияние оказала приватизация государственной собственности. Ощутимого пополнения бюджетов всех уровней эта реформа не принесла. В то же время она послужила причиной значительного увеличения бюджетных расходов на разных уровнях власти вследствие освобождения приватизированных предприятий от содержа­ния ведомственной социальной сферы и передачи ее в муниципальную собст­венность. Объем новой нагрузки на эти бюджеты огромен: в целом по России муниципальный фонд социальных объектов возрос на 2/3, а в отдельных горо­дах - в десятки раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов . Таким образом, приватизация изменила собственника социальной сферы, но не сделала ее менее зависимой от бюджета.

Для выполнения всех возложенных на местное самоуправление задач и функций необходимо наделение муниципальных образований закрепленными доходами. Основу закрепленных бюджетных доходов составляют налоговые доходы, и на местном уровне это, прежде всего - местные налоги. Все местные налоги условно можно разделить на группы:

- Первую группу составляют местные налоги, устанавливаемые и вводимые законодательными актами Российской Федерации, их отличает то, что они взи­маются на всей территории страны (например, налог на имущество физических лиц). Органы местного самоуправления могут устанавливать с учетом своей финансовой обеспеченности какие-либо более мягкие условия обложения по

316 Муниципализация социальных объектов предприятий стата вторым по значимости (после экономического кризиса) фактором роста дотациониости местных бюджетов и изменения финансовых потоков между уровня­ми бюджетной системы. Только дополнительные расходы федерального бюджета в этой связи ежегодно воз­растал! на 12-15 трлн. руб. и уже к 1997 году их объем стат сопоставимым с общим объемом трансфертов. Однако средства, перечисляемые из федератьного бюджета, полностью не покрывали затраты муниципальных образований по переданным им объектам жилищного хозяйства и социальной сферы. В результате в Иркут­ской области из-за недофииасирования из федерального бюджета объектов жилищно-коммунального хозяйст­ва, переданных в муниципальную собственность, и отсутствия средств в муниципальных образованиях сло­жилась напряженная обстановка. Положение усугублялось еще и тем, что область находится в сложных при­родно-климатических условиях: длительность отопительного сезона в среднем 270 дней в году, 12 городов и районов (32% всей территории области) - это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. // Программа финансово-экономического развития иркутской области на период до 2005 года. Иркутск, 2001. С. 165.

165

этим налогам (например, меньшую по сравнению с установленной в федераль­ном законодательстве, ставку, либо какие-то льготы).

- Ко второй группе относятся налоги, вводимые органами местного само­управления на основании законодательно определенных пределов взимания на­лога (например, налог на рекламу). Разновидностью данной группы являются налоги, вводимые органами местного самоуправления самостоятельно, феде­ральное законодательство в данном случае лишь устанавливает предельную ставку. Примером таких налогов является целевой сбор с граждан и юридиче­ских лиц, который взимается для финансирования отдельных расходов местно­го значения: на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образования и пр.

Перечень местных налогов установлен ст. 21 Законом РФ «Об основах на­логовой системы в Российской Федерации»317. Среди них основными, наиболее высокодоходными являются: налог на имущество физических лиц; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание ми­лиции, на благоустройство территорий, на нужды образований и другие цели; налог на рекламу.

В этот список следовало бы включить еще один отнесенный ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к местным нало­гам — земельный налог (его доля в составе налоговых доходов местных бюдже­тов составляет от 2,5% до 4%). Однако фактически земельный налог попал в ве­дение органов государственной власти РФ, которые самостоятельно определя­ют распределение поступлений данного налога между бюджетами различных уровней.

В настоящее время доля местных налогов в составе налоговых доходов, за-числяемых в местный бюджет, ничтожно мала . В среднем в местных бюдже­тах муниципальных образований, расположенных на территории Читинской об­ласти, Республики Бурятия, Иркутской области доля местных налогов в налого­вых доходах составляет примерно 3,4% (это 1,8% от общей суммы доходов) без

317 Закон РФ от 27.12.91 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Ведомо­ сти СНД РФ и ВС РФ. 1992. №11. Ст. 527.

318 Так, например, вследствие расчета налога на имущество физических лиц не с рыночной стоимости, а с ба­ лансовой, поступления по этому налогу столь малы и несопоставимы с затратами на его взимание (он рассчи­ тывается налоговыми органами), что в налоговых инспекциях рассматривается вопрос о снятии его с плана.

