§ 2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Ст. 129 БК РФ определяет межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления.

²²⁹ В литературе широко критикуется слишком широкий подход, используемый законодателем при определе­нии понятия межбюджетных отношений. См. Бабич A.M., Павлова Л.И. Государственные и муниципальные финансы. М., 1999. С. 147.; Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под. ред. докт. экон. наук M.A. Яхъяева. М., 2001. С. 16-17.

121

учетом положений этой статьи к межбюджетным отношениям следует отнести отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в ходе бюджетного процесса по поводу формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и осуществления государственных (муниципальных) заимствований. Более точно определить содержание межбюджетных отношений поможет анализ гл. 16 БК РФ «Межбюджетные отношения». В соответствии с положениями гл. 16 БК РФ межбюджетные взаимоотношения Российской Федерации, субъектов РФ и му­ниципальных образований могут возникать по поводу:

- передачи регулирующих доходов (п.

- распределения на постоянной основе расходов между бюджетами различ­ных уровней (п.п. 1, 2 ст. 130 БК РФ);

- передачи отдельных государственных полномочий и возмещения возни­кающих при этом расходов (п. 4 ст. 130 БК РФ);

- возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших до­полнительные расходы или потери доходов других бюджетов (ст. 131 БК РФ);

- предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней (ст.ст. 133, 139 БК РФ).

Однако возникающие на практике межбюджетные отношения более много­образны. Так, например, в гл. 16 БК РФ никак не регулируются отношения, воз­никающие между органами власти одного уровня. «Такие взаимоотношения возможны, целесообразны и на практике имеют место обычно в форме объеди-нения усилий бюджетов одного уровня для решения общих проблем» . В ча­стности, возможно совместное финансирование бюджетных учреждений, об­служивающих население нескольких территорий (как правило, это практикует­ся на уровне муниципальных образований); предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Таким образом, межбюджетные отношения — это основанные на право­вых нормах общественные отношения между Российской Федерацией, субъек­тами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения на посто­янной основе доходов и расходов между бюджетами различных уровней, пере-

²³⁰ Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под. ред. докт. экон. наук М.А. Яхъяева. М., 2001. С. 18.

122

дачи отдельных государственных полномочий и возмещения, возникающих при этом расходов, возмещения расходов, связанных с принятием решений, вы­звавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, а такэ/се в связи с предоставлением финансовой помощи, предполагающие как вертикальные взаимодействия, так и взаимодействия между органами власти одного уровня. Так, например, в ходе бюджетного процесса Иркутской области уполномоченные органы (Губернатор, Законодательное Собрание, Главное фи­нансовое управление) вступают в отношения с государственными органами, представляющими Российскую Федерацию, субъекты РФ, а также с органами местного самоуправления для решения вышеобозначенных вопросов.

Но прежде чем перейти к подробному рассмотрению всех перечисленных направлений межбюджетных отношений, особо следует отметить, что необхо­димость сохранения федеративного государства (а Россия вряд ли может нор­мально существовать при другой форме государственного устройства) требует сохранения и укрепления целостности бюджетной системы РФ. В связи с этим, прежде всего, необходимо четко определить соотношение централизованных и децентрализованных подходов по формированию бюджетно-налоговой полити­ки.

Возможны две крайности. С одной стороны, максимальная децентрализация бюджетной системы может превратиться в фактор усиления экономического и политического кризиса: ослабит ещё более федеральный бюджет, активизирует дележ федеральных налогов. Актуальна угроза того, что радикальные меры бюджетной децентрализации могут реально проявится. Руководители южно­уральского региона выработали концепцию нового федерализма, одним из клю­чевых элементов которой является бюджетная децентрализация с переходом к системе построения бюджетных отношений снизу вверх²³¹. Реализация этой концепции может привести к подрыву финансовых основ функционирования государственных институтов, а, следовательно, и самого государства. С другой стороны, высокая степень концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны снижают значение региональных и местных бюджетов в реше­нии жизненно важных для населения задач. Стремление к тотальной бюджет-

²⁵¹ Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой­ства России: Лвтореф.... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 27.

123

ной централизации опустошит региональные бюджеты и может подтолкнуть субъектов РФ к отказу от перечисления причитающихся налогов в федеральный бюджет.

Разумно децентрализованная бюджетная система, в которой принимаются решения на разных уровнях, более эффективна. Избежать ненужной централи­зации позволит такое разделение расходов, при котором они будут максимально приближены к территории, в интересах которой эти расходы осуществляются.

В бюджетной системе России в 1992-1997 гг. (в период становления феде­рации нового типа) наблюдалось значительное снижение доли расходов феде­рального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г.²³² Одновременно в рассматриваемый период резко воз­росли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Так, например, в бюджете Иркутской области с 1992 по 1997 гг. расходы возросли с 50,63 млн. рублей до 9596 млн. рублей . Таким образом, в 1992-1997 гг. на­блюдалась децентрализация расходов бюджетной системы РФ. Данное явление объясняется тем, что федеральный центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в развитых федеративных государствах осуществляются на региональном и местном уров­не.

В настоящее время в России значительная часть расходов ложится на бюд­жеты субъектов федерации и местные бюджеты. Однако при этом наблюдается

Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и ме­стном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 12. ²³³ См. Программа финансовой стабилизации Иркутской области. Иркутск, 1998. С. 40.

124

обострение взаимоотношения между различными уровнями управления в РФ по поводу разграничения расходных полномочий. Как нами ранее уже указыва­лось, принятие Бюджетного кодекса эту проблему не решило. Наличие в ст. 85 БК РФ довольно обширного перечня расходов, финансируемых совместно из бюджетов различных уровней, по существу означает, что большинство из ука­занных в ст. 85 БК РФ расходов будут реально финансироваться из бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы РФ (вследствие принятия выше­стоящими органами власти решений об этом в одностороннем порядке). Однако передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности зачастую не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и эконо­мической базой.

В международной практике финансовые обязательства, возложенные на ре­гиональные бюджеты решениями вышестоящих властей без определения ис­точников финансирования, называют «нефинансируемыми мандатами»²³⁴. Со­гласно п. 1 ст. 83 БК РФ, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по сущест­вующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, кото­рые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюдже­том, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источ­ники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.

Зачастую на федеральном уровне не соблюдается требование о том, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличение расходов в территориальных бюджетах принимались только при наличии соответствующих источников фи­нансирования. В результате органы власти субъектов РФ не имеют возможно­сти обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и, кроме того, широкое распространение получили судебные иски к региональным властям с после-

Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений,'/ Финансы. 1999. № 2. С. 4.

125

дующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам . Причиной этого является непродуманность механизма реализации принципа возмещения расходов, вызванных решениями органов власти других уровней. Во-первых, п. 3 ст. 83 БК РФ допускает финансирование новых расходов или увеличение финансирования существующих расходов не только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет, но и при сокращении расходов по отдельным статьям. Во-вторых, не закреплено право отказа финансировать те или иные расходы, по которым вышестоящие органы не произвели компенсации. В-третьих, отсутствует механизм судебной защиты нарушенных в этом случае прав субъектов РФ. В части четвертой БК РФ ничего не говорится ни о судебном способы защиты бюджетных прав , ни о том, что передача «нефинансируемых мандатов» является нарушением бюджетного за­конодательства, за которое должны бы применяться меры ответственности.

Одновременно с децентрализацией расходов бюджетной системы должна происходить определенная децентрализация бюджетных доходов.

Отношения по разграничению на постоянной основе доходных источников между Федеральным центром и регионами являются одним из важнейших на­правлений межбюджетных отношений. Согласно ст. 7 БК РФ к компетенции органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных пра­воотношений относится разграничение налогов и других доходов между уров­нями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования собственных доходов федерального бюджета. Однако в ст. 52 БК РФ «Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней» предусматривается передача доходов федерального бюджета в бюд­жеты других уровней только в форме регулирующих доходов. На наш взгляд, ст. 52 БК РФ следует дополнить абзацем «федеральные налоги полностью или

²³⁵ Так., например, решением в Иркутской области решением облсуда от 22.04.2002 года о несоответствии за­ конодательству ст. 26 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год», которая устанавливает что повышение заработной платы работникам организаций бюджетной сферы в связи с принятием Федер&ть- ного закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работникам бюджетной сферы» производится в соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации за счСт средств федерального бюджета. Таким образом, на органы государственной власти Иркутской области пере­ ложена ответственность за принятое федеральными органами решение.

²³⁶ В ранее действующем законодательстве (Законе РФ «Об основе бюджетных прав ...» закреплялись гаран­ тии судебной зашиты. В частности в ст. 32 Закона было установлено, что в случае нарушения соответствую­ щим вышестоящим органом власти положений Закона соответствующий представительный или исполнитель­ ный орган власти вправе обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд.

