<<
>>

§ 2. Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы» (1995 г. - конец 1999 г.).

В начале 1995 г. развитие отношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками осложнилось появлением на соответствующем сегменте рынка банковских услуг нового субъекта, а именно АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы».

Факт создания данного банка существенно повлиял на дальнейшее развитие взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками. В целях раскрытия содержания обозначенного воздействия мы рассматриваем указанное событие в качестве начала нового условно выделяемого этапа развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков

Правительства Москвы.

Создание упомянутого банка было санкционировано Распоряжением Мэра Москвы от 05.01.95 № I-PM «О первоочередных мерах по созданию Московского муниципального банка»74. Полномочия создаваемого банка во многом дублировали полномочия уполномоченных банков Правительства Москвы. Аргументация создания этого банка формулировалась в преамбуле данного акта следующим образом: «В условиях предкризисной ситуации в банковском секторе и в целях совершенствования расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, а также обеспечения бесперебойного функционирования предприятий города и оперативного управления временно свободными денежными средствами бюджета и с учетом того, что в настоящее время Государственная Дума Российской Федерации рассматривает проект Закона Российской Федерации "Об изменениях в Законе РФ "О банках и банковской деятельности", в котором снимается существующее запрещение органам местной власти участвовать в уставных капиталах кредитных учреждений и банков, возникает настоятельная необходимость создания Московского муниципального банка». В рассматриваемом Распоряжении Мэра Москвы был изложен план, в соответствии с которым предполагалось передать обслуживание муниципальных бюджетных и внебюджетных счетов из ведения уполномоченных банков Правительства Москвы в ведение Главного управления Центрального банка РФ по г.

Москве. Впоследствии обслуживание всех бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы необходимо было сосредоточить в создаваемом Московском муниципальном банке.

Следующим шагом в этом направлении стало Распоряжение Мэра Москвы от 02.03.95 № 105-РМ «О создании Московского муниципального

банка»75, в соответствии с которым Комитет по управлению имуществом г. Москвы и Фонд имущества г. Москвы выступили от имени Правительства Москвы учредителями указанного банка. В этих целях были выкуплены 51 % акций Банка в равных долях и подписаны соответствующие учредительные документы.

В п. 1.2 приложения № 1 к Распоряжению Мэра Москвы от 02.03.95 № 105-РМ, указывается: «Банк создается в целях совершенствования расчетно- кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, обеспечения бесперебойного функционирования предприятий города и оперативного управления временно свободными денежными средствами бюджета». Этот факт и особенности зависимого положения Московского муниципального банка в отношениях с городскими властями позволяет создаваемый банк рассматривать в качестве «карманного» банка, осуществляющего функции уполномоченных банков Правительства Москвы.

В то же время городская администрация пошла на своеобразный компромисс, не желая «омрачать» отношения с уполномоченными банками Правительства Москвы, т.к. положительно оценивало взаимодействие с последними. Компромисс заключался в одном из условий подписки на акции данного банка. В соответствии с данным условием при превышении общим числом заявленных на приобретение акций 49 % от объема эмиссии «Преимущество имеют заявки банков, имеющих высший или высокий рейтинг надежности, а также уполномоченных банков Правительства Москвы»76.

Некоторое время после принятия решения о создании Московского муниципального банка органы городского управления во взаимоотношениях с кредитными организациями по-прежнему акцентировали свое внимание на

взаимодействии с уполномоченными банками Правительства Москвы.

Об этом свидетельствует Распоряжение Мэра Москвы от 03.03.95 № 104-РМ «Об обеспечении единого порядка взаимоотношений с коммерческими банками» , содержащее предписание руководителям департаментов, комитетов, главных управлений и подведомственных им учреждений, предприятий и организаций выполнять Распоряжение Мэра Москвы от 22.02.94 № 78-РМ "О совершенствовании условий расчетно-кассового обслуживания банками счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций" с учетом приоритетности отношений с уполномоченными банками Правительства Москвы. В то же время пояснялось, что указанный порядок устанавливается «впредь до особых указаний».

Такие «особые указания» частично были зафиксированы в Распоряжении Мэра Москвы от 04.05.95 № 228-РМ «О подготовке концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы, а также взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками» , в положениях которого признавалась целесообразность разработки новой концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов города, а также взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками. Примечательно, что предусматривалось отразить в Концепции осуществление перевода в Московский муниципальный банк всех бюджетных и внебюджетных счетов города.

В то же время, потребность городской администрации в продолжении взаимодействия с уполномоченными банками Правительства Москвы оставалась актуальной, что и было зафиксировано в Распоряжении Мэра Москвы от 26.05.95 № 277-РМ «О распространении единых условий расчетно-кассового обслуживания на счета муниципальных предприятий и [37] [38] организаций» . Данным Распоряжением были утверждены Основные принципы расчетно-кассового обслуживания счетов муниципальных предприятий и организаций . При этом преследовались цели контроля за движением бюджетных средств и распространения единых условий расчетно-кассового обслуживания на счета муниципальных предприятий и организаций г. Москвы. Наряду с Основными принципами, Распоряжением был также утвержден Типовой договор расчетно-кассового обслуживания коммерческими банками счетов муниципальных предприятий и организаций.

В соответствии с Основными принципами за уполномоченными банками Правительства Москвы сохранялось право осуществлять расчетно-кассовое обслуживание счетов муниципальных предприятий и организаций. При этом отмечалось, что до введения в действие единой автоматизированной информационной системы контроля за бюджетным процессом все банки, осуществляющие обслуживание счетов муниципальных предприятий и организаций, обязывались ежемесячно представлять информацию о состоянии и движении средств по соответствующим счетам. Данные сведения должны представляться в Департамент финансов Правительства Москвы по установленной форме и в определенные сроки. Помимо этого указывалась необходимость проведения контроля за соблюдением условий типового договора расчетно-кассового обслуживания. Данный контроль был возложен на держателя счета и на обслуживающий его коммерческий банк.

Заинтересованность города в деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы была подтверждена и Распоряжением Правительства Москвы от 29.06.95 № 1157-РП «О привлечении кредитных ресурсов для финансирования отраслевых программ г. Москвы»81. В данном Распоряжении, Первому заместителю премьера Правительства Москвы [39] [40]

предписывалось совместно с Департаментом строительства и Департаментом инженерного обеспечения задействовать уполномоченные банки

Правительства Москвы, чтобы:

• подготовить предложения об объемах и условиях привлечения кредитов уполномоченных банков для сокращения имеющейся кредиторской задолженности;

• совместно с уполномоченными банками подготовить проекты кредитных договоров и гарантийных обязательств.

Признание позитивного эффекта от взаимодействия администрации Москвы с коммерческими банками в области инвестиций, привлечения банковского капитала в развитие промышленности, транспорта,

гостиничного и туристического бизнеса, других сфер жизнедеятельности города повлекло издание Распоряжения Мэра Москвы от 14.08.95 № 400-РМ «О подготовке и проведении Московской городской практической конференции «Московские банки и бизнес: пути сотрудничества (опыт, проблемы, перспективы)» . На конференции, состоявшейся 29 сентября 1995 г., активное участие приняли уполномоченные банки Правительства Москвы. В процессе проведения данного мероприятия особое внимание было уделено направлениям усиления работы и повышения уровня координации действий со стороны как городских структур, так и коммерческих банков.

Фактически сложившаяся схема обслуживания бюджета города через уполномоченные банки Правительства Москвы и Банк Москвы была закреплена в Законе города Москвы от 06.09.95 № 17 «О бюджетном процессе в Москве»83. В статье 8 Закона указывалось: «В Москве действует банковская система кассового исполнения бюджета. Учреждения Центрального банка Российской Федерации, уполномоченные или доверенные банки Правительства Москвы ведут городские и филиальные счета бюджета города Москвы, а также бюджетные счета распорядителей [41] [42]

кредитов». При этом пояснялось, что количество и состав банков, ведущих счета и являющихся кассирами органов исполнительной власти, определяются Постановлениями Правительства Москвы в порядке, установленном законом города Москвы. Данное положение нацелено было, в частности, на окончательное устранение официальных различий в статусе доверительных и уполномоченных банков Правительства Москвы.