166

учета налога на имущество физических лиц и земельного налога 9. Следует от­метить, что с 2001 года доля местных налогов существенно уменьшилась (в 2000 году их доля в налоговых доходах составляла 15,5% или 10% от суммы всех доходов). Это связано с тем, что ФЗ РФ от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ из системы налогов, взимаемых на территории РФ, был исключен налог на содер­жание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который со-ставлял примерно 95% от общей суммы местных налогов . Исключив такой существенный доходный источник, органы государственной власти РФ не за­менили его чем-то равноценным и увеличили тем самым потребность террито­рий в финансовой помощи. На наш взгляд, компенсировать потерю такого вы­сокодоходного источника местных бюджетов следует посредством закрепления за ними на постоянной основе части налога на доходы физических лиц (воз­можно даже с какой-то одной категории граждан - налогоплательщиков, напри­мер, предпринимателей), который в настоящее время в размере 100% в качестве регулирующего дохода поступает в консолидированный бюджет субъектов РФ (т.е. органы государственной власти субъекта РФ распределяют его между ре-тональным и местными бюджетами) .

Перечень, установленный ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» является исчерпывающим. Однако до недавнего времени (а в некоторых регионах и по сей момент) существовала широкая практика произвольного вве­дения местных налогов, не предусмотренных федеральным законодательст­вом322. Безусловно, это является явным нарушением российского законодатель-

Особенность формы составления отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ, ко­торые были использованы для расчетов, не позволяют сделать более точного анализа.

320 Следует пояснить, что наибольший удельный вес налога на содержание жилищного фонда и объектов со­ циально-культурной сферы объясняется тем, что он взимается с оборота (в размере не более 1,5% от объема реализации продукции (работ, услуг) предприятий и организаций, расположенных на территории области и в последнее время довольно успешно функционирующих.

321 В настоящее время налог на доходы является относительно стабильным «растущим» доходным источником как в Читинской и Иркутской областях, так и в Республике Бурятия. Если в целом по Российской Федерации доля налога на доходы физических лиц в общем объеме всех собранных на территориях субъектов РФ налого­ вых доходах составляет 13,6%, то в указанных регионах она колеблется от 20% до 25%. В Республике Бурятия за 2001 год всего собрано 1134,15 млн. рублей налога на доходы физических лиц, в Читинской области - 1580,35 млн. рублей, а в Иркутской области - 4799,63 млн. рублей. См. Распределение общего объема поступ­ лений в консолидированный бюджет Российской Федерации по видам налогов в январе-декабре 2001 года // Официальный сайт МНС РФ http://www.nalog.ru

322 В частности вводились налоги: налог за проезд по автодорожному мосту (Саратовская область), налог на въезд иногородних транспортных средств (Новосибирск), налог на проведение торжественных свадебных об­ рядов (Волгоградская область), налог на освещение фасадов зданий (Московская область). См. подробнее Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 229.

167

ства — ст. 57 Конституции РФ и ст. 18 Закона РФ «Об основах налоговой систе­мы в РФ».

К собственным доходам местных бюджетов также относятся неналоговые доходы, которые, как и местные налоги, составляют незначительную часть до­ходов местных бюджетов: в Иркутской области -6,8%, в Республике Бурятия -4,8%, в Читинской области - 3%. Основная доля среди доходов этой группы приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собствен­ности.

Как уже выше указывалось, в числе собственных доходов бюджетов муни­ципальных образований учитываются также федеральные и региональные до­ходы, полностью или частично на постоянной основе закрепленные за местны­ми бюджетами. Прежде всего, перечень закрепленных за местными бюджетами федеральных и региональных налогов установлен ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ». К таким налогам относятся - налог на имущество предприятий (он равными долями поступает в региональный и местные бюдже­ты), налог с продаж (в соответствии с подпунктом «д» п.1 ст. 20 указанного выше Закона 60% от суммы платежей по этому налогу зачисляется в местный бюджет) . С 01.01.2002 года к собственным налоговым доходам местных бюджетов относится также налог на прибыль, он зачисляется в местные бюдже­ты по ставке 2% (ст. 284 НК РФ).