126

частично могут передаваться в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ на постоянной основе при условии внесения изменений в законодательство РФ о налогах и сборах».

На протяжении последнего десятилетия довольно остро стоит проблема ра­ционального разграничения на постоянной основе доходных источников за раз­ными уровнями бюджетов. Целью разграничения доходов является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне исходя из имеющегося на данной территории потенциала.

«Яблоком раздора» между центром и регионами являются и налоговые до­ходы, которые в структуре бюджетных доходов всех экономически развитых государств занимают наибольший удельный вес. Так, например, во Франции налоговые доходы составляет около 95% доходов государственного бюджета, в США - более 90%, в Японии - 75% . В Российской Федерации в соответствии с ФЗ РФ от 30.12.2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» за счет налоговых поступлений формируется 81% доходов федерального бюджета. В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ доля налогов составля-ет около 67% .

В настоящее время представляется возможным выделить три формы рас­пределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней бюджет­ной системы РФ и соответственно возникающих при этом взаимодействий ор­ганов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Условно их можно обозначить как: «разные налоги», «разные ставки», «разные доходы»²³⁹.

В первом случае каждый уровень государственной власти вводит свои нало­ги и сборы, доходная часть каждого бюджета формируется исключительно за счет законодательно закрепленных за данным уровнем бюджета налогов. При этом возможно полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов на конкретной территории. В этом случае ре­гиональные власти могут самостоятельно устанавливать налоги и сборы, кото-

²³⁷ Козырни А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 7.

²³⁸ См. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2001 год// Официальный сайт Министерства финансов РФ http://vv\v\v.minfin.ru

²³⁹ Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект // Финансы. 1997. № 12. С. 27.; Налоговое право: Учебное пособие/ Под ред. С.Г. Пепеляева.- М., 2000. С. 310-315.

127

рые необходимы в данный момент . Чтобы защитить население региона от фискального произвола властей субъекта федерации центр может устанавливать предельный уровень налоговых изъятий на территории региона. Однако и в этом случае возможно существенное ущемление интересов отдельных катего­рий налогоплательщиков. Поэтому на практике чаще используется второй вари­ант формы «разные налоги». Федеральные органы власти устанавливают закры­тый перечень региональных налогов, и региональным властям остается лишь выбрать налоги из этого перечня и ввести их на своей территории²⁴¹.

При использовании «разных ставок» как формы налогового взаимодействия между бюджетами, центральные органы власти устанавливают виды налогов, условия их взимания, а также ставки, по которым эти налоги должны зачис­ляться в бюджеты разных уровней. Таким образом, один и тот же налог налого­плательщики вносят одновременно в разные бюджеты по отдельным ставкам. Примером применения механизма «разных ставок» является зачисление налога на прибыль в соответствии со ст. 284 НК РФ в федеральный бюджет по ставке -6%, в бюджеты субъектов РФ - 16%, в местные бюджеты - 2%.

К данной форме разграничения налогов относится установление региональ­ных и местных надбавок к федеральным и территориальным налогам. Размеры надбавок при этом офаничиваются законодательно. В настоящее время этот метод не используется. Однако он применялся в послеоктябрьский период. Так, в соответствии с декретом ВЦИК и СНК от 16 ноября 1922 г. «О доходах, об­ращаемых на усиление местных средств» надбавки к государственным налогам были введены по таким видам поступлений, как промысловый налог, судебная пошлина, нотариальный и гербовый сборы. Но после включения местных бюд­жетов в состав единого государственного бюджета страны и с переходом на систему отчислений от регулирующих доходов и налогов надбавки в пользу ме-

Так, например, в СШЛ федеральное законодательство не устанавливает ограничений на налоги, которыми власти штата в пределах своих полномочий считают нужным обложить определенные виды экономической деятельности. При этом Штаты не имеют права облагать налогами международную торговлю - устанавливать импортные или экспортные пошлины. В Австралии также список собственных налогов штаты определяют самостоятельно. Федеральному правительству принадлежит прерогатива устанавливать налоги на производст­во и распределение товаров. // Аналитическая записка Центра фискальной политики «Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах, подготовленная по запросу Департамента меж­бюджетных отношений Минфина РФ http://www.minfin.ru ²⁴¹ Именно эта система используется в настоящее время в России и Индии. См. там же.

128

стных бюджетов перестали использоваться . Своеобразной формой интерпре­тации данного способы разграничения налогов являлось распределение до вступления в силу гл. 25 НК РФ налога на прибыль. Субъектам РФ предостав­лялось право зачислять налог на прибыль по ставкам, устанавливаемым зако­нодательными (представительными) органами субъектов Российской Федера­ции, в размере не свыше 19 процентов.

Таким образом, посредством использования этих двух форм - «разные на­логи» и «разные ставки», налоговые доходы полностью или частично закреп­ляются за бюджетами различных уровней на постоянной основе. При этом важ­но учитывать следующие особенности. Во-первых, необходимо, чтобы регио­нальные и местные органы власти имели источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять, а так же те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующей территории²⁴³. К числу таких налогов следует отнести налог на прибыль, налог на доходы физи­ческих лиц. С одной стороны, региональные и местные власти могут прямыми и косвенными методами способствовать увеличению налоговой базы налогов на прибыль, на доходы физических лиц, и чтобы они были заинтересованы в этом, необходимо закрепить за ними на постоянной основе эти налоги полностью или частично. С другой стороны, граждане, передающие часть своих доходов, при­были в распоряжение государства должны получать взамен комплекс социаль­ных услуг. А поскольку предоставление основной массы социальных услуг фи­нансируется из региональных и местных бюджетов, то эти налоги следует за ними частично закрепить. Данный шаг повысит ответственность органов госу­дарственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за эф­фективное использование собранных налогов перед населением. Основываясь на этом критерии разграничения налогов, за региональными и местными бюд­жетами следует также закрепить налоги на имущество, налог с продаж, земель­ный налог, поскольку именно эти органы власти смогут обеспечить наиболее полный и точный учет объектов недвижимости, объемов розничной торговли, и

Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы //Финансы. 1994. № 8. С. 11. Там же. С. 12.

129

как следствие этого - наиболее полное поступление перечисленных налогов в казну.

Во-вторых, следует учитывать и другие — организационные и экономиче­ские факторы. Так, например, отнесение НДС к федеральному уровню обу­словлено технико-юридическими аспектами, поскольку для его правильного исчисления и взимания необходима информация о предпринимательской дея­тельности в рамках национальной экономики²⁴⁴.

В-третьих, «необходимость обеспечения государственной целостности объ­ективно требует закрепления за федеральным центром таких доходных источ­ников, через которые осуществляется бюджетное регулирование»²⁴⁵. Именно в связи с этим, к федеральным налогам в настоящее время отнесены наиболее крупные в фискальном плане - НДС, акцизы, налог на прибыль и др. При этом следует помнить, что данное положение является одним из основных при раз­граничении доходов между уровнями бюджетной системы, но не единствен­ным. Ведь сам принцип федерализма базируется на сочетании интересов центра и регионов, финансовая политика должна сводиться не только к максимальному усилению федерального бюджета, но и регионы должны иметь определенную финансовую самостоятельность и нести ответственность за свои действия. Только лишь учитывая все три вышеперечисленные особенности распределе­нии налогов, можно построить сильную федерацию, проводящую регионально ориентированную политику.

Система налогов и сборов в Российской Федерации на сегодняшний день находится на стадии становления. Еще не вступили в действие ст.ст. 13-15 НК РФ, и возможно, что до их введения они еще претерпят изменение. Однако уже сейчас можно наметить тенденцию разграничения налоговых источников. Из 28 установленных НК РФ налогов и сборов — 16 закрепляются за федеральным уровнем, 7 за регионами и 5 отнесены к местным налогам и сборам. При этом за федеральным уровнем закрепляются все наиболее значимые в фискальном пла­не налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль, налог на доходы физических

Налоговое право: Учебное пособие/ Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 311. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 256.

130

лиц) . Таким образом, просматривается нейтралистская тенденция при рас­пределении налоговых доходов, направленная на укрепление федерации.

Суть формы «разные доходы» заключается в том, что суммы собранных на­логов делятся между бюджетами в порядке и сроки, установленные централь­ной властью. Данный метод распределения бюджетных доходов сводит к ми­нимуму свободу региональных властей. Иными словами, в данном случае речь идет о регулирующих доходах.

