§ 1. Создание правовых основ деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (1992 - 1994 г.г.).

В 1992 году начались переговоры между Правительством Москвы и представителями банковского сообщества на предмет организации взаимодействия, позволяющего оптимизировать бюджетный процесс, осуществить поиск дополнительных финансовых резервов и инструментов в условиях формирования рыночной экономики^[27].

финансирования муниципальных программ» . Планировалось разместить на межбанковском рынке средства, выделенные бюджетом в полном объеме уже в начале календарного года. Хранение текущих остатков бюджетных средств на счетах в соответствующих коммерческих банках обязывало бы последних осуществлять выплаты процентов в соответствии с рыночным уровнем процентных ставок. Все средства, выделяемые на год, условно были подразделены на текущие и срочные. Последние, выделяемые с

поквартальной разбивкой, администрация Москвы готова была разместить по

рыночным ставкам в уполномоченных банках Правительства Москвы в качестве срочных депозитов, а текущие — оставляла бы на счетах предприятий при получении текущего рыночного процента. Это, с одной стороны, позволило бы избежать неэффективного оседания бюджетных средств на счетах, а с другой - минимизировать финансовые риски возможных потерь в ситуации снижения стабильности банковской системы. В этой связи нам представляется уместным привести следующую цитату: «Москва является не только концентрированным выражением проблем России, но и одним из пионеров в разработке и реализации новых систем управления бюджетными ресурсами»⁴⁹.

На протяжении года готовились документы и отрабатывались механизмы взаимодействия.

Первым правовым актом, регулирующим деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы, является Постановление Правительства Москвы от 24.12.92 № 1107 «О мерах по повышению эффективности использования средств, находящихся в распоряжении Мэрии г. Москвы»⁵⁰. Данным Постановлением Правительства Москвы банки "Менатеп" и "Мост - банк" были назначены уполномоченными банками Правительства Москвы на 1993 г. Данным кредитным организациям было поручено осуществлять функции агентов Правительства Москвы по вопросам кредитования. В этой связи в указанных организациях были открыты счета, на которые перечислялись суммы государственных кредитов (в т.ч. и целевых). Правовыми основаниями

^4,) Ширяев В.П. Совершенствование системы управления бюджетными ресурсами региона. Авторсф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. эк. наук. M., 1998. С. 2.

^5,1 Вестник Мэрии Москвы. 1993, № 3.

построения взаимоотношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками являлись договоры, в соответствии с которыми осуществлялись поручения. Соответствующие мероприятия осуществлялись в целях повышения эффективности использования средств, находящихся в Распоряжении Мэра Москвы, а также средств, направленных на обеспечение городских нужд из бюджета Российской Федерации. В качестве одной из целей применения этих мер признавалось усиление банковского контроля за возвратностью указанных средств.

По причине необходимости выполнения вышеуказанного Постановления Правительства Москвы № 1107 было издано Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 02.02.93 № 164-РП «Об уполномоченных

банках»⁵¹.

руководствоваться рекомендациями Правительства Москвы по составу заемщиков. Круг потенциальных заемщиков был определен по следующим признакам:

• расположение предприятия на территории Москвы;

• наибольшая социальная значимость функционирования предприятия;

• способность возвратить полученные кредиты.

Постановлением Правительства Москвы от 06.04.93 № 327 «Об уполномоченных банках Правительства Москвы»' , учитывая

положительный опыт взаимодействия с уполномоченными банками

^м См.: Уполномоченные банки Правительства Москвы. Теория, практика, документы/ Под рсд. Н.В. Редько, А.А. Аветисяна, Т.А. Галкиной, И.Э. Логинова. M., 1997. С. 72.

Вестник Мэрии Москвы. 1993, № 10.

Правительства Москвы, их список был расширен. Помимо этого предписывалось определить состав рабочей группы для координации совместных действий Правительства Москвы и уполномоченных банков, а также для организации проведения совещаний представителей обеих сторон. Данное правовое положение свидетельствует о наметившейся тенденции по качественному развитию организации отношений между рассматриваемыми сторонами, а именно - о тенденции формирования институтов координирования взаимодействия органов власти Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.

