АНАЛИЗ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

Михеев В.В.

Причиной выбора данной темы для проведения прикладного бюджетного анализа явилось то, что дошкольные образовательные учреждения стали «первенцами» при передаче государственных учреждений, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, в собственность муниципальных образований.

Основные принципы реализации расходных полномочий органами местного самоуправления содержатся в новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 г. №131-ФЗ. Сравнительный анализ нового федерального закона и Закона Санкт-Петербурга от 23.06.97 г. № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» в отношении вопросов организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного образования показал, что как по федеральному, так и региональному законодательству данная функция относится в ведению местного самоуправления.

Несмотря на это, функция организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного образования на уровне МСУ выполняется лишь частично по одному из муниципальных образований. Необходимость выполнения с 01.01.2003 г. Закона Санкт-Петербурга от 27.11.01 № 796-103 о передаче в собственность муниципального образования г. Ломоносов 10 ДОУ потребовала передачи расходов на их содержание в бюджет МО г. Ломоносова. В частности, на 2004 год предусмотрено на эти цели 42 млн. руб.

При передаче ДОУ в муниципальную собственность возникает множество рисков, так как единое образовательное пространство и единая образовательная сеть города окажется разорванной. На муниципальном уровне отсутствуют органы, осуществляющие методическое и финансовое регулирование ДОУ, а также не созданы дополнительные органы управления системой дошкольного образования.

Учитывая важность проблемы, работа по передаче ДОУ в муниципальную собственность будет осуществляться поэтапно в течение ряда лет. И эта работа будет сопровождаться определением необходимых объемов финансовых ресурсов, подлежащих передаче на финансирование ДОУ из городского бюджета местным бюджетам муниципальных образований. Величину этих ресурсов можно проиллюстрировать следующими цифрами. Если будет принято решение о передаче всех дошкольных учреждений в собственность муниципальных образований, то объем передаваемых ассигнований в условиях 2004 года составит около 5 млрд. руб.

Рассмотрим существующую сеть дошкольных образовательных учреждений в Санкт-Петербурге. Сложившаяся система дошкольного образования является в известном смысле уникальной. В детском саду ребенок может находиться 10,5 часов, 12-14 часов, сутки или приходить всего на несколько часов в день на определенные занятия. Ребенок может посещать дошкольное образовательное учреждение 5, 6 дней в неделю или 2-3 дня в зависимости от желания родителей. При этом воспитатели с ним играют, гуляют, уложат его спать, вовремя накормят. Специалисты проведут с малышом специальные медицинские процедуры и развивающие занятия. В распоряжении детей разнообразные игрушки, простейшие спортивные снаряды. Причем весь этот спектр услуг предоставляется родителям практически бесплатно.

В Санкт-Петербурге на сегодняшний день система дошкольного образования представляет собой гибкую многофункциональную сеть дошкольных образовательных учреждений, которые оказывают широкий спектр образовательных, воспитательных, оздоровительных, развивающих, медицинских, организационных и других услуг населению. При этом учитываются возрастные и индивидуальные особенности ребенка, потребности семьи и общества. Сеть дошкольных образовательных учреждений обеспечивает воспитание, обучение, оздоровление, присмотр и уход за детьми в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

- охрана и укрепление физического и психического здоровья детей, их физическое развитие;

- обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка;

- осуществление необходимой коррекции отклонений в развитии ребенка;

- приобщение детей к общечеловеческим ценностям;

- взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка.

На 01.01.2003 в Санкт-Петербурге функционировало 1150 дошкольных образовательных учреждений, в том числе 1117 дошкольных образовательных учреждений, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга, 33 ведомственных дошкольных образовательных учреждения. В зависимости от направления деятельности дошкольные образовательные учреждения делятся по видам:

- детский сад

- детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников

- детский сад присмотра, ухода и оздоровления (с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур)

- детский сад комбинированного вида (общеразвивающие, оздоровительные и компенсирующие группы в разном сочетании)

- детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников

- центр развития ребенка – детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления воспитанников.

Дошкольные образовательные учреждения, финансируемые из средств бюджета Санкт-Петербурга, распределяются по названным выше видам следующим образом.

Таблица 1

Распределение образовательных учреждений, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга, по видам в зависимости от направления деятельности

Кроме того, последние годы получают распространение образовательные учреждения для детей от 3 до 10 лет, в которых дети наряду с дошкольным осуществляется начальное общее образование.

Таблица 2

Распределение образовательных учреждений, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга и осуществляющих наряду с дошкольным начальное общее образование, по видам

Вид образовательного учреждения устанавливается в соответствии с Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 677 (с изменениями на 23.12.02), или Типовым положением об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.09.1997 №1204 (с изменениями на 23.12.02). По итогам аттестации в зависимости от уровня реализуемых образовательных программ определяется основное приоритетное направление деятельности дошкольного образовательного учреждения:

- интеллектуальное развитие детей;

- физическое развитие детей;

- художественно-эстетическое развитие детей;

- коррекционное развитие детей.

