§ 4 Бюджетный дефицит, его влияние на экономику региона и пути преодоления

Одной из основных задач, стоящих перед органами государственной власти субъекта РФ является обеспечение сбалансированности бюджета, что, в свою очередь, позволит исполнить все возложенные на эти органы обязанности по социально-экономическому развитию территорий.

При нарушении сбалансированности бюджета возникают либо профицит бюджета, либо его дефицит. В случае превышения доходов бюджета над его расходами образуется профицит бюджета. Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами.

Первоначальный вариант БК РФ содержал порядок использования профи­цита бюджета, однако гл. 12 (ст. 88) БК РФ, устанавливающая эти правила, бы­ла исключена ФЗ РФ от 5 августа 2000 года¹⁷⁰. Поэтому в настоящее время о профиците говорится лишь в ст. 6 БК РФ, где дается его понятие. Правовые нормы о порядке использования суммы превышения бюджетных доходов над расходами отсутствуют¹⁷¹. Хотя бюджетный профицит - редкое для Российской Федерации явление, БК РФ как основной нормативный акт, регулирующий бюджетную сферу, должен содержать правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета в случае выявлении профицита.

На наш взгляд, не следовало исключать ч.1 ст. 88 БК РФ, в которой указы­валось, что бюджет субъекта РФ, местный бюджет должны быть составлены и утверждены соответствующими органами государственной власти либо орга­нами местного самоуправления без профицита бюджета. Бюджет любого уров-

¹⁷⁰ ФЗ РФ от 05.08.2000 года № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ» // С3 РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.

¹⁷¹ Единственное правило, закрепленное БК РФ, касается порядка использования профицита, выявленного в ходе исполнения бюджетного дефицита (п.

91

ня должен изначально утверждаться в сбалансированном виде, особенно каса-

1 ТУ

ется это бюджетов субфедерального уровня .

В последнее время все чаще обсуждается проблема возникновения профи­цита бюджета в процессе его исполнения. Предметом дискуссий в данном слу­чае является порядок использования полученной суммы превышения бюджет­ных доходов над расходами. Согласно неофициальным источникам, исполни­тельные органы государственной власти и местного самоуправления заклады­вают в бюджет доходы в меньшем размере, чем они прогнозируются¹⁷³. Это по­зволяет в процессе исполнения бюджета органам, исполняющим бюджет (тем же, что его и составляли) по своему усмотрению и, не всегда основываясь на объективных факторах, расходовать денежные средства, поступившие сверх за­планированных.

Именно для избежания подобной ситуации Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области» от 14 декабря 2001 года¹⁷⁴ закрепил положение о том, что в случае снижения (роста) ожидаемых поступлений в об­ластной бюджет, что может привести к изменению финансирования по сравне­нию с утвержденным областным бюджетом более чем на 10% годовых назначе­ний, Губернатор обязан внести на рассмотрение Законодательного собрания Иркутской области проект закона области о внесении изменений и дополнений в закон области об областном бюджете, который должен быть рассмотрен и принят в течение 15 дней.

В отличие от этого положения, ст. 12 Закона Иркутской области «Об обла­стном бюджете на 2002 год» значительно ограничивает полномочия органов, исполняющих бюджет, по распоряжению выявленным в процессе исполнения бюджета профицитом. При этом устанавливается, что доходы, дополнительно полученные при исполнении областного бюджета в 2002 году, направляются на финансирование расходов областного бюджета после внесения изменений и до­полнений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год», оп-

¹⁷² В настоящее время на федеральном уровне как раз наблюдается обратная ситуация.

¹⁷³ Именно по этой причине такие высокодотационные регионы как Республика Бурятия и Читинская область в 2001 году по результатам финансового года получили бюджетный профицит.

¹⁷⁴ Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области» от 14.12.2001 года № 22/68-03 // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. № 12 (20 декабря).

92

ределяющих направления использования дополнительно полученных доходов. При этом на губернатора области возлагается обязанность вносить в Законода­тельное собрание области в форме изменений и дополнений к настоящему За­кону предложения о распределении дополнительных доходов, полученных при исполнении областного бюджета за первое полугодие и 9 месяцев 2002 года.

На наш взгляд, профицит бюджета скорее негативное, нежели положи­тельное явление. Вряд ли можно согласиться с суждением о том, что профицит, возникший в процессе исполнения бюджета - это результат эффективной бюд­жетной деятельности . Конечно, профицит бюджета менее тяжелое для эко­номики государства явление, чем бюдэ/сетный дефицит, однако оно так Dice свидетельствует о неэффективном управлении. Гораздо полезнее своевремен­но использовать поступившие финансовые ресурсы на нужды государства или отдельных его регионов, нежели выявить эти издержки в конце финансового года (или иного отчетного периода, например, через 9 месяцев). «Хороша ложка к обеду». В связи с этим встает вопрос об ответственности чиновников за не­надлежащее бюджетное планирование и злонамеренное искажение бюджетных показателей, позволяющее им впоследствии произвольно, в обход законода­тельного (представительного) органа власти, распоряжаться средствами бюдже­та. Разрешить эту проблему довольно сложно, необходим всесторонний ком­плексный подход, требующий не только финансово-правового регулирования, но и совершенствования других отраслей законодательства.