Уже на первом этапе развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы они проявили деловую активность в социально-экономической сфере города, что способствовало удовлетворению городских нужд.

с использованием пластиковых платежных средств. Предпринятые меры были направлены на:

• совершенствование системы расчетов в сфере торговли и услуг;

• усиление контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов;

• упорядочение учета валютной выручки от розничной торговли и оказания услуг за свободно конвертируемую валюту.

Определенным обобщением накопленного опыта организации деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы и фактом качественного развития правового регулирования рассматриваемого взаимодействия явилось издание Постановления Правительства Москвы от 01.06.93 № 525 «Об организации работы по взаимодействию

уполномоченных банков с Правительством Москвы»⁵⁴.

В данном правовом акте впервые закреплена официальная дефиниция термина «уполномоченный банк Правительства Москвы», а также сделана попытка изложить правовые основы взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками. Уполномоченным банком признавался «банк, с которым администрация города заключила специальное соглашение (договор) о финансовом, экономическом и организационном взаимодействии в различных сферах городских интересов Москвы».

Введение на договорных началах статуса уполномоченных банков было направлено на:

• пополнение казны города за счет эффективного маневрирования его финансовыми ресурсами,

• широкое привлечение кредитных ресурсов для удовлетворения насущных городских потребностей,

• организацию оперативного расчетно-кассового обслуживания бюджетных и иных счетов,

• выполнение агентских функций,

См.: Уполномоченные банки Правительства Москвы. Теория, практика, документы/ Под ред. Н.В. Редько, А.А. Аветисяна, T.A. Галкиной, И.Э. Логинова. M., 1997. С. 74.

• участие в реализации городских программ развития и демонополизации,

• усиление банковского контроля за целевым и рациональным

ф использованием соответствующих финансовых ресурсов.

Постановление Правительства Москвы от 01.06.93 № 525 обладало принципиальным значением по причине утверждения им Временного положения об уполномоченных банках Правительства Москвы. Во Временном положении определялись основные цели, направления и формы взаимодействия администрации г. Москвы с этими банками.

Кроме того, предусматривался ряд организационных мер по обеспечению эффективного взаимодействия с уполномоченными банками. В этой связи предусматривалось проведение системного анализа результатов совместной деятельности. Для осуществления данного анализа уполномоченные банки обязывались ежеквартально представлять Правительству Москвы (в Департамент финансов) информацию о ходе выполнения условий соглашения (договора), заключенного на основании указанного Временного положения. Основываясь на Временном положении, администрация Москвы ежегодно рассматривала результаты совместной деятельности с каждым из уполномоченных банков и определяла целесообразность дальнейшего взаимодействия. Органами власти Москвы фактически закреплялся принцип обеспечения конкуренции при выборе уполномоченных банков с точки зрения эффективности взаимодействия с администрацией Москвы. Дальнейшее привлечение банков в качестве уполномоченных после принятия Временного положения предусматривалось осуществлять исключительно на конкурсной основе. При этом критерии оценки ^ целесообразности привлечения того или иного коммерческого банка в

качестве уполномоченного могли бы определяться также и на основе фактических балансовых данных, по которым можно судить о степени надежности и эффективности банка.

Примечательно, что изначально меры по координации взаимодействия городских органов управления с уполномоченными банками Правительства Москвы ограничивались поручением отдельным должностным лицам осуществлять контроль за выполнением правовых актов, регулирующих данное взаимодействие⁵⁵. Ситуация несколько изменилась после издания Постановления Правительства Москвы от 06.04.93 № 327 «Об уполномоченных банках Правительства Москвы»⁵⁶,

предписывающего сформировать рабочую группу по координации совместных действий. Впоследствии данное положение было детализировано в Распоряжении Заместителя Премьера Правительства Москвы от 06.05.93 г.