В зависимости от уровня реализации государственного образовательного стандарта при аккредитации дошкольных образовательных учреждений, которая проводится органами управления образованием в соответствии с Законом РФ «Об образовании», им присваивается одна из 3-х категорий:

1-я категория присваивается дошкольному образовательному учреждению, которое реализует образовательную программу в соответствии с требованиями государственного стандарта дошкольного образования.

2-я категория присваивается дошкольному образовательному учреждению, которое реализует образовательную программу в соответствии с требованиями, превышающими государственный стандарт дошкольного образования по одному или нескольким направлениям деятельности.

3-я категория присваивается дошкольному образовательному учреждению, которое реализует образовательную программу в соответствии с требованиями, превышающими государственный стандарт дошкольного образования по всем направлениям деятельности.

При аккредитации дошкольных образовательных учреждений также определяется направленность (профиль) образовательной программы в соответствии с содержанием деятельности, ее приоритетными направлениями, по которым ведется углубленная работа с воспитанниками. Согласно установленным нормам дошкольные образовательные учреждения по содержанию своей деятельности подразделяются на следующие 6 профилей:

- физического развития детей;

- познавательно-речевого развития детей;

- художественно-эстетического развития детей;

- социально-личностного развития детей;

- лечебно-оздоровительное развитие детей;

- комбинированные, осуществляющие развитие детей по нескольким направлениям.

Реализация каждой из перечисленных образовательных программ предполагает выполнение обязательного минимума.

- в области физического развития детей: формирование ценностей здорового образа жизни, совершенствование двигательной активности, развитие представлений о своем теле и физических возможностях;

- в области познавательно-речевого развития детей: развитие ребенка как субъекта познания, развитие его любознательности, инициативности, самодеятельности. Развитие общих представлений ребенка об окружающем мире, о себе, о других людях. Развитие речи как важнейшего условия познания в различных областях жизни (экологии и естественных наук, общественной жизни человека, основ математических представлений, основ речевой и языковой культуры);

- в области художественно-эстетического развития детей: развитие интереса к эстетической стороне действительности, развитие потребности в творческом самовыражении, инициативности и самостоятельности в воплощении художественного замысла. Знакомство с разными жанрами и видами искусства, в том числе, народного творчества;

- в области социально-личностного развития детей: развитие положительного отношения к себе, к другим людям, к окружающему миру. Развитие коммуникативных и социальных умений детей;

- в области лечебно-оздоровительного развития детей: проведение мероприятий лечебно-оздоровительной направленности по укреплению здоровья ослабленных и часто болеющих детей.

Реализация образовательных программ должна предусматривать организацию детской деятельности в трех формах:

- занятия как специально организованная форма обучения;

- нерегламентированные формы бучения (знакомство и рассматривание игр, инструментов, литературы; индивидуальные занятия – лепка, рисование и др.);

- свободная деятельность (игры, бытовая деятельность и т.д.).

В Санкт-Петербурге в настоящее время 137 дошкольных образовательных учреждений являются профильными по содержанию своей работы.

Таблица 3

Распределение образовательных учреждений, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга, по приоритетным направлениям (профилям) деятельности

В Санкт-Петербурге в дошкольных образовательных учреждениях реализуются, кроме названных выше, комплексные образовательные программы, рекомендованные Министерством образования РФ письмом «О новых программно-методических комплектах по дошкольному воспитанию» от 18.07.97 № 112/34-16, а также ряд порциальных программ, включающих одно или несколько направлений развития детей.

Формирование сети дошкольных образовательных учреждений по видам осуществляет Комитет по образованию по представлению территориальных органов управления образованием. Приоритетное направление деятельности (профиль) дошкольного образовательного учреждения определяется им самостоятельно, исходя из содержания реализуемой образовательной программы. Этот порядок закреплен в Законе РФ «Об образовании» (п.5 ст.14 и п.2 ст.32), а также в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении (п.19).

Самостоятельно ДОУ и в выборе технологий реализации образовательных программ, прошедших экспертизу федерального уровня и получивших гриф Министерства образования. Дошкольное образовательное учреждение также вправе разработать собственную образовательную программу или внести изменения в рекомендованную к реализации Министерством РФ при условии соблюдения требований государственного образовательного стандарта. Эти требования изложены в приказе Министерства образования РФ от 22.08.96. №448 «Об утверждении документов по проведению аттестации и государственной аккредитации дошкольных образовательных учреждений» и в инструктивно-методическом письме Министерства образования РФ «О программно-методическом обеспечении дошкольного образования – в контексте педагогики развития» от 24.03.95 №42/19-15. Роль органов управления образованием сводится к регистрации этого факта и к установлению соответствия реализуемой дошкольным образовательным учреждением образовательной программы требованиям государственного образовательного стандарта в процессе аттестации учреждения и выдачи соответствующего аккредитационного свидетельства.

При формировании сети дошкольных образовательных учреждений органы управления образованием устанавливают режим работы ДОУ, который закрепляется в Уставе учреждения и в договоре с учредителем. По режиму работы дошкольные образовательные учреждения могут быть:

- круглосуточные, в которых дети находятся в дневное и ночное время, включая выходные и праздничные дни;

- 12-часового пребывания;

- 10,5 –часового пребывания;

- неполного дня.