В целях повышения финансовой самостоятельности местного самоуправле­ния ст. 7 ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации» дополняет перечень собственных доходов местных бюджетов. Однако в настоящее время ставится под сомнение юридическая сила этого по­ложения, федеральные и региональные законы довольно часто его нарушают. Примером такого несоблюдения положений ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» является требование о за-числении 100% НДС в федеральный бюджет , в то время как подпункт «3» п.4 ст. 7 Закона относит часть НДС по товарам отечественного производства (за ис-

Отнесенные ранее ст. 19 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» к закрепленным доходам мест­ных бюджетов такие налоги как налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения и госу­дарственная пошлина используются в настоящее время в качестве инструментов бюджетного регулирования; гербовый же сбор исключен вовсе.

См. ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» и ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

168

ключеиием драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Го­сударственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) к соб­ственным доходам местных бюджетов. Закон Иркутской области «О межбюд-жетных отношениях в Иркутской области» некоторые из перечисленных в ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции» собственных доходов местных бюджетов относит к регулирующим дохо-дам (см. ст. 3 Закона Иркутской области) .

Представляется, что для реального формирования финансовой основы ме­стного самоуправления и обеспечения соблюдения бюджетных прав муници­пальных образований следует в едином нормативном акте федерального уров­ня прописать перечень федеральных и региональных доходов, отнесенных к за­крепленным доходам местного бюджета. Но возможен и другой вариант. По­лагаем, что в отношении налоговых доходов, этот перечень следует закрепить в ст.ст. 13, 14 НК РФ, указав при этом какие налоги полностью или частично (в какой доле) подлежат зачислению в местный бюджет. Федеральные и регио­нальные неналоговые доходы, подлежащие зачислению на постоянной основе в местный бюджет, следует указать в гл. 9 БК РФ. Кроме того, в законодательных актах субъекта РФ, регулирующих межбюджетные отношения либо заклады­вающих финансовую основу местного самоуправления в регионе, следует чет­ко установить, при условии имеющихся финансовых возможностей региональ­ного бюджета, какие из региональных доходов (помимо установленных феде­ральным законодательством) следует относить к собственным доходам местных бюджетов. При этом особенно важно, чтобы законы о федеральном и регио­нальных бюджетах основывались на этих актах и не устанавливали иные прави­ла.

На практике закрепленных доходных источников муниципальных образо­ваний недостаточно для покрытия всех необходимых расходов. В совокупности все закрепленные доходы местных бюджетов составляют примерно пятую часть от местных доходов. Поэтому большую часть доходов муниципальные образо-

3:5 Закон Иркутской области от 01.11.2001 года № 14/60-оз «О межбюджетных отношениях в Иркутской об­ласти» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. № 11. том 1.

326 Следует отметить, что Закон Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области» также противоречит Закону РФ «Об основах налоговой системы в РФ», относя к регулирующим доходам на­лог с продаж, зачисляемый в местные бюджеты в размере 60% от всех поступлений.

169

вания получают в порядке межбюджетного регулирования. Основными такими доходными источниками являются отчисления от регулирующих федеральных и региональных налогов, а также различные виды финансовой помощи. При этом следует отметить, что за последние годы в местных бюджетных доходах существенно возросла доля финансовой помощи. Если в 1999 году налоговые доходы, неналоговые доходы, финансовая помощь от бюджетов других уров-ней, составляли соответственно 81,8%, 0,8%, 11,3% , то в 2001 году в среднем эти цифры составляют 50,7% (из которых 1,7% составляют местные налоги без учета налога на имущество физических лиц и земельного налога, следователь­но, более 30% составляют регулирующие налоги), 4,9%, 42,2%. Представляется, что столь значительное повышение удельного веса финансовой помощи свиде­тельствует о неэффективном распределении собственных доходов между бюд­жетами различных уровней, а также о неправильно выбранной структуре регу­лирующих доходов, которые в свою очередь несколько предпочтительней ис­пользования для пополнения бюджета финансовой помощи, и в частности дота­ций328. Между тем, как это не парадоксально, в некоторой степени столь низкий уровень закрепленных доходов местных бюджетов представляется нам оправ­данным. Преобладающая доля в доходах местных бюджетов финансовой по­мощи с другой стороны проявляется в осуществлении контроля органами госу­дарственной власти субъектов РФ бюджетной деятельности муниципальных образований329. А, учитывая довольно низкий профессиональный уровень му­ниципальных служащих местных администраций (особенно отдаленных сель­ских и поселковых районов) осуществление такого контроля является необхо­димостью.

