§ 3. Правовые проблемы и перспективы развития взаимодействия городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.

*

Хозяйственная практика свидетельствует о том, что взаимодействие городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы является весомым фактором роста экономического и социального благосостояния столицы.

^,1Х Подобная структура отношений в экономической теории рассматривается как гибридная форма институциональных соглашений (hybrid institutional arrangement). См. Шаститко А. Неоинституциональная экономическая теория. M., 2000.

На начальном этапе построения отношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками необходимо было преодолеть объективные трудности связанные, главным образом, с недостаточной разработанностью организационно-правовых основ деятельности субъектов рассматриваемых общественных отношений. В частности, это нашло выражение в организации взаимодействия органов государственной власти Москвы с уполномоченными банками. Администрации Москвы предстояло решить следующие блоки вопросов:

• сформировать группу кредитных организаций, занимающих конструктивную позицию во взаимодействии с администрацией Москвы (активно взаимодействующих с Правительством Москвы и выполняющих достигнутые договоренности). В этих целях необходимо было вычленить факторы, способные повлиять на результат взаимодействия с администрацией Москвы.

• выработать направления взаимодействия, а также очертить содержание данных отношений. В связи с этим необходимо было определить права и обязанности соответствующих сторон. Вопросы данного блока отражены в нормативных правовых актах городской администрации и ее должностных лиц, а также в документах, заключенных между Правительством Москвы и уполномоченными банками;

• создать организационно-правовой механизм осуществления взаимодействия органов государственной власти Москвы с уполномоченными банками. В этих целях была специально образованы Совет представителей уполномоченных банков при

Мэре Москвы и Экспертный совет при Департаменте финансов г.

Москвы.

Организация взаимодействия с уполномоченными банками

Правительства Москвы позволила столичной администрации более эффективно решать социально-экономические задачи развития Москвы и тем самым удовлетворять городские нужды. Система уполномоченных банков Правительства Москвы послужила средством гибкого маневрирования финансовыми ресурсами, отчасти с помощью которого состояние бюджетной системы Москвы стало менее зависимым от федерального бюджета.

Однако современная практика взаимодействия столичной

администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы по причине существенных изменений в бюджетном законодательстве столкнулась с проблемой, связанной с легитимностью осуществления данными банками операций с бюджетными средствами.

Ранее мы уже отмечали, что до конца 1999 г. основное содержание деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы было связано с обслуживанием бюджетных счетов. При этом следует отметить, что уполномоченные банки начисляли проценты по остаткам на бюджетных счетах. Однако, в связи с осуществлением мер по переходу на казначейскую форму обслуживания бюджетных счетов, содержание деятельности уполномоченных банков претерпело кардинальное изменение.

В этой связи рассмотрим некоторые положения федеральных законов.

В ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 02.12.90 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» предусмотрено выполнение кредитными организациями по специально заключаемому на конкурсной основе договору операций со средствами бюджета и расчетов с ним, обеспечение целевого использования бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе "выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса". А в ст. 15 этого же законодательного акта уточняется содержание отношений органов местного самоуправления с уполномоченными банками. Согласно положениям упомянутой статьи органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и в соответствии с заключенным договором вправе возложить на уполномоченный банк следующие функции:

• кассовое исполнение местного бюджета;

• кассовое обслуживание органов местного самоуправления;

• размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного

^г бюджета путем покупки государственных и муниципальных

облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;

• размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно - вещевых лотерей.

Ст. 13 Федерального закона от 23.06.99 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» установлено, что перечень финансовых организаций³¹⁹, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем проведения открытого конкурса.

^11У В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», финансовой организацией признается юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг.

Мы затронули вопросы правового регулирования бюджетных отношений и вследствие этого обратимся к нормам Бюджетного кодекса РФ. Согласно ст. 156 БК РФ кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе . При этом отметим, что форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах, в соответствии с абзацем восемнадцатым статьи 6 БК РФ, именуется бюджетным кредитом.