Также следует иметь в виду, что если профицит появляется периодически, то, скорее всего, следует пересмотреть проводимую бюджетно-налоговую по­литику в направлении снижения налогов. При этом решить проблему бюджет­ного профицита поможет проводимый финансовый мониторинг, когда органы государственной власти при осуществлении финансовой деятельности отслежи­вают не только прямые связи (в полном объеме и своевременно ли поступают в бюджет доходы и осуществляются расходы), но и обратные связи (достигается ли в результате финансирования тех или иных сфер желаемый результат — по­вышается ли благосостояние граждан, развивается ли производство, то есть на­сколько эффективна сама финансовая деятельность).

¹⁷⁵ Химичева И.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 156.

93

При отсутствии сбалансированности бюджета в подавляющем большинстве случаев возникает дефицит бюджета.

Продолжительное время государственный бюджет СССР формировался с превышением доходов над расходами. Но уже к 1980 году появляется дефицит бюджета. К 1980-1985 гг. он составил 1-3% ВВП, в 1990 г. вырос до 19%, а в 1991 г. достиг 31% ВВП. Бюджетный дефицит был характерен для федерально­го бюджета РФ вплоть до 2001 года, а некоторые региональные бюджеты хро­нически дефицитны и по сей день.

Не только наша страна столкнулась с явлением бюджетного дефицита. Го­сударственные бюджеты развитых стран также хронически дефицитны.¹⁷⁶ Од­нако пока темпы экономического роста в этих странах были достаточно высоки, дефицит не рассматривался как слишком уж отрицательная характеристика. Из­вестный английский экономист Дж.М. Кейнс даже рекомендовал проводить по­литику дефицитного финансирования для увеличения размеров совокупного спроса и «взбадривания» экономики¹⁷⁷.

Однако в начале 80-гт масштабы этого явления вызвали широкую критику, как со стороны политиков, так и со стороны ученых. Основные положения этой критики сводились к следующему. Бюджетный дефицит обуславливает неста­бильность внешней торговли и высокую инфляцию, ведет к повышению про­центных ставок и понижению уровня инвестиций. И именно с эффектом «вы­теснения инвестиций» как наиболее значимым следствием бюджетного дефи­цита столкнулась Россия в конце 90-годов.

Теперь рассмотрим подробнее явление бюджетного дефицита в РФ, причи­ны его возникновения и методы его преодоления в региональном аспекте.

Выше уже приводилось легальное определение бюджетного дефицита, од­нако в теории принято выделять несколько его разновидностей.

¹⁷⁶ Проблема бюджетного дефицита в течение длительного периода времени и по сей момент является одной из самых острых экономических проблем США. В 1985 голу Конгресс США предпринял попытку принять закон о сбалансированном бюджете и контроле за дефицитом в чрезвычайных условиях. Этот закон известен как закон Грэмма-Рудмена (по имени его инициаторов) и предусматривал ежегодные меры по снижению де­ фицита федерального бюджета и принятию в 1991 году сбалансированного бюджета. Однако закон не был исполнен. См. Экономическая энциклопедия. М. 1999. С.156-157.

¹⁷⁷ Рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и, следовательно, ведет к расширению объ­ ема выпуска продукции и уровня занятости. С точки зрения кейнсианцев, сбалансированный бюджет имеет право на существование лишь тогда, когда экономика находится в равновесии в состоянии полной занятости. См. подробнее Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег / Пер. с англ. Любимова И.И., под ред. Я.П. Куракова. М., 1999.

94

Первой разновидностью бюджетного дефицита является отсутствие доходов даже для покрытия текущих расходов бюджета. Особо подчеркнем, что выделе­ние такой разновидности бюджетного дефицита в настоящее время возможно лишь теоретически. Дело в том, что ст. 92 БК РФ устанавливает, что текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденные соответст­вующими законами о бюджете на очередной год. Если в регионе при составле­нии бюджета на очередной финансовый год все же встает вопрос о недостатке денежных средств для финансирования текущих расходов, то орган, состав­ляющий бюджет, должен направить соответствующее обоснование и получить финансовую помощь из федерального бюджета. Напомню, что доходы бюджета (по БК РФ) — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвоз­вратном порядке в распоряжение органов государственной власти субъекта РФ. Таким образом, с учетом норм п. 2 ст. 92 БК РФ, общий объем текущих расхо-

1 *7ft

дов должен покрываться безвозмездными и безвозвратными доходами , ут­вержденные законом о бюджете на очередной финансовый год.

Вторая разновидность предполагает ситуацию, когда при сбалансирован­ном текущем бюджете администрация желает финансировать важные инвести­ционные проекты и иные, относящиеся к капитальным расходы, для чего и при­влекает дополнительные средства. Представляется, что именно эта разновид­ность бюджетного дефицита регламентирована в БК РФ (ст. 6, гл. 13).

При этом для покрытия своих растущих потребностей государство может использовать различные методы. Прежде всего, государство в лице своих орга­нов может осуществлять заимствования денег у граждан, юридических лиц, а также у иностранных правительств и международных финансово-кредитных организаций. При этом государственные органы (на федеральном уровне - Пра­вительство РФ, на уровне субъектов РФ - финансовый орган исполнительной власти субъекта РФ) могут периодически реализовывать полномочия по рефи­нансированию долга. Иными словами, для погашения ранее выпушенных обя­зательств, государство (субъект РФ) осуществляет новые заимствования. Одна­ко бесконечно это продолжаться не может, так как с каждым годом будут суще-

¹⁷⁸ К ним следует относить налоговые и ненхюговые доходы, перечисленные в ст.ст. 41-43 БК РФ, а также финансовую помощь, указанную в ст. 44 БК РФ.

