АНАЛИЗ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Дюбин В.В.

Введение

Важной составляющей расходной части бюджета любого уровня являются целевые программы, утвержденные и принятые к финансированию на основании федеральных, региональных или местных нормативных актов.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на программы развития отраслей, программы развития регионов, программы решения социально-экономических проблем. Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Вопросы формирования, утверждения, реализации и контроля исполнения целевых программ определяются соответствующими законодательными и нормативными актами.

1. Нормативные основы в области целевых программ

Основным правовым актом Псковской области, регулирующим вопросы формирования и реализации целевых программ, является Закон Псковской области от 6 марта 2003 г. № 72-оз «Об областных целевых программах Псковской области».

В соответствии с данным законом любая целевая программа должна включать: паспорт программы; технико-экономического обоснование необходимости принятия программы и целесообразности финансирования ее из областного бюджета; цели программы и выраженные в соответствующих величинах ожидаемые результаты; содержание предлагаемых для решения проблем и задач и соответствующий комплекс мероприятий для их реализации; сроки исполнения и объемы финансирования программы из областного бюджета; указание других источников финансирования.

Закон детально разграничивает компетенцию законодательного и исполнительного органов государственной власти области по этому предмету. Ведущая роль принадлежит администрации области, поскольку за ней закреплены права отбора проблем и принятие решения о разработке программ, утверждение заказчика и порядка разработки и реализации программ, осуществление реализации и организация контроля за исполнением.

Для НКО, желающих участвовать в реализации целевых программ, важно поддерживать рабочие контакты с подразделениями Администрации области – управлениями, комитетами, поскольку именно они определяются в качестве заказчика конкретной целевой программы. Предлагая конкретные меры и мероприятия, направленные на решение задач программы у НКО появляются возможности принять участие в выполнении программы.

Другим законодательным актом является закон об областном бюджете на очередной финансовый год. Именно в этом документе определяется объем финансирования по каждой программе. Кроме того, принимаются исполнительно-распорядительные акты, связанные с реализацией целевых программ. Прежде всего, это распоряжения администрации о назначении заказчика по программе и порядке организации исполнения программы. Отдельные нормы, связанные с реализацией целевых программ включаются, например, в распоряжения Администрации области «О мерах по реализации Закона Псковской области «Об областном бюджете» на очередной год, где содержатся поручения отдельным главным распорядителям кредитов в части реализации положений той или иной целевой программы.

2. Общая характеристика содержания целевых программ и организации их выполнения

Любая целевая программа, в соответствии с законом должна содержать необходимый набор разделов. Прежде всего, это паспорт программы, в котором в сжатом виде изложены основные её показатели. Затем технико-экономическое обоснование необходимости утверждения программы и целесообразности ее финансирования за счет средств областного бюджета.

В следующем разделе должны быть изложены цели и ожидаемые от реализации результаты, выраженные в соответствующих величинах.

Ключевым элементом является объем финансирования программы с распределением по мероприятиям, срокам, источникам финансирования. При возможности отражаются другие, внебюджетные источники финансирования. Также в программе должны быть отражены вопросы согласования с органами федеральной власти, если в программе предусмотрено использование средств федерального бюджета.

Инициаторами разработки программ могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные предприятия и учреждения. Следует отметить, что в вопросах формирования программ ведущая роль принадлежит Администрации области, поскольку на нее законом возложены функции отбора проблем и принятие решения о разработке программ.

После того, как Администрацией области принято решение о необходимости разработки программы, утверждается заказчик областной программы, на которого и возлагается разработка проекта, проведение необходимых согласований с заинтересованными отраслевыми подразделениями и финансовым управлением. Программа обсуждается в Администрации области, при необходимости, дорабатывается и вносится для рассмотрения и утверждения в законодательный орган Псковской области – областное Собрание депутатов. После утверждения Постановлением областного Собрания программа получает законный статус и подлежит реализации в установленные сроки органами и организациями, на которые возложены функции исполнения.