CT

№ 815-РЗП' . В состав рабочей группы вошли сотрудники администрации Москвы и уполномоченных банков Правительства Москвы. Необходимость деятельности данной рабочей группы подчеркивалась и во Временных положениях. При этом предусматривалось, что совещания рабочей группы должны проводиться по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Однако, увеличение объема деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы повлекло замену рабочей группы иным организационным институтом - Советом представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы. Распоряжением Мэра Москвы от 17.01.94 № 25- PM "О создании Совета представителей уполномоченных банков при Мэре

со

Москвы"' были утверждены Положение о Совете представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы, а также состав Совета. Более подробно правовое положение Совета представителей мы рассмотрим позднее. На данном этапе нашего исследования ограничимся лишь указанием того, что в числе основных функций Совета установлена координация деятельности уполномоченных банков по вопросам финансового, экономического и

Например, в Распоряжении Премьера Правительства Москвы от 02.02.93 № 164-РП «Об уполномоченных банках».

^v> Вестник Мэрии Москвы. 1993, № 10.

Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Вестник Мэрии Москвы. 1994, № 5.

организационного взаимодействия в различных сферах городских интересов Москвы. Помимо этого, предусматривалась возможность принятия участия в работе указанного органа специалистов Главного управления Центрального банка РФ по г. Москве и Департамента финансов г. Москвы.

Распоряжением Мэра Москвы от 22.02.94 № 78-РМ «О

совершенствовании условий расчетно-кассового обслуживания банками счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных

„ 59

счетов муниципальных учреждении и организации» констатировалось, что коммерциализация российской кредитно-банковской системы привела к необходимости перевода существующего механизма обращения бюджетных и внебюджетных ресурсов г. Москвы на принципы рыночной экономики. В рамках данного процесса предстояло усовершенствовать систему банковских расчетов и оптимизировать использование временно свободных денежных средств, дающих реальную возможность банковской системе эффективно содействовать пополнению столичной казны.

В этих целях были задействованы уполномоченные банки Правительства Москвы. Во-первых, Совету представителей уполномоченных банков было рекомендовано дать оценку существующей системе расчетов и ведению основного текущего счета по исполнению бюджета г. Москвы, филиального бюджетного счета Финансового управления Центрального административного округа и счетов распорядителей кредитов по бюджету города. Во-вторых, Совету представителей уполномоченных банков поручалось принять участие в осуществлении контроля за соблюдением банками единого Порядка расчетно-кассового обслуживания коммерческими банками основного и филиального счетов бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций.

Распоряжением Мэра Москвы от 24.02.94 № 82-РМ «О передаче уполномоченным банкам Правительства Москвы для осуществления расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г.

Вестник Мэрии Москвы. 1994, № 7.

Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций»⁶⁰ основной текущий счет по исполнению бюджета г. Москвы, филиальный бюджетный счет Финансового управления Центрального административного округа и счета распорядителей кредитов по бюджету города были переданы из Коммерческого народного банка на расчетно- кассовое обслуживание в уполномоченные банки Правительства Москвы. Это явилось реакцией городских властей на факты ненадлежащего осуществления Коммерческим народным банком расчетно-кассового обслуживания бюджетных организаций и предприятий. Характерно, что при издании данного Распоряжения были учтены соответствующие

рекомендации Совета представителей уполномоченных банков

Правительства Москвы.

Помимо этого, в Распоряжении Мэра Москвы от 24.02.94 № 82-РМ содержалось указание о принятии предложения Совета представителей уполномоченных банков по созданию единой городской информационно - расчетной системы на базе АО «Межбанковский финансовый дом». В связи с этим будет уместным отметить, что во исполнение ранее указанного Распоряжения Мэра Москвы от 22.02.94 № 78-РМ было выпущено Письмо Департамента финансов Правительства Москвы от 18.05.94 № 02-426⁶¹. В Письме уполномоченным банкам Правительства Москвы предписывалось передавать информацию о состоянии и движении средств по всем бюджетным и внебюджетным счетам Москвы, открытым у них. Передачу информации предусматривалось производить в адрес Департамента финансов Правительства Москвы с использованием информационнодилинговой сети АО «Межбанковский финансовый дом»⁶². Департаментом

• ______________________________________

^Ы1 См.: Уполномоченные банки Правительства Москвы. Теория, практика, документы/ Под ред. H.B. Редько, А.А. Аветисяна, Т.А. Галкиной, И.Э. Логинова. M., 1997. С. 130.