95

ственно увеличиваться суммы, направляемые на обслуживание государственно­го долга. Поэтому долги, сделанные сегодня, приводят к увеличению бюджет­ного дефицита в будущем. И, кроме того, в будущем может наступить такой момент, когда новые заимствования не покроют новые долги, когда кредиторы поймут, что если они и дальше будут финансировать это правительство (регио­нальную администрацию), то им не получить своих денег назад. В таком случае никто не станет приобретать новых долговых обязательств этого эмитента.

Правительство страны, как и руководство региона, ни в коем случае не должно терять своей кредитоспособности. Оно не должно раздувать задолжен­ность до того предела, когда ему уже перестанут давать новые кредиты. Напро­тив, необходимо стремиться не допустить чрезмерного роста бюджетного де­фицита, соразмеряя свои расходы с уровнем доходов.

Наряду с выше рассмотренным методом покрытия дефицита бюджета, го­сударство использует для финансирования государственных расходов эмиссию денег. В РФ функция эмиссии денег возложена на ЦБ РФ, таким образом, этот метод может использоваться только на федеральном уровне. При этом следует помнить, что в ряде случаев систематическое финансирование бюджета за счет эмиссии ведет к инфляции (общий объем денежной массы страны возрастает при этом на сумму заимствований) - показателю кризисного состояния госу­дарственных финансов¹⁷⁹.

Для достижения сбалансированности бюджета государственные органы мо­гут также использовать налоговый метод, то есть за счет введения дополни­тельных фискальных платежей, изменения существующих налоговых ставок пополняется государственная казна. Однако, учитывая строение налоговой сис­темы РФ и особенности установления и изменения налогов на различных уров­нях управления в государстве, можно прийти к выводу, что применения налого­вого метода для покрытия дефицита регионального бюджета не будет столь эф­фективно. Дело в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут вводить на своей территории только те налоги, которые отнесены к региональ-

Однако данное явление может иметь и положительное воздействие на экономику. Экономист Пол Хейне утверждает, что увеличение государственных расходов, в том числе и за счет эмиссии денег, в кризисных си­туациях положительно сказывается на росте потребительского спроса, что впоследствии приводит к подъему и росту производства и выходу из кризиса. См. подробнее Пол Хейне Экономический образ мышления. М., 1993. С. 681.

96

ным налогам законодательным актом Российской Федерации, перечень которых в настоящее время является исчерпывающим¹⁸⁰. На сегодняшний день в регио­нах введены и взимаются практически все налоги из этого перечня. Поэтому при появлении бюджетного дефицита органы власти субъекта РФ не вправе ус­тановить дополнительных фискальных платежей.

Теперь рассмотрим подробнее, какие правила предусмотрел законодатель при возникновении дефицита бюджетов на уровне субъектов РФ, и какие спо­собы для его преодоления.

Ст. 92 БК РФ содержит ряд требований касающихся дефицита бюджета, ко­торые необходимо соблюдать при принятии бюджета на очередной финансовый год.

Во-первых, БК РФ устанавливает предельный размер бюджетного дефици-

1 Я1

та, который устанавливается по уровням бюджетов . Размер дефицита бюдже­та субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Россий­ской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Этот размер может быть увели­чен на сумму денежных средств, поступающих от продажи имущества субъек­та Российской Федерации, если поступление в бюджет таких доходов преду­смотрено законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Анализируя практику Иркутской области, хочется отметить, что вышеизло­женное требование БК РФ начиная с 2000 года неуклонно исполняется: в 2000 году предельный размер бюджетного дефицита был утвержден в размере 485359 тыс. рублей (12,9% объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета)¹⁸², в 2001 году - 398247 тыс. рублей (5,8%)¹⁸³, а в 2002 году бюджетный дефицит равен 0.

См. ст.ст. 18,20 Закона РФ от 27.12.1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

¹⁸¹ В ранее действующем законодательстве (в частности, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройст­ ва и бюджетного процесса в РСФСР») за соответствующими Советами народных депутатов закреплялось пра­ во (которое они могли и не реализовывать) устанавливать предельные размеры дефицита бюджета.

¹⁸² Закон Иркутской области от 28.01.2000 года № 7-03 «Об областном бюджете на 2000 год» // Ведомости 3C Иркутской области. 2000. № 37.

Закон Иркутской области от 24.04.2001 года № 19-03 «Об областном бюджете на 2001 год» // Ведомости 3C Иркутской области. 2001. №7. т. 1.

97

Во-вторых, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с де­фицитом соответствующим законом о бюджете утверждаются источники фи­нансирования дефицита бюджета по основным видам привлеченных средств.