Доверительные банки выступали в качестве банков, уполномоченных администрациями административных округов Москвы84. Это обуславливало определенные отличия между доверительными банками и уполномоченными банками Правительства Москвы. Одно из различий заключалось в том, что в полномочия доверительных банков не входило обслуживание счетов городского бюджета, т.к. ограничивалось обслуживанием бюджетных счетов соответствующих административных округов Москвы. Также они не могли осуществлять инкассацию денежных средств бюджетных организаций. В этой связи конкретным примером может служить деятельность КБ «Люблино», являвшегося в одно время доверительным банком администрации Юго-Восточного административного округа г. Москвы. Указанный банк эффективно выполнял функции интеграции и координации экономического развития региона \ Так или иначе, но к настоящему времени доверительных банков в Москве не сохранилось.

В процессе рассмотрения развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы наблюдается некоторая несогласованность позиций городских органов управления в вопросах видения роли данных кредитных организаций. Так, например, Постановление Правительства Москвы от 19.09.95 № 782 «О Московской городской программе "Жилище"»86 в п. 5.2 гласит: «Решению [43]

жилищной проблемы будет способствовать изменение ныне практикуемого порядка хранения средств городского бюджета на счетах в уполномоченных (доверительных) коммерческих банках и отказ от их услуг по осуществлению бюджетного финансирования. Средства налогоплательщиков по социально - экономическим и этическим соображениям не должны служить источником доходов коммерческих банков».

Тем же числом (19.09.95) датируется Постановление Правительства Москвы № 790 «О подготовке второго и третьего выпусков облигаций Московского государственного облигационного жилищного займа»87. Данное Постановление, в свою очередь, указывает: «В целях дальнейшего развития прогрессивных форм финансирования жилищного строительства путем привлечения в эту сферу свободных денежных средств населения и юридических лиц на выгодной для них основе, защиты этих средств от инфляции Правительство Москвы постановляет: ... На основании решения Совета уполномоченных банков Правительства Москвы от 16.11.94 (протокол № 7) о возложении функций генерального менеджера

Московского государственного жилищного облигационного займа на АБ "Инкомбанк" подтвердить их на второй и третий выпуски облигаций этого займа» .

Впоследствии очевидность результативности деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в бюджетной сфере Москвы привела к изданию Распоряжения Мэра Москвы от 01.11.95 № 584-РМ «О Концепции управления средствами бюджета Москвы и взаимодействии с банковской системой города» . Данное Распоряжение Мэра Москвы можно отнести к числу правовых актов, имеющих принципиальное значение для регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы. Это объясняется тем, что данным актом была утверждена Концепции построения системы управления средствами бюджета

х7 Тверская, 13. 1995, №42.

хх АКБ «Инкомбанк» введен в состав уполномоченных банков Правительства Москвы Распоряжением мэра Москвы от 19.04.94 № 181-PM.

Москвы.

Концепция, утвержденная Мэром Москвы, устанавливала базовые цели управления средствами бюджета города, достижение которых представлялось необходимым условием нормального функционирования всего городского хозяйства. К таким целям были отнесены: повышение эффективности использования финансовых ресурсов, повышение управляемости средствами бюджета, формирование правовой базы функционирования бюджетных счетов и элементов банковского контроля за ними, разработка Бюджетного кодекса Москвы, обеспечение сохранности обращаемых в банковской системе бюджетных средств, расширение форм обеспечения краткосрочной ликвидности бюджета.

При разработке Концепции учитывалось то, что в условиях нестабильности банковской системы существует объективно обусловленная потребность в создании и обеспечении функционирования системы отслеживания степени надежности банков, допущенных к обслуживанию бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы. В связи с этим, признавалось необходимым утверждение Правительством Москвы экономических нормативов для банков, занятых обслуживанием бюджетных и внебюджетных счетов города, и осуществление систематической проверки их соблюдения. Это привело к формулированию вывода о целесообразности создания при Департаменте финансов Экспертного совета, кадровый состав которого включает опытных аналитиков. При этом следует иметь ввиду, что решение о создании Экспертного Совета при Департаменте финансов Правительства Москвы, как ранее уже указывалось, было принято на заседании Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы (Протокол № 3 от 14.04.94).

В целях сокращения расходов бюджета на стадиях перевода и перераспределения средств в пользу конкретных пользователей бюджетных ресурсов было признанно необходимым участие коммерческих банков в

т Вестник Мэрии Москвы. 1995, № 22.

процессе оптимизации бюджетного финансирования. В частности,

предусматривалась организация прямого кредитования расходов городского бюджета. Система прямого кредитования бюджета должна обеспечиваться финансовыми организациями, которые могли бы в случае необходимости использовать собственные временно свободные средства для краткосрочного кредитования бюджета. При этом, в качестве таких финансовых организаций предполагалось задействовать банки - агенты (уполномоченные банки Правительства Москвы) по исполнению бюджета г. Москвы. Создание системы прямого кредитования бюджета означало выработку и согласование единой процедуры кредитования, регламентирующей порядок

предоставления кредитных ресурсов, в том числе наличие гарантий возвратности и контроль за расходованием перечисленных средств. Прямое кредитование было возможно осуществлять путем временного замещения бюджетных средств вексельными кредитами на условиях, обеспечивающих финансовые интересы города.

В Концепции особое внимание уделено организации бюджетной информационной системы Москвы, которая заключается в следующем. Департаменту финансов было поручено устанавливать форматы и сроки, в соответствии с которыми организации должны предоставлять информацию о состоянии бюджетных ресурсов. Основными поставщиками информации о состоянии бюджетных счетов признавались уполномоченные банки Правительства Москвы, являющиеся банками-агентами по исполнению бюджета г. Москвы, и Муниципальный банк. Кроме того, в целях оптимизации управления бюджетными средствами Департаменту финансов предписывалось осуществлять обработку полученной информации. Соответствующая информация направлялась в финансовые органы городских властей и главным распорядителям кредитов бюджета Москвы.

Особо примечательно, что в Концепции закреплено компромиссное решение о распределении функций по обслуживанию муниципальных бюджетных и внебюджетных счетов между уполномоченными банками (банками - агентами) и Муниципальным банком. При этом в п. 5.2. Концепции уточнялось содержание понятий «уполномоченный банк Правительства Москвы» и «муниципальный банк». Что касается первого понятия, то его дефиниция соответствует определению, данному ранее в Постановлении Правительства Москвы от 01.06.93 № 525 «Об организации работы по взаимодействию уполномоченных банков с Правительством Москвы». А муниципальным банком признавался банк, доля муниципальной собственности в уставном фонде которого составляет не менее 51 %, действующий на основании Генерального соглашения с Правительством Москвы. В п. 5.4. Концепции подчеркивается, что Московский муниципальный банк - Банк Москвы «ориентируется, прежде всего, на обслуживание счетов по привлечению бюджетных и внебюджетных ресурсов».

Размещение расходных бюджетных счетов (групп счетов) в уполномоченных банках Правительства Москвы предусмотрено производить на основании Положения о конкурсах. Основными принципами конкурса были признаны следующие:

• счета, как правило, размещаются группами, сформированными Департаментом финансов г. Москвы и главными распорядителями кредитов по отраслевому или территориальному признаку;

• для каждого счета (группы счетов) определяются индивидуальные условия обслуживания, в частности, обеспечение со стороны банка электронного документооборота, бесплатных инкассаторских услуг, предоставление оперативной информации по определенному регламенту о совершаемых операциях, выполнения контрольных функций по заданному регламенту, обязательства по кредитованию бюджетных счетов на определенных условиях, требования по территориальному размещению филиалов и других операционных подразделений банка, другие условия; условия конкурса должны быть доведены до всех уполномоченных банков Правительства Москвы;

• максимальное сокращение сроков прохождения платежей;

• максимальная "прозрачность" счетов;

• максимальная защита от инфляционных процессов.