Из вышеизложенного следует, что в настоящее время администрация Москвы по специально заключаемому на конкурсной основе договору может привлекать кредитные организации к осуществлению операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. При этом обратим внимание на законодательно установленное требование о проведении конкурса.

Проведение конкурса связано не только с правомочием по осуществлению операций с бюджетными средствами, но и с другими действиями, составляющими оригинальное содержание деятельности кредитных организаций, взаимодействующих с органами государственной власти или местного самоуправления (т.н. «уполномоченных кредитных организаций»). Так, например, в ст. 15 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено право органов местного самоуправления на получение краткосрочных и долгосрочных кредитов в уполномоченных банках, выбранных путем проведения открытых конкурсов.

Из вышеизложенного следует, что в России законодательно отвергается произвольный подход в выборе кредитных организаций, с которыми органам государственной власти и местного самоуправления правомерно

³²¹¹ Кроме того, кредитные организации могут обслуживать счета бюджетов, а также открывать субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям счета для обслуживания расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществления расчетов. Это возможно в случае отсутствия

осуществлять взаимодействие. В связи с этим подчеркнем, что формирование состава уполномоченных банков Правительства Москвы осуществляется в строго определенном порядке, в соответствии с формализованными положениями. Администрация Москвы при организации взаимодействия с кредитными организациями преследует цель по минимизации своих финансовых рисков. Достижение этой цели представляется возможным при двух факторах:

• диверсификация финансовых рисков посредством взаимодействия с несколькими кредитными организациями;

• построения партнерских отношений с финансово устойчивыми кредитными организациями.

Процедура формирования состава уполномоченных банков Правительства Москвы установлена, главным образом, Распоряжением Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы». Наделение статусом «уполномоченный банк Правительства Москвы» осуществляется на основании критериально выверенного отбора кредитных организаций. Установление данной процедуры явилось следствием развития правового регулирования рассматриваемого взаимодействия сторон, т.к. изначально, как уже нами отмечалось, наделение кредитной организации статусом «уполномоченный банк Правительства Москвы» осуществлялось исключительно императивно-распорядительным путем (без проведения каких-либо открытых процедур отбора). Однако действующие в настоящее время правила отбора уполномоченных банков Правительства Москвы не полностью соответствуют требованиям федерального законодательства, в частности, содержащимся в ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», а именно:

учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Однако, трудно представить возможность наступления данных обстоятельств в Москве.

не отражена в регламенте отбора кредитных организаций в состав уполномоченных банков Правительства Москвы;

• в соответствии с требованиями, закрепленными в Федеральном законе, число участников открытого конкурса должно быть не менее двух. В указанных положениях отражено принципиальное различие рассматриваемых концепций конкурса и отбора соответствующих кредитных организаций. Регламент отбора уполномоченных банков Правительства Москвы позволяет по результатам рассмотрения соответствия отдельной кредитной организации установленным требованиям принять решение по вопросу о включении в состав данных банков. Иными словами отбор банков проводится не на принципах состязательности с другими претендентами, а на принципе соответствия формализованным требованиям. Это позволяет рассматривать вопрос о членстве конкретной кредитной организации в составе уполномоченных банков Правительства Москвы вне зависимости от решения о членстве других организаций.

Вышеуказанные положения свидетельствуют о том, что в целях приведения правовых актов администрации Москвы в соответствие с федеральным законодательством необходимо откорректировать регламент формирования состава уполномоченных банков Правительства Москвы. В этой связи определенный интерес представляет подробная регламентация проведения открытого конкурса, содержащаяся в Федеральном законе от

06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Вместе с тем, следует учесть, что законодатель связывает проведение конкурсных процедур с наделением кредитных организаций такими специфическими полномочиями, как, например, осуществление операций с бюджетными средствами в условиях установления казначейского исполнения бюджетов. Однако, уполномоченные банки Правительства