В настоящее время не представляется возможным провести на постоянной основе разграничение доходных источников между центром и регионами таким образом, чтоб и федеральный бюджет и все региональные бюджеты оказались самодостаточными, скорее всего это задача не достижима. Следует учитывать, что существенно различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, соби­раемых в регионах. Если бюджеты регионов будут формироваться исключи­тельно за счет собственных доходов, то вследствие различного экономического потенциала регионов неизбежно встанет проблема неравенства в бюджетной обеспеченности регионов. И, как правило, возникающее при этом различие ду­шевых бюджетных доходов, обуславливается не реальным вкладом населения в экономику преуспевающих регионов, а особенностями экономики страны в це­лом (в качестве примера можно привести Ханты-Мансийский автономный ок­руг, который в силу своего природного положения, наличия полезных ископае­мых - нефти и природного газа, является одним из «самых богатых» субъектов РФ и Республику Бурятия, где преобладает животноводство и сельское хозяйст­во, где общая сумма собранных налогов даже не покрывает расходов регио­нального бюджета). Поэтому распределению регулирующих доходов в сущест­вующей в Российской Федерации системе межбюджетных отношений отводит­ся важное место. При чем в качестве регулирующих доходов, передаваемых в бюджеты субъектов РФ, главным образом, используются федеральные налоги.

Доля регулирующих налогов в налоговых доходах бюджетов трех иссле­дуемых в работе регионов в среднем в 2001 году составила 53%. Наиболее крупными регулирующими доходами региональных бюджетов являются налог

По мнению Правительства РФ, это является довольно высокой, даже по меркам унитарных государств, централизацией налогово-бюджетных полномочий. См. Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

131

на доходы физических лиц, на который приходится около 40% и акцизы — 6% от всех налоговых доходов бюджетов субъектов РФ.

Использование метода регулирующих доходов на практике вызывает ряд проблем. Так, например, в литературе подвергается критике механизм центра­лизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих дохо-дов. Однако представляется, что предоставление субъектам Федерации права участвовать в процессе утверждения нормативов отчислений от регулирующих доходов может подорвать финансовые основы центра (федеральный бюджет), что в конечном итоге отразится на целостности государства и его экономиче­ской безопасности.

Наиболее дискуссионным вопросом при использовании данной формы рас­пределения налогов является установление видов регулирующих доходов, и оп­ределение подлежащей передачи в бюджеты других уровней доли, квоты²⁴⁸ на­логов.

Как уже отмечалось, метод регулирующих доходов широко применялся и в СССР. В целях сбалансированности нижестоящих бюджетов при утверждении размеров нормативов учитывались индивидуальные особенности каждой терри­тории и устанавливались дифференцированные нормативы отчислений от регу­лирующих доходов. Таким образом, количество дотационных региональных бюджетов сводилось к минимуму. Указанная особенность применения метода регулирующих доходов в СССР имела и негативную сторону. Фактор субъек­тивности, наблюдавшийся при установлении нормативов отчислений, не позво­ляющий обеспечить единый подход ко всем территориям, вызывал недовольст­во у тех регионов, которым утверждали невысокие нормативы, казавшиеся им заниженными.

В конце 80-х - начале 90-х годов стали устанавливаться единые нормативы отчислений по регулирующим доходам, которые применяются и по сей день на уровне Федерация - субъекты Федерации. В Указе Президента РФ «О форми­ровании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами

Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 7; Борескова Е.В., Китова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 13.

²⁴⁸ Квота (от латинского quota - часть, приходящаяся на каждого) - экон. - доля, часть, норма чего-либо до­пускаемого // Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 168.

132

субъектов РФ в 1994 году» от 22 декабря 1993 г. впервые заложена норма еди­ных ставок расщепления федеральных налогов, которая затем продублирована в ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год». Таким образом, единственным кри­терием распределения налоговых поступлений стал объем фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания. В результате, резко возросло число дотацион­ных регионов, в которых не покрывался минимальный бюджет.

По мнению специалистов ⁴ , существующая система установления норма­тивов отчислений от регулирующих налогов не решает задач бюджетного вы­равнивания территорий, как это могло бы произойти в случае установления единых формул расчетов при распределении регулирующих налогов, в резуль­тате чего процентные доли регулирующих налогов были бы не едиными, а дифференцированными²⁵⁰. Действительно, это позволяло бы в определенной степени учитывать особенности той или иной территории и воздействовать на выравнивание душевых налоговых ресурсов до минимально необходимого уровня и отпала бы необходимость в получении дополнительной финансовой помощи. Однако главную проблему для претворения в жизнь такого подхода распределения налоговых доходов составляет проблема разработки методики дифференциации процентных долей регулирующих налогов . И, кроме того, возникнет необходимость внесения изменений в ст. 132 БК РФ, которая уста­навливает, что принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношени­ях с федеральным бюджетов предполагает установление единых для всех субъ­ектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ. На наш взгляд, применение данной методики на практике никак

Кальван Г.Г. Нужно ли отказываться от регулирующих налогов?// Финансы. 2000. № 10. С. 14.; Игудин Л.Г., Попонова Н.Л. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. № 4. С. 50.; Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы. 1999. № 7. С. 19.

²⁵⁰ Такая система используется в Германии, где, основным инструментом бюджетного выравнивания является регулирующий налог - налог на добавленную стоимость. Поступления от НДС с 1995 г. делятся между Феде­рацией и землями в соотношении 56:44. При этом 75% средств, получаемых землями, делится между ними исходя из численности населения конкретных земель. Оставшиеся 25% собранной суммы НДС направляется на выравнивание налогового потенциала «слабых» земель, у которых среднедушевые налоговые доходы ниже 95% от среднего уровня по всем землям. Квоты распределения НДС в пользу земель устанавливаются на дол­говременной основе и подлежат пересмотру только в случае устойчивого возрастания финансовых потребно­стей Федерации или земель, которые не могут быть компенсированы за счет краткосрочных мероприятий. Кроме того, сумма НДС, перечисляемая в конкретные земли ежегодно корректируется исходя из таких факто­ров как численность населения и налоговый потенциал.

В отличие от Германии необходимо принимать во внимание не только численность население, но и геогра­фический фактор, оказывающие значительное влияние на данной территории.

133

не нарушит указанный принцип. Действительное равенство субъектов РФ в бюджетных взаимоотношениях с Российской Федерацией обеспечивается не едиными нормативами отчислений регулирующих доходов, а единым подходом к определению этих нормативов (применяются же единые методики исчисления финансовой помощи).

В альтернативу данному варианту предлагается основное внимание перене­сти на увеличение нормативов отчисления от регулирующих налогов²⁵². В лите­ратуре указывается, что распределение поступлений от системообразующих на­логов (налога на доходы физических лиц, НДС, акцизов и др.) между центром и регионами не имеет достаточного обоснования, а является результатом эмпири­ческого определения долей поступления, и что авторы бюджетных законов не­дооценивают масштабов вертикальной несбалансированности бюджетной сис­темы (утверждая слишком малые доли распределения регулирующих доходов, передаваемых на нижестоящие уровни).²⁵³ Так, например, В.В. Кислякова счи­тает, что использование в качестве регулирующего налога НДС, который пред­ставляет собой форму изъятия в бюджет части прироста стоимости, создавае­мой на всех стадиях производства в конкретном регионе, способствовало бы повышению заинтересованности региональных властей в сборе налога и позво­лило бы уменьшить до 50% сумму трансфертов²⁵⁴. Действительно на сокраще­нии доходной базы многих российских регионов сказался отказ федерального центра от перечисления в региональные бюджеты части НДС . О значении НДС для регионов можно судить по следующему примеру. За 2001 год в феде­ральный бюджет Иркутской областью перечислено 3495,6 млн. рублей НДС, по сравнению с 2000 годом сумма поступлений увеличилась на 1856,8 млн. рублей (или в 2 раза) . При этом за счет финансовой помощи в 2001 году финансиро­валось 24% всех бюджетных расходов, что составляет 2330,95 млн. рублей, за счет трансфертов финансировалось 3,2% (316,86 млн. рублей). Согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» в 2002 году предполагается перечислить

²⁵² Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных от­ношений // Финансы. 1998. № 6. С. 13-14.; Кислякова В.В. О проблеме финансирования территориальных бюджетов // Финансы. 2000. № 6. С. 59-60.

²⁵⁵ Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправ­ления // Финансы. 1997. № 9. С. 18.

²⁵⁴ Кислякова В.В. О проблеме финансирования территориальных бюджетов // Финансы. 2000. № 6. С. 59-60.

²⁵⁵ См. ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

²⁵⁶ Данные предоставлены Управлением МНС по Иркутской области.