В ходе исполнения программ могут возникать необходимости внесения изменений в программу по срокам реализации, объемам финансирования и мероприятиям. Подготовка поправок осуществляется по схеме подготовки самой программы. Включая соответствующие согласования.

3. Анализ планирования финансового обеспечения целевых программ социальной направленности

Учитывая тот факт, что программы принимались на разные сроки, а также их отличие по начальным периодам, в целях обеспечения сопоставимости будут рассматриваться запланированные объемы средств в целевых программах и расходы, предусмотренные в законе о бюджете на соответствующий год. В основном анализу будут подвергнуты данные по 2002 и 2003 годам. По отдельным программам будут приведены объемы планируемого финансирования в 2004 г. Вопросы фактического финансирования по итогам исполнения бюджета будут рассмотрены в другом разделе.

Проведенный анализ показателей финансирования заложенных в программах при их утверждении и сумм, определенных в законе о бюджете на очередной год показал, что в абсолютном большинстве случаев бюджетные ассигнования по программам отличаются весьма существенно (приложение 1).

Так, по программе «Санитарно-эпидемиологическое благополучие Псковской области» всего предусмотрено на период с 2000 по 2004 годы 5596 тыс. руб. В том числе на 2001, 2002 и 2003 гг. программой предусматривалось 1342, 1371 и 1331 тыс. руб. соответственно. В законах об областных бюджетах на эти годы финансирование программы определено соответственно 400, 270 и 270 тыс. руб. – 30 и 20% от потребности. Аналогичные соотношения по программе «Молодежь Псковщины». Программой определены объемы финансирования на 2002 и 2003 г.г. по 600 тыс. руб. В бюджетах соответственно 200 и 280 тыс. руб.

Еще более существенно отличаются показатели по программе «Содействия занятости населения» - бюджетом на 2002 и 2003 годы были определены суммы 270 и 300 тыс. руб. соответственно, тогда как в программе 2,8 и 3.8 млн. руб. Еще более низкая обеспеченность наблюдается по программе «Социальная поддержка инвалидов» - из заявленных в программе на 2002 и 2003 годы 14,1 и 14,6 млн. рублей в бюджетах запланировано соответственно 340 и 400 тыс. руб., т.е. всего около 3%.

Несколько иная картина наблюдается по объемам финансирования программы «Организации детского отдыха». Бюджетом предусмотрено на 2002 и 2003 г.г. 3300 и 8000 тыс. руб. Хотя это также составляет 12 и 28,5 % от потребностей программы. Рост в 2,3 раза в 2003 г. отражает изменения в приоритетах. Более полное финансирование наблюдается по программе «Усиление борьбы с преступностью». Если в 2002 г бюджетом предусматривалось выделить 6 млн. рублей или 26% от предусмотренных программой, то в 2003 г. объем финансирования достиг 64% от сумм, определенных по программе.

Попытка получения объяснений о столь существенных отличиях привела к выявлению нескольких причин. Во-первых, так сложились приоритеты у исполнительной и законодательной власти. Во-вторых, ряд программ принимались в первую очередь с учетом возможности получения средств из федерального бюджета по аналогичной программе. Причем одним из условий федерального центра для выделения средств являлось наличие аналогичной программы у субъекта. В условиях, когда бюджетных средств не хватит на обеспечение всех программ, по субъекту закладывалась минимальная сумма, но за счет получения средств из федерального бюджета решение проблемы как-то продвигалось. На примере программы «Молодежь Псковщины» это будет показано ниже.

С целью изучения структуры расходов была предпринята попытка рассмотрения экономической и функциональной составляющих программ. Определенные сложности для проведения этого анализа были связаны с тем, что наблюдаются изменения форм приложений, содержащих перечни целевых программ, принятых на очередной год. Так, например, приложение 4 к Закону Псковской области «Об областном бюджете на 2002 год» представляло собой таблицу, содержащую наименования программ и планируемые суммы. Фрагмент этого приложения приводится ниже (таблица 1).