Источники финансирования бюджетного дефицита в зависимости от валю­ты платежа подразделяются на два вида: внутренние и внешние. В соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ 5 августа 2000 года субъекты РФ вправе использовать для покрытия дефицита бюджета лишь внутренние источники. Инициатором внесение этих изменений выступало Правительство РФ, которое объясняло это тем, что, несмотря на то, что привлечение внешних займов субъ­ектами РФ не контролировалось правительством, ответственность за неиспол­нение этих долговых обязательств, тем не менее, в конечном итоге ложилась на Российскую Федерацию. «За пределами российского рынка любые заимствова­ния регионов - это заимствования самой России. Несмотря на то, что по рос­сийскому законодательству Российская Федерация не несет ответственности по займам субъектов РФ, нельзя утверждать, что не может быть сделана попытка

1 ft J.

обратить на РФ взыскания по таким долгам на Западе» . И все же представля­ется, что такие ограничения по привлечению внешних займов субъектами РФ носят скорее переходный, временный характер. В условиях проводящихся в нашей стране реформ по децентрализации власти и усилению ответственности на местах, субъект РФ должен стать основным, потенциальным заемщиком, привлекающим денежные средства с целью проведения необходимых для них преобразований и повышения уровня жизни населения. Поэтому после приве­дения в соответствие с Конституцией РФ и БК РФ бюджетной (в том числе дол­говой) политики регионов, приведения в надлежащий порядок бюджетного уче­та и отчетности, и после некой стабилизации финансового положения в регио­нах, указанные выше ограничения могут быть сняты.

Таким образом, источниками покрытия дефицита бюджета субъекта РФ яв­ляются следующие:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других

¹⁸⁴ Субъекты РФ выйдут на внешний рынок. Обязательно! (Интервью с заместителем министра финансов РФ Беллой Златкис) // Рынок ценных бумаг. 2000. № 22 (181). С.124.

98

уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредиты, полученные от кредитных организаций; при этом особо следует отметить, что кредиты Банка России, а также приобретение Банком России дол­говых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть ис­точниками финансирования дефицита бюджета;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной соб­ственности субъекта Российской Федерации;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Одним из наиболее распространенных источников покрытия бюджетного дефицита являются банковские кредиты. Так, в ст. 1 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2000 год» указано, что на покрытие дефицита обла­стного бюджета следует направить кредиты, полученные от кредитных органи­заций. Однако банковский кредит - это довольно дорогое средство финансиро­вания бюджетных расходов и является более привлекательным для тех субъек-

1 О С

тов РФ, в которых созданы так называемые региональные банки , выдающие кредиты региональной администрации под более низкий процент и в упрощен­ной процедуре¹⁸⁶.

Более дешевым (по сравнению с банковскими кредитами) и существенно покрывающим бюджетный дефицит является такой источник как государствен­ные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. Однако злоупотреблять этим нельзя, поскольку именно выпуск государственных ценных бумаг как способ покрыть бюджетный дефи­цит порождает эффект «вытеснения инвестиций». Государственный орган вы­пуская облигации, должен заинтересовать коммерческие организации и населе-

¹⁸⁵ В литературе высказывались точки зрения, критикующие создание региональных банков. Представляется, что следует согласиться с О.М. Олейник, которая считает, что создание коммерческих банков, уставный капи­ тал которых принадлежит субъекту РФ, нарушает, во-первых, принцип целенаправленности бюджетных средств для удовлетворения интересов общества (а не на получение прибыли), а во-вторых, принцип конку­ ренции и ограничения монополистической деятельности в банковской сфере. // Олейник О.М. Основы банков­ ского права. Курс лекций. М., 1999. С. 90-91.

¹⁸⁶ Так, например, вынужденная практика заимствования средств коммерческих банков в Республике Бурятия привела к резкому росту государственного долга: только за 2000 год произошло увеличение государственного долга в 2,4 раза. См. Закон Республики Бурятия от 06.07.2001 года № 766-Н «О программе социально- экономического развития Республики Бурятия на 2002 -2004 годы» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2001. №6.

99

ние в их приобретении. Для этого оно поднимет процентную ставку по своим долговым обязательствам. В результате свободные средства хозяйствующих субъектов и населения идут на финансирование бюджетного дефицита, растут процентные ставки в экономике в целом, но ограничиваются возможности ча­стных инвестиций. Государство вытесняет частный сектор с рынка капиталов. Таким образом, если государственные заимствования принимают широкое рас­пространение, то подрывается экономический рост в стране.

Пик использования ОДО (облигационных займов) в Иркутской области при-шелся на 1997-1998 годы . Рынок облигационных заимствований Иркутской области в 1997 году отличался стабильностью, локальностью размещения обли­гаций, преобладанием в структуре инвесторов местных предприятий, банков и физических лиц. Облигационные займы, эмитированные администрацией Иркут­ской области, являлись выгодным средством вложения для инвесторов и сравни­тельно недорогим инструментом заимствования для областного бюджета. Не­смотря на то, что доходность облигаций Иркутской области была одной из самых низких на рынке субфедеральных займов (за период 1997 года доходность по ОДО лишь в редких случаях превышала ставку рефинансирования или была рав­на ей), в состав инвесторов входили не только региональные, но и крупные мос­ковские банки и компании.