134

трансфертов из ФФПР на сумму 205 млн. рублей . Таким образом, если в по­рядке бюджетного регулирования в регионы перечислять хотя бы 15% от всех поступлений НДС, то существенно снизится потребность регионов в трансфер­тах, а в Иркутской области поступления части НДС полностью перекроют не­обходимость в трансфертах. Кроме того, использование НДС в качестве инст­румента бюджетного регулирования способствует увеличению заинтересован­ности региональных властей в развитии торговли и сферы услуг, что сказывает­ся на увеличении товарооборота.

В каждом конкретном государстве с учетом экономических, политических, демографических и иных факторов могут использоваться комбинации этих трех форм взаимодействия между бюджетами по поводу распределения налоговых доходов.

Условно можно выделить два типа систем распределения налогов между звеньями бюджетной системы, к которым тяготеют большинство экономически развитых стран.

Первая система («американская») отличается тем, что региональные власти имеют достаточно большую свободу в сфере налогообложения. В США регио­нальные бюджеты формируются в основном за счет собственных региональных налогов. Данная система распределения налогов характерна для Японии, Фран­ции, Швеции.

«Германская» система характеризуется тем, что региональные бюджеты формируются главным образом за счет общенациональных налогов, которые расщепляются между уровнями бюджетной системы. В Германии общие налоги составляют около 70% налоговых доходов консолидированного бюджета стра­ны (и лишь 30% приходится на федеральные налоги, налоги земель и местные налоги). Доли налогов, поступающих в тот или иной бюджет, определяются центральными органами власти, региональные же власти имеют право лишь со­вещательного голоса. Данная система используется также в Австрии, Нидер-

258

ландах .

См. приложение 11 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 году». ²⁵⁸ Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах // Официальный сайт Ми­нистерства финансов РФ http://www.minfin.ru; Левин A.H. Налоговая реформа: территориальный аспект // Фи­нансы. 1997. № 12. С. 28-29.

135

Ведется оживленная дискуссия о том, какую из указанных систем внедрить

259

в России. В.М. Родионова считает , что в настоящее время нельзя продолжать отдавать центру преобладающую массу доходных источников, перераспределяя их затем между нижестоящими бюджетами в порядке бюджетного регулирова­ния. Это разграничение должно осуществляться строго в соответствии со струк­турой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого орга­на власти. Развивая данную точку зрения можно сделать вывод о необходимо­сти реализации в России «американской системы». В литературе²⁶⁰ приводится ряд аргументов в обоснование данной позиции. Во-первых, собранные собст­венные доходы наиболее бережно и рационально расходуются, непосредствен­но ощущается связь между уплатой налогов и развитием региона. Во-вторых, повышается ответственность региональных властей, поскольку теряется воз­можность ссылаться на отсутствие финансирования из Центра. В-третьих, уси­лия региональных властей направляются не на выбивание финансовой помощи, а региональное развитие.

А.Н. Левин наоборот утверждает, что предоставление большей самостоя­тельности субъектам Федерации в определении налоговой политики на своей территории представляется нецелесообразным В России целесообразно исполь­зовать как базовую систему взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы - «разные» доходы, предусматривающую минимум само­стоятельности для региональных властей. А также установить «германскую» систему, когда между бюджетами делятся суммы уже собранных налогов .

Необходимо довольно осторожно подходить к решению данной проблемы, которая имеет ярко выраженную «политическую окраску». Это объясняется не­сколькими причинами. Во-первых, в условиях перехода к рыночной системе хо­зяйствования федеральные органы власти должны иметь значительное количе­ство рычагов воздействия на экономику. Управление с помощью финансов -самый эффективный способ управления государством, позволяющий избегать прямого административного воздействия. Предоставляя финансовые ресурсы

Родионова В.М. Бюджетная реформа: Содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 9.

Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г.Пепеляева. М., 2000. С. 307.

Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект//Финансы. 1997. № 12. С. 27.

136

тем или иным регионам и контролируя их целевое использование, федеральные органы власти точнее и быстрее достигнут поставленных целей.

Во-вторых, значительная самостоятельность регионов в налоговой сфере может привести к нарушению единства экономической политики государства. Законотворческая деятельность региональных властей в налоговой сфере неиз­бежно будет направлена на поддержание предприятий конкретного региона. Это в свою очередь может привести к нарушению экономических связей, эко­номическому обособлению отдельных регионов, созданию внутри страны ис­кусственных барьеров для свободного перемещения товаров.

В-третьих, для сохранения целостности государства необходимо сосредото­чить достаточные финансовые ресурсы в руках центра, что позволит управлять экономикой страны, и, в свою очередь, будет препятствовать центробежным тенденциям и сепаратизму. Мировой опыт показывает, что значительная нало­говая самостоятельность возможна либо в мононациональных государствах (Япония, Скандинавские страны, Дания), либо в условиях политической ста­бильности, отсутствия центробежных тенденций и проявлений сепаратизма (США, отчасти Франция). В странах, где явно проявляются центробежные тен­денции, налоговая самостоятельность сводится к минимуму. В Великобритании региональные и местные бюджеты формируются на 80-90% за счет средств, по­ступающих из общегосударственного бюджета, это является одним из рычагов воздействия на такие проблемные районы как Уэллс, Северная Ирландия, Шот­ландия²⁶². Этот фактор особо следует учитывать и в России.

Нереалистично полное обособление уровней бюджетной системы. Как справедливо отмечает Н.И. Химичева, в едином государстве бюджеты не могут быть полностью обособленными, поскольку данное обстоятельство препятство­вало бы проведению общих основ федеральной политики социально-экономического развития. Поэтому суть проблемы заключается в достижении оптимального сочетания общегосударственных и региональных интересов при распределении доходных источников²⁶³. Представляется, что основной интерес регионов заключается в том, чтобы поступающих в бюджет финансовых ресур-

Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект//Финансы. 1997. № 12. С. 30. ²⁶³ Химичева Н.И. Новые явления в Российском налоговом праве // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. № 3. С. 49.

137

сов было достаточно для поддержания не только текущей жизнедеятельности региона, но и для его развития. И именно это какими-либо способами должны обеспечивать центральные органы власти.

Таким образом, на сегодняшний день проблема распределения налоговых доходов остается открытой. К сожалению, эта проблема не была затронута на проходившем с 16 по 20 сентября в г. Иркутске Байкальском экономическом форуме. Основные докладчики на круглом столе «Федеральный центр и регио­ны: межбюджетные отношения (среди которых были представители Совета Фе­дерации РФ, Минфина РФ, региональные лидеры) рассматривая вопросы раз­граничения расходных полномочий, распределения финансовой помощи, и пр. ничего не говорили о сущности перераспределения налоговых доходов.

В настоящее же время практически всем субъектам РФ закрепленных за ними доходов и отчислений процентов от регулирующих доходов недостаточно для финансирования необходимых расходов. Поэтому все большее внимание в последнее время уделяется проблемам оказания финансовой помощи. Значи­мость оказания финансовой помощи из федерального бюджета подтвержда­ется тем фактом, что все 89 субъектов РФ в той или иной форме получают финансовую помощь.

Согласно ст. 133 БК РФ для выравнивания уровня минимальной бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета бюджетам субъек­тов РФ предоставляются дотации. Выделение дотаций как формы предоставле­ния финансовой помощи по сравнению с использованием метода регулирую­щих доходов менее предпочтительно, так как не способствует стимулированию субъектов РФ к наращиванию налогового потенциала, а вырабатывает лишь иждивенческие настроения. Регионы не заинтересованы в увеличении налого­вой базы на своей территории, в усилении контроля за поступлением доходов в бюджеты, потому что федеральный центр в любом случае обеспечит их финан­совыми ресурсами, необходимыми для осуществления самых необходимых расходов - предоставления населению комплекса социальных услуг.