Одним из основных видов доходов местных бюджетов являются регули­рующие доходы. В качестве регулирующих доходов местных бюджетов могут использоваться федеральные и региональные доходы, которые федеральным и

327 Программа финансово-экономического развития Иркутской области на период до 2005 года. Научный от­ чет. Иркутск, 2001. С. 187.

328 Подробнее вопрос об особенностях различных методов бюджетного регулирования уже рассматривался в параграфах «Правовое регулирование доходов и расходов бюджетов регионов. Бюджетное регулирование, бюджетная политика», «Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов РФ».

329 Реализация указанных контрольных полномочий обеспечивается, прежде всего, тем, что бюджеты «несо­ стоятельных» муниципальных образований переводят на кассовое обслуживание через органы, исполняющие бюджет субъекта РФ (см. п. 2 ст. 7 Закона Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области»). Кроме того, уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ на основании ст. 140 БК РФ вправе проводить проверку местного бюджета - получателя финансовой помощи.

170

региональным законодательством (на настоящий момент это Закон РФ «Об ос­новах налоговой системы в РФ», НК РФ, ФЗ РФ «О финансовых основах мест­ного самоуправления») не отнесены к собственным доходам местных бюдже-тов . Рассматривая структуру федеральных и региональных доходов, посту­пающих в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты, следует выделить наиболее высокодоходные источники. Это отчисления от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль предприятий и организаций, кото­рые в своей совокупности составляют около 65% налоговых доходов местных бюджетов. В связи с этим считаем, что определенным шагом вперед является закрепление на постоянной основе, начиная с 2002 года, части налога на при­быль за местными бюджетами на постоянной основе. Полагаю, что в таком же порядке следует закрепить часть налога на доходы физических лиц за местными бюджетами331.

Решение о передачи в местные бюджеты регулирующих доходов могут принимать и федеральные органы власти и органы власти субъекта РФ. Однако бюджетная практика в РФ сложилась таким образом, что регулирующие доходы в местные бюджеты поступают в большинстве своем на основании решения ре­гиональных властей, которые направляют в муниципальные образования собст­венные региональные доходы либо перераспределяют переданные им регули-рующие доходы федерального бюджета .

В ряде субъектов РФ применение регулирующих доходов в целях бюджет­ного регулирования способствует не только целям вертикального выравнива­ния, как это происходит при передачи регулирующих доходов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, но и обеспечивает горизонтальное выравни­вание. Дело в том, что ряд регулирующих доходов (налог на доходы физиче-

330 Однако доходы, отнесенные указанными законами к собственным, могут использоваться в целях бюджет­ ного регулирования в размере превышения нормы отчисления в местный бюджет на постоянной основе. На­ пример, региональный налог с продаж в размере 60% от поступлений данного налога зачисляется на постоян­ ной основе в местный бюджет (является собственным доходом местного бюджета). Вместе с тем, этот налог может использоваться в качестве источника регулирующего дохода в размере от 1% до 40% суммы поступле­ ний по данному налогу, остающейся в распоряжении субъекта РФ.

331 Это предложение уже неоднократно выдвигалось в литературе, где в обоснование этого приводились не только улучшение финансового положения муниципалитетов, но наличие на местах больших возможностей по контролю за доходами физических лиц, что, кстати, способствовало бы и пополнению вышестоящих бюд­ жетов, в которые зачислялась бы другая часть этого налога.

332 В ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» в качестве получателя регулирующих доходов указывает­ ся консолидированный бюджет субъекта РФ, т.е. правом перераспределять эти доходы наделяется орган госу­ дарственной власти субъекта РФ (см. приложение 1).

171

ских лиц, налог на имущество предприятий, налог с продаж, единый налог на вмененный доход) зачисляется в местные бюджеты по различным нормативам, установленным исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований333. В некоторой степени такие регулирующие доходы замещают дотации.

Наряду с использованием регулирующих доходов для формирования мест­ных бюджетов широко используются различные формы финансовой помощи, в частности, такие как дотации, субвенции и субсидии334. Субсидии и субвенции выделяются муниципальным образованиям за счет средств как федерального, так и региональных бюджетов. В настоящее время муниципалитеты Иркутской области получают субвенции за счет средств областного бюджета для реализа­ции Федерального закона "О погребении и похоронном деле", для выплаты де­нежной компенсации за наем (поднаем) жилья военнослужащим, уволенным с военной службы, для выплаты денежной компенсации за проезд и провоз бага­жа гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, для обеспечения дополнительных гарантий по социальной за­щите детей - сирот, оставшихся без попечения родителей, г. Иркутску на вы­полнение функций областного центра. В форме субвенций финансируется так­же капитальное строительство объектов муниципальной собственности, вклю­ченных в областную адресную инвестиционную программу.