В ряде случаев в дошкольном образовательном учреждении по решению учредителя (органа управления образованием) создаются группы кратковременного пребывания для решения определенных задач воспитания, оздоровления или развития детей. Сеть дошкольных образовательных учреждений по режиму работы Санкт-Петербурга, сложившаяся на 01.01.2003 года, приведена в таблице 4.

Таблица 4

Распределение образовательных учреждений, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга, по режиму работы

Анализ существующей системы дошкольных образовательных учреждений в Санкт-Петербурге показывает, что дифференциация учреждений этого типа происходит по следующим параметрам:

- по форме собственности (государственные, негосударственные, в том числе финансируемые предприятиями и организациями);

- по видам (в зависимости от направления деятельности, в том числе включая осуществляющих наряду с дошкольным начальное общее образование);

- по направлениям деятельности (в зависимости от содержания реализуемых образовательных программ);

- по режиму работы (в зависимости от длительности пребывания ребенка в ДОУ).

Дошкольные образовательные учреждения удовлетворяют потребности родителей и лиц, их заменяющих, в воспитании, образовании, развитии, присмотре и уходе, а также оздоровлении детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет[83]. В отдельных случаях удовлетворяется потребность в преемственности дошкольного и начального общего образования, в обучении детей по программам начальной общеобразовательной школы. При этом учитываются индивидуальные потребности и особенности личности ребенка.

Услуги, предоставляемые населению дошкольными образовательными учреждениями, можно разделить на 5 групп (Таблица 5). В рамках каждой группы названных выше услуг также можно выделить услуги различного характера. Оплата услуг осуществляется как из средств бюджета Санкт-Петербурга, так и внебюджетных источников, в том числе средств родителей.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» и приказом Министерства образования РФ от 16.06.98 №1578 «О платных дополнительных образовательных услугах, оказываемых государственными и муниципальными образовательным учреждениями» дошкольные образовательные учреждения Санкт-Петербурга предоставляют широкий спектр платных услуг населению в области дошкольного воспитания, образования, ухода и оздоровления детей.

Таблица 5

Перечень услуг, предоставляемых населению дошкольными образовательными учреждениями

Платные услуги ДОУ оказывают как детям, являющимся его воспитанниками и посещающим детский сад на постоянной основе, так и детям, не являющимся воспитанниками учреждения.

Анализ показывает, что ряд услуг, которые население получает бесплатно в профильных дошкольных образовательных учреждений, люди оплачивают, если получают их в ДОУ, не имеющем профиля деятельности.

Современное дошкольное учреждение — это фирма по предоставлению комплекса услуг населению в области воспитания и обучения. Для детей, посещающих детский сад, могут оказываться следующие услуги:

1. Воспитание и обучение детей:

а) по основной программе детского сада;

б) по дополнительным программам и планам.

2. Воспитание и обучение детей микрорайона, не посещающих дошкольные учреждения;

а) по общей программе;

б) по индивидуальным планам.

3. Обучение родителей:

а) детей, посещающих детский сад;

б) детей, не посещающих детский сад.

4. Образовательная, просветительская работа с населением района, города, по месту жительства.

5. Образовательная, консультативная работа в коллективах предприятий, организаций, учреждений района, города, по месту жительства.

6. Другие виды услуг детсада в зависимости от его возможностей.

Первая попытка помочь заведующим дошкольными образовательными учреждениями сориентироваться в рынке образовательных услуг была сделана Министерством образования РФ в 1991 году в виде «Рекомендаций по организации работы дошкольных учреждений разных типов в соответствии с временным положением о дошкольном учреждении в РСФСР»[84], где все виды услуг были дифференцированы следующим образом:

- Оздоровительные услуги, направленные на охрану и укрепление здоровья детей.

- Медицинские услуги — профилактические и лечебные мероприятия и процедуры (в том числе коррекция физического развития).

- Развивающие услуги — различные формы и методы специального обучения (в том числе коррекция психического развития).

- Организационные услуги — улучшение условий пребывания и питания детей (в том числе уменьшение количества детей в группе, лечебное питание, специальное оснащение).

К оздоровительным услугам относятся: закаливание, гигиенические процедуры, использование воздушных и водных процедур, диспансеризация, занятия аэробикой, оздоровительный бег, плавание, занятия физкультурой в зале и на воздухе, подвижные игры, игры с элементами спорта, спортивные праздники и развлечения; лечебное питание, дифференцированное питание в зависимости от возраста, использование вариантного меню, изменение технологии приготовления блюд для отдельных детей и др.

К медицинским услугам относятся: массаж, физиотерапия, витаминотерапия, кварцевание, дыхательная гимнастика, лечебная физкультура, пролечивание на основании заключения специалиста, пролечивание по группам здоровья детей; стоматологическое обслуживание, профилактика и лечение, в том числе неправильного прикуса, обслуживание врачом или медсестрой детсада на дому, дифференцированное питание в зависимости от возраста; плавание, двигательные коррекционные упражнения в воде; диагностика и коррекция дефектов, предупреждение вторичных — последующих дефектов в физическом развитии, психотерапия и др.

К развивающим услугам относятся: приобщение детей к лучшим образцам мировой культуры; организация обучения на занятиях и в условиях нерегламентированной детской деятельности. Занятия аэробикой, гимнастикой, ритмикой, обучение игре на музыкальных инструментах и др. Для детей, не посещающих детсад и их родителей: кружки по различным видам деятельности, классы комплексного развития, группы выходного дня, коррекция физического и психического развития.