Ст. 135 БК РФ устанавливает, что «размер данной финансовой помощи оп­ределяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление госу­дарственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих мини-

138

мальные государственные социальные стандарты». Поскольку до сих пор не разработана система МГСС размер дотаций был ориентирован на выравнивание душевого дохода бюджетов субъектов РФ. Как совершенно справедливо указы­вает Ф.Х. Банхаева, данный показатель неоправданно усредняет реальный уро­вень социальной обеспеченности ⁶ , следует обязательно учитывать географи­ческие, климатические, демографические особенности различных регионов. В РФ существуют регионы, даже в пределах которых указанные факторы сущест­венно различаются. Например, в Иркутскую область, Республику Бурятия вхо­дят районы Крайнего Севера, а также районы, приравненные к северным (такие районы есть в Читинской области) ⁵, предоставление государственных (муни­ципальных) услуг в которых обойдется областному бюджету несколько дороже, чем в иных районах. Особо учесть все эти факторы придется и при разработке нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, входящих в МГСС. При этом должна обеспечиваться единая методика расчета минималь­ной бюджетной обеспеченности, призванная искоренить проявление субъекти­визма в сфере межбюджетных отношений. В связи с этим необходимо также пояснить значение использованного в абзаце втором ст. 133 БК РФ словосоче­тание «выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности». Речь идет не об уравнивании по сумме минимальной бюджетной обеспеченности, а об обеспечении всем регионам финансовых возможностей предоставлять насе­лению минимальные услуги, гарантированные Конституцией РФ, стоимость ко­торых может существенно различаться вследствие вышеприведенных факторов. БК РФ определяет лишь основные условия предоставления дотаций (ст. 134 БК РФ). Во-первых, субъект РФ - получатель данного вида финансовой помо­щи должен заключить соглашение об исполнении регионального бюджета через Федеральное казначейство РФ. Во-вторых, субъект РФ не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими фе­деральных учреждений. Кроме этого, субъект РФ не может предоставлять бюд-

²⁶⁴ Банхаева Ф.Х. Совершенствовать методические подходы в сфере межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №11. С. 57.

²⁶⁵ См. Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на кото­ рые распространяется действие указов ПВС СССР от 10.02.1960 года и 26.09.1967 года о льготах для лиц, ра­ ботающих в этих районах и местностях утв. Постановлением СМ СССР от 10.11.1967 года № 1029 (с послед. изм. на 18.07.1994 года) // СП СССР. 1983. № 5. Ст. 21.

139

жетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта Российской Федерации и предоставлять государственные га­рантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Данные положения находят свое развитие в федеральных законах о феде­ральном бюджете. В частности, ст. 51 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливает, что в 2002 году продолжается перевод субъектов Россий­ской Федерации, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Рос­сийской Федерации на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов орга­нами федерального казначейства, что осуществляется на основании заключен­ных соглашений и на безвозмездной основе. Особо законодатель выделяет не­обходимость кассового обслуживания органами федерального казначейства ис­полнения бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации. Со­гласно приложению 12 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» Читин­ская область и Республика Бурятия относятся к высокодотационным субъектам РФ

Основной объем дотаций, получаемых субъектами РФ, выплачивается из ФФПР. Так, согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 48, приложение 11) в 2002 году в бюджет Республики Бурятия планируется пере­числить — 4604357 тыс. рублей, в бюджет Читинской области — 4431026 тыс. рублей, в бюджет Иркутской области - 90410 тыс. рублей .

Перечисление дотаций в региональные бюджеты осуществляется также из Фонда софинансирования социальных расходов. В частности, из Фонда софи-нансирования социальных расходов в 2002 году направляются дотации на час­тичное возмещение расходов на повышение оплаты труда работников органи­заций бюджетной сферы (приложение 14 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год») в бюджет Республики Бурятия - в размере 162764 тыс. рублей, в бюджет Иркутской области - 429334 тыс. рублей, в бюджет Читинской области - 142862 тыс. рублей.

См. ст. 48, приложение 11 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

140

ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено также пере­числение в региональные бюджеты дотаций на возмещение убытков от содер­жания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления (Иркутская об­ласть - 57231,7 тыс. рублей, Республика Бурятия - 2319,4 тыс. рублей). Эти суммы финансовой помощи подлежат распределению органами государствен­ной власти субъектов РФ между муниципальными образованиями²⁶⁷.

Субвенции в межбюджетных отношениях стали применяться в 1924 году, однако в 1931 году расходы, на которые они выделялись, стали покрываться от­числениями от регулирующих доходов, а наравне с которыми для сбалансиро­вания бюджета стали использоваться дотации. И только в 90-х годах стали вновь применяться субвенции, что было связано с обострением необходимости более экономного и эффективного использования бюджетных средств. Дело в том, что, предоставляя финансовую помощь в форме субвенций, указывается их целевое назначение, что в последующем контролируется предоставителями фи­нансовой помощи. Таким образом, исключается возможность нерационального использования полученной финансовой помощи. Это же происходит и при пре­доставлении субсидий.

Порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъек­тов Российской Федерации определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Однако в настоящее время такой закон (также как и закон о предоставлении дотаций) не принят. В ст. 67 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» ус­тановлено, что операции со средствами, переданными в форме субвенций и субсидий, в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном для получателей средств федераль­ного бюджета, через счета по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, открытые в органах федерального казначейст­ва. Такой порядок обеспечивает контроль за целевым использованием субвен­ций и субсидий. При этом устанавливается, что средства, использованные не по целевому назначению в 2002 году, подлежат изъятию в федеральный бюджет.

См. ст. 63, приложение 10 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

141

Большинство субвенций и субсидий выделяется из специально созданных в составе расходов федерального бюджета фондов, что обеспечивает финансовы­ми ресурсами социально значимые мероприятий субъектов РФ, которые до­вольно сложно финансировать из средств региональных бюджетов. Прежде все­го, к числу таких фондов относятся ФФПР и Фонд компенсаций. В 2002 году в бюджет Иркутской области из ФФПР предполагается направить 12125 тыс. рублей в форме субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно - коммунального хо­зяйства. Такие же субсидии поступят в бюджеты Читинской области в размере 121520 тыс. рублей.

Из Фонда компенсаций, образованного в соответствии со ст.ст. 54-57 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» в бюджеты субъектов РФ предоставля­ются такие виды финансовой помощи как субсидии на реализацию ФЗ РФ «О социальной защите инвалидов в РФ», субвенции на реализацию ФЗ РФ «О го­сударственных пособиях гражданам, имеющим детей», субсидии на возмеще­ние льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда от­дельным категориям граждан (лица, подвергшиеся радиационному воздейст­вию, военнослужащие, работники органов внутренних дел, налоговой полиции и пр.)²⁶⁸.

Всего из фонда компенсаций в бюджет Иркутской области в 2002 году по­ступит 850801 тыс. рублей, что составляет % от всех запланированных расходов областного бюджета, в бюджет Республики Бурятия — 390811 тыс. рублей, в бюджет Читинской области - 447227 тыс. рублей.

Для осуществления субвенционного финансирования используются также непосредственно бюджетные средства. Так, например, в разделе «дорожное хо­зяйство» функциональной классификации расходов федерального бюджета на 2002 год предусмотрено выделение субвенций и субсидий в бюджеты субъек-

См. Приложение 13 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

142

тов РФ: Иркутская область — 709,829 млн. рублей, Читинская область — 110,204

"7AQ

млн. рублей, Республика Бурятия - 222,951 млн. рублей .

Анализ статей расходов федерального бюджета показывает, что основной объем финансовой помощи субъектам РФ в течение последних лет предостав­ляется из ФФПР, что наглядно демонстрирует нижеприведенная таблица.

Таблица 2.2.1. Доля ФФПР в бюджетных расходах федерального бюджета²⁷⁰

В связи с этим, особую роль в межбюджетных отношениях РФ и ее субъек­тов играет распределение трансфертов. Об использовании данного метода для регулирования бюджетов Иркутской, Читинской областей и бюджета Респуб­лики Бурятия можно судить по данным из приведенной ниже таблице.

Таблица 2.2.2. Финансовая поддержка Иркутской области, Читинской области,

республики Бурятия через ФФПР в 2000 - 2002 годы

271

²⁶⁹ См. Приложение 16 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

²⁷⁰ Таблица была составлена на основании ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2000 год», ФЗ РФ «О феде­ ральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

Таблица была составлена на основании ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2000 год», ФЗ РФ «О феде­ральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

143

Иркутская область в течение последних лет получает трансферты из ФФПР. Однако она не всегда была дотационным регионом. В 1994 году и в 1996 году область была регионом-донором. В последние годы наблюдается существенное снижение доли Иркутской области в ФФПР с 1,09% в 2000 году до 0,07% в 2002 году. Читинская область и Республика Бурятия по-прежнему остаются одними из самых высокодотационных регионов и получают значительную поддержку из ФФПР путем перечисления трансфертов.

Таким образом, предоставление безвозвратной финансовой помощи способ­ствует достижению горизонтального и вертикального выравнивания. Кроме то­го, решается политическая задача - оказание воздействия на процесс принятия решений о расходах на региональном уровне в соответствии с задачами цен-тральных органов власти . Однако не следует забывать и о том, что при оказа­нии финансовой помощи должна решаться и экономическая задача — «стимули­рование региональных налоговых усилий»²⁷³. В мировой практике бюджетного планирования считается, что сбалансированность бюджетов — это функция, прежде всего, самих органов власти на соответствующем уровне. Государство же должно содействовать созданию необходимых исходных условий (напри­мер, путем разграничения доходов между уровнями бюджетной системы). Но поскольку в России господствует несколько иная идеология, в настоящее время одной из основных проблем перераспределения финансовой помощи из феде­рального бюджета-это проблема поиска стимулов для регионального развития. Особенно это относится к порядку распределения трансфертов.