Как свидетельствуют данные таблицы, закон определяет только объемы финансирования на год и не содержит мероприятий, на которые будут направляться бюджетные средства. Решение этого вопроса отводилось исполнителю программы. Совершенно очевидно, что прозрачность использования средств невелика.

Таблица 1

Перечень областных целевых программ Псковской области, финансируемых из областного бюджета в 2002 году (фрагмент)

Видимо с учетом и этого фактора при формировании Закона «Об областном бюджете на 2003 г.» был применен иной подход, согласно которому приложение о финансировании целевых программ было оформлено в соответствии с функциональной классификацией бюджетных расходов. С указанием не только объемов средств, выделяемых на финансирование программ, но и перечень мероприятий подлежащих финансированию. Фрагмент приложения приводится в таблице 2. Совершенно очевидно, что предложенная в бюджете 2003 года схема обеспечивает более высокую степень прозрачности, позволяет оценить предлагаемые к финансированию меры и мероприятия.

Рассмотрим использование бюджетных средств на примере еще двух целевых программ социальной направленности – «Развитие физической культуры и спорта Псковской области на 2003-2005 г.» и «Дети – сироты. На 2003-2005 г.» Обе эти программы приняты к исполнению с 2003 года и поэтому еще как бы не имеют «кредитной истории». Финансирование первой программы осуществляется в рамках развития спорта высших достижений и подготовки спортивного резерва.

На финансирование этой программы в 2003 г. запланировано 1 млн. рублей. Распределение средств осуществлено следующим образом: 170 тыс. рублей на развитие лыжных гонок (приобретение 6 снегоходов и спортинвентаря – лыжи, палки, ботинки мази и т. д.); 280 тыс. руб. предусмотрено на приобретения транспорта для перевозки пассажиров – микроавтобуса «Газель» и автобуса «ПАЗ»; 250 тыс. рублей запланировано на обеспечение учреждений дополнительного образования – детско-юношеских спортивных школ спортивной формой и инвентарем; 200 тыс. руб. определено на развитие детского футбола и 100 тыс. рублей на создание центра функционального контроля состояния детей и взрослых на базе института физической культуры в г. Великие Луки.

На программу «Дети-сироты на 2003-2005 годы» в 2003 году предусмотрено 700 тыс. рублей. Из них 400 тыс. рублей предусмотрено на организацию летнего отдыха детей сирот в загородных оздоровительных лагерях на территории Псковской области. Еще 120 тыс. рублей на оздоровительный летний отдых, но за пределами области, в т. ч. приобретение путевок в лагеря на Черноморское побережье. 120 тыс. рублей выделено на организацию воспитательных, культурных и спортивных мероприятий для детей –сирот в качестве форм включения детей этой категории в общественную жизнь. 50 тыс. руб. запланировано на улучшение бытовых условий детей-сирот, выплаты пособий и оказания помощи детям, ставшим воспитанниками воинских частей. 10 тыс. рублей – на проезд детей к месту санаторно-курортного лечения. Приведенные данные показывают определенный уровень прозрачности и контролирующим органам достаточно просто определять использование бюджетных средств.

Таблица 2

Перечень областных целевых программ Псковской области, финансируемых в 2003 году (фрагмент)

Вместе с тем, подобная детализация характерна не для всех программ. Например, «Программа ипотечного жилищного кредитования в Псковской области на 2001-2006 годы», приложение 9 к Закону Псковской области от 30.12.2003 г. № 236-ОЗ «Об областном бюджете на 2003 г.», содержит только одну строку: «Развитие системы ипотечного жилищного кредитования – 5000 тыс. рублей».

Аналогично кратко выглядит и описание расходов по программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту до 2004 года». Раздел содержит всего одну строку: «Содержание принятых в 2002 году 10 штатных единиц – 1000 тыс. руб.».