Воспитанникам дошкольных образовательных учреждений, посещающим учреждение на постоянной основе, оказываются следующие платные услуги:

- оздоровительный и лечебный массаж и гимнастика

- ритмопластика, ритмическая гимнастика, игровой стрейтчинг

- физиотерапия, фитотерапия

- семейный клуб выходного дня

- дополнительные логопедические занятия

- обучение иностранному языку

- театральная студия

- обучение чтению

- развивающие игры, в том числе шахматы

- элементарная компьютерная грамотность

- музыкальная деятельность (хор, танцевальный и песенный фольклор, обучение игре на фортепьяно, детский оркестр, учимся слушать музыку и др.)

- изостудия, обучение рисованию, лепке с использованием новых технологий (керамики, оригами)

- экскурсии по городу и в музеи Санкт-Петербурга.

Порядок предоставления платных образовательных услуг в сфере дошкольного образования регулируется правилами (приложение к Постановлению Правительства РФ от 05.07.2001 №505). Для «приходящих» детей создаются группы кратковременного пребывания, в которых осуществляются следующие виды деятельности:

- подготовка к школе;

- адаптационные группы (для будущих воспитанников);

- «Особый ребенок» (для детей, имеющих проблемы в развитии);

- для детей с отклонениями в развитии вечернего пребывания;

- выходного и праздничного дня;

- прогулочные;

- языковые (для детей, для которых русский язык не является родным);

- играя – обучаюсь;

- обучение плаванию (в ДОУ, имеющим бассейны);

- лечебная физкультура;

- оздоровительный и лечебный массаж и гимнастика;

- готовимся к празднику;

- консультационные группы для родителей.

Дети, посещающие эти группы и занятия, как правило не питаются в ДОУ и не спят в его помещении.

Дошкольные образовательные учреждения Санкт-Петербурга оказывают населению платные образовательные услуги преимущественно по 3 направлениям деятельности: укрепление физического и психического здоровья детей; познавательно-речевое развитие детей; художественно-эстетическое развитие детей. С целью укрепления физического и психического здоровья детей в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга предоставляются следующие услуги:

- адаптационные группы кратковременного пребывания детей раннего возраста;

- прогулочные группы кратковременного пребывания детей раннего или дошкольного возраста на участке детского сада;

- обучение плаванию детей, на посещающих детский сад, в бассейне ДОУ;

- лечебная физкультура;

- оздоровительный и лечебный массаж и гимнастика;

- ритмопластика, ритмическая гимнастика, игровой стрейтчинг;

- физкультурные занятия, физкультурные праздники;

- медико-профилактические мероприятия для ослабленных и часто болеющих детей;

- физиотерапия (КУФ, ингалятор, УФО, электро-сон, электрофорез, УВЧ, кварц, УЗИ);

- кислородные коктейли и фитотерапия.

С целью познавательно-речевого развития детей в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга предоставляются следующие услуги:

- дополнительные занятия с логопедом;

- обучение иностранному языку;

- театральная студия, кружки «Юный петербуржец», «Город малышам», «Петербургский этикет»;

- обучение чтению;

- формирование элементарных математических представлений;

- обучение игре в шахматы;

- элементарная компьютерная грамота.

С целью художественно-эстетического развития детей в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга предоставляются следующие услуги:

- танцевальный кружок (развитие музыкально-ритмических движений с элементами характерного, бального, современного танца);

- хоровая студия;

- детский инструментальный ансамбль;

- азбука музыкального искусства;

- подгрупповые занятия по приобщению к музыкальному фольклору;

- индивидуальные занятия по обучению игре на фортепиано, скрипке;

- развитие музыкальных способностей;

- изобразительная деятельность (лепка, аппликация, керамика, коллаж, оригами);

- художественно-ручной труд;

- экскурсии по городу и в музеи.

Эти услуги пользуются устойчивым спросом у родителей детей, посещающих детский сад на постоянной основе, и детей, посещающих группы кратковременного пребывания. Вместе с тем, в дошкольных образовательных учреждениях Санкт-Петербурга пока медленно внедряются новые формы дошкольного воспитания.

Спрос на подобные услуги подтверждается содержанием работы негосударственных дошкольных образовательных учреждений. На 01.01. 2003 в Санкт-Петербурге имели лицензию на право заниматься дошкольным воспитанием и образованием 19 негосударственных дошкольных образовательных учреждений двух типов, отвечающих потребностям населения:

- дошкольные образовательные учреждения полного дня, в которых реализуются комплексные образовательные программы, обеспечивающие приоритетные направления развития детей в художественно-эстетической, познавательно-речевой деятельности, а также оказывающие отдельные виды услуг в области укрепления физического и психического здоровья детей;

- дошкольные образовательные учреждения неполного дня, в которых функционируют группы ранней социализации, в том числе для детей с особыми потребностями, группы подготовки детей к школе.

НДОУ успешно работают, пользуются спросом. Это свидетельствует о неослабевающей потребности населения в дошкольном образовании детей.