На условиях долевого финансирования из областного бюджета муници­пальные образования получают денежные средства на содержание детских до­мов и школ - интернатов, на реализацию Федерального закона "О ветеранах", на обязательное медицинское страхование неработающего населения, на реформи­рование и поддержку сельского хозяйства Иркутского района, на реконструк­цию объектов коммунальной теплоэнергетики и пр.

333 См. Приложение 1.2 к Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год».

334 Их доля в доходах местных бюджетов но исследуемым регионам существенно различается: доля дотаций субвенций и субсидий (две последние формы представлены одним показателем) в Иркутской области состав­ ляет соответственно 9,6%, 11,7% от всех бюджетных доходов, в Читинской области - 41%, 0,04%, в Республи­ ке Бурятия - 53%, 6,84%. Объясняется столь существенное различие в использовании дотаций, субвенций и субсидий, на мой взгляд, тем, что несмотря на соседство этих регионов, уровень экономического развития у них разный (при чем показатели развития Республики Бурятия ближе к показателям Читинской области), вследствие чего способность муниципальных образований в двух последних регионах покрыть минимально необходимые текущие расходы на порядок ниже, чем в Иркутской области. Следует также отметить и то, что в Иркутской области при оказании финансовой помощи используются хорошо проработанные и учеными- финансистами и практиками методики.

172

Для финансирования реализации ряда Федеральных законов предусматри­вается передача в местные бюджеты субвенций и субсидий за счет федеральной казны. К таким законам относятся ФЗ РФ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Закона РФ "О социальной защите граждан, подверг­шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ФЗ РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздей­ствию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", ФЗ РФ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздей­ствию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объедине­нии "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", ФЗ РФ «О государ­ственных пособиях гражданам, имеющим детей».

Необходимость выделения муниципальным образованиям дотаций обуслов­лена неравномерным распределением их доходного потенциала. Предоставление дотаций в большинстве регионов осуществляется за счет средств целевого фонда, консолидированного в бюджете субъекта РФ — Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. В Иркутской области такой фонд формируется и распределяется в соответствии с законом об областном бюджете, составленном на основании Закона «О межбюджетных отношениях в Иркутской области»335.

Представляется, что, как и на уровне Федерация - субъекты Федерации, при оказании финансовой помощи муниципальным образованиям следует отходить от широкого использования дотаций, заменяя их субвенциями и другими фор­мами целевой финансовой помощи. Какими бы великолепными не были разра­ботанные методики распределения дотаций, это неизбежно приводит к потере интереса территорий по повышению своего доходного потенциала. Поскольку объем дотаций, получаемых из регионального бюджета, в большинстве субъек­тов РФ привязан к доходному потенциалу, усилия дотационных территорий по мобилизации дополнительных доходов в бюджет будут оборачиваться только

335 Формирование фонда выравнивания осуществляется по нормативу в процентах от доходной части област­ного бюджета, за исключением доходов целевых фондов. Методика распределения финансовой помощи меж­ду территориями области основана на покрытии разницы между планируемыми на год потребностями в сред­ствах и ожидаемыми поступлениями доходов. С этой целью ежегодно проводится процедура согласования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образования между региональной и муниципальной администрацией. Рассчитанные исходя из минимальных нормативов расходы бюджетов не покрываются до­ходными источниками территорий. Региональные органы власти также не в состоянии предоставить всем му­ниципальным образованиям достаточный объем средств. В связи с этим расходы муниципальных бюджетов сокращаются. При этом нет методики, позволяющей формировать одинаковый подход ко всем муниципаль­ным образованиям, сокращая в равной для всех местных бюджетов пропорции отдельные статьи расходов.