Финансирование целевых программ в 2004 году. Областной бюджет на 2004 год предусматривает финансирования целевых программ в сумме 70 млн. рублей, в 2003 году эта величина при утверждении бюджета составляла 96,1 млн. рублей.

Объем финансирования анализируемых социальных целевых программ (приложение 1) в 2004 г. по сравнению с 2003 г. увеличился на 929 тыс. рублей. Сумма финансирования, предусмотренная программами составляет 95,6 млн. рублей. Как и в предыдущие годы объем выделяемых средств значительно меньше необходимых по программам.

Претерпели определенные изменения в объемах финансирования отдельных программ. По целому ряду программ существенно увеличились плановые объемы финансирования. На 2 млн. руб. увеличилось финансирование программы «Безопасное материнство», на 1,4 млн. руб. – « Организация детского отдыха и оздоровления», на 567 тыс. руб. – программ «Социальная поддержка инвалидов» и «Культура Псковского региона».

По отдельным программам финансирование сократилось. С 9 до 5,68 млн. рублей уменьшено финансирование программы по борьбе с преступностью и на 600 тыс. руб. – по программе «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом». Связано ли это с изменением остроты проблем, изменением приоритетов, дефицитом бюджета или всеми причинами сразу, выяснить не представилось возможным.

4. Анализ фактического финансирования целевых программ

В предшествующем разделе был проведен анализ планируемых финансовых расходов на целевые программы непосредственно в самих программах и законах о бюджете на очередной год. Также представляется весьма важным изучить вопрос о фактическом финансировании в ходе исполнения бюджета. Рассмотрим данный вопрос на примере 2001 и 2002 годов, поскольку на момент подготовки материалов областной бюджет находился в стадии исполнения и отчет по нему может появиться не ранее чем через полгода.

Анализ объемов фактического финансирования показал, что по итогам года при выполнении плана финансирования по разным программам наблюдаются существенные отличия. Так в 2001 году по программе «Молодежь Псковщины» выделено 191 тыс. руб. или 95.5%, по программе «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом» - 4426 тыс. рублей или 98.4%. На 98,7% профинансирована программа «Вакцинопрофилактика». На 100% профинансированы такие программы как «Безопасное материнство», «Об обеспечении санитарно-эпидемиологическом благополучии». По ряду программ обеспеченность более низкая. По программе «Дети-сироты» из запланированных 1200 тыс. рублей выделено всего 727 тыс. рублей, по программе «Социальная поддержка инвалидов - 484 тыс. рублей из 600 тыс. рублей.

По 2002 году картина следующая. Существенное недофинансирование наблюдалось по программам «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками» - из запланированного 1 млн. рублей выделено 684 тыс. рублей, «Содействие занятости населения» - профинансирована на 63%, «Развитие бытового обслуживания населения» - менее чем на 40%, усиление борьбы с преступностью на 93,4%. Остальные программы финансировались от 98 до 100% от запланированного. Положительным фактом является то, что по сравнению с 2001 г. все программы, связанные с детьми, профинансированы полностью и даже в ходе исполнения по некоторым их них финансирование было увеличено.

Определенный интерес представляет финансирование программы в целом, когда завершается ее реализация. Рассмотрим этот вопрос на примере областной целевой программы «Молодежь Псковщины», срок действия которой истекает в 2003 г. и Псковским областным Собранием депутатов постановлением от 30.10.2003 г. № 536 утверждена областная целевая программа «Молодежь Псковщины (2004-2005 годы)». Общий объем финансирования из областного бюджета определен в сумме 4300 тыс. рублей, на 2004 год – 1429 тыс. рублей.