р При проведении конкурсов предписывалось учитывать комплексный

экономический эффект (время прохождения платежей, степень контроля за использованием средств, возможности кредитования и начисление процентов по остаткам). Примечательно указание о необходимости обеспечить равенство условий участия уполномоченных банков Правительства Москвы в конкурсе. Дело в том, что формулировка данного положения позволяет предполагать, что Московскому муниципальному банку могут быть предоставлены иные условия (предположительно более выгодные).

В тексте Концепции содержится свидетельство о создании в Москве соответствующих органов управления, обеспечивающих взаимодействие Правительства Москвы с уполномоченными банками и Муниципальным банком. Основными направлениями деятельности данных органов являются:

* • осуществление постоянного контроля за состоянием банковской

сферы, выработка рекомендаций Мэру и Правительству Москвы по защите финансовых интересов Правительства Москвы в кризисных условиях;

• разработка на основе данной Концепции конкретных программ и мероприятий по реализации Концепции и контроля за ее выполнением;

• организация конкурсов;

• регулярный мониторинг финансового состояния уполномоченных банков и Муниципального банка и рассмотрение заявок банков о

• включении их в число уполномоченных банков Правительства

Москвы90;

4(1 Во исполнение Распоряжения Мэра Москвы от OM 1.95 № 584-РМ «О Концепции управления средствами бюджета г. Москвы и взаимодействии с банковской системой города» Распоряжением Мэра Москвы от 23.02.96 № 86-РМ была утверждена «Программа реализации Концепции управления средствами бюджета г. Москвы». В Программе, в частности, указывается о проведении Экспертным советом

• координация деятельности уполномоченных банков по вопросам финансового, экономического и организационного взаимодействия в различных сферах городских интересов Москвы;

• содействие финансово - кредитному обеспечению структурной перестройки экономики;

• рассмотрение вопросов об участии уполномоченных банков в качестве инвесторов в реализации городских инвестиционных программ;

• выработка рекомендаций по вопросам организационно экономического обеспечения условий функционирования уполномоченных банков;

• координация предложений спонсорства и благотворительной деятельности по отдельным социальным и культурным акциям города;

• решение всех иных вопросов, представляющих интерес взаимного сотрудничества Правительства Москвы и уполномоченных банков.

В Концепции отдельный пункт91 полностью посвящен вопросу о правовом положении уполномоченных банков Правительства Москвы и именуется «Банки - агенты (уполномоченные банки) Правительства Москвы». Очевидно, что применение такого приема юридической техники как структурное обособление свидетельствует об особой значимости регулируемых правоотношений.

Согласно положениям данного структурного элемента Концепции, статус банка - агента (уполномоченного банка) предоставляется по решению Правительства Москвы после подписания типовых договоров, [44] [45] регламентирующих взаимодействие банков и органов городской исполнительной власти.

При выборе банков - агентов (уполномоченных банков) Правительство Москвы оценивает кандидатов с точки зрения надежности банка, наличия квалифицированного персонала, опыта работы со счетами бюджетных организаций, участия в программах городского развития и способности обеспечить информатизацию сопровождения бюджетного процесса.

Первостепенными обязанностями уполномоченных банков, согласно Концепции, являются:

1) осуществление ведения отраслевых систем муниципальных бюджетных и внебюджетных счетов бюджетных организаций, а также внедрение наиболее удобных форм расчетно-кассового обслуживания муниципальных учреждений и организаций, в частности:

• автоматизация обслуживания;

• ускоренное предоставление банковских выписок;

• обслуживание по юридическому адресу;

• инкассация денежных средств бюджетных организаций.

2) осуществление расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций в соответствии с Порядком расчетно-кассового обслуживания коммерческими банками основного и филиальных счетов бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций, предусмотренным в приложении к Распоряжению Мэра Москвы от 22 февраля 1994 г. № 78-РМ.

3) произведение ежемесячного начисления процентов по ежедневному остатку денежных средств на расчетных счетах муниципальных учреждений, предприятий и организаций в соответствии с типовым договором расчетно- кассового обслуживания счета по исполнению бюджета г. Москвы (или счета распорядителя кредитов).

4) осуществление на основании предложений Правительства Москвы кредитования предприятий и организаций, а также мероприятий, осуществляемых в рамках целевых программ развития г. Москвы.

5) регулярное представление в Департамент финансов Правительства Москвы (подведомственные ему финансовые органы) финансовую отчетность в установленных объемах и форматах.

6) участие в разработке, эксплуатации и совершенствовании расчетной системы Москвы

7) наличие технических программно - аппаратных средств, квалифицированного персонала, доступа к телекоммуникациям, достаточных для осуществления оперативного предоставления и получения информации в согласованных форматах по каналам информационно - расчетной системы.

8) проведение экспертного анализа транспортных сетей (разного технологического уровня) передачи данных в рамках г. Москвы.

Определенный интерес представляет положение Концепции об организации бюджетной информационной системы на базе информационнодилинговой сети АОЗТ «Межбанковский финансовый дом». В то же время, данное положение нельзя признать новеллой, т.к. оно уже было ранее зафиксировано в других правовых актах[46].

В Концепции указана возможность использования традиционного для западных стран, но еще недостаточно развитого в России инструмента покрытия бюджетного дефицита - эмиссии муниципальных долговых обязательств (муниципальных ценных бумаг). Так, например, указывалось, что уполномоченный банк может участвовать в разработке параметров и условий выпуска муниципальных ценных бумаг, выполнять функции по их распространению на комиссионной основе, осуществлять гарантированный выкуп их у эмитента по согласованной цене, а также оказывать

консультационные услуги по вопросам формирования портфелей ценных бумаг.

Помимо прочего, в целях усиления контроля Департамента финансов за банковским обслуживанием бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы предусмотрено формирование реестра бюджетных и внебюджетных счетов. Одно из первоочередных направлений упорядочения функционирования банковских счетов, принадлежащих муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям, - перевод бюджетных и внебюджетных счетов из банков, не имеющих договорных отношений с такими клиентами, в уполномоченные банки Правительства Москвы.

В связи с этим напомним, что в распоряжениях Мэра Москвы от 05.01.95 № I -PM «О первоочередных мерах по созданию Московского муниципального банка» и от 04.05.95 № 228-РМ «О подготовке концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы, а также взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками» предусматривались мероприятия по переводу обслуживания всех бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы из уполномоченных банков Правительства Москвы в Московский муниципальный банк. Таким образом, следует признать, что при утверждении рассматриваемой Концепции, осуществление данных мероприятий было признано нерациональным. Данное обстоятельство свидетельствует о высокой оценке администрации Москвы, данной деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.

Во исполнение положений вышерассмотренной Концепции было выпущено Распоряжение Мэра Москвы от 19.01.96 № 25-РМ «О порядке формирования Единого реестра бюджетных, внебюджетных и хозрасчетных счетов учреждений, предприятий и организаций г. Москвы» . В результате в Москве была введена реестровая система учета и функционирования бюджетных, внебюджетных и хозрасчетных счетов учреждений,

Вестник Мэрии Москвы. 1996, № 2.

95

предприятии и организации, подведомственных органам городского управления, префектурам и муниципальным управлениям. При этом Единый реестр счетов учреждений, предприятий и организаций был структурирован в форме трех разделов:

• реестр бюджетных счетов;

• реестр внебюджетных счетов;

• реестр хозрасчетных счетов.

Единый реестр счетов стал существенным дополнением к действующему в Москве механизму расчетно-кассового обслуживания коммерческими банками. C его помощью Департамент финансов и Московский региональный аналитический центр получали возможность эффективного контроля за движением средств по бюджетным счетам. В перспективе реестр планировался также использоваться основными распределителями кредитов по бюджету Москвы (департаментами, комитетами, префектурами административных округов), которые смогли бы иметь доступ к полной информации о счетах, на которых аккумулируются выделенные средства. Разработка и реализация реестра проводилась Межбанковским финансовым домом в сотрудничестве с Департаментом финансов Правительства Москвы. Кроме того, в распоряжении констатировался факт создания на основе передовых телекоммуникационных технологий программно

технологического комплекса реестра, обладающего современными средствами защиты информации от несанкционированного доступа (механизм сертифицирован ФАПСИ), а также удобным интерфейсом.