порядок отбора уполномоченных банков Правительства Москвы не согласован с федеральным антимонопольным органом; в Федеральном законе предписывается создать конкурсную комиссию, наделив ее полномочиями по определению победителей открытого конкурса, что не предусмотрено при формировании состава уполномоченных банков Правительства Москвы; в правовых актах администрации Москвы, в отличии от федерального законодательства, не установлен запрет на осуществление организаторами соответствующей процедуры координации деятельности его участников, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции между участниками или ущемление интересов отдельных его участников. К тому же формально не определены и сами организаторы открытого конкурса. В то же время, фактически в качестве таковых выступают структурные подразделения и должностные лица Правительства Москвы;

в актах Правительства Москвы формально не отражено законодательное положение о том, что ни одному из участников рассматриваемой процедуры не могут быть созданы преимущественные условия;

организаторы открытого конкурса и сотрудники организаторов открытого конкурса не могут быть участниками открытого конкурса или аффилированными лицами по отношению к любому из участников указанного открытого конкурса. Данная норма Федерального закона не отражена в соответствующих актах Правительства Москвы;

Федеральным законом установлено, что участники открытого конкурса, являющиеся аффилированными лицами, должны рассматриваться как один участник. Эта норма, как и предыдущая,

Москвы не наделяются упомянутыми полномочиями и поэтому в данном случае затруднительно говорить о нарушении действующего законодательства.

Как уже ранее нами отмечалось, развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы свидетельствует о качественных изменениях отношений уполномоченных банков с городской администрацией. Изначально, кредитные организации включались в состав уполномоченных банков Правительства Москвы посредством императивного решения руководства администрации Москвы без проведения каких-либо открытых процедур, основанных на учете формально определенных критериев. В настоящее время уполномоченные банки Правительства Москвы не осуществляют операции с бюджетными средствами. В то же время проводятся открытые процедуры отбора уполномоченных банков с регулярным мониторингом как их финансового состояния, так и эффективности их взаимодействия с администрацией Москвы.

В результате проведения исследования правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы нами разработано предложение по совершенствованию соответствующих правоотношений, которое ориентировано на:

• достижение более полного соответствия правового регулирования отношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками;

• сохранение ставшего уже традиционным для социальной, как наиболее консервативной, сферы Москвы правового явления, в рамках которого взаимодействуют указанные стороны. Необходимость сохранения данного явления обусловлена не только приверженностью к традиционности, но и позитивным воздействием рассматриваемых отношений на социально- экономическую обстановку в столице;

• минимизацию изменений прежних организационных структур, что признается существенным в теории управления, т.к. позволяет снизить экономические издержки процесса организационных изменений, а также избежать ряда негативных последствий дестабилизации устоявшихся общественных отношений;

• использование по аналогии организационно-правовых мер

установленных федеральными законодательными актами для

регламентирования отношений в иных сферах общественной жизни.

Предложение по совершенствованию правоотношений между

Правительством Москвы и уполномоченными банками заключается в проведении открытого конкурса в два этапа вместо осуществляемой в настоящее время процедуры отбора уполномоченных банков Правительства Москвы³²¹.

На первом этапе должен осуществляться отбор кредитных организаций, имеющий открытый характер. Регламент данного отбора можно без существенных изменений оставить тот, который установлен Распоряжением Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы». По завершении данного этапа будет образована группа кредитных организаций, соответствующих определенным требованиям. Соответствие предъявленным требованиям необходимо в силу особой социальной значимости взаимодействия органов государственной власти с кредитными организациями. Отобранные кредитные организации следует обозначить в качестве уполномоченных банков Правительства Москвы и привлекать к взаимодействию с Правительством Москвы по некоторым направлениям.

На втором этапе предполагается непосредственно осуществить открытый конкурс. К участию в конкурсе допускать исключительно уполномоченные банки Правительства Москвы. При разработке правил

¹²¹ Двухэтапные открытые конкурсы предусмотрены и в Федеральном законе от 6 мая 1999 г. № 97- ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

проведения данного этапа необходимо будет учесть положения ранее указанного Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Целью проведения конкурса является определение того уполномоченного банка Правительства Москвы, который будет осуществлять специальные поручения Правительства Москвы повышенной социальной значимости (например, проводить отдельные операции с бюджетными средствами). Конкретизация данных действий может быть достигнута посредством определения содержания и срока действия полномочия.