173

урезанием дотаций. Получая же дотации из регионального бюджета, муници­пальное образование может проводить неразумную и неэффективную расход­ную политику, так как налоговое бремя ляжет на налогоплательщиков террито­рий-доноров. А муниципалитеты-доноры будут также не заинтересованы в уве­личении доходного потенциала, так как дополнительные доходы все равно бу­дут изъяты в областной бюджет, дополнительная налоговая нагрузка негативно скажется на местной экономике. Поэтому при предоставлении дотаций муни­ципальным бюджетом органы государственной власти должны контролировать процедуру формирования бюджетных расходов . Кроме того, необходимо усилить ответственность органов местного самоуправления за формирование и исполнение бюджетов, а также за качество и количество предоставляемых насе­лению услуг.

Вместе с тем, трудно переоценить значение дотаций как формы финансо­вой помощи при разрешении проблемы освоения северных территорий. В слу­чае хорошо организованной системы финансового мониторинга, при увеличе­нии финансовой помощи тем северным территориям, которые для государства важно освоить, прослеживается обратная связь - улучшение социально-экономических условий жизни этой местности, и как следствие этого — желание людей жить и работать на этих территориях. Таким образом, для освоения се­верных районов отказываться от использования дотаций ни в коем случае не следует.

Необходимость межбюджетного взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления возникает также в связи с наличием дефицита местных бюджетов. При этом хотелось бы затро­нуть два момента.

Для покрытия бюджетного дефицита органы местного самоуправления об­ращаются к региональным властям для получения бюджетных ссуд. Так, полу­ченные в 2001 году от вышестоящих бюджетов ссуды покрыли в Иркутской об­ласти, Читинской области и Республике Бурятия соответственно 6,6%, 11,1%,

Например, в Иркутской области принято следующее решение. В целях предотвращения практики предос­тавления органами местного самоуправления необоснованных льгот, приводящих к выпадению значительных сумм их местных бюджетов, предусмотрено, что потери в доходах, связанные с принятие решений органами местного самоуправления по предоставления налоговых льгот, за счет областного бюджета не компенсируют­ся.

174

26% расходов местных бюджетов. Однако эти бюджетные ссуды, являясь воз­вратной формой финансовой помощи, довольно часто трансформируются в без­возвратную помощь, так как в условиях хронического отсутствия в ряде муни­ципальных образований финансовых ресурсов даже для покрытия основных те­кущих расходов, органы государственной власти вынуждены проводить рест­руктуризацию их задолженность с частичным ее списанием.

Существует мнение, что для пополнения доходов местных бюджетов, реа­лизации инвестиционных проектов муниципальным образованиям следует вы­пускать муниципальные ценные бумаги (право на это муниципальным образо­ваниям дает БК РФ). Полагаем, что эта рекомендация скорее подходит для бла­гополучных (в экономическом и финансовом плане) муниципальных образова­ний. В противном случае неизбежно возникнет две проблемы. Во-первых, сложности возникнут с реализацией ценных бумаг, если конечно региональные власти не поручатся по ним. Во-вторых, в случае невыполнения муниципаль­ными образованиями своих обязательств по погашению ценных бумаг, допол­нительное бремя ляжет и на бюджет субъекта РФ, так как, скорее всего, потре­буется дополнительная финансовая помощь. В связи с эти разумным представ­ляется предложение о разработке и законодательном утверждении правового и финансового механизма санации местных бюджетов, которые не в состоянии исполнять свои обязательства перед областным бюджетом и кредиторами .

В заключении следует сделать основные выводы:

Во-первых, бюджетная деятельность муниципальных образований является неотъемлемой частью бюджетной деятельности государства, осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления в пределах установленных федеральными законами и законодательством субъектов РФ.

Во-вторых, основная часть расходов консолидированного бюджета субъекта РФ возложена на уровень местных бюджетов, однако достаточными средствами муниципальные образования не обладают. Поэтому органы местного само­управления при принятии решений находятся в жесткой зависимости от регио­нальных властей.

Программа финансово-экономического развития Иркутской области на период до 2005 года. Научный от­чет. Иркутск, 2001. С. С. 183.

175

В-третьих, явно недостаточная степень материально-финансовая обеспе­ченность субфедеральных образований, неопределенность и непредсказуемость межбюджетных отношений по вертикали, их односторонность, отсутствие на­дежных финансово-бюджетных гарантий нормального процесса общественного воспроизводства на региональном и местном уровнях - все эти факторы пре­пятствуют нормальному развитию всего государства.

176

<< | >>
Источник: Арбатская Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Иркутск - 2003. 2003

Еще по теме § 3 Межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -