АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Клисторин В.И.

Информационной основой региональной политики, понимаемой как пространственной проекции промышленной политики, направленной на стимулирование экономического роста и занятости, является оценка социально-экономической ситуации в регионах – субъектах РФ и расположенных на их территории муниципальных образованиях.

В принципе все необходимые данные должна предоставлять регулярная статистика и основанная на ней система мониторинга социально-экономической ситуации в регионах России. В данном направлении делается немало: регулярно выпускаются статистические справочники «Регионы России», информация по регионам публикуется в Российском статистическом ежегоднике, регулярно выходят статистические сборники по федеральным округам и отдельным субъектам РФ, подготавливаемые региональными управлениями Госкомстата РФ.

Перечень показателей и, главное, качество имеющихся данных не всегда удовлетворяют исследователей, но работа с официальной статистикой имеет то преимущество, что гарантирует единство информационной базы для различных исследователей и, в принципе, позволяет проверить полученные результаты.

Для оценки результатов налогово-бюджетной политики, в частности, эффективности межбюджетных отношений можно использовать два подхода: соответствие результатов заявленным целям и приоритетам или, в случае, если цели и приоритеты четко не сформулированы или отсутствуют количественные критерии достижения этих целей, оценка общего состояния территориального образования с использованием общепринятых критериев благополучия/ неблагополучия.

Целями налогово-бюджетной политики в части территориального развития и межбюджетных отношений обычно провозглашаются:

- стимулирование развития производства;

- повышение собственной доходной базы муниципальных бюджетов;

- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных бюджетов;

- поддержание и развитие существующей инфраструктуры и бюджетной сети;

- обеспечение определенного уровня предоставления общественных услуг;

- санация отдельных городов, районов и поселений и т.д.

В принципе большинство этих целей не являются альтернативными и имеют право на существование. Проблема состоит в том, как оценить степень их достижения.

В принципе каждая из целей определяет критерии ее достижения и систему индикаторов. Альтернативным подходом является оценка территориальной дифференциации на субфедеральном уровне, динамики дисперсии социально-экономического развития муниципальных образований и выделения депрессивных территорий.

На основании анализа отечественной и зарубежной литературы и определенного практического опыта можно выделить следующие индикаторы внутрирегиональной дифференциации и, соответственно, критерии выделения депрессивных регионов:

- уровень безработицы, включая долгосрочную безработицу;

- валовая продукция промышленности и сельского хозяйства в расчете на одного работающего (жителя);

- удельный показатель (уровень) денежных доходов населения;

- объем розничного товарооборота в расчете на одного жителя;

- поступления подоходного налога в расчете на одного жителя;

- расчетная величина валового внутреннего продукта (валового муниципального продукта) на одного жителя[60];

- общие поступления в бюджетную систему РФ в расчете на одного жителя (работающего);

- относительное сокращение общей численности населения территориального образования.

Оценки уровня безработицы (не говоря уже о длительной безработице) в российских условиях крайне ненадежны. Проблема состоит в значительных масштабах скрытой безработицы, особенно в сельской местности и малых городах.

Показатели объемов производства мало, что дают для оценки уровней доходов населения и предприятий, особенно в сельской местности, причем динамика объемов производства и доходов часто имеет разнонаправленные тенденции.

Душевые доходы населения в разрезе территориальных образований ниже уровня субъектов Федерации, они не рассчитываются и не публикуются. Оценки доходов населения на основании статистики розничного товарооборота и платных услуг, подоходного налога и др., существенно искажают картину в силу существенной дифференциации цен и тарифов, различной доли теневого оборота и широко распространенной практики поездки за товарами в большие города.

Статистика не дает показателей ВВП в разрезе городов, районов, муниципальных образований, а расчеты на основании данных о поступлениях НДС достаточно условны, поскольку уплата налогов производится по месту регистрации предприятий, сильно зависит от отраслевой структуры производства и, соответственно, от эффективной налоговой ставки, а также доли теневых операций.

Показатель доли собственных доходов в бюджетах плох по той причине, что очень сильно зависит от выбранной модели межбюджетных отношений в регионе. Так, передача акцизов или повышение нормативов по другим регулирующим налогам может существенно сказаться на величине этого показателя. Главное, эти изменения могут вноситься каждый год и для сопоставимости данных их следует ежегодно пересчитывать.

В этом смысле более предпочтительным является показатель общих поступлений в налоговую систему страны, поскольку он учитывает все виды доходов и используемых ресурсов и, главное, не зависит от изменения системы межбюджетных отношений.

Экономическое и социальное неблагополучие неизбежно должно отражаться на динамике населения. Учет движения населения, равно как и налоговая статистика в целом поставлены лучше, чем другие виды отечественной статистики. Российская статистика традиционно относительно большое внимание уделяет вопросам производства и развития социальной инфраструктуры и меньше – вопросам распределения доходов.

Итак, в качестве индикаторов для выделения депрессивных городов и районов предлагаются:

- сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к общей численности постоянного населения;

- отношение объема поступлений в бюджетную систему РФ к среднему уровню по региону;

- отношение оценки ВМП в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к удельному ВРП региона.

Количественные критерии по данным индикаторам должны быть установлены с тем расчетом, что бы численность населения депрессивных территорий не превышала 10% от общей численности населения субъекта РФ.

Пример выделения депрессивных городов и районов Новосибирской области

Данные о динамике численности населения городов и районов Новосибирской области представлены в табл. 1. В принципе следует рассматривать среднегодовую численность постоянного населения, но в данной таблице приведены данные на 1.01. соответствующего года. Представляется, что для целей данной работы такой точности достаточно.

Таблица 1

Численность постоянного населения по городам и района Новосибирской области (на начало года, тыс. чел.)[61]

Сокращение численности постоянного населения в размере свыше 3% наблюдалось в 12 районах с общей численностью населения 258,3 тыс. человек (около 9% населения области). Это значение можно выбрать в качестве критерия экономической и социальной неблагополучности.

Ранее нами проводилось обследование бюджетов городов и районов области за 1996-1998 гг. и выделялись в качестве депрессивных по критерию общих душевых поступлений в бюджетную систему Новосибирской области 13-15 регионов (Клисторин и др., 2000). Для целей данного исследования аналогичная работа была проведена на данных за 1999 и 2000 гг.

Таблица 2.

Выделение депрессивных регионов по критерию удельных поступлений в бюджетную систему РФ (+ отмечены районы, на территории которых было собрано менее 40% от среднего значения по области)[62]

Данные по поступлениям налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему НСО в разрезе городов и районов области с 2001 г. не публикуются. Вместо этого публикуется задолженность по платежам в бюджеты всех уровней.

Расчеты проводились следующим образом. Объем поступлений в бюджетную систему РФ по каждому городу или району нормировался к численности постоянного населения этой территории и делился на среднюю величину данного показателя по области.

Пороговым значением индикатора принято 40% от среднего по региону в данном году. Поскольку значение индикатора неустойчиво (ухудшение финансового положения даже одного предприятия может существенно сказаться на значении индикатора по городу или району), рассматривалась частота попадания в группу неблагополучных по этому индикатору. Здесь в качестве критерия предлагается значение 4, т.е. из пяти рассматриваемых лет не менее 4 раз город или район должен попасть в группу худших по значению данного индикатора. Полученные оценки приведены в таблице 2.

Оценки валового муниципального продукта (ВМП) по городам и районам области рассчитывалась исходя их данных об объеме производства в следующих отраслях: промышленность, сельское хозяйство, строительство, торговля и общественное питание. В сумме на эти четыре отрасли приходится более 2/3 производства валовой добавленной стоимости (ВДС) региона. Объем производства в указанных отраслях умножался на долю ВДС по этим отраслям. Полученный результат суммировался по районам и делился на поправочный коэффициент, отражающий долю указанных отраслей в ВВП области.

Таблица 3 Доля валовой добавленной стоимости в выпуске по основным отраслям Новосибирской области[63]

Среди остальных (неучтенных) отраслей наибольшее значение имеют транспорт, управление, нерыночные услуги, а также чистые налоги на продукты. Полученные таким образом оценки ВМП отличаются не очень высокой точностью: ошибки по нашей оценке могут достигать 20-30%. Главными причинами расхождения являются вклад неучитываемых при расчете отраслей, а также существенная внутриотраслевая дифференциация по показателю отношения ВДС к объему производства между городами и районами. Тем не менее, данные оценки в определенной степени отражают сложившуюся ситуацию в городах и районах. Далее, на основании данных по оценке ВМП рассчитывались их удельные значения (в расчете на 1000 жителей) за 1999-2001 гг. Полученные данные приведены в следующей таблице.