По вопросам формирования Единого реестра позднее было принято и Распоряжение заместителя Премьера Правительства Москвы от 21.03.96 № 316-РЗП «Об утверждении Положения о Едином реестре бюджетных, внебюджетных и хозрасчетных счетов учреждений, предприятий и организаций г. Москвы»94. Согласно Положению, Департамент финансов

Правительства Москвы ведет Единый реестр бюджетных, внебюджетных и хозрасчетных счетов учреждений, предприятий и организаций, осуществляет регистрацию данных счетов, а также является держателем Единого реестра. В числе пользователей Единого реестра рассматривались, в частности, «уполномоченные банки (банки - агенты) Правительства Москвы, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание бюджетных, внебюджетных и хозрасчетных счетов учреждений, предприятий и организаций г. Москвы»[47]. Помимо уполномоченных банков Правительства Москвы в это число вошли главные распорядители кредитов по бюджету г. Москвы (департаменты, комитеты, главные управления отраслевых органов управления, префекты административных округов), финансовые органы исполнительной власти Москвы и Государственная налоговая инспекция по г. Москве, а также Московский региональный аналитический центр.

Знаковым явлением, указывающим на позитивную оценку органов власти Москвы своего взаимодействия с уполномоченными банками, является издание Постановления Правительства Москвы от 30.01.96 № 96 «О мерах по дальнейшему совершенствованию взаимодействия между Правительством Москвы и банковской системой города»[48]. В данном правовом акте признавалось, что в городе сложилась система коммерческих банков (уполномоченных банков Правительства Москвы), которая в целом обеспечивает нормальное функционирование рыночной экономики и социально - экономическое развитие городского хозяйства. Кроме того, свидетельствовалось, что деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы позволила улучшить расчетно-кассовое обслуживание предприятий и организаций города, служб городского хозяйства, обеспечить лучшую сохранность бюджетных средств и более эффективное их использование в условиях кризисных проявлений в экономике, инфляционных процессов. При этом, констатировался факт

возрастания объема инвестиций коммерческих банков в развитие городского хозяйства Москвы, целевых программ и увеличения отчисления средств банков на благотворительные цели. В то же время, отмечалось то, что возможности взаимовыгодного сотрудничества коммерческих банков г. Москвы с администрацией города не используются в полной мере. Вследствие этого в рассматриваемом правовом акте Правительства Москвы было постановлено:

1) Рекомендовать Совету представителей уполномоченных банков образовать на общественных началах рабочие группы по направлениям:

• инвестиции в городские проекты;

• расчетно-кассовое обслуживание;

• фондовый рынок;

• банковские технологии;

• безопасность банков.

2) Рекомендовать Совету представителей уполномоченных банков по итогам работы уполномоченных банков рассматривать вопросы по их ротации с учетом изменения финансового состояния, вклада в развитие городских проектов и программ, качества обслуживания бюджетных счетов.

3) Выбор кредитных организаций, на счетах которых будут размещаться бюджетные средства городских организаций, осуществлять на конкурсной основе.

Традиционным направлением деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы можно признать их участие в реализации жилищной политики в Москве.

Постановлением Правительства Москвы от 05.03.96 № 201 «О целевых накопительных жилищных вкладах и кредитовании жилищного строительства»97 установлен порядок и условия финансирования жилищного строительства жителями Москвы за счет собственных средств и льготных кредитов, выдаваемых уполномоченными банками Правительства Москвы.

Уполномоченный банк действует на основе договора, специально заключенного с Правительством Москвы.

В рамках указанной деятельности в уполномоченных банках Правительства Москвы были открыты целевые накопительные жилищные вклады. Открытие данных счетов осуществлялось в целях предоставления дополнительных возможностей гражданам, постоянно прописанным (зарегистрированным) в г. Москве, в решении жилищных проблем, привлечения средств населения на жилищное строительство и сбережения их от инфляции.

Условия и порядок накопления денежных средств и предоставления кредитов, используемых на жилищные цели, права и обязанности сторон определялись сберегательным жилищным контрактом и кредитным договором. Указанные контракт и договор заключались между вкладчиком и учреждением уполномоченного банка Правительства Москвы.

Правительство Москвы и коллегия Департамента строительства в Постановлении от 18.04.96 № 337-10 «Об итогах работы комплекса перспективного развития города за I квартал т.г. и задачах на H квартал 1996 г.» отметили увеличение в I квартале 1996 г. темпов реализации жилищного строительства и строительства объектов отраслей городской

инфраструктуры. В то же время, был указан ряд негативных моментов, снижающих в целом эффективность деятельности строительного комплекса:

• не удалось в полном объеме решить вопросы финансового обеспечения инвестиционной программы;

• несмотря на принятые меры, программа строительства остается несбалансированной с финансовыми ресурсами;

• не уделяется должного внимания развитию ипотечного

кредитования и вексельного обращения, широкому использованию

,7 Вестник Мэрии Москвы. 1996, № 8.

Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»),

налогового механизма как дополнительным инструментам регулирования инвестиционной деятельности на территории города.

Вследствие сложившейся ситуации были даны указания о подготовке предложений по созданию пула из уполномоченных банков Правительства Москвы для организации льготного кредитования и финансирования жилищного строительства за счет привлечения средств населения как основы ипотечной системы.

Поиск дополнительных форм внебюджетного финансирования жилищного строительства, защиты от инфляции сбережений граждан, направляемых на строительство жилья, расширения возможностей приобретения жилья населением было, как уже ранее отмечалось, привел к принятию решения о выпуске в 1995-1996 гг. Московского жилищного облигационного займа (МЖОЗ)99. Первый выпуск облигаций МЖОЗ позволил отработать основные механизмы использования жилищных облигаций как одной из форм привлечения средств населения и юридических лиц для строительства жилья, но вместе с тем обнаружил ряд проблем и недостатков. Впоследствии было принято Постановление Правительством Москвы от 19.09.95 № 790 «О подготовке второго и третьего выпусков облигаций Московского государственного жилищного облигационного займа (МГЖОЗ)». Департаменты Правительства Москвы совместно с АБ "Инкомбанк" (Генеральным менеджером МГЖОЗ) с привлечением ряда консалтинговых фирм провели работу, направленную на совершенствование концепции и конструкции займа, перестройку его организационной структуры, повышение привлекательности облигаций, расширение круга потенциальных инвесторов, создание новой модели реализации муниципального жилья по накопительному принципу с использованием механизма облигационного займа и мер государственной поддержки

владельцев облигаций. При этом были учтены и устранены недостатки первого выпуска облигаций МЖОЗ.

В Постановлении Правительства Москвы от 04.06.96 № 466 «О втором выпуске облигаций Московского государственного жилищного облигационного займа»100 дана положительная оценка проделанной работе по подготовке проекта МГЖОЗ. Правительство Москвы, принимая во внимание актуальность решения задач жилищной политики города, в указанном акте постановило, в частности, рекомендовать Генеральному менеджеру сформировать Московский облигационный синдикат. В состав данного синдиката предусматривалось включить уполномоченные банки Правительства Москвы, а также другие банки и инвестиционные компании, имеющие лицензии на проведение операций на рынке ценных бумаг. В последствии было установлено, что участниками Московского облигационного синдиката являются «юридические лица профессиональные участники рынка ценных бумаг, обеспечивающие на основании договоров с Генеральным менеджером первичное размещение облигаций МГЖОЗ-2, входящие в не имеющее самостоятельного юридического лица Объединение финансовых и инвестиционных институтов»101.

В результате проводимой городской администрацией политики по организации взаимодействия с уполномоченными банками

Правительства Москвы количество прецедентов открытия в последних бюджетных и внебюджетных счетов неуклонно росло. В подтверждение заявленного тезиса приведем несколько фактов.

Распоряжением Премьера Правительства Москвы от 05.06.96 № 504-РП «О Положении о порядке формирования и использования фонда продовольственных ресурсов Правительства Москвы и положениях о работе Кредитной комиссии Правительства Москвы по вопросам

Вестник Мэрии Москвы. 1996, № 14.

1(11 П. 2.5. приложения № 2 к Постановлению Правительства Москвы от 04.06.96 № 466.

продовольственного обеспечения»[49] утверждено и введено в действие «Положение о порядке формирования и использования Фонда продовольственных ресурсов Правительства Москвы». Указанный Фонд представляет собой часть средств бюджета города, предназначенных для закупок продовольствия для Москвы и аккумулируемых на специальных бюджетных счетах. Данные счета открываются Департаментом продовольственных ресурсов в уполномоченных банках Правительства Москвы. В этих же банках по согласованию с Департаментом продовольственных ресурсов открывают текущие бюджетные счета и юридические, котором выделяются средства из Фонда. В Положении установлено, что соответствующие юридические лица должны получить согласие банка на принятие средств и обеспечение контроля за их целевым использованием и своевременным погашением, а также подлинники гарантий банков. Особенность заключается в том, что согласие и гарантии должен выдать именно тот уполномоченный банк Правительства Москвы, в котором открыт бюджетный счет данных лиц.

В соответствии с Распоряжением Премьера Правительства Москвы от

12.08.96 № 726-РП «О комитете фармации»[50] в уполномоченных банках Правительства Москвы были открыты счета Комитета фармации Правительства Москвы.

Средства целевого внебюджетного территориального дорожного фонда города Москвы, согласно Постановлению Московской городской думы от

27.11.96 № 101 «О Положении о порядке образования и использования средств Целевого внебюджетного территориального дорожного фонда города Москвы»[51], размещались на специальном счете также в уполномоченных банках Правительства Москвы. При этом для каждого доходного источника открывался отдельный субсчет.

В связи с утверждением новой структуры Управления народно - хозяйственным комплексом города, а также в целях упорядочения использования средств из городских источников, направляемых на жилищное строительство, было издано Распоряжение Мэра Москвы от

31.12.96 № 658/1-РМ «Об упорядочении использования средств из городских источников, направляемых на жилищное строительство»[52]. Управлению внебюджетного планирования развития города было предписано открыть по согласованию с Департаментом финансов специальные счета в одном из уполномоченных банков Правительства Москвы и заключить договор на расчетно-кассовое обслуживание. Целью выполнения данных действий служило аккумуляция средств, перечисляемых в целевой бюджетный фонд финансирования муниципального жилья и направляемых на погашение кредиторской задолженности по внебюджетному жилищноинвестиционному фонду, образовавшейся до 1 января 1997 года.

Управление бюджетного планирования городского заказа комплекса социальной сферы, в свою очередь, также обязывалось открыть специальный бюджетный счет в одном из уполномоченных банков Правительства Москвы и заключить договор на расчетно-кассовое обслуживание. При этом Управление должно проводить согласования с Департаментом финансов.

Распоряжением Мэра Москвы от 27.01.97 № 71-PM[53] [54] было утверждено «Положение о Комитете здравоохранения Москвы». В данном положении, как и в положениях о ряде иных структурных подразделений администрации Москвы, отмечено, что Комитет имеет текущий, бюджетный и другие счета в уполномоченных банках Правительства Москвы.

Преследуя цели практической реализации механизма страховой защиты жилья в Постановлении Правительства Москвы от 04.02.97 № 61 «О реализации системы страховой защиты жилья» было предусмотрено осуществление определенных мер. В силу этого было установлено положение, в соответствии с которым соответствующие страховые организации обязывались аккумулировать свои свободные резервы в уполномоченных банках Правительства Москвы. Имелись в виду резервы, сформированные за счет средств дирекций единого заказчика и жилищных предприятий Управления городского заказа комплекса городского хозяйства для уплаты страховых взносов. Аккумулирование данных резервов производилось в целях использования при льготном кредитовании предприятий и организаций комплекса городского хозяйства по согласованию с руководителем комплекса.

Развитие правового регулирования свидетельствует о постоянной и активной разработке новых взаимовыгодных направлений сотрудничества уполномоченных банков Правительства Москвы с органами власти Москвы. Вследствие этого обогащалось социально- экономическое содержание рассматриваемых отношений. Примером может послужить включение в предмет деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы отношений, складываемых в рамках реализации политики по развитию туризма в столице.

Туристический бизнес был признан Правительством Москвы в качестве одной из приоритетных отраслей городской экономики. Это обусловило возникновение особого внимания столичной администрации, направленное на финансовое обеспечение и обслуживание гостинично-туристского комплекса (ГТК) г. Москвы. Отсутствие системного подхода в данном вопросе не позволяло, с одной стороны, осуществлять необходимый мониторинг финансовых потоков в ГТК, что приводило к недостаточному получению городских бюджетных поступлений, а с другой стороны, обеспечить максимальную доходность предприятий данной отрасли. В целях решения данных проблем Распоряжением Мэра Москвы от 10.12.96 № 585/1 - PM «О создании Московской дисконтной системы»108 была утверждена

IOS

Вестник Мэрии Москвы. 1997, № 6.

«Концепция совершенствования финансового обслуживания и обеспечения ГТК г. Москвы».

Концепция представляла собой организационную схему отраслевого построения финансовой деятельности по обеспечению и обслуживанию ГТК г. Москвы. Указанная схема построения финансовой деятельности основывалась на договорных отношениях между финансовыми институтами, обслуживающими ГТК, предприятиями ГТК и соответствующими органами государственного управления г. Москвы. Схема ориентированна на взаимную заинтересованность сторон в развитии гостинично-туристического бизнеса.

В Концепции особое внимание уделено вопросам взаимодействия ГТК с уполномоченными банками Правительства Москвы. В целях привлечения дополнительных инвестиций в ГТК предусмотрено создание уполномоченными банками совместно с ГАО "Москва" финансово - информационного центра (ФИЦ) ГТК г. Москвы. Было установлено, что ФИЦ образуется в одном из уполномоченных банков на основе межбанковского соглашения и будет обеспечивать учет и мониторинг финансовых потоков в ГТК. Уполномоченные банки будут передавать в ФИЦ финансовую информацию по предприятиям ГТК. Уполномоченный банк, являющийся основным держателем счетов Фонда развития туризма "Москва", обязывался создать единый клиринговый центр для обеспечения взаиморасчетов предприятий ГТК. Предприятиям ГТК предписывалось совместно с ГАО "Москва" и по согласованию с руководством уполномоченных банков разработать единые условия и стандарты обслуживания предприятий ГТК всеми банками. Договоры соответствующих сторон должны были периодически перезаключаться по мере изменения ставок рефинансирования ЦБ РФ и иных параметров финансового рынка.

В организации взаимодействия уполномоченных банков Правительства Москвы с городской администрацией особая роль отводилась Департаменту финансов, что было подтверждено

содержанием новой редакции Положения о Департаменте финансов г. Москвы, утвержденного Распоряжением Мэра Москвы от 06.03.97 № 189-РМ109. Новой редакцией Положения устанавливалось, что осуществление единой финансовой политики Правительства Москвы предусматривает формирование системы уполномоченных банков Правительства Москвы, а также осуществление наблюдения за финансовым состоянием данных банков. К тому же, следует иметь ввиду, что ранее упоминавшийся Экспертный совет был образован именно при Департаменте финансов. Положения иных правовых актов свидетельствуют о детализации полномочий Департамента финансов в области взаимодействия городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.

В этой связи рассмотрим некоторые положения Порядка организации конкурсов на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для городских нужд за счет бюджетных средств, утвержденного Распоряжением Премьера Правительства Москвы от 24.07.97 № 808-РП110. Данный правовой акт был издан в целях обеспечения эффективного расходования бюджетных средств, а также недопущения злоупотреблений государственными служащими своим положением при организации закупок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для городских нужд. В упомянутом Порядке уполномоченным банкам Правительства Москвы отводились функции, заключающиеся в следующем:

• в данных банках размещались бюджетные средства, предназначенные для осуществления соответствующих закупок;

• в одном из уполномоченных банков открывался специальный бюджетный счет Департамента финансов. На этот счет перечислялись средства, предназначенные для пополнения фонда

11,4 Вестник Мэрии Москвы. 1997, № 12.

11(1 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»).

продовольственных ресурсов Правительства Москвы в пределах утвержденных бюджетом г. Москвы ассигнований;

• от уполномоченных банков принимались банковские гарантии обеспечения исполнения обязательств заемщиков.

В то же время именно Департаменту финансов поручалось решать вопросы, связанные с организацией платежного оборота, определением режима обслуживания бюджетных счетов, а также привлечением внебюджетных средств.

В целях организации процесса формирования и расходования средств внебюджетного жилищно-инвестиционного фонда города Москвы Постановлением Московской городской Думы от 11.06.97 № 39 было утверждено «Положение о внебюджетном жилищно-инвестиционном фонде города Москвы»1 !1. Внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд города Москвы формировался в целях финансирования городских жилищных программ. В Положении предписано открытие в уполномоченном банке Правительства Москвы при согласовании с Департаментом финансов Правительства Москвы специального счета, на котором должны аккумулироваться и учитываться средства Фонда.

Распоряжением Мэра Москвы от 20.08.97 № 643-РМ было утверждено «Положение о Центре Медицинской инспекции Комитета здравоохранения Москвы»[55] [56] в целях усиления государственного контроля за деятельностью субъектов, оказывающих медицинскую помощь в Москве. Положением предусмотрено открытие в уполномоченных банках Правительства Москвы расчетного и иных счетов Медицинской инспекции.

Постановлением Правительства Москвы от 26.08.97 № 652 был одобрен проект Постановления Московской городской Думы "О внебюджетном Фонде пожарной безопасности города Москвы" . В данном документе определялось, что внебюджетный Фонд пожарной безопасности города

Москвы представляет собой сумму средств, аккумулируемых на специальном банковском счете в одном из уполномоченных банков Правительства Москвы. При этом Департамент финансов наделялся функциями распорядителя соответствующих средств.

В Плане работы Правительства Москвы на IV квартал 1997 г., утвержденном Распоряжением Премьера Правительства Москвы от

30.09.97 № 1070-РП114, предусматривалось завершить «работы по созданию единой системы взаимодействия Правительства Москвы с кредитно-банковской системой города». В число лиц, привлекаемых к выполнению указанных работ, был включен Совет представителей уполномоченных банков. Изложенное позволяет судить о признании администрацией города позитивной роли Совета представителей уполномоченных банков в процессе удовлетворения городских нужд, а также о намерении осуществить переход к новому этапу развития деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.

В рамках мер, предпринятых Правительством Москвы для финансового обеспечения социально - экономического развития районов, осуществления функций и полномочий районных управ, а также дальнейшего упорядочения практики формирования и использования средств финансовых ресурсов районов Постановлением Правительства Москвы от 20.01.98 № 46 был одобрен проект закона города Москвы «О финансовых ресурсах района в городе Москве»115. В данном документе финансовые ресурсы района рассматриваются в качестве собственности города Москвы, находящейся в оперативном управлении Управы. Исходя из этого, получается, что все финансовые ресурсы муниципальных органов Москвы являются государственной собственностью субъекта Российской Федерации. В то же время необходимо признать, что данные нормы вступают в противоречие с конституционными основами местного самоуправления и Федеральным

законом от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации»[57].

Однако в связи с тематикой проводимого исследования нас интересует положение, содержащееся в статье 7 рассматриваемого документа. В целях исполнения бюджетной сметы главе Управы предписывается открыть специальный текущий бюджетный счет в уполномоченном банке Правительства Москвы или в Банке Москвы.

В социально значимых целях Правительство Москвы использовало и консультативно-экспертный потенциал уполномоченных банков. На это указывает Распоряжение Первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 19.02.98 № 135-РЗП «О мерах по усилению контроля за реализацией конкурсного размещения объектов городского заказа и использованием средств на финансирование строительства»[58], в котором Управлению инвестиционной политики и финансирования из городских источников предписано взаимодействовать с Мосстройэкономбанком, являющимся уполномоченным банком Правительства Москвы. Задачей привлечения данного банка являлась проведение проверки наличия и полноты документов, необходимых для заключения договоров, а также проверок правильности расходования организациями - заказчиками денежных средств.

Постановлением Московской городской Думы от 03.06.98 № 54 принят «Отчет о деятельности Контрольно - счетной палаты Москвы за 1997 год» . Рассмотрение данного акта уместно в рамках нашего исследования вследствие того, что Контрольно-счетная палата выполняла экспертно - аналитические работы по вопросам организации взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками, а также совершенствования расчетно-кассового обслуживания бюджета Москвы. Согласно Отчету, с 1995 по 1997 год существовала некоторая

неопределенность в правовом регулировании расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета. Сложившаяся ситуация повлекла потерю причитающейся бюджету города Москвы части процентов, начисляемых по среднедневному остатку на счетах. В Отчете особое внимание уделяется следующим рекомендациям, адресованным Департаменту финансов:

• в целях повышения эффективности использования бюджетных средств регулярно проводить экспертизу финансовых показателей кредитных организаций, не только претендующих войти в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, но и уже включенных в этот состав;

• во исполнение Постановления Правительства Москвы от 27.05.97 № 387 «О дополнительных мерах по укреплению дисциплины исполнения городского бюджета по итогам контрольно аналитической работы Контрольно - счетной палаты Москвы в 1996 г.» прекратить практику открытия распорядителями кредитов счетов в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками Правительства Москвы, даже при наличии письменного ходатайства вышестоящей организации.

Рассматривая правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы необходимо учитывать уникальность положения Совета представителей уполномоченных при Мэре Москвы. Уникальность заключается в том, что данный орган защищает коммерческие интересы соответствующих кредитных организаций, но в то же время преследует цели социального характера. Так, например, Советом было предложено задействовать уполномоченные банки Правительства при оказании финансовой помощи осуществлению строительства домов для военнослужащих 205 бригады под г. Буденновском. Принимая данное предложение, Мэр Москвы издал Распоряжение от 25.06.98 № 623-РМ «О продолжении финансирования банками строительства домов для

военнослужащих под г. Буденновском»"9, в котором было предусмотрено оказание финансовой поддержки за счет дополнительного начисления уполномоченными банками Правительства Москвы процентов по остаткам на счетах муниципальных учреждений, предприятий и организаций г. Москвы. При этом на Департамент финансов возлагалась обязанность осуществлять контроль за исполнением уполномоченными банками расчетно-кассового обслуживания счетов городского хозяйства.

Как следует из ранее изложенных правовых положений основное направление деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы заключалось в обслуживании бюджетных и внебюджетных счетов. Об этом свидетельствуют и другие факты, датируемые в рамках рассматриваемого периода. Приведем некоторые из них.

Приложение к Распоряжению Премьера Правительства Москвы от

26.06.98 № 687-РП «О выделении бюджетных средств на закупку техники и внедрение новых технологий в овощеводческих хозяйствах Московской области на лизинговых условиях»120 представляет собой «Положение об использовании бюджетных средств г. Москвы, направляемых для поддержки сельхозпроизводителей Московской области на условиях лизинга». В соответствии с данным Положением лизинговые средства являются бюджетными средствами, направляемыми для поддержки сельхозпроизводителей Московской области. Данные средства находятся в управлении у лизинговых компаний и размещаются на счетах в уполномоченном банке Правительства Москвы. Лизинговая компания со своих счетов в уполномоченном банке производит платежи поставщикам. На указанных счетах лизинговой компанией аккумулируются средства, полученные от сбора лизинговых платежей и арендной платы. Кроме того, уполномоченные банки Правительства Москвы введены в круг лиц, осуществляющих контроль за целевым использованием лизинговых средств. [59]

Распоряжением Мэра Москвы от 29.06.98 № 696-РП «О внесении изменений в Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 24 июля 1997 года № 808-РП» были внесены существенные коррективы в правовое регулирование осуществления закупок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для городских нужд за счет бюджетных средств. В то же время осталась в силе правовая норма, в соответствии с которой поставщики указанных товаров размещали бюджетные средства, предоставленные им по договору целевого займа, именно в уполномоченных банках Правительства Москвы.

В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 31.03.98 № 256 «О предоставлении жителям г. Москвы, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья» было утверждено «Положение о порядке и условиях проведения конкурса по отбору банка для размещения именных блокированных целевых счетов граждан»122. Положением определен порядок организации проведения конкурсного отбора, а также условия и критерии отбора банка для размещения и обслуживания именных блокированных целевых счетов граждан, на которые перечисляются выделенные субсидии. Примечательной является норма п. 1.3. Положения, согласно которой конкурс проводится только среди уполномоченных банков Правительства Москвы и Банка Москвы. Это является свидетельством доверия к деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы со стороны городской администрации.

В соответствии с Распоряжением Мэра Москвы от 23.11.98 № 1185-РМ «О преобразовании государственного учреждения "Центр контроля качества лекарств г. Москвы" в государственное учреждение "Центр сертификации и

1-1 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»).

122 Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 20.08.98 № 929-РПІ «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения закрытого конкурса по отбору банка для размещения именных блокированных целевых счетов граждан»// Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»),

контроля качества лекарств г. Москвы"»123 счета Центра сертификации и контроля качества лекарств г. Москвы открываются также в уполномоченных банках Правительством Москвы.

В Москве проводилась политика по реструктуризации в строительной отрасли города в целях ее сохранения и развития как единого комплекса. По этой причине создавались условия для проведения санационных мер по предотвращению неплатежеспособности, процедур ликвидации и банкротства неэффективных и убыточных отраслевых организаций. В соответствии с законодательством РФ, для обеспечения деятельности арбитражных управляющих необходимо создание специализированного счета. В этой связи Распоряжением Премьера Правительства Москвы от

30.12.98 № 1474-РП «О дополнительных мерах по обеспечению финансового оздоровления предприятий строительного комплекса города» было утверждено «Положение о специализированном счете строительной отрасли и порядке его использования»[60]. Специализированный счет строительной отрасли в пункте 1.2 Положения был определен в качестве расчетного банковского счета, открываемого Управлением инвестиционной политики и финансирования из городских источников в «уполномоченной кредитной организации». Далее, а именно в пункте 2.1 Положения, данная кредитная организация именуется «уполномоченной Правительством Москвы кредитной организацией». Анализ Распоряжения приводит нас к однозначному выводу о том, что имеются ввиду «уполномоченные банки Правительства Москвы». Понятийная неточность, допущенная в рассматриваемом акте обусловлена тем, что при обозначении соответствующих банков использовался не строго формализованный подход, а содержательный. Содержательный подход, в данном случае, позволяет теоретически обобщить уполномоченные банки Правительства Москвы с иными кредитными организациями, взаимодействующими с органами

государственной власти или местного самоуправления в схожей организационно-правовой форме. Иными словами, понятия «уполномоченный банк Правительства Москвы» и «уполномоченная кредитная организация» соотносятся как частное и общее. Разница между содержанием данных понятий заключается в степени теоретического обобщения определенного множества элементов банковской системы РФ.

В связи с реорганизацией Комитета фармации125, а также в целях совершенствования управления отраслью здравоохранения Распоряжением Мэра Москвы от 26.02.99 № 153-РМ было утверждено «Положение о Комитете здравоохранения Москвы» . В соответствии с Положением уполномоченные банки Правительства Москвы обслуживали текущий бюджетный и другие счета Комитета.

Распоряжением Премьера Правительства Москвы от 22.03.99 № 228-РП утверждены «Условия участия страховых организаций в системе страхования жилья» " . Для нас данный акт примечателен тем, что его нормами установлена обязанность страховых организаций, участвующих в системе страхования жилых помещений, размещать страховые резервы, сформированные за счет взносов, поступивших по договорам страхования жилых помещений, в уполномоченных банках Правительства Москвы.

Постановлениями Правительства РФ от 05.02.99 № 130 «О поставках и порядке реализации сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров, поступающих в первом полугодии 1999 г. в соответствии с соглашениями с Правительством Соединенных Штатов Америки и Европейским союзом» и от 15.03.99 № 287 «О дополнительных поставках и порядке реализации сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров, поступающих в первом полугодии 1999 г. в соответствии с дополнительными соглашениями, заключенными между

l2's Распоряжение Мэра Москвы от 18.05.98 № 484-РМ «О реорганизации Комитета фармации путем присоединения к Комитету здравоохранения»// Вестник Мэрии Москвы. 1998, № 18..

12,1 Вестник Мэрии Москвы. 1999, № 6.

127 Вестник Мэрии Москвы. 1999, № 8.

1-8 Собрание законодательства РФ. 1999, № 7, ст. 914.

Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки» на условиях товарного кредита предусмотрен импорт в Москву зерна, риса, мяса говядины и птицы, сухого молока. По данным вопросам было издано Распоряжение Мэра Москвы от 23.04.99 № 406-РМ «О реализации Постановлений Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1999 г. № 130 и от 15 марта 1999 г. № 287»130. В целях обеспечения своевременного расчета за получаемое по импорту продовольствие указанным актом соответствующим предприятиям предписывалось представить Департаменту продовольственных ресурсов поручительство уполномоченных банков Правительства Москвы или залог имущества. Этой нормой в очередной раз продемонстрировано, что столичные органы власти оценивают взаимодействие с уполномоченными банками Правительства Москвы в качестве одного из условий стабильного удовлетворения городских интересов.

В Постановлении Правительства Москвы от 17.08.99 № 770 «О мерах по дальнейшей реализации проекта строительства здания Московского театра "Школа драматического искусства" во владении 27/19 по Последнему переулку (Центральный административный округ)» предписано аккумулировать средства, привлекаемые для соответствующего строительства, на открытом Управлением бюджетного планирования городского заказа счете в уполномоченном банке Правительства Москвы.

В целях установления единых условий пользования бюджетными средствами Распоряжением Первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 04.11.99 г. № 895-РЗП утвержден «Примерный договор на финансирование за счет средств бюджета города Москвы расходов на возмещение убытков от эксплуатации жилищного фонда, находящегося в управлении товарищества собственников жилья» ' . В Примерном договоре предусматривается, что товарищество собственников жилья обязано открыть

129 Собрание законодательства РФ. 1999, № 12, ст. 1487.

1,0 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»).

121 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»).

счет для зачисления соответствующих ассигнований в уполномоченном банке Правительства Москвы.

Особо отметим два события, определивших особенности развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы на этапе с 1995 г. по конец 1999 г., а именно:

• создание в 1995 г. АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы», имеющее принципиальное значение для дальнейшего развития отношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками;

• произошедший в 1998 г. кризис рынка государственных долговых обязательств, повлекший банкротство многих кредитных организаций, в частности, таких известных уполномоченных банков Правительства Москвы, как «Менатеп», «СБС-АГРО», «Российский кредит», «Мост-банк», «Промрадтехбанк».

Данные события повлекли применение администрацией Москвы неоднозначных мер по распределению компетенции между уполномоченными банками Правительства Москвы и Банком Москвы. При этом отметим, что порой Банк Москвы расценивался в качестве одного из уполномоченных банков Правительства Москвы в силу специфики некоторых положений его Устава. В то же время, условия деятельности данного банка ставили его в более выгодное положение по сравнению с другими уполномоченными банками ''.

Кроме того, администрация Москвы стремилась завершить работы по созданию единой системы взаимодействия Правительства Москвы с кредитными организациями[61] [62] [63]. В число основных участников выполнения данной работы был включен Совет представителей уполномоченных банков.

Это указывает на создание предпосылок для наступления нового этапа развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.

В заключении, изложим общую характеристику содержания деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы с 1995 г. по конец 1999 г. В целях более обстоятельного отражения соответствующих фактов мы прибегнем к использованию определенных финансово- экономических показателей.

Одной из основных функций, выполняемых уполномоченными банками в указанном периоде, являлось расчетно-кассовое

обслуживание бюджетных и внебюджетных счетов (включая автоматизацию обслуживания, обслуживание по юридическому адресу, инкассацию денежных средств бюджетных организаций, внедрение наиболее удобных форм расчетно-кассового обслуживания). Некоторые

количественные показатели осуществления уполномоченными банками расчетно-кассового обслуживания данных счетов указаны в Таблице № 1.