Изложенная двухэтапная процедура определения кредитных организаций, наделяемых специальными полномочиями, обусловлена сложностью экономико-правовой обстановки, сложившейся к настоящему времени в Москве.

Таким образом, достижение полного соответствия правового регулирования взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы федеральному законодательству возможно при установлении конкурсных процедур дополнительно к существующему отбору уполномоченных банков Правительства Москвы.

В этой связи приведем слова Э.Э. Батизи, рассуждавшего о развитии института уполномоченных коммерческих банков-агентов Правительства РФ: «подлинно рыночный подход к привлечению коммерческих банков ... возможен лишь на основе открытого и точно критериально выверенного конкурсного механизма отбора. ... Для коммерческих банков выигрыш подобных конкурсов выступает фактором роста их авторитета и открывает неплохие перспективы обретения новых крупных клиентов; по этой причине большинство банков согласно работать в рамках государственных программ даже с относительно низкой нормой прибыли»^[128]. Данное рассуждение Э.Э.

Батизи уместно по причине определенного сходства между правовыми статусами уполномоченных банков Правительства Москвы и уполномоченных банков-агентов Правительства РФ, что подтверждается Н.В. Фадейкиной: «можно говорить о том, что институт уполномоченных банков начал свое развитие на федеральном, региональном и муниципальном

323

уровнях» .

Помимо указанного, требуется упорядочить правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы. Наиболее очевидным фактом, указывающим на существование данной необходимости, является то, что ряд правовых актов органов и должностных лиц администрации Москвы de jure существуют при том, что de facto не применяются. Примером может служить Постановление Правительства Москвы от 01.06.1993 № 525 «Об организации работы по взаимодействию уполномоченных банков с Правительством Москвы».

Хотелось бы обратить внимание на явление типичное для правовых актов администрации Москвы, регулирующих деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы (в частности, на Распоряжение Мэра Москвы «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы»): при обозначении некоторых кредитных организаций применяются такие понятия, как «кредитно-финансовые учреждения», «банковские учреждения». Нам представляется наиболее вероятным, что разработчики правовых актов, использующие данные формулировки, находятся под влиянием определения понятия «банк», изначально установленного в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» . В определении понятия «банк», согласно статье 1 указанного законодательного акта, значилось, что это коммерческое учреждение. Однако, в юридической литературе отмечается, что то определение понятия «банк» «с правовой точки зрения

3^3

Фадейкина Н.В. О роли государства в становлении института уполномоченных государством финансово-банковских структур для реализации федеральных и региональных программ// Сибирская финансовая школа. 1996., JVb 3. С. 54.

было не совсем удачным, так как под учреждениями в советском и российском законодательстве традиционно понимались и понимаются организации, создаваемые для осуществления управленческих, социальнокультурных и других функций некоммерческого характера и финансируемые собственником полностью или частично»' . Справедливости ради стоит отметить, что формулировка «кредитное учреждение» появилась в начале XX века и еще М.М. Агарков отмечал ее неудачность, т.к. в советском законодательстве понятие «учреждение» обычно использовалось для обозначения государственного органа, состоящего на бюджете³²⁶. Вследствие этого, и учитывая нормы действующего банковского законодательства, следует признать, что указанные формулировки представляет собой нарушение юридической техники и нуждаются в изменениях.