Августовский кризис 1998 года привел к резкому оттоку инвесторов с рынка ОДО и снижению объема привлечения денежных средств. У администрации области возникли проблемы с погашением ранее выпушенных долговых обя­зательств. Однако Иркутская область одна из немногих субъектов РФ (наряду с Москвой, Санкт-Петербургом и Свердловской областью) не объявила дефол-

¹⁸⁷ В 1997 г. были зарегистрированы второй и третий облигационные займы Иркутской области на общую сумму 855 млрд. неденоминированных рублей. В рамках данных займов размещались облигации сроком об­ращения 3, 6 и 12 месяцев. Средства, привлеченные размещением ОДО, направлялись как на финансирование инвестиционных проектов (в размере 18 млрд. неденоминированных рублей), так и на финансирование иных расходов. В 1998 году были зарегистрированы проспекты эмиссии облигаций с более длительными, чем раньше сроками обращения: 6-ти, 12-ти и 24-месячные ОДО на общую сумму 600 млн. рублей. Основной це­лью выпуска ОДО являлось финансирование региональных инвестиционных проектов. // Итоги выполнения антикризисной программы (Программы финансовой стабилизации Иркутской области) в 1998-2000 годах и проблемы повышения эффективности функционирования финансового механизма Иркутской области: Мате-риалы науч.-прак. конф. Иркутск, 2001. С. 43-44.

100

та по ОДО в августе 1998 года и к 2000 году полностью рассчиталась по ОДО¹⁸⁸.

В течение последующих трех лет вследствие неблагоприятных условий (экономических трудностей региона; изменений, произошедших на фондовом рынке после дефолта) администрация Иркутской области ценных бумаг не вы­пускала. И лишь в 2002 году ситуация изменилась. Согласно Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год», область может привлечь с внут­реннего рынка временно свободные средства граждан и хозяйствующих субъ­ектов посредством выпуска государственных облигаций Иркутской области 160 000 тыс. рублей. Планируется выпуск как дисконтных, так и купонных облига­ций номиналом 100 рублей. Кроме этого, предполагается выпустить государст­венные облигации целевого займа Иркутской области с постоянным купонным доходом на сумму 104 000 тыс. рублей . Первоначально предполагалось, что средства, полученные в 2002 году от размещения ОДО, будут использованы на финансирование проектов в социальной сфере, ЖКХ, направлены на развитие инфраструктуры¹⁹⁰. Однако вряд ли эти планы будут реализованы, так как вследствие повышения заработной платы бюджетникам в областном бюджете не хватает средств для финансирования всех предусмотренных текущих расхо­дов.

Наиболее привлекательными для покрытия бюджетного дефицита является получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов¹⁹¹. В бюджете Иркутской области на 2002 год они составляют от суммы всех привлеченных средств по

Был разработан комплекс мер по ликвидации задолженности в кратчайшие сроки, который включал в себя выпуск и размещение наиболее привлекательные в условиях нестабильной экономической ситуации 3-месячные ОДО, были получены крупные кредиты в нескольких коммерческих банках для погашения задол­женности перед инвесторами - физическими лицами. Кроме того, в расчетах с юридическими лицами, из-за недостаточною поступления "живых денег" в бюджет, администрация области использована различные схе­мы погашения задолженности, в том числе, погашение облигациями налоговых платежей в областной бюджет с применением рыночной котировки. С наиболее крупными инвесторами были проведены переговоры о рас­срочке погашения существующей задолженности в течение периода, не превышающего 3-4 месяца с момента ее возникновения. См. там же С. 45-46.

¹⁸⁹ Об особенностях выпуска указанных ценных бумаг см. Генеральные условия эмиссии и обращения госу­ дарственных облигаций Иркутской области утв. Постановлением администрации Иркутской области от 01.03.2002 года № 174-п // Опубликован не был.; Постановление от 01.03.2002 года № 175-п «Об условиях эмиссии и обращения государственных облигаций. Об утверждении структуры Главного финансового управ­ ления администрации области» // Восточно-Сибирская правда. 2002. 13 марта.

¹⁹⁰ См. подробнее: Государственные облигации Иркутской области возвращаются // Экономика. Право. Ме­ неджмент. 2002. № 4. С. 3.

¹⁹¹ Более подробно о бюджетных ссудах и бюджетных кредитах см. в предыдущем параграфе «Правовое регу­ лирование доходов и расходов бюджетов регионов. Понятие бюджетного регулирования».

101

источникам финансирования дефицита бюджета примерно 55,6 % . Однако при характеристике бюджетной ссуды как источника покрытия бюджетного де­фицита следует учитывать такой момент. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюд­жетная ссуда выдается на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Таким образом, в случае получения бюджетной ссуды для финансирова­ния каких-либо расходов регионального бюджета, у органов государственной власти субъекта РФ возникает обязанность возвратить ее до окончания финан­сового года¹⁹³, для чего снова необходимо изыскивать дополнительные финан­совые ресурсы. То есть дефицит бюджетных средств в этом случае возникает вновь. Так, например, в настоящее время в регионах именно бюджетные ссуды используются для выплаты заработной платы бюджетникам в повышенном размере. Администрация Иркутской области в 2002 году получила 80 млн. руб­лей, которые пошли на выплату заработной платы. Однако в полном объеме проблема финансирования данного вида расходов этим самым не решилась (в середине марта 2002 года кредиторская задолженность по заработной плате со­ставила уже около 200 млн. рублей), кроме того, остается непонятным за счет чего бюджетная ссуда будет погашена. На наш взгляд, бюджетные ссуды могут использоваться в качестве источника финансирования бюджетного дефицита другой разновидности - так называемого «временного» бюджетного дефицита, о котором пойдет речь ниже.

Изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ как источник финансирования дефицита областного бюджета представляют собой суммы денежных средств, оставшиеся после исполнения бюджета за пре­дыдущий год. В соответствии со ст. 31 БК РФ, вышестоящие органы власти не вправе изымать эти остатки по окончании финансового года, поэтому данные средства идут на финансирование областных расходов. Однако данный источ-

См. приложение 18 к Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год». ¹⁹³ На практике данное правило довольно часто имеет исключение, федеральные органы, по сути, осуществ­ляют пролонгацию выданных бюджетных ссуд. Так, в ст. 69 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» закреплена норма о продлении до 30.09.2002 года срока возврата бюджетных ссуд, выделенных из федераль­ного бюджета до 01.01.2002 года на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, в сумме 7800,0 млн. рублей.

102

ник покрытия бюджетного дефицита составляет незначительную долю в общем объеме средств, привлекаемых для финансирования дефицита бюджета¹⁹⁴.

Крайней мерой, применяемой для финансирования бюджетного дефицита, является продажа государственного имущества. Использование этого источника для покрытия бюджетного дефицита скорее говорит о неэффективном управле­нии регионом, и в относительно стабильных (с экономической точки зрения) регионах применяется в небольших объемах и в исключительных случаях. В бюджете Иркутской области от суммы всех привлеченных средств по источни­кам финансирования дефицита бюджета, средства, полученные от продажи го­сударственного имущества, составляют примерно 0,5 %¹⁹⁵.

Еще одной разновидностью бюджетного дефицита, которую следует рас­смотреть особо, является так называемый «временный» или «перманентный» бюджетный дефицит. В ходе исполнения регионального бюджета может воз­никнуть дефицит, обусловленный существованием так называемых «кассовых разрывов» при общей сбалансированности бюджета за финансовый год. Таким образом, «временный дефицит» как таковой бюджетным дефицитом не являет­ся, однако для более полного анализа исследуемой проблемы, рассмотрим и это явление.

Для преодоления «кассовых разрывов» необходимо тщательно планировать не только общие объемы, но и потоки расходов и доходов бюджета, рост дивер­сификации региональной экономики, являющейся налоговой базой для этого бюджета. Однако даже лучшие прогнозы не всегда способны обеспечить сба­лансированность бюджета. Задолженность, возникающая при «временном» де­фиците бюджета, может быть в следующих формах.

Во-первых, региональные администрации выпускают краткосрочные цен­ные бумаги. Так, например, в Иркутской области в 2002 году планируется вы­пуск ОДО с минимальным сроком обращения которых по разным видам от трех до девяти месяцев¹⁹⁶.

На 2002 год для финансирования областных расходов предполагается направить 30000 тыс. рублей. Поя­вившихся вследствие изменения остатков средств бюджета на счетах в банках. См. Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год».

¹⁹⁵ См. Приложение 18 к Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год».

¹⁹⁶ См. Постановление от 01.03.2002 года № 175-п «Об условиях эмиссии и обращения государственных обли­ гаций Иркутской области».

103

Во-вторых, займы могут осуществляться в форме краткосрочных банков­ских кредитов. Этот путь погашения «временного» дефицита бюджета наиболее эффективен для тех регионов, где созданы и функционируют региональные банки (Москва, Башкортостан).

Еще одной разновидностью (формой) займа для финансирования «кассового разрыва» является задолженность региональной администрации перед постав­щиками товаров и услуг, а также по заработной плате в государственных учре­ждениях субъекта РФ. Такая форма задолженности является наиболее привле­кательной для руководства субъекта РФ, так как проценты по такому долгу, как правило, выплачиваются на основании судебного решения (например, по зара­ботной плате), а обращения указанных категорий кредиторов в суд не так уж и часты. Однако злоупотребление этой формой погашения «временного» бюд­жетного дефицита опасно не только социальными взрывами, но и если брать долгосрочный период - в экономическом плане. Поставщики товаров и услуг, сталкиваясь с фактами несвоевременных платежей, будут отказываться от по­ставки своей продукции, а воздействовать на них административными способа­ми по российскому законодательству невозможно.

В качестве альтернативы рассмотренным выше источникам финансирова­ния «временного» дефицита бюджета Т. Бондарь рассматривает создание стра­ховых фондов¹⁹⁷. Здесь возможны два варианта. Первый из них предполагает создание специального государственного страхового фонда, конструкция кото­рого схожа с существующими внебюджетными фондами. Последнее обуслав­ливает наличие проблемы эффективного управления этим резервным фондом и неизбежно ставит вопрос о том, не будут ли транзакционные издержки (с уче­том бюрократического механизма, свойственного государственным структурам) такого финансирования выше, чем в случае привлечения рыночных займов. Второй вариант предусматривает страхование бюджета региона в частных стра­ховых компаниях, страховым случаем при этом является образование дефицита бюджета в оговоренный период. Однако в настоящее время данный вариант можно рассматривать лишь в теории, так как страховой рынок еще не достаточ­но развит.

¹⁹⁷ Бондарь Т. Выбор структуры и объема регионального долга: политические и экономические аспекты // Ры­нок ценных бумаг. 2000. № 22 (181). С. 130.