Таблица 4

Оценка ВМП городов и районов Новосибирской области на основе отраслевого производства ВДС

Оценки удельного номинального ВМП делились на индекс-дефлятор (приводились к сопоставимым ценам 1999 г.) и складывались и делились на 3. Таким образом, удалось получить среднегодовое значение удельного ВМП по городам и районам Новосибирской области. Полученные оценки нормировались к среднему значению по области (таблица 5).

Таблица 5

Выделение депрессивных городов и районов Новосибирской области на основе удельного ВМП

Исходя из критерия неблагополучности 40% удельного ВМП по отношению к среднему значению по области можно выделить депрессивные города и районы. Имея данные по трем индикаторам и их пороговые значения нетрудно свести эти данные в таблице 6.

Таблица 6

Выделение депрессивных городов и районов Новосибирской области по трем критериям

Таким образом, хотя бы по одному из критериев неблагополучными могут быть признаны 22 территориальных образования из выделенных 37. Далее можно либо рассматривать в качестве депрессивных только те, которые неблагополучны по всем 3 критериям (3), те, которые не удовлетворяют двум и более критериям (11). Возможен вариант проведения диагностики каждого из неблагополучных хотя бы по одному из критериев территориальных образований и выделения объекты территориальной политики области на основании дополнительной информации.

Полученные оценки уровня социально-экономического развития городов и районов области пригодны не только для выявления неблагополучных и депрессивных районов. Она может быть использована для оценки проводимой региональной, налогово-бюджетной и иных политик, системы межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, формулировки целей региональной политики, количественных параметров и критериев такой политики и оценок результатов как отдельных мероприятий (проектов), так и политики в целом.

Государственная политика преодоления внутрирегиональных различий должна иметь не только “текущую” компоненту (оценка, анализ, краткосрочный прогноз складывающихся различий и собственно меры по выравниванию этих различий). Поскольку сложившиеся дифференциация уровней территориального развития явилась в значительной степени вследствие прошлых решений, следует избегать недостаточно обоснованных решений в настоящем, которые могли бы привести к нарастанию дифференциации в будущем. Потому полноценная политика выравнивания должна иметь “перспективную” компоненту, которая включала бы стратегическое планирование, долгосрочное прогнозирование, экспертизу программ и проектов.

В настоящее время основными инструментами региональной политики на региональном уровне являются межбюджетные отношения, региональные целевые социально-экономические программы, отраслевые (ведомственные) программы развития инфраструктуры (дорожное строительство, образование, здравоохранение и др.) и механизмы софинансирования содержания существующей бюджетной сети.

По нашему мнению подобные инструменты, направленные на взаимодействие только органов власти, недостаточно эффективны. Предлагается их дополнить программами развития отдельных территориальных единиц – городов и районов, использующих другие инструменты бюджетной поддержки: субсидирование жилищного строительства, преимущественно для молодых семей и переселенцев, поддержка в организации бизнеса, софинансирование социальных проектов. Такие механизмы хорошо известны, проблема лишь в том, что принятие подобных программ на уровне области в целом приводит к распылению ресурсов и, более того, на основании только экономических критериев в силу информационной и квалификационной асимметрии будут выигрывать проекты в крупных городах. Выделение же территориальных объектов региональной политики обеспечит необходимую концентрацию ресурсов и позволит достичь необходимого результата.

Особая проблема – формирование нормативной и информационной базы региональной политики на субфедеральном уровне. Если нормативно-правовая база в Новосибирской области политики более или менее достаточна, то информационная база, как было показано выше, в настоящее время явно неудовлетворительна. Более того, наблюдается сокращение объема публикуемой информации. Необходима большая открытость общественно-значимой информации по этим вопросам, прозрачность государственной политики, что является основой стратегического планирования на региональном уровне.