Удельный вес расходов на образование к объему расходов бюджета Санкт-Петербурга с 1999 года неуклонно растет, и в 2002 году составил 20,7% (2001г. – 19,5%, 2000 г. – 15,6%). До 2001 года рос и удельный вес расходов на содержание дошкольных образовательных учреждений к объему расходов бюджета на образование. В 2001 году он составлял 30,1% (2000 г. – 29,2%). В 2002 г. удельный вес расходов на содержание дошкольных образовательных учреждений к объему расходов бюджета на образование сократился и составил 28,2%. Это объясняется, прежде всего, сокращением в 2002 году количества дошкольных образовательных учреждений на 14 единиц и уменьшением среднегодового количества воспитанников на 2,4 тыс. чел. Примечательно, что до 2002 года доля расходов бюджета Санкт-Петербурга на содержание дошкольных образовательных учреждений увеличивалась, несмотря на ежегодное сокращение, как количества дошкольных образовательных учреждений, так и воспитанников в них. Происходит ежегодное сокращение фактического числа дней посещения (со 158 дней в 2000 г., 154 дней в 2001 г. до 152 дней в 2002 году). При сокращении количества воспитанников количество штатных единиц в ДОУ не только не сокращалось, но и постоянно росло. Так, если в 2000 году в 1177 ДОУ воспитывалось 131,9 тыс. детей и было 50,7 тыс. штатных единиц, то в 2002 году в 1146 ДОУ воспитывалось 129,5 тыс. детей, но было уже 51,6 штатных единиц. Одновременно отмечается рост текущих расходов бюджета на 1 ребенка. Если в 2000 г. эти расходы составляли 11,5 тыс. руб., то в 2002 г. уже 21,9 тыс. руб., т. е. почти вдвое больше. Сравнение расходов бюджета на одного ребенка в 2000 г. и в 2002 г. приведено в таблице 6.

Таблица 6

Анализ расходов на содержание одного ребенка в дошкольных образовательных учреждениях Санкт-Петербурга

Анализ показывает, что расходы возросли по 14 позициям, причем наибольший рост отмечается по статьям: оплата труда, начисления на фонд оплаты труда, продукты питания (см. также приложения 1 и 2). Однако отсутствуют официальные данные, подтверждающие повышение качества образования и воспитания детей в дошкольных образовательных учреждениях в связи с увеличением персонала и снижением наполняемости учреждений. Мониторинг качества услуг не производится из-за отсутствия критериев эффективности деятельности дошкольных образовательных учреждений, а также вследствие недооценки важности данного управленческого элемента.

Это позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует взаимосвязь между объемными показателями деятельности дошкольных образовательных учреждений, качеством услуг, оказываемых ими населению, и объемом бюджетного финансирования расходов на содержание ДОУ.

Бюджетный процесс в системе образования Санкт-Петербурга по-прежнему строится на основе прогнозирования «от достигнутого». Структура бюджетных расходов формируется под существующую сеть и количество бюджетных учреждений, а не исходя из результатов выполнения ими государственных функций и задач. Практически отсутствуют элементы оценки эффективности и результативности расходов, бюджет формируется вне связи с ожидаемыми результатами.

Существующая бюджетная отчетность не содержит информации, необходимой для разработки и принятия решений по управлению расходами бюджета. Консолидированные данные о финансовом состоянии и результатах функционирования госсектора в целом не содержат сведений о затратах на оказание услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования, количестве оказываемых платных услуг в денежных и натуральных показателях, доле госсектора на рынке по видам услуг, рыночным ценам на услуги, оказываемые госсектором, и многим другим.

Между тем, качество управления в общественном секторе во многом определяется тем, в какой мере планирование бюджетных расходов увязывается с конкретными видами общественных услуг, основывается на проведении сравнительного анализа эффективности расходования бюджетных средств на основе сопоставимых индикаторов, на результатах мониторинга деятельности бюджетной сети по оказанию общественных услуг.

Важное значение имеет правильное определение размера платы родителей за содержание детей в государственных и муниципальных ДОУ. Согласно Постановлению Верховного Совета РФ «Об упорядочении платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях и о финансовой поддержке системы эти учреждений» от 06.03.1992 №2464-1 родители оплачивают не более 20% от общей стоимости содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях. Родители, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, оплачивают не более 10%. Освобождены от оплаты за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях родители, дети которых имеют недостатки в умственном или психическом развитии или находятся в туберкулезных дошкольных образовательных учреждениях. Министерство образования РФ руководствуется данным постановлением как основополагающим документом в определении размеров платы за содержание детей в дошкольных учреждениях на территории РФ.

В Санкт-Петербурге в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об упорядочении платы за содержание детей в государственных дошкольных образовательных учреждениях» от 19.06.96 №84-37 определяются предельные размеры платы родителей (законных представителей) за содержание ребенка в дошкольном учреждении. От оплаты за содержание детей в ДОУ освобождаются семьи, в которых: родители являются штатными работниками государственных дошкольных образовательных учреждений или школ-интернатов; дети имеют отклонения в развитии и посещают специализированные (коррекционные) ДОУ. Льготы по оплате за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях предоставляются следующим категориям граждан, в семьях которых среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума:

- ребенок имеет одного родителя;

- родитель ребенка уклоняется от уплаты алиментов и по определению суда находится в розыске;

- оба родителя обучаются в образовательных учреждениях профессионального образования с отрывом от производства;

- оба родителя являются инвалидами и единственным источником их дохода является пенсия;

- оба родителя зарегистрированы в службе занятости в качестве безработного;

- родитель ребенка получает алименты по исполнительному листу и размер получаемых алиментов составляет менее одного минимального размера оплаты труда.