⁶¹ См.: Уполномоченные банки Правительства Москвы. Теория, практика, документы/ Под ред. H.B. Редько, А.А. Аветисяна, Т.А. Галкиной, И.Э. Логинова. M., 1997. С. 236.

⁶² Отметим, что АО «Межбанковский финансовый дом» до настоящего времени принимает деятельное участие в организации работы позднее созданного Экспертного совета при Департаменте финансов Москвы. Указанное акционерное общество осуществляет организацию документооборота и подготовку материалов к заседаниям Экспертного совета. C 1997 года применяется система электронного

финансов также были определены и формы представления отчетности. Приведенные факты свидетельствуют о создании организационноправового механизма информационного обеспечения взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.

Роль уполномоченных банков Правительства Москвы в решении социально значимых задач отмечается и в Постановлении Правительства Москвы от 03.03.94 № 176 «О ходе выполнения трехстороннего соглашения Правительства Москвы, конфедерации промышленников и

предпринимателей Москвы и московской федерации профсоюзов на 1993 год и проекте соглашения на 1994 год»^{[28] [29]. Сторонами Московского}

трехстороннего соглашения на 1994 год^[30], как явствует из названия данного акта, являлись Правительство Москвы, московские объединения профсоюзов, московские объединения промышленников и

предпринимателей. Соглашение было заключено в целях координации действий, направленных на удовлетворительное обеспечение жизнедеятельности города, социальной защиты москвичей, развитие предпринимательства и практического внедрения принципов социального партнерства. В этих целях стороны соглашения обязались в первоочередном порядке содействовать получению кредитов в уполномоченных банках Правительства Москвы. Указывалось о необходимости направления финансовых ресурсов «на развитие предприятий малого и среднего бизнеса и других, производящих товары народного потребления, медикаменты, продукты питания»^[31].

В целях оптимизации деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы был предпринят шаг по качественному улучшению анализа финансового состояния кредитных организаций, претендующих на включение в состав уполномоченных банков, или уже обладающих данным статусом. На заседании Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы было признано целесообразным создать Экспертный совет при Департаменте финансов Правительства Москвы, в состав которого предлагалось включить высококвалифицированных специалистов уполномоченных банков, обслуживающих бюджетные счета Москвы, а главой Совета назначить представителя Департамента финансов⁶⁶. Экспертный совет был создан в качестве консультативного органа, включающего в себя специалистов Департамента финансов г. Москвы, уполномоченных банков и Московского регионального аналитического центра (с правом совещательного голоса). К задачам Совета были отнесены:

• финансовый мониторинг состояния как уполномоченных банков, так и кредитных организаций, претендующих стать таковыми;

• первичное рассмотрение заявок коммерческих банков о включении их в состав уполномоченных;

• анализ взаимодействия уполномоченных банков с органами отраслевого управления Правительства Москвы;

• экспертиза документов и нормативных актов Правительства Москвы по взаимодействию с коммерческими банками и др.

Деятельность рассматриваемого органа способствует оптимизации сотрудничества администрации города с уполномоченными банками Правительства Москвы, что безусловно сказывается на социально- экономической обстановке в столице. Создание данного органа свидетельствует о тенденции формирования действенного механизма критериально выверенного отбора кредитных организаций в состав уполномоченных банков Правительства Москвы.

В целях обеспечения бесперебойного функционирования отраслевых систем городского хозяйства и инвестиционного комплекса, а также

^м> Пункты 4 и 5 Протокола заседания Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы № 3 от 14.04.94.