Таблица № 1. Статистические данные по расчетно-кассовому

обслуживанию уполномоченными банками Правительства Москвы счетов бюджетных учреждений и организаций135.

Г од, на конец которого указаны статистические данные 1997 1998 1999
Число уполномоченных банков Правительства Москвы 22 21 15
Число бюджетных учреждений и организаций, обслуживаемых уполномоченными банками Правительства Москвы 3680 4100 4482

Уполномоченные банки Правительства Москвы заключали с бюджетными учреждениями и организациями договоры расчетно-кассового обслуживания, руководствуясь типовым договором, согласованным с Департаментом финансов Москвы. В числе договорных обязательств уполномоченного банка были: ежедневное расчетно-кассовое обслуживание, полное исключение каких-либо задержек платежей, начисление процентов по остаткам на счетах. Последнее представляло собой механизм пополнения городского бюджета в противовес воздействию инфляции. В таблице № 2 отражены объемы выплат соответствующих процентов в бюджет Москвы.

Таблица № 2. Статистические данные по выплатам в городской бюджет процентов за среднедневные остатки по счетам, обслуживаемых уполномоченными банками Правительства Москвы.

Год 1995 1996 1997 1998 1999
Денежная сумма, перечисленная уполномоченными банками в бюджет города в качестве процентов (в млн. деноминированных рублей)1"16. 316,1 240,0 206,9 331,0 337,6

Деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы привела к таким позитивным эффектам, как минимизация и диверсификация рисков, связанных с расчетно-кассовым обслуживанием бюджетных потоков, достижение удобного для клиентов (бюджетных учреждений и организаций) расчетно-кассового обслуживания, пополнение городского бюджета банковскими процентами за пользование остатками на бюджетных и внебюджетных счетах, развитие конкуренции между кредитными организациями, обслуживающих соответствующие счета. Обслуживание уполномоченными банками бюджетных потоков содействовало снижению времени составления, обработки и передачи платежных документов, что зачастую позволяло избежать замораживания бюджетных средств, происходящих вследствие задержек при проведении расчетных операций. Кроме того, была создана организационно-правовая преграда для монополизации обслуживания бюджетных счетов, при которой один банк обслуживал бы бюджетные средства и имел за счет этого кредитные ресурсы, не платя за них рыночную цену. Создан действенный контроль за финансовыми потоками, проходящими через бюджетные счета.

Постепенно формировалась система электронного обмена информацией, которая позволяла проводить оперативный контроль за расходованием бюджетных средств, а также прогнозировать поступление соответствующих доходов. В рамках данного направления формировался полновесный банк данных о состоянии счетов бюджетных учреждений и организаций, а также движении финансовых потоков на этих счетах. Наличие оперативной и исчерпывающей информации о состоянии бюджетных счетов признавалось администрацией Москвы необходимым условием эффективного управления городским бюджетом. Анализ данной информации позволял Департаменту финансов Правительства Москвы принимать оперативные решения по маневрированию теми средствами, которые имеются в его распоряжении, но распылены по счетам органов государственной власти и подведомственных организаций. На основе оперативной информации уполномоченные банки, в свою очередь, могли более четко и целенаправленно осуществлять функции консультирования. В состав участников системы электронного обмена информации включались не только уполномоченные банки Правительства Москвы, но и структурные подразделения городской администрации. Сбор информации об оборотах и остатках на всех бюджетных счетах, которые велись уполномоченными банками Правительства Москвы, осуществлялись

посредством электронной почты в форме, определенной Департаментом финансов Правительства Москвы.

Уполномоченные банки Правительства Москвы принимали активное участие в финансировании, кредитовании определенных городских программ, как правило, программ жилищного строительства. Об этом свидетельствуют показатели Таблицы № 3.

Таблица № 3. Статистические данные по объемам кредитования и инвестирования уполномоченными банками Правительства Москвы бюджетных организаций и городских программ.

Год 1997 1998 1999
Объемы кредитования уполномоченными банками Правительства Москвы бюджетных организаций Москвы и городских программ (в деноминированных рублях и $). 2,2 млрд, руб. и $2,1 млн. 1,8

млрд, руб. и $11,8 млн.

4,095 млрд, руб. и $1,702 млн.
Объемы инвестиций уполномоченных банков Правительства Москвы в городские инвестиционные проекты (в деноминированных рублях и $) ' . 471 млн. руб. и более $45.7 млн. 1,3

млрд, руб. и более $72 млн.

1,39 млрд, руб. и $1,1 млн.

Значительные средства были выделены уполномоченными банками для финансирования деятельности образовательных учреждений города, больниц, интернатов, детских домов, восстановления памятников материальной и духовной культуры, а также в целях благотворительности. О масштабах благотворительности уполномоченных банков Правительства Москвы можно судить по содержанию Таблицы № 4.

Таблица № 4. Статистические данные по денежным размерам оказания уполномоченными банками Правительства Москвы благотворительной помощи.

Год 1997 1998 1999
Общая сумма оказанной в Москве уполномоченными банками благотворительной помощи (в

I 3R

деноминированных рублях и $) .

298 млн.

руб. и $4,2 млн.

172,5 млн. руб. и $1,5 млн. 187,54 млн. руб.

Следующий важный аспект отношений уполномоченных банков Правительства Москвы с администрацией города заключается в организации выпуска и размещения муниципальных ценных бумаг. Уполномоченные банки активно взаимодействовали с Москомимуществом и Фондом имущества Москвы по инвестированию средств в предприятия потребительского рынка.

Уполномоченные банки участвовали и в программах компенсации процентных ставок по банковским кредитам. Меры, предусмотренные в данных программах, были направлены на увеличение банковского кредитования предприятий, расположенных в Москве. Одна из программ компенсации процентных ставок реализуется в рамках политики Правительства Москвы по поддержке и развитию малого

предпринимательства. Ключевым нормативным правовым актом при осуществлении данной программы является Закон города Москвы от 28.06.1995 № 14 «Об основах малого предпринимательства в Москве». В статье 10 Закона установлены формы финансирования проектов по развитию и поддержке малого предпринимательства. Одной из предусмотренных форм является полная или частичная компенсация кредитным организациям

недополученной прибыли при кредитовании субъектов малого предпринимательства по пониженной процентной ставке. Указанное финансирование оказывается Правительством Москвы за счет средств городского бюджета. Это обусловлено тем, что развитие малого предпринимательства в Москве приобретает все большее политическое, социальное и экономическое значение, способствуя повышению

благосостояния москвичей, созданию новых рабочих мест, увеличению доходной части городского бюджета. Вследствие указанного было принято Постановление Правительства Москвы от 30.12.1997 № 942 «О комплексной программе развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве на 1998-2000 гг.», которым утверждалось «Положение о финансировании программ и проектов развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве».

Кроме вышеизложенного выделим и такие направления

деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы, как:

• размещение в срочные вклады временно свободных бюджетных средств;

• консультационное и экспертное обслуживание;

• выступление в качестве агента Правительства Москвы по вопросам кредитования предприятий и организаций города, конверсионных операций, обеспечения контроля за целевым использованием выделенных бюджетных ресурсов.

<< | >>
Источник: Узденов Шамиль Шагабанович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ БАНКОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы» (1995 г. - конец 1999 г.).:

  1. 2.3. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ
  2. Регулирование деятельности коммерческих банков.  
  3. Государственное регулирование валютных операций уполномоченных банков Валютная политика
  4. Лекция 3. Нормативно-правовая основа деятельности коммерческого банка. Контроль и регулированиедеятельности коммерческого банка
  5. 7. Регулирование деятельности коммерческих банков. Банковский надзор
  6. Регулирование деятельности коммерческих банков
  7. Анализ зарубежного опыта по регулированию деятельности банков на рынке ценных бумаг
  8. § 2. Уполномоченные банки в системе валютного контроля в Российской Федерации
  9. Узденов Шамиль Шагабанович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ БАНКОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2004, 2004
  10. Содержание
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ БАНКОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ.
  13. § 1. Создание правовых основ деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (1992 - 1994 г.г.).