Отношения столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы, как следует из ранее изложенного, влекут позитивные социально-экономические последствия. В то же время, в некоторых кругах общества ставиться под сомнение целесообразность поддержания указанных отношений именно с уполномоченными банками Правительства Москвы. Более подходящей стороной для построения особых отношений с Правительством Москвы рассматриваются кредитные организации, именуемые «муниципальными банками». В соответствии с п. 5.2. Концепции построения системы управления средствами бюджета Москвы, утвержденной Распоряжением Мэра Москвы от 01.11.1995 № 584- РМ, «Муниципальным банком является банк, доля муниципальной ^{[129] [130] собственности в уставном фонде которого составляет не менее 51%, действующий на основании Генерального соглашения с Правительством Москвы».}

Функционирование АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы» на протяжении всей своей истории оказывало определенное воздействие на развитие взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы. Данный банк, как уже ранее нами отмечалось, был создан на основании Распоряжения Мэра Москвы от 02.03.1995 № 105-РМ «О создании Московского муниципального банка». Содержание деятельности Банка Москвы и уполномоченных банков Правительства Москвы зачастую совпадало. Вследствие чего возникает вопрос о соотношении данных субъектов.

В соответствии с п. 4 распоряжения Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353- PM «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы» указывается: «включение, продление и прекращение действия статуса "уполномоченный банк Правительства Москвы" осуществляется распоряжением Мэра Москвы по предложению Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы». Данная процедура в отношении Банка Москвы не была осуществлена. О включении Банка Москвы в состав уполномоченных банков Правительства Москвы нет упоминаний и в актах, в соответствии с которыми и был создан данный банк: в распоряжениях Мэра Москвы от 05.01.1995 № I-PM «О первоочередных мерах по созданию Московского муниципального банка» и от 02.03.1995 № 105-РМ «О создании Московского муниципального банка».

В то же время, если проанализировать весь массив правовых актов администрации Москвы, то можно отметить следующие факты.

До середины 1998 года в правовых актах администрации города отражалось различие между Банком Москвы и уполномоченными банками

и право. 1998. № 8 ; Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право, 1998. № 9; Керимов Д.А. Законодательная техника. M., 1998.

Правительства Москвы. Примерами являются, в частности, следующие положения правовых актов:

• в п. 2.1. Распоряжения Мэра Москвы от 04.05.95 № 228-РМ «О подготовке концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы, а также взаимодействия правительства Москвы с уполномоченными банками» содержалось: «... представителей Департамента финансов, Московского муниципального банка и уполномоченных банков правительства Москвы»;

• статья 7 проекта закона города Москвы «О финансовых ресурсах района в городе Москве», одобренного Постановлением Правительства Москвы от 20.01.98 № 46, гласила: «Для исполнения бюджетной сметы глава Управы открывает специальный текущий бюджетный счет в учреждении уполномоченного банка Правительства Москвы или Московском муниципальном банке - Банке Москвы».

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что органами и должностными лицами администрации города до середины 1998 г. Банк Москвы не признавался уполномоченным банком Правительства Москвы. C середины 1998 года в правовых актах столичной администрации при упоминаниях Банка Москвы отмечалась его принадлежность к числу уполномоченных банков Правительства Москвы. Одним из примеров является содержание п. 1 Распоряжения Мэра Москвы от 22.09.1998 № 1061- РП «Об усилении контроля за получением и использованием денежных

д-эо

средств, направляемых на благотворительные цели»' , в котором изложено: «... открыть счета в следующих уполномоченных банках Правительства Москвы, обслуживающих налоговые инспекции города:

- Московский банк Сберегательного банка Российской Федерации;

- Московский муниципальный банк - Банк Москвы;

- Промрадтехбанк».

^12к Вестник Мэрии Москвы. 1998, №21.

В ежегодных отчетах перед Правительством Москвы о работе уполномоченных банков Правительства Москвы вплоть до 1999 г. Банк Москвы рассматривался как уполномоченный банк Правительства Москвы. При этом аргументировалось, что Банк Москвы является уполномоченным банком Правительства Москвы с момента создания в силу специфики его уставной деятельности.

Впоследствии Распоряжением Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы» был установлен порядок формирования состава уполномоченных банков Правительства Москвы. Банк Москвы не принимал участия в соответствующих процедурах, вследствие чего не может быть признан в качестве уполномоченного банка Правительства Москвы. Об этом свидетельствует отсутствие упоминания о Банке Москвы в списках уполномоченных банков, изложенных в отчетах о деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы за 2000 и последующие годы. Учитывая изложенное, возникает сомнение в правомочности осуществления Банком Москвы определенных функций, свойственных для уполномоченных банков Правительства Москвы.