стабилизации расчетов по работам, выполненным в счет городских программ первого полугодия 1994 г. было принято Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 29.06.94 № 1157-РП «О привлечении кредитных ресурсов для финансирования отраслевых программ г. Москвы» . Руководствуясь данным правовым актом должностные лица и структурные подразделения Правительства Москвы совместно с уполномоченными банками Правительства Москвы разрабатывали проекты кредитных договоров и гарантийных обязательств. Предпринятые меры позволили Правительству Москвы создать правовую основу для сокращения имеющейся кредиторской задолженности, а также распределения кредитных ресурсов по подведомственным организациям.

Роль Совета представителей уполномоченных банков в осуществлении деятельности соответствующих банков высоко оценивалась администрацией Москвы. Это, в частности, отразилось на разработке Постановления Правительства Москвы от 09.08.94 № 659 "О процедуре принятия коммерческого банка в состав уполномоченных (доверительных) банков"^{[32] [33], т.к. при этом учитывались положения Протокола заседания Совета представителей уполномоченных банков от 17.06.94 № 4. Устанавливалось, что количество и состав банков, обслуживающих бюджетные счета и являющихся кассирами органов исполнительной власти, определяются Постановлениями Правительства Москвы. Это позволило устранить официальные различия в статусе уполномоченных банков, назначавшихся ранее различными органами власти Москвы. При этом фактически закреплялась схема обслуживания уполномоченными банками счетов городского бюджета.}

Кредитная организация, претендующая на вхождение в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, обязывалась направить в Департамент финансов Правительства Москвы заявку с приложением определенных документов. Из Департамента финансов, в свою очередь, полученные документы передавались в Экспертный совет, который в течение месячного срока после получения документов составлял заключение для Совета представителей уполномоченных банков. В целях объективной оценки текущего финансового состояния банка были установлены формализованные требования. При принятии кредитной организации в состав уполномоченных банков в расчет принимались не только величина уставного капитала, но и опыт работы с бюджетными организациями, уровень квалификации персонала, количество филиалов в городе. Реальными претендентами на статус уполномоченного признавались крупные, устойчивые банки с хорошими балансовыми показателями и имеющие разветвленную сеть филиалов.

Заключение, представленное Экспертным советом, учитывалось Советом представителей уполномоченных банков при составлении рекомендации Правительству Москвы по вопросу о включении кредитной организации в число уполномоченных банков Правительства Москвы. Решение о составе уполномоченных банков Правительства Москвы принималось, как правило, с учетом мнения Совета представителей уполномоченных банков.

Между тем, наблюдалась тенденция расширения сферы деятельности Совета представителей уполномоченных банков Правительства Москвы. Так, например, Совет представителей совместно с Департаментом общественных и межрегиональных связей и Главным управлением Центрального банка России по г. Москве определяли московские банки на основании Постановления Правительства Москвы от 20.09.94 № 809 «О ходе выполнения Постановления Правительства Москвы от 12.04.94 № 295 "О дальнейшем развитии межрегионального сотрудничества Москвы с регионами России, странами СНГ и Литвой»⁶⁹. Данные банки необходимы были для производства взаиморасчетов с использованием вексельной и

^м Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»),

автоматизированной финансовых систем. Помимо этого, Совет представителей, Департамент общественных и межрегиональных связей и ГУ ЦБ РФ оказывали содействие по внедрению упомянутых систем в практику межрегионального сотрудничества.

Неоднократно объектами отношений городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы являлись ценные бумаги.

Так, в целях развития новых форм финансирования жилищного строительства, защиты от инфляции сбережений граждан, направляемых на строительство жилья, а также расширения возможностей для приобретения жилья населением Правительство Москвы решило осуществить выпуск Московского жилищного облигационного займа Правительства Москвы. Данное решение было зафиксировано в Постановлении Правительства Москвы от 27.09.94 № 876 «О выпуске Московского жилищного облигационного займа» , в соответствии с нормами которого московские жилищные облигации представляют собой бескупонные государственные облигации целевого назначения, выпускаемые Правительством Москвы.