Предельные размеры родительской платы установлены в размере 1 МРОТ и составляют от 75 до 25 рублей в месяц (около 2,6 % от стоимости содержания каждого ребенка). Это в 10 раз ниже рекомендованного федеральным законодательством. Для родителей эта сумма не превышала 75 руб. в месяц. При этом размер оплаты не зависит ни от длительности пребывания ребенка в дошкольном образовательном учреждении, ни от набора оказываемых услуг, ни от их качества.

В последнее время отмечается значительное удорожание текущего содержания ребенка в дошкольном учреждении (от 11,7 тыс. в год в 2000 году до 21,7 тыс. в 2002 году), связанное с увеличением стоимости питания, коммунальных услуг, увеличением заработной платы работников детских садов. Действующие размеры родительской платы за содержание детей в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга по сравнению с другими субъектами РФ являются предельно низкими и не покрывают расходы даже на питание детей (средняя стоимость питания ребенка в детском саду составляет 42 рубля в день).

Как было показано в предыдущем разделе, удельный вес бюджетных расходов на содержание дошкольных образовательных учреждений к объему расходов на образование в 2002 году составил 28,2%, однако бюджетное финансирование не покрывает потребности учреждений в средствах на ремонт помещений, приобретение оборудования и пособий. Низкой остается заработная плата работников дошкольных образовательных учреждений. Для восполнения недостатка средств на удовлетворение основных потребностей дошкольные образовательные учреждения предоставляют населению различные платные услуги. Зачастую родители платят помимо установленной суммы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждений от 100 до 300 руб. в месяц дополнительно. Происходит расслоение учреждений в зависимости от материального достатка родителей детей, их посещающих. В городе наряду с дошкольными образовательными учреждениями, уютными, прекрасно оборудованными и оснащенными, в которых работают высоко квалифицированные педагоги, оказываются разнообразные оздоровительные услуги, есть немало детских садов, не привлекательных ни внешне, ни по содержанию работы. Это сказывается и на наполняемости учреждений. Вместе с тем потребность населения в дошкольном образовании детей не уменьшается. Более того, в последние годы она возросла. Особенно увеличивается потребность в местах для детей от 2 месяцев до 3 лет в связи с тем, что молодые матери по материальным соображениям или вследствие стремления сохранить рабочее место, сделать карьеру стремятся вернуться на работу как можно раньше. Увеличилась потребность в 12-часовых группах виду того, что родители работают в коммерческих организациях, где зачастую ненормированный рабочий день. Поэтому представляется, что необходимо предпринять меры по приведению в соответствие платы родителей за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях с объемом и качеством предоставляемых услуг.

Необходимость совершенствования подходов к определению размера родительской платы подтверждается и результатами анализа структуры затрат на содержание одного ребенка в дошкольных образовательных учреждениях Санкт-Петербурга. Например, анализ показал, что в расходах на содержание ДОУ в 2003 году доля затрат на продукты питания по году составила 18.7%, при этом по отдельным районам этот показатель еще выше (см. приложение 2). Например, в Адмиралтейским районе удельный вес расходов на питание воспитанников составил 22.5%, в Петроградском – 19.1%, в Приморском и Кронштадтском – 18.9%. Между тем в практике работы дошкольных образовательных учреждений в большинстве стран Европы и Америки питание воспитанников полностью оплачивается родителями, так как данная услуга не является частью государственного стандарта дошкольного воспитания.

В решении сложных проблем финансовой стабилизации, наведения порядка в государственных и муниципальных финансах, в том числе в финансировании дошкольных образовательных учреждений, особая роль и практическая значимость отводится системе натуральных и финансовых нормативов. Мировая тенденция и складывающаяся в нашей стране практика указывают на целесообразность определения таких нормативов в расчете на единицу контингента, что применительно к ДОУ означает на одного воспитанника. Норматив позволяет обеспечить обоснованность бюджетного планирования на всех уровнях, т.е. возможность расчета объема расходов на дошкольное образование, сумм межбюджетных трансфертов, справедливого распределения средств между учреждениями. Этот подход при определенных условиях создает также стимулы к повышению качества дошкольного образования и улучшению условий содержания детей.

Действующая нормативная правовая база планирования предполагает разработку федеральных и региональных финансовых нормативов в расчете на одного воспитанника в год. Этот механизм установлен статьей 41 Федерального Закона «Об образовании», определяющего разделение полномочий уровней власти в этой сфере. Однако до настоящего времени данный механизм работает фрагментарно, в первую очередь из-за отсутствия федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений, которые должны ежегодно устанавливаться Федеральным законом и являться минимально допустимыми при проектировании субфедеральных и местных бюджетов. В реальности основополагающим документом, определяющим методологию бюджетного планирования, является Бюджетный кодекс РФ, которым регламентирован порядок финансового обеспечения образовательных учреждений. В нем четко обозначены рамки применения нормативов финансовых затрат и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Использование нормативного метода, говорится в Бюджетном кодексе РФ, производится на стадии формирования бюджета того или иного уровня, а не на стадии планирования расходов на содержание конкретного образовательного учреждения, как это предусмотрено законом РФ «Об образовании».