При этом необходимо отметить, что городской администрацией Банку Москвы неоднократно оказывалось содействие, значимое для функционирования на рынке финансовых услуг. Указанное содействие выражается в мерах по увеличению уставного капитала рассматриваемой кредитной организации. Так, например, в результате исполнения распоряжений Мэра Москвы от 05.05.1996 № 269-РМ «О мерах по развитию

^29

Московского муниципального банка - Банка Москвы в 1996 году»' и от 30.09.1997 № 777-РМ «О мерах по развитию Московского муниципального банка - Банка Москвы в 1997 году» уставный капитал был увеличен до 400 млрд, рублей.

™ Вестник Мэрии Москвы. 1996, №11. ^ш Вестник Мэрии Москвы. 1997, № 23.

Однако имеют место и иные прецеденты, когда применяются административные меры, направленные на необоснованное придание Банку Москвы привилегированного положения, например, при решении вопросов банковского обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов Москвы. Это, в частности, отражено в п. 2.2 Распоряжения Мэра Москвы от 12.07.95 № 332-РМ «Об утверждении Перечня основных вопросов, поручаемых

•эо 1

советнику мэра Москвы по финансовым и экономическим вопросам» , в котором Банк Москвы рассматривается в качестве головного банка по обслуживанию бюджетных и внебюджетных счетов города, а также муниципальных предприятий и организаций. Прецеденты принятия городской администрацией мер по формированию у Московского муниципального банка такого положения ранее мы уже неоднократно рассматривали. По этой причине не будет повторяться и перейдем к аргументированию необоснованности придания данному банку особого правового статуса, которое имеет место в актах администрации Москвы.

Принимая во внимание тот факт, что Банк Москвы является акционерным обществом, отметим отсутствие в федеральном законодательстве об акционерных обществах положений, в соответствии с которыми характеристики правового статуса акционерного общества определяются в зависимости от факта нахождения в составе его учредителей органов государственной власти или местного самоуправления. В этой связи отметим принципиальное отличие рассматриваемой ситуации от той, при которой указанные органы являются учредителями унитарных предприятий. Различие наблюдается, в частности, в вопросах компетенции учредителей. Учредитель акционерного общества может воздействовать на политику последнего опосредованно через участие в органах управления общества (в общем собрании акционеров, совете директоров (наблюдательном совете) общества). Учредитель же унитарного предприятия может своим прямым волеизъявлением (распорядительным актом) воздействовать на

331

Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (информационная база «МоскваПроф»).

соответствующее предприятие, ограничивая хозяйственную самостоятельность последнего. Учредитель акционерного общества является собственником ценных бумаг общества (акций), а учредитель унитарного предприятия - собственником имущества предприятия. Иными словами, причастность Банка Москвы к органам управления муниципальной собственности Москвы можно характеризовать не иначе как опосредованную.

Банк Москвы является кредитной организацией, вследствие этого при выявлении его правового положения необходимо обратиться к нормам банковского законодательства. По результатам изучения законодательных норм, определяющих элементный состав банковской системы Российской Федерации, мы пришли к следующему выводу. В банковском законодательстве не дифференцируется правовое регулирование деятельности кредитных организаций в зависимости от того, являются ли они муниципальными банками или нет.

По причине осуществления Банком Москвы финансовых услуг обратимся к нормам правовых актов, защищающих конкуренцию на рынке финансовых услуг. В ст. 12 Федерального закона от 23.06.1999 № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, направленные на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и (или) ущемляющие интересы других финансовых организаций, а также устанавливать нормы, ограничивающие потребителям финансовых услуг выбор финансовых организаций, которые их предоставляют. Исходя из смысла указанного законодательного акта, следует признать, что ряд действий администрации Москвы нарушают состязательность банков, при которой их самостоятельные действия ограничивают возможность каждой из них односторонне воздействовать на

общие условия предоставления финансовых услуг на соответствующем рынке. Указанные характеристики состязательности банков соответствуют положениям о конкуренции на рынке финансовых услуг, содержащимся в ст. 3 упомянутого Федерального закона. Иными словами, определенные действия администрации Москвы, направленные на поддержку Банка Москвы, противоречат антимонопольному законодательству' .