«Отдавая должное выравнивающей функции, нельзя недооценивать стиму­лирующую функцию межбюджетных отношений»²⁷⁴. Все попытки учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных властей оказывают­ся малоэффективными, в результате чего субъекты РФ заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой ба­зы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у центра дополнительной финансовой помощи. Возникала ситуация, при которой регио­нами-донорами становились регионы, производящие расходы в соответствии с

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс. ... кап. юрид. наук. М., 1999. С. 143.

Там же.

Кальван Г.Г. Нужно ли отказываться от регулирующих налогов?// Финансы. 2000. № 10. С. 15.

144

собственными доходами, а регионами-реципиентами те, которые производят расходы свыше получаемых доходов. У субъектов Федерации отсутствовали стимулы к поиску внутренних источников финансирования расходов, однако проявилась тенденция к увеличению своих расходов с дальнейшим их покрыти­ем за счет средств федерального бюджета. Более того, практика показывает, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту на местах экономически и социально неоправданных расходов, в частности, субсидий жи-лищно-коммунальному хозяйству . Кроме того, следует отметить, что законо­мерностью стал тот факт, что чем больше отдается в федеральный бюджет, тем хуже живется тому, кто отдает²⁷⁶. В тех регионах, которые дотировали бюджет, зачастую более низкая социальная обеспеченность, чем в тех, которые получали трансферты. Происходит это главным образом потому, что объем планируемой финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации фактиче­ски определяется без учета финансового потенциала территории²⁷⁷, резервов экономики региона. Во внимание берется сложившееся в регионе положение дел, которое, как правило, в силу недостаточно эффективного управления тер­риторией часто бывает неудовлетворительным.

Акцентировав наибольшее внимание на бюджетном регулировании через трансферты, долгое время остались в стороне проблемы совершенствования других форм бюджетного перераспределения. Трансферты из ФФПР определя­ются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности регионов, ограни-

Улюкаев А.В. Система межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы. 1998. № 2. С. 15.

²⁷⁶ Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 10.

²⁷⁷ В связи с этим следует затронуть проблему определения налогового потенциала территории. Длительное время налоговая база регионов фактически оценивалась прямым методом «от достигнутого». Однако слово «потенциал» означает возможность, способность. Следовательно, налоговый потенциал - это налогоспособ­ ность региона. Реально определенные налоговые возможности регионов позволят снять обострение межбюд­ жетных отношений, так как при этом уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действитель­ ной потребности в помощи, повышается самостоятельность регионов. И.В.Горский предлагает в практических целях под налоговым потенциалом региона понимать сумму потенциалов всех действующих в регионе от­ дельных налогов, а под потенциалом конкретного налога- максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу (См. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6. С. 28.). Не вдаваясь в тонкости методики расчета налогового потенциала региона, поскольку это требует отдельного рассмотрения и не относится к предмету настоящей работы, отме­ тим, что с организационной стороны И.В.Горский предлагает возложить на региональные ГНИ по согласова­ нию с финорганами. Налоговые инспекции не только обладают наиболее достоверной информацией, но и сво­ им федеральным статусом способны обеспечить единство применения методики расчета налогового потен­ циала на всей территории страны.

145

чиваются возможности развития региональной инфраструктуры, снижается эф­фективность использования бюджетных капиталовложений. Стратегически важно достигнуть баланс между текущей финансовой поддержкой и капиталь­ной финансовой поддержкой. Необходимым условием реализации принципов финансового федерализма является целостное регулирование регионального развития.

Государственная поддержка регионального развития осуществляется по не­скольким каналам - прямым и косвенным. Прямые — это перечисление в бюд­жеты субъектов РФ денежных средств на инвестиционные и инновационные цели. Косвенными видами государственной поддержки являются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие терри­торий по каналам поддержки отраслей народного хозяйства.

Если субъекты федерации и местные сообщества отстают в экономическом развитии от средних по стране показателей, то в качестве прямой государствен­ной поддержки для выравнивания их экономического и финансового положения следует использовать субвенции, которые, как правило, выделяются из специ­альных фондов, консолидированных в федеральном бюджете.

Для инвестиционной поддержки обеспечения социального развития в соста-ве федерального бюджета создается Фонд Регионального Развития . В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета, в том чис­ле по реализации федеральных целевых программ, которые направлены на соз­дание на всей территории РФ социальной инфраструктуры, минимально необ­ходимой для реализации установленных Конституцией и федеральным законо­дательством гарантий. Распределение средств ФРР осуществляется в форме субсидий (т.е. фактически происходит софинансирование капитальных вложе­ний из бюджетов субъектов РФ) с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. При этом должны учитываться природно-климатические и социаль­но-экономические особенности субъектов РФ, влекущие за собой специфику расходов региональных бюджетов. Однако методика распределения средств ФРР небезупречна. Ф.Х. Банхаева отмечает, что нечеткое определение понятия

Далее по тексту ФРР.

146

«законодательно установленного набора социальных государственных услуг» неизбежно приведет к субъективизму при согласовании инвестиционного плана субъекта РФ, и, следовательно, к определению размера субвенций . В связи с этим методика распределения ФРР в настоящее время совершенствуется: вве-ден конкурсный отбор инвестиционных проектов . Кроме того, в силу различ­ных причин размер этого фонда невелик, и при определении размера субвенций решающим моментом является не потребности, выраженные минимальными государственными социальными стандартами, а возможности ФРР. По данным на 2002 г. объем ФФПР превосходит объем ФРР (17491700,0 тыс. рублей) в 8,5 раз, что не позволяет существенно сократить разрыв между субъектами РФ в обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

Способствует развитию региональной инфраструктуры также распределе-ние Фонда реформирования региональных финансов (в дальнейшем в соот­ветствии с Программой он будет называться Фонд развития региональных фи­нансов). По своему статусу данный фонд является целевым бюджетным фон­дом, поскольку формируется за счет особых источников - займа средств в Ме­ждународном банке реконструкции и развития (МБРР). Расходуются средства ФРРФ путем предоставления субсидий субъектам РФ, отобранным на кон­курсной основе, которые направляются на реформирование и оздоровление ре­гиональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эф­фективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. Порядок отбора субъектов РФ для предоставления субсидий из ФРРФ, а также порядок предоставления и расходования субсидий определяются Правительством РФ в соответствии с соглашением о займе с МБРР.

Косвенная государственная поддержка регионального развития осуществ­ляется посредством распределения Бюджета развития, который также представ­ляет собой целевой фонд, консолидированный в федеральном бюджете. Поря­док и условия формирования Бюджета развития определяются ФЗ РФ от 26 но-

²⁷⁹ Банхаева Ф.Х. Совершенствовать методологические подходы в сфере межбюджетныч отношений // Финан­ сы. 1999. № 11. С. 58.

²⁸⁰ В 2002 году из ФРР будут направлены субсидии на реализацию федер&пьных целевых программ - в Рес­ публику Бурятия - 192,0 млн. рублей, Читинскую область - 25,0 млн. рублей, Иркутскую область - 130 млн. рублей.

Далее по тексту ФРРФ. ²⁸² Согласно ст.54 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» ФРРФ составляет 1200000,0 тыс. рублей.

147

ября 1998 года № 181 -ФЗ «О бюджете развития». Указанный Федеральный за­кон определяет правовые и организационные основы формирования и расходо­вания средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности (то есть в форме бюджетных кредитов). Полагаем, что условие возвратности в данном случае со­вершенно справедливо, поскольку речь идет о вложении капитала в производ­ственную сферу, где возможно получение прибыли от реализации экономиче­ских проектов. Однако условие конкурсного размещения средств Бюджета раз­вития предопределяет направление инвестиций в более благополучные районы, где достаточно благоприятный инвестиционный климат. Следовательно, разрыв между регионами в экономическом развитии будет только увеличиваться.

Таким образом, фондовая форма распределения финансовой помощи спо­собствует развитию наиболее приоритетных для государства направлений. Од­нако следует иметь в виду, что в результате создания большого количества спе­циализированных фондов при федеральном бюджете возможно снижение их значимости в силу распыления средств, либо усилится финансовая нагрузка на наиболее благополучные регионы.