Но вернемся к вопросу фактического финансирования предыдущей программы в 2001-2003 годах. В обосновании необходимости принятия программы на новый срок приводятся данные об объемах фактического финансирования из областного бюджета. Так, в 2001 г. из областного бюджета на молодежную политику было направлено 191 тыс. рублей, при плане 200 тыс. рублей. В 2002 г. – 282 тыс. рублей, при первоначальном плане 200 тыс. руб. (по ходу исполнения бюджета вносились соответствующие поправки), за 1 полугодие 2003 г. – 160 тыс. рублей, при объеме годовых назначений 280 тыс. рублей. Приведенные данные показывают, что по данной программе фактическое финансирование практически соответствует плановым показателям бюджета на очередной год.

Кроме того, в эти годы из федерального бюджета на молодежную политику в рамках федеральной программы «Молодежь России» получено в 2001 г. – 442 тыс. руб. и в 2002 году – 300 тыс. рублей. Иными словами помощь федерального центра значительно превышает объемы областных средств. Распределение федеральных средств осуществляется в соответствии с мероприятиями, заложенными в областной программе, более детальных данных получить не представилось возможным.

5. Участие НКО в реализации областных целевых программ социальной направленности

Рассмотрение программ на предмет участия НКО в реализации целевых программ показало, что, как правило, исполнителями целевых программ назначаются государственные структуры: структурные подразделения Администрации области (управления, комитеты), государственные образовательные, медицинские, социальные учреждения, исполнительные органы местного самоуправления. По ряду программ в числе исполнителей включены федеральные структуры.

Широкое представительство НКО в качестве исполнителей выявлено по программе «Социальная поддержка инвалидов на 2001-2005 г.». Некоммерческие организации представлены областными организациями Всероссийского общества глухих и слепых, а также областной организацией инвалидов. Эта особенность объясняется, очевидно, тем, что данные некоммерческие организации, объединяющие инвалидов различных категорий, имеют многолетнюю историю, соответствующие организационные структуры и достаточно высокий авторитет, как у населения, так и органов власти.

Заключение

Проведенный анализ формирования и реализации целевых бюджетных программ социальной направленности в Псковской области показал, что использование программно-целевого метода решения социальных проблем представлено достаточно широко. Для его применения создана необходимая правовая и организационная база.

Сформированные и утвержденные программы по мероприятиям и ресурсам позволяют в той или иной мере обеспечить решение социальных проблем, определенных программами. Слабым звеном в обеспечении фактического выполнения практически для всех программ является финансирование, которое определяется ежегодно при принятии закона области об областном бюджете на очередной финансовый год.

В результате сложного финансового положения с доходной частью бюджета по большинству программ объемы финансирования значительно уменьшаются, что существенно осложняет возможность решения поставленных в каждой конкретной программе задач и достижения поставленных социальных целей. В условиях, когда объемы финансирования программы по бюджету составляют 20-30 и менее процентов, может возникать вопрос о целесообразности принятия такой программы.

Однако при такой постановке вопроса необходимо иметь в виду, что областные целевые программы являются своеобразным продолжением федеральных целевых программ, по которым область получает средства из федерального бюджета. Определенным условием получения федеральных средств по целевым социальным программам является наличие аналогичной областной целевой программы и её финансирование из областного бюджета.

Участие НКО в реализации социальных целевых программ весьма невелико и практически ограничивается программой поддержки инвалидов, хотя возможность участия имеется и, видимо, необходимы наряду с определенными действиями органов власти, и соответствующие шаги некоммерческих организаций, подтверждающие их возможности в реализации мероприятий программы. Прежде всего, это, видимо, относится к молодежным программам.

Расширение возможностей некоммерческого сектора в определенной мере могут быть связаны с проводимой административной реформой, одно из направлений которой предусматривает уменьшение функций государства и перераспределение их на другие секторы общества.

Приложение 1

Перечень областных целевых программ социальных программ Псковской области и показатели их финансирования

* - программа принималась в течение финансового года, после принятия бюджета на очередной год

** - продлено действие программы

*** - усредненный показатель из определенной на 2000-2004 год суммы