104

Как показывает практика, наиболее приемлемым для субъектов РФ является такой способ финансирования «временного» дефицита как получение бюджет­ных ссуд. При этом следует отметить, что субъекты РФ, в соответствии со ст. 137 БК РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финанси­рование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на воз­мездных и безвозмездных условиях. Так, ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год предусматривает, что Правительство РФ в 2002 году вправе в случае необходимости в пределах финансового года предоставлять из федерального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на покры­тие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ (ст. 69). Поэтому, вследствие безвозмездности (либо относитель­но низкого процента) бюджетных ссуд, регионы так заинтересованы в их полу­чении.

В последнее время в РФ бюджетный дефицит стал трудно преодолимым яв­лением. Именно в связи с дефицитностью бюджетов в 1990г. было проведено деление расходной части бюджетов на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В случае, если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие раСХО-ды .

Помимо этого, в бюджете текущих расходов предусматривалось выделение защищенных статей¹⁹⁹, перечень которых определялся ежегодно при утвержде­нии бюджета. По этим статьям предусматривалось производство расходов в полном объеме. Однако в федеральных бюджетах, начиная с 1999 года, защи­щенные статьи не утверждались. Кроме того, БК РФ их выделение не преду­смотрел. Что касается субъектов РФ, то в законах Иркутской области об обла­стном бюджете предусматривались защищенные статьи и на 1999 год (ст. 15 За-

¹ См. п. 2 ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». ¹⁹⁹ Подвергались критике некоторые аспекты установления защищенных статей. Во-первых, критику вызывал сам термин «защищенные статьи», в альтернативу ему предлагалось использовать утвердившиеся в зарубеж­ной практике «обязательные», «неотвратимые» расходы. Во-вторых, предлагалось количественно определить границы «защищенных статей» (возможно с использованием мировой практики, которая признает оптималь­ным соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 - 1/14 от общего объема бюджетных назначе­ний). См. Панькин М.А. Нужен ли России секвестр? // Финансы. 1998. № 11. С. 14.

105

кона Иркутской области «Об областном бюджете на 1999 год» ) и на 2000 год (ст. 17 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2000 год»). Ос­новными защищенными статьями в соответствии с вышеназванными законами являлись: сумма текущих расходов бюджетных учреждений по статьям - зара­ботная плата, ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей, стипендии, питание, приобретение медикаментов и перевязочных средств; программа «Са­харный диабет»; программа «Анти-Спид»; программа «Вакцинопрофилактика»; фонд выравнивания по текущим расходам; программа «Меры по улучшению организации медицинской помощи онкобольным в Иркутской области на 1998-2000 годы»; подготовка к зиме; фонд непредвиденных расходов администрации области (50 процентов). Практически все перечисленные выше расходы были профинансированы на 100% и более (только программа «Анти-Спид» выполне­на менее чем на 100% - на 99,9%)²⁰¹.

В Законе Иркутской области «Об областном бюджете на 2001 год» термин «защищенные статьи» не упоминается, однако представляет интерес ст. 12 рас­сматриваемого Закона, в которой устанавливается, что при исполнении област­ного бюджета на 2001 год приоритетными направлениями являются: организа­ция дополнительного школьного питания для детей из социально необеспечен­ных семей; обеспечение компьютерными классами общеобразовательных школ; выполнение мероприятий по борьбе с наркоманией, СПИДом, профилактика и лечение онкологических заболеваний; реформирование жилищно-коммунального хозяйства; государственная поддержка сельского хозяйства. В связи с этим возникает вопрос о том, что подразумевается под приоритетными направлениями расходов, какие юридические последствия имеет включение данной статьи в закон о бюджете. Поскольку в Законе не указывается, в чем вы­ражается приоритет указанных выше видов расходов: не говорится о том, что эти расходы должны финансироваться в полном объеме, несмотря на то, как ис­полняется доходная часть областного бюджета, и что на них не распространяет­ся механизм сокращения расходов, думается, что ст. 12 Закона носит скорее декларативный характер.

²⁰⁰ Закон Иркутской области от 10.03.1999 № 11-03 «Об областном бюджете на 1999 год» // Ведомости 3C Иркутской области. 1999. №28.

См. Закон Иркутской области от 05.10.2001 года № 3/49-03 «Отчет об исполнении областного бюджета за 2000 год» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. № 10. т. 1.

106

В условиях бюджетного дефицита Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" было предусмотрено применение механиз­ма секвестра расходов²⁰². Секвестр (от латинского seqvestro, seqvestrum — став­лю вне, отделяю) в бюджетном праве представляет собой механизм, который вводился в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от отдельных доходных источников, а также в случаях, если в ходе исполнения дефицит не уменьшается, в результате чего становится невозможным финанси-рование предусмотренных мероприятий . По Закону РФ «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» ограничение исполнения отдельных статей или всего бюджета выражалось в пропорциональном сниже­нии расходов бюджета (на 5%, 10% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюдже­та, кроме защищенных статей.