Значительная часть межбюджетных отношений между органами государст­венной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ связана с распределением возвратных форм финансовой помощи. Как нами уже указыва­лось, регионы особенно заинтересованы в получении такой формы возвратной финансовой помощи как бюджетная ссуда, которая может предоставляться без­возмездно, однако она должна быть погашена до окончания финансового года.

БК РФ предусматривает, что в случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъек­та Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году (ст. 137). Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает фи­нансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, не-

148

погашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от феде­ральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Феде­рации. Однако на практике зачастую наблюдаются отступления от данного пра­вила. Нами уже приводились примеры пролонгации бюджетных ссуд. По наше­му мнению, пролонгация, равно как и реструктуризация просроченной задол­женности субъектов РФ должна являться исключительной мерой (в данном случае имеется в виду не только задолженность по бюджетным ссудам). В связи с этим представляется верным решение Правительства РФ о том, что необходи­мо разработать и критерии и процедуру отнесения субъектов РФ к «регионам, находящимся в финансовом кризисе» (с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций)²⁸³. И только в отноше­нии таких регионов следует применять вышеназванные меры (пролонгацию и реструктуризацию).

Рассматривая межбюджетные отношения Российской Федерации с субъек­тами РФ, следует отметить то, что ст. 8 БК РФ гарантирует органам государст­венной власти субъектов РФ право совместно с органами государственной вла­сти РФ устанавливать порядок и условия предоставления им финансовой по­мощи. В последнее время ставится под сомнение фактическая возможность реа­лизации этого права. Во-первых, само это право и раньше ограничивалось пре­доставлением субъектам РФ так называемого «права совещательного голоса». А во-вторых, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в будущем планируется разрабатывать методику распределения ФФПР «без при­менения процедур согласования с субъектами РФ, ведущих к усилению субъек-тивизма и нарушению равноправия субъектов РФ» .

В качестве направления реформирования межбюджетных отношений в ли­тературе называется необходимость создания единой властной вертикали ком­петентных в бюджетной политике государственных органов с четко определен­ной соподчиненностыо, обязанностями и правами, действующая на единой ме­тодологической базе, в основу которой должны быть заложены объективные, обоснованные и «сквозные» (т.е. действующие на всех уровнях бюджетной сис-

См. Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Там же.

149

темы) нормы и нормативы, прежде всего социальные . Представляется, что создание подобной структуры вряд ли решит проблемы бюджетного выравни­вания, потому что, во-первых, довольно сложно разработать указанную методи­ку, исключающую влияние субъективного фактора, а, во-вторых, это потребует дополнительных финансовых затрат (и при чем немалых) на содержание аппа­рата. Кроме того, такой шаг может повлечь усиление коррупции в системе го­сударственного аппарата РФ.

Довольно остро стоит проблема установления единого налогово-бюджетного режима для всех субъектов РФ, которая является одним из перво­очередных направлений реформирования межбюджетных отношений.

Несмотря на провозглашенное в Конституции РФ и БК РФ равенство всех субъектов Федерации во взаимоотношения с центром, ряд регионов, например, Татарстан, Башкортостан, на основании договоров, заключенных с федераль­ным центром, имели особые бюджетно-налоговые преимущества²⁸⁶. В частно­сти, в соответствии с пятилетним соглашением о бюджетных взаимоотношени­ях между Федерацией и Татарстаном, заключенным в 1994 году, Татарстан для реализации делегированных Федерацией полномочий, а также для осуществле­ния совместных программ, производил платежи в федеральный бюджет по твердым фиксированным нормативам по наиболее значимым налогам (НДС, налог на прибыль, подоходный налог). Подобный способ взаимоотношений между Федеральным центром и регионами в некоторых источниках называется «одноканальная модель» ⁷. Такое положение, безусловно, нарушало принцип равенства субъектов РФ.

Договорная практика взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации породила много проблем. Ученые неоднозначно выска­зываются по данному вопросу. Ряд авторов, в частности С. М. Шахрай²⁸⁸, отме­чают, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являют-

²⁸⁵ Дьяконова Л.Л. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 9.

²⁸⁶ Однако не только заключение договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами является при­ чиной неравенства регионов России. Зачастую бюджетно-налоговая асимметрия имеет скрытую форму: про­ является через те или иные преимущества, полученные от федеральных властей. Выходом из данной ситуации является совершенствование налогового законодательства (например, в части регулирования создания и функционирования зон с особыми налоговыми режимами), разработка и внедрение более объективных мето­ дов бюджетного регулирования и пр.

²⁸⁷ Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений// Финансы. 1999. № 2. С. 7.

²⁸⁸ Шахрай С. М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Право и экономика. 1998. № 1. С. 6-9.

150

ся одним из наиболее эффективных инструментов нормализации и конкретиза­ции взаимоотношений федеральных и региональных властей. Другие ученые²⁸⁹ считают, что подобные договоры и соглашения ставят в неравное положение субъекты РФ. Ермаков В.Г. полагает, что при условии соблюдения принципа равенства всех субъектов Федерации возможно заключение договоров между Федерацией и регионами. Данной позиции придерживается и Совет Федерации РФ. Полагаем, что практика создания режимов финансовых преференций для определенных регионов на основании договоров имеет крайне негативное воз­действие на межбюджетные отношения и бюджетную систему в целом, и, кроме того, противоречит Конституции и федеральному законодательству. Перенесение «договорного права» на сферу межбюджетных отношений чревато такими последствиями как усиление неравномерности в бюджетной обеспечен­ности регионов, создание условий для игнорирования федерального законода­тельства, формирование полусепаратистских режимов власти в отдельных субъектах Федерации, блокировка перечисления причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей. Следствием этого будет нарушение системы за­крепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Усилия регио­нальных властей в такой ситуации будут направлены не на рациональное ис­пользование бюджетных ресурсов и повышение налогового потенциала терри­торий, а на «выбивание» из Центра как можно более низкого «федерального об­рока» и как можно более высокой федеральной помощи. В конечном итоге бу­дет нарушено единое сначала бюджетно-налоговое, а затем и экономическое пространство. При этом бюджетный федерализм трансформируется в бюджет­ный феодализм. Давая такую категоричную оценку практики заключения дого­воров между Российской Федерацией и ее субъектами, следует помнить, что любое правило всегда имеет исключение. Подписание 15 февраля 1994 года до­говора с Татарстаном было наиболее оптимальным решением, компромиссом между федеральным центром и руководством республики, направленным на сохранение территориальной целостности государства. Следует согласиться с В. Г. Ермаковым, который считает, что, опробовав в 1994 году два подхода в

²⁸⁹ Иванов В.В. Внутрифедератиные договоры 1998 года: первые шаги в сторону индивидуализации федера­тивных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 47-57.; Лысенко В.Н. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая.; Золотарева М.В. Асимметрия в федера­тивном устройстве России// Вестник МГУ. Серия 11, Право. 1999. № 1. С. 74-84.

151

решении конфликтных ситуаций между Центром и субъектами Федерации (си­ловой — примененный в Чечне, договорный - с Татарстаном и другими респуб­ликами), необходимо выбрать подход, ориентированный на поиск компромис­сов в разрешении внутрифедеральных проблем²⁹⁰. Действительно, если отноше­ния с Чеченской Республикой до сих пор нестабильны, то в Татарстане, во-первых, уже не стоит вопрос о выходе из состава Российской Федерации, а во-вторых, постепенно отменяются бюджетно-налоговые преимущества. Таким образом, в некоторых случаях целесообразно установление особых бюджетно-налоговых режимов с неизбежным постепенным переходом к единым для всех субъектов Федерации финансовым правилам .

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий кос­нулась и Иркутской области: 27 мая 1996 года был подписан Договор о разгра­ничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской

'7Q')

области и входящего в ее состав Усть-Ордынского автономного округа . Сле­дует отметить положительное значение данного Договора, так как он, во-первых, с учетом специфических географических, природных, экономических и национально-культурных особенностей региона разфаничил полномочия по предметам совместного ведения. При этом никаких бюджетно-налоговых пре­имуществ данных регионов по сравнению с другими субъектами РФ Договор не устанавливает. Во-вторых, было установлено, что при передаче осуществления конкретных полномочий федеральными органами исполнительной власти орга­нам исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также при передаче осуществления конкретных полно­мочий органами исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа федеральным органам исполнительной власти в соответствующем соглашении предусматриваются необходимые условия пере-

²⁹⁰ Ермаков В. Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой­ ства России: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 22.

²⁹¹ Так, например, ст.43 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» установлено. Что в целях урегулирова­ ния межбюджетных отношений с Республиками Татарстан и Башкортостан Правительство РФ вправе в преде­ лах поступления доходов от уплаты федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет с территории ука­ занных субъектов РФ осуществлять оказание всех видов финансовой помощи из федерального бюджета.