Бюджетный кодекс РФ четко указывает на сохранение методики поэлементного выделения средств для каждого бюджетополучателя с применением множества экономических статей по видам затрат и множества различных нормативов частного характера: от размера ставок заработной платы работников до объема потребления таких видов услуг, как водоснабжение (куб. м. в сутки на одного учащегося); санитарно-гигиеничное обслуживание и т.п.

Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассигнований и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календарный финансовый год.

Поскольку дошкольный уровень является нижним звеном образования, рассмотрим специфику планирования средств на его содержание. Основными расчетными показателями для определения расходов бюджета на дошкольное образование в целом и конкретного ДОУ являются: количество воспитанников и количество групп. В типовых положениях о том или ином виде ДОУ установлены нормы наполняемости групп, которые зависят не только от возраста детей, но и состояния здоровья.

К примеру, в детском саду общего назначения норма наполняемости групп составляет 25 воспитанников, в группах для детей с тяжелыми нарушениями речи – от 6 до 10 детей. Стоимость содержания одного ребенка в садах компенсирующего вида значительно превышает расходы по содержанию здоровых детей, поскольку количество штатных единиц воспитателей, нянь и обслуживающего персонала зависит от количества групп. Существенное влияние на объем ассигнований на заработную плату и питание оказывает временной режим функционирования ДОУ: 10,5 часов в день, 12 часов, круглосуточное пребывание детей. Расходы на питание зависят также от количества воспитанников, среднего числа дней посещения ребенком дошкольного учреждения в год и нормы питания в день. При определении денежных норм питания за основу принимаются натуральные нормы, установленные распоряжением Правительства РФ от 03.07.96 г. №1063-р, и средние цены продуктов питания в каждом субъекте РФ. К примеру, регламентировано, что в среднем в день ребенок в тубинфицированном детском саду должен получить 60 гр. сахара, 90 гр. хлеба пшеничного, 300 гр. овощей и т.д.

В целом система натуральных нормативов по ДОУ, которые обязательны для применения на практике независимо от того, в чьем непосредственном подчинении находятся учреждения, сформулирована во множестве нормативных правовых актах федерального уровня и в отдельных - Санкт-Петербурга. Ниже в таблице 7. представлен перечень наиболее значимых документов, которые должны являться основой расчета нормативов финансовых затрат на одного ребенка.

Таблица 7

Перечень основных нормативных правовых актов, в которых установлены натуральные нормы расходов по ДОУ

В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 08.05.2003 г. N193-22 «Об установлении региональных нормативов финансирования образовательных учреждений в Санкт-Петербурге» финансирование образовательных учреждений в Санкт-Петербурге должно осуществляться на основе региональных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательного учреждения. При этом законом установлен следующий порядок формирования структуры и размеров региональных нормативов финансирования. «Региональные нормативы финансирования образовательных учреждений должны учитывать специфику этих образовательных учреждений и быть достаточными для покрытия средних по Санкт-Петербургу текущих расходов, связанных:

- с образовательным процессом:

- на оплату труда с начислениями на нее;

- на приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

- на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования;

- на командировки и служебные разъезды;

- на оплату транспортных услуг;

- на оплату услуг связи;

- на оплату расходов на компенсационные выплаты на питание обучающихся, воспитанников образовательных учреждений;

- на оплату книгоиздательской продукции и периодических изданий;

- на приобретение мебели, инвентаря и оборудования;

- на прочие текущие (учебные) расходы на закупку товаров и оплату услуг;

- с эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательных учреждений:

- на оплату ремонта зданий и сооружений;

- на оплату ремонта мебели, инвентаря и штатного оборудования;

- на оплату содержания помещений;

- на оплату коммунальных услуг;

- на оплату потребления электрической и тепловой энергии;

- на оплату водоснабжения помещений;

- на прочие текущие (эксплуатационные) расходы на закупку товаров и оплату услуг».

Этим же законом определены значения нормативов и по ДОУ в суммовом выражении, которые приводятся в таблице 8.

Таблица 8

Региональные нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений Санкт- Петербурга

Действительно, нормативный метод формирования расходов весьма прост и удобен, однако в современных условиях меняется идеология бюджетного нормирования, в основу которой положены социальные стандарты. Здесь, прежде всего, важен правовой аспект. В действующей редакции ст.65 Бюджетного кодекса РФ установлено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Федеральным законом от 5.08.2000 г. №116-ФЗ эта норма излагается в новой редакции, а в изменениях к закону говорится о том, что она вводится в действие со дня введения в действие Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах:

«Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности». Под минимальными государственными социальными стандартами (МГСС), согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, понимаются услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ. Все бюджеты должны составляться и исполняться на основе приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением МГСС. Однако впоследствии меняется и такая формулировка. Сейчас внедряется механизм закрепления расходов на социальные нужды по уровням бюджетной системы РФ в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий органами государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Данный принцип нашел отражение в законе РФ от 04.07.2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В законе говорится, что на федеральном уровне должен устанавливаться способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление соответствующих полномочий. Аналогично и на уровне субъектов РФ должны формироваться нормативы лишь для межбюджетного регулирования, а не для реального финансирования ДОУ. Чтобы определить такой норматив на региональном уровне, можно воспользоваться федеральной методикой, разработанной Министерством образования РФ и Министерством финансов РФ для реализации федерального закона от 07.07.2003 г. №123-ФЗ в части, касающейся финансирования общеобразовательных школ.