БК РФ термин "секвестр" не употребляет, однако предусматривает в ст.ст. 229, 230 "режим сокращения расходов", вместе с тем вводятся и несколько иные правила секвестирования расходов. Прежде всего, законодатель разграничивает ситуации, когда сокращение поступления доходов приводит к неисполнению расходной части бюджета не более чем на 10% и когда свыше 10%. В первом случае орган, исполняющий бюджет вправе принять решение о введении и вве­сти режим сокращения расходов. При этом сокращение бюджетных ассигнова­ний не должно составлять более 10 процентов годовых назначений по каждому главному распорядителю бюджетных средств, а также по каждому объекту, включенному в адресную инвестиционную программу, целевые программы. Режим сокращения расходов бюджета может быть отменен на основании реше­ния органа, его вводившего. Однако существует точка зрения, что секвестр бо­лее эффективен в случае его использования с момента его введения до конца финансового года, с последующим отчетом о его исполнении в рамках общего отчета об исполнении бюджета²⁰⁴. Представляется, что выбор той или иной по-

См. п. 3 ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». ²⁰³ Статья «секвестр»// Большой Экономический Словарь/ Под ред. Л.Н. Лзрилияна. М., 1999. С. 898; Статья «секвестр»// Экономическая Энциклопедия/ Научн.-ред. Совет изд-ва «Экономика», Инст-т экон. РАН; Гл. ред. Л.И.Абалкин. М., 1999. С. 720.

Панькин М.А. Нужен ли России секвестр? // Финансы. 1998. № 11. С. 12.

107

зиции зависит от сложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.

Во втором случае на орган, исполняющий бюджет, возлагается обязанность предоставить в соответствующий представительный орган проект закона о вне­сении изменений в закон о бюджете. То есть произвольно сократить расходы бюджета в этом случае орган, исполняющий бюджет не может. И только лишь в случае, если проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюд­жете не принимается в течение 15 дней со дня его внесения в законодательный (представительный) орган, орган исполнительной власти имеет право на про­порциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законода­тельного решения по данному вопросу при условии, что законом о бюджете не предусмотрено иное.

Таким образом, бюджетные полномочия исполнительных органов власти БК РФ по сравнению с ранее действующим законодательством несколько огра­ничивает, исключается возможность исполнительных органов произвольно ре­шать - какие расходы следует профинансировать, а какие стоит сократить. На наш взгляд, произошедшие в законодательстве изменения справедливы.

Следует также отметить, что секвестр выступает в качестве своеобразного индикатора, указывающего на неэффективность используемых органами госу­дарственной власти методов бюджетного планирования. Однако если в одном случае причиной введения секвестра является неправильно составленный план социально-экономического развития, то в другом случае мы сталкиваемся с фактами прямого подлога бюджетных показателей в политических целях. По­скольку на практике сокращение расходов происходит из расчета реальных бюджетных приоритетов, которые формируются на политической основе, су­ществует опасность того, что государство, сократив свои расходы, будет выну­жденно отказаться от поддержки менее значимых для отдельных структур, но общественно значимых отраслей. Представляется, что этот метод должен ис­пользоваться только в том случае, если задействованы и полностью исчерпаны

108

резервы всех остальных антидефицитных мер .

Завершая рассмотрение бюджетного дефицита, хочется отметить, что это трудно преодолимое для многих регионов и государств явление. Дефицит сам по себе не является проблемой, он лишь отражает сложившуюся ситуацию. В ряде случае для обеспечения социально-экономического развития государства допустимо существование бюджетного дефицита. Законодатель Республики Бу­рятия указывает на необходимость установления зависимости между планиро­ванием бюджетного дефицита и инвестиционными вложениями в экономику: если превышение темпов роста расходов бюджета над темпами роста доходов происходит по причине инвестирования средств в производственную сферу, то одновременно происходит их накопление и последующая капитализация²⁰⁶. Это, в свою очередь положительно сказывается на развитии экономики региона. Однако при определенных условиях (при все возрастающих расходах, направ­ленных только в социальную сферу) бюджетный дефицит может превратиться в катализатор ухудшения экономического положения.

Однако все рассмотренные нами способы финансирования бюджетного де­фицита, их использование по сути проблемы не решают, в основной своей мас­се они являются «способами латания дыр». Только правильно организованная финансовая деятельность в государстве в целом и отдельно в каждом конкрет­ном регионе сможет обеспечить баланс доходов и расходов бюджета. В частно­сти, органам власти необходимо обратить особое внимание на бюджетное пла­нирование, правильное осуществление которого позволит преодолеть кассовые разрывы. Региональные власти должны четко определять приоритеты в финан­сировании «процесс бюджетного планирования неизбежно сводится в значи-тельной мере к выбору между конкурирующими потребностями» . На общей сбалансированности бюджетной системы отражается правильное распределение бюджетных доходов и расходов между различными бюджетами. Кроме того, финансовая деятельность в регионе должна осуществляться таким образом,

²⁰⁵ В РФ имеется практика секвестрования расходной части региональных бюджетов, в частности, см. Закон Республики Бурятия от 24.12.1997 № 617-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Бурятия «О республиканском бюджете Республики Бурятия на 1997 год» и секвестрования расходной части статей республиканского бюджета на 1997 год»// Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1998. № 21.

Закон Республики Бурятия от 06.07.2001 года № 766-Н «О программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2002-2004 годы» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2001. № 6. ²⁰⁷ Пискотни М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 231.

109

чтобы это способствовало оздоровлению региональной экономики. Функцио­нирование на территории субъекта РФ экономически устойчивых предприятий в свою очередь будет способствовать своевременному и в полном объеме по­ступлению средств в государственную казну. В целом же, решение проблемы бюджетного дефицита невозможно без кардинального решения вопроса эко­номической стабильности.

ПО