²⁹² Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть- Ордынского автономного округа от 27.05.1996 года // Восточно-Сибирская правда. 1996. 19 июня.

152

дачи и осуществления этих полномочий (условия финансирования, материаль-но-технического обеспечения и другие) . И, в-третьих, что очень важно, Дого­вор раскрывает некоторые вопросы правового положения Иркутской области как сложноустроенного субъекта РФ.

Сложноустроенный субъект - это государственно-территориальное образо­вание, включающее наряду с административно - территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно-территориальное об­разование, являющееся субъектом РФ, что порождает между ними особую пра­вовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входяще­го субъекта РФ частью территории и населения сложноустроенного субъекта РФ, наличие взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними²⁹⁴.

Причиной возникновения проблемы сложноустроенных субъектов является использование в России при построении федерации асимметричной модели, ко­торая заключается в том, что статус субъектов РФ несколько различается (субъ­ектами РФ в соответствии со ст. 65 Конституции являются республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значе­ния)²⁹⁵. Таким образом, находящиеся на территории областей и краев автоном­ные округа получили статус самостоятельных субъектов РФ, в результате воз­никли такие сложноустроенные субъекты как Иркутская область (в которой на­ходится Усть-Ордынский Бурятский автономный округ), Читинская область (Агинский Бурятский автономный округ) и др.

Взаимоотношения (в том числе и бюджетные) сложноустроенных субъектов РФ с входящими в их состав автономными округами строятся на основе Кон­ституции РФ, договоров и соглашений и регионального законодательства²⁹⁶. Именно с учетом этих нормативных актов автономные округа самостоятельно формируют и расходуют региональные бюджеты, являются самостоятельными субъектами межбюджетных отношений РФ, что в первую очередь выражается в

²⁹³ См. ч. 2 ст. 7 Договора.

²⁹⁴ Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты в системе федеративных отношений: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 44.

²⁹⁵ То есть Российская Федерация отличается не формальным равенством субъектов РФ, а их равноправием, закрепленным в ст.5 Конституции РФ.

²⁹⁶ Например, основы взаимоотношений Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного ок­ руга урегулированы в ст.6 Устава Иркутской области от 10.02.1995 года № 34 // Восточно-Сибирская правда. 1995. №29 (14 февраля).

153

том, что они имеют право на получение и получают финансовую помощь из фе­дерального бюджета. В соответствии с указанным выше Договором Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вправе самостоятель­но устанавливать и вводить областные или окружные налоги и сборы в соответ­ствии с федеральными, областными и окружными законами (ст. 9 Договора). При этом контроль за внесением налогов в бюджет осуществляет Управление МНС по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному ок­ругу, созданное в соответствии со ст. 12 Договора, предусматривающей, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать на территории Иркутской области единые для области и автономного округа территориальные органы. Следует также отметить, что в ходе исполнения окружного бюджета органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного ок­руга самостоятельно оказывают финансовую поддержку находящимся на их территории муниципальным образованиям.

Таким образом, автономные округа в настоящее время являются полноцен­ными субъектами бюджетного права наряду с краями, областями и другими субъектами РФ, с которыми они могут вступать в межбюджетные отношения (например, по поводу получения или предоставления финансовой помощи).

Вместе с тем, уже сегодня четко прослеживается направленность государст­венной политики на укрупнение субъектов РФ, уменьшение их количества. Од­ним из направлений реализации этой политики является объединение Иркут­ской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Такое объединение, на наш взгляд, может иметь негативные последствия. Во-первых, бурятская автономия потеряет прямой выход на федеральный центр, лишится права иметь своего представителя в Совете Федерации, который бы непосредственно отстаивал свои национальные интересы. Во-вторых, воз­никнет целый ряд финансовых проблем. Усть-Ордынский Бурятский автоном­ный округ является «хронически» дотационным регионом. Так, например, в 2001 году доля финансовой помощи в доходах регионального бюджета состави­ла 95%. Однако при этом бюджетная обеспеченность из расчета на одного жи­теля этого региона в два раза выше по сравнению с бюджетной обеспеченно­стью в Иркутской области, и составляет соответственно 8000 рублей на челове-

154

ка и 4000 рублей на человека. Возникает вопрос — согласятся ли жители авто­номного округа после объединения попасть в худшие финансовые условия. Ду­мается, что нет. В таком случае, как можно будет обеспечить прежний уровень бюджетной обеспеченности для Усть-Ордынского Бурятского автономного ок­руга, если финансирование будет осуществляться из единого бюджета субъекта РФ? Вряд ли эту проблему можно решить, не ущемив интересы одной из сто­рон. Называются и иные отрицательные стороны такого объединения²⁹⁷.

Именно поэтому объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бу­рятского автономного округа представляется нам нецелесообразным.

В целом, подводя итог проведенному исследованию межбюджетных отно­шений необходимо отметить следующее.

1). В настоящее время субъекты РФ, их бюджеты, несмотря на то, что в за­конодательстве РФ неоднократно провозглашался принцип их самостоятельно­сти, весьма уязвимы и во многом зависят от политики федеральных органов власти. Это связано с тем, что формально Россия сохраняет крайне высокую степень централизации налогово-бюджетных полномочий. Вследствие большо­го разнообразия регионов РФ (вследствие географических, климатических и иных природных факторов) развивать и укреплять собственную доходную базу региональных бюджетов приходится при интенсивных перераспределительных финансовых процессах. При этом следует стремиться, во-первых, к оптималь­ному разграничению доходов на постоянной основе между уровнями бюджет­ной системы, которое отвечало бы принципу сочетания интересов каждого бюджета. Во-вторых, для совершенствования взаимоотношений между бюдже­тами разных уровней необходимо оптимизировать бюджетные потоки, устра­нить неоправданные встречные потоки денежных средств, одновременно созда­вая более благоприятные условия для стимулирования зарабатывания собствен­ных средств в региональные и местные бюджеты. Одним из направлений долж­на стать замена большинства дотаций и трансфертов регулирующими налогами (поскольку в данном случае сокращаются встречные финансовые потоки «центр

²⁹⁷ Например, председатель Законодательного Собрания Иркутской области, докт. юрид. наук СИ. Шишкин считает, что в результате объединения Иркутской области и автономного округа произойдет «сталкивание федеральных мандатов на уровень субъектов РФ», то есть федеральный центр сможет уменьшить расходы федерального бюджета на выплату трансфертов Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу посредст­вом переложения этих расходов на Иркутскую область. Данная проблема широко обсуждалась на Байкаль­ском экономическом форуме (круглый стол «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения»).

155

— регионы», повышаются стимулы для региональных властей способствовать расширению налоговой базы, а значит — развитию производства, торговли и пр.) и целевой финансовой помощью - субвенциями, субсидиями (при этом устра­нится возможность разворовывания полученной финансовой помощи и нецеле­сообразного ее использования, поскольку федеральные органы власти могут проконтролировать все направления целевых расходов).

2). Другая причина уязвимости (а иногда и несостоятельности) региональ­ных бюджетов является плохо разработанный механизм распределения расход­ных полномочий между уровнями бюджетной системы. Наличие в региональ­ных бюджетах «нефинансируемых мандатов» с одной стороны не дает возмож­ности обеспечить сбалансированность бюджетов субъектов РФ, а с другой сто­роны нагнетает социальную напряженность в обществе.

3). Проблема реализации в России принципов бюджетного федерализма, проблема реформирования межбюджетных отношений на сегодняшний день является не столько экономической или правовой, сколько политической. По­скольку основой независимости регионов является финансовая самостоятель­ность, обладая которой, у регионов начинает прослеживаться тенденция к сепа­ратизму, появляются «волны суверенитета». Руководству России в настоящее время необходимо найти «золотую середину», что распространялось бы на все звенья финансовой системы. В сфере межбюджетный отношений необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования. Прежде всего, эта политика должна строиться на принципе равенства всех субъектов с федеральным центром, именно с учетом этого должны использоваться все инструменты бюджетного регулирования. Отступление от данного принципа допустимо только в исклю­чительных случаях (как, например, в случае с Татарстаном для обеспечения це­лостности РФ).

На сегодняшний день мировая практика не выработала, да и, скорее всего, не выработает какой-либо универсальной модели межбюджетных отношений. «Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степе­нью централизации/децентрализации бюджетной системы, не наличием или от-

156

сутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объёмом и способами передачи финансовой помощи, а чётко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соот­ветствующей особенностям данного федеративного государства»²⁹⁸. Конечным критерием эффективности любой модели межбюджетных отношений является качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению на фоне все­стороннего развития государства.