Подводя итоги настоящего прикладного бюджетного анализа можно сделать ряд выводов.

Формирование расходов на образование в целом и на содержание дошкольных образовательных учреждений в Санкт-Петербурге строится на основе прогнозирования «от достигнутого». Структура бюджетных расходов формируется под существующую сеть и количество бюджетных учреждений, а не исходя из результатов выполнения ими государственных функций и задач. Отсутствует взаимосвязь между объемными показателями деятельности дошкольных образовательных учреждений, качеством услуг, оказываемых ими населению, и объемом бюджетного финансирования расходов на содержание ДОУ. Каждый главный распорядитель бюджета Санкт-Петербурга, имеющий в своем ведении дошкольные образовательные учреждения (а таких на сегодняшний день 19), самостоятельно определяет по собственным критериям для каждого отдельного учреждения объемы финансирования, что приводит к различной обеспеченности учреждений и, как следствие к различному качеству оказываемых услуг.

Если в процессе передачи ДОУ в муниципальную собственность будет сопровождаться определением передаваемых финансовых ресурсов исходя из указанных подходов, эти недостатки приведут к крайне неравномерной обеспеченности ДОУ в различных муниципальных образованиях. При сохранении тенденции увеличения доли расходов на образование в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга в дальнейшем такая неравномерность будет также увеличиваться.

Родительская плата за содержание детей в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга по сравнению с другими субъектами РФ является предельно низкой и не покрывает расходы даже на питание детей. Сохранение такого состояния дел означает, что при передаче ДОУ в собственность муниципальных образований городской бюджет должен будет передать в местные бюджеты в объемах, не только обеспечивающих образовательный процесс, но и компенсирующих разницу между фактическими затратами на содержание детей и суммой родительской платы. С точки зрения автора, это потребует разделить сумму финансовой помощи местным бюджетам на две составляющие: одна – как расходы на образование, вторая – как вид социальной помощи. Следует отметить, что вопросы организации межбюджетных отношений не являются предметом настоящего прикладного бюджетного анализа, механизмы передачи средств от одного уровня бюджета другому уровню могут быть различны, однако при применении любого из них такое деление представляется необходимым.

И еще один вывод: настоящий анализ позволяет обозначить противоречие, с которым органы власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления столкнутся при передаче ДОУ в муниципальную собственность. Это противоречие заключается в том, что для собственника учреждения в условиях действующего федерального законодательства преимущественным является обеспечение устойчивого функционирования ДОУ и повышение качества услуг, то есть вопросы эффективного расходования средств. В то же время, для субъекта РФ, который оказывает муниципалитетам финансовую поддержку, для определения размеров финансовой помощи наиболее привлекательным является нормирование. Это противоречие, без сомнения, создаст огромное количество проблем как для местного самоуправления, так и для государства.

В заключении хотелось бы отметить, что существующая бюджетная отчетность, свободно доступная для населения и НКО, не содержит информации, необходимой для анализа финансирования ДОУ ни в Санкт-Петербурге в целом, ни в каком-либо административном районе города. Публичная финансовая отчетность бюджетных учреждений, которую можно найти в районных библиотеках, дает представление об объемах бюджетного финансирования и дополнительных доходах конкретных ДОУ. Однако она не содержит информации о видах оказываемых услуг, об обеспеченности материально-техническими ресурсами, состоянии строений и сооружений и т.п., что не дает возможности провести даже сравнительный анализ финансовой обеспеченности ДОУ. Для проведения настоящего анализа автор использовал информацию, содержащуюся в официальной отчетности, но доступную ему в силу служебного положения.

Приложение 1

Анализ расходов на содержание ДОУ в расчете на среднегодовое количество детей и 1 детодень пребывания ребенка

Приложение 2

Анализ структуры затрат на содержание одного ребенка в дошкольных образовательных учреждениях Санкт-Петербурга в 2003 году, тыс. руб.

Приложение 3

Сведения о плате родителей за содержание детей в ДОУ

Приложение 4

Соотношение максимального размера платы родителей за содержание детей в ДОУ к минимальному размеру оплаты труда, руб.

Приложение 5

Расчет предельно допустимого размера платы родителей за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях в месяц на 2003 год

Приложение 6.1

Расчет расходов на содержание 1 ребенка в дошкольном образовательном учреждении

Приложение 6.2

Расчет действующего размера ежемесячной платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях (Закон Санкт-Петербурга от 06.07.96 № 84-37)

МРОТ (базовая сумма) - 100 рублей

Приложение 7

Общие расходы на одного ребенка в ДОУ Санкт-Петербурга в 2000-2003 годах