В процессе реализации данного проекта Совет представителей уполномоченных банков определил Генерального менеджера для обслуживания Московского жилищного облигационного займа. Кроме того, уполномоченные банки были признаны одной из категорий участников рынка соответствующих облигаций. Данные банки формировали по договору, заключенному с генеральным менеджером, сеть, обслуживающую размещение, обращение и погашение облигаций. В связи с этим уполномоченные банки открывали пункты продажи и скупки размещаемых облигаций московского жилищного облигационного займа. При этом Генеральный менеджер обеспечивал учет информации о распространении и обращении облигаций, а также движении привлеченных денежных средств.

Распоряжением Мэра Москвы от 10.10.94 № 505-РМ «О системе введения вексельного кредитования»^[34] было принято предложение Департамента финансов и Департамента энергетики и энергосбережения о внедрении в практику вексельных кредитов и векселей российских банков при расчетах бюджетных организаций за поставленную тепловую энергию и воду, выполненные работы, оказанные услуги. Принятие данного решения было направлено на достижение цели сокращения объема неплатежей в народном хозяйстве и реализации в Москве положений Постановления Правительства РФ от 09.08.94 № 907 «О проведении на территориях субъектов Российской Федерации взаимных зачетов задолженностей предприятий»^[35].

Приложение № 1 к Распоряжению Мэра Москвы от 10.10.94 № 505-РМ содержит регламентацию предоставления вексельных кредитов уполномоченными банками Правительства Москвы городским отраслевым органам управления - департаментам, комитетам, главным управлениям. Кредитование предусматривалось осуществлять для финансирования организаций и учреждений, состоящих на бюджете и получающих бюджетную дотацию на основную деятельность. Указанные органы городского управления обязывались привлекать вексельные кредиты исключительно у тех банков - кредиторов, в которых находятся их бюджетные (и расчетные) счета и чьи векселя принимаются к оплате определенными предприятиями (например, АО "Мосэнерго" и ГП "Мосгаз"). Данные предприятия характеризуются выполнением работ и оказанием услуг для городских систем, которые и оплачивают указанные работы (и услуги) за счет бюджетного финансирования. В случае отказа предприятий принимать в оплату векселя определенного банка - кредитора органы управления могут обратиться за получением вексельного кредита в один из других банков - кредиторов. Следует учесть, что в Основных положениях под вексельными кредитами понимаются кредиты, предоставляемые банками - кредиторами органам управления для приобретения простых векселей банков - кредиторов по их номинальной стоимости, в целях обеспечения финансирования городских систем и использования при проведении расчетов городских систем с предприятиями.

Из вышеизложенного следует, что в рассмотренный временной промежуток (с 1992 г. по 1994 г.) были сформированы основы правового регулирования взаимодействия Правительства Москвы с отдельными кредитными организациями. Одним из внешних проявлений этого процесса явилось учреждение специального статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы».

Был регламентирован порядок определения кредитных организаций, с которыми Правительство Москвы осуществляет взаимодействие, а также дана официальная дефиниция термина «уполномоченный банк Правительства Москвы». Для осуществления указанного взаимодействия был создан специальный организационно-правовой механизм, элементами которого являются Совет представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы и Экспертный совет при Департаменте финансов г. Москвы.

В рамках рассматриваемых отношений были использованы организационно-технические и правовые возможности ряда кредитных организаций по решению социально-значимых задач, стоящих перед администрацией Москвы. Основное направление деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы заключалось в расчетно- кассовом обслуживании счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций. Деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы позволила «обеспечить более эффективное и рациональное, чем прежде, использование временно свободных бюджетных и внебюджетных средств. За счет этого создаются возможности укрепления доходных статей бюджета, повышения степени его ликвидности и устойчивости»^[36]. Кроме того, Правительство Москвы получило дополнительные реальные возможности для стабилизации ситуации в бюджетной сфере Москвы в условиях формирования рыночной экономики. Результаты совместной деятельности Правительства Москвы и уполномоченных банков подвергались системному анализу.

Рассмотренными правовыми положениями осуществлялось первоначальное регламентирование отношений городской администрацией с уполномоченными банками Правительства Москвы. Позднее соответствующие правовые основы пересматривались, дополнялись и детализировались.