^3,2 В отечественном научном сообществе достаточно широк разброс мнений по вопросу о сущности, составе и структуре антимонопольного законодательства. Суть данных мнений изложено в следующих работах: Еременко В.И. Об антимонопольном законодательстве Российской Федерации// Российский экономический журнал. 1992. № 9; Еременко В.И. Пресечение недобросовестной конкуренции в Российской Федерации// Государство и право. 1998, № 1; Еременко В.И. Регулирование конкурентных отношений в Российской Федерации// Законодательство и экономика. 1995, № 13-14; Паращук С. А. Виды

недобросовестной конкуренции по законодательству России и зарубежных стран// Право и экономика. 1995. № 5-6; Паращук С.А. О конкурентном законодательстве России// Законодательство. 1999. № 3; Залесская M.B. Недобросовестная конкуренция: некоторые проблемы неправомерного получения, использования и разглашения конфиденциальной коммерческой информации// Законодательство и экономика. 1998. № 5; Паращук С.А. О конкурентном законодательстве России// Законодательство. 1999. № 3; Фонарева Н. Предупреждение и пресечение недобросовестной конкуренции// Закон. 1999. № 7; Государственный антимонопольный комитет на защите конкуренции. Интервью председателя Государственного антимонопольного комитета РФ Н.Е. Фонаревой корреспонденту журнала Л. Даниловой// Законодательство и экономика. 1998. № 5; Железнов И.А., Буданова И.Б. Антимонопольное законодательство России// Общес- 40і тво и экономика. 1996. № 5-6; Михайлов А.В. ФПГ: Принципы антимонопольного контроля// Российский

экономический журнал. 1997. № 11-12; Малахов С.А., Чсрмашенцев Я.В. Споры о сфере применения антимонопольного законодательства // Законодательство и экономика. 1998. № 5; Скловский К. О праве на иск антимонопольных органов (заметки по поводу одного арбитражного дела)// Российская юстиция. 1994. № 1; Бурмистрова Т.В., Мартыненко Г.И. Антимонопольный контроль за действиями хозяйствующих субъектов и исполнительных органов власти// Право и экономика. 1999. № 5; Бурмистрова Т.В., Мартыненко Г.И. Правовые основы и практика антимонопольного регулирования// Право и экономика. 1999. № 4; Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России// Право и экономика. 1996. № 21-22; Варламова А.Н. Конкуренция и монополия// Риск. 1997. № 5; Варламова А.Н. Законодательство Российской Федерации о конкуренции: условия возникновения и цели создания// Право и экономика. 1997. № 13-14; Варламова А.Н. Законодательству о конкуренции Российской Федерации - десять лет// Хозяйство и право. 1997. № 11; Хохлов Д.В. Антимонопольное (антитрестовское) законодательство США// Законодательство и экономика. 1998. № 5; Хохлов Д.В. Разрешение арбитражными судами дел, связанных с применением ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках‘7/ Законодательство и экономика. 1998. № 12; Клейн Н.И. Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях// Право и экономика. 1998. № 1; Клейн Н.И. Антимонопольное законодательство Российской Федерации (обзор законодательства). В кн.: Рынок и антимонопольное законодательство России. M., 1992; Любичев Е.А. Из практики рассмотрения споров, связанных с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства// Законодательство и экономика. 1998. № 5; Тотьев К.Ю. Предписание федерального антимонопольного органа и правовые последствия его вынесения// Хозяйство и право. 1996. № 8; Тотьев К.Ю. Правовая поддержка конкуренции в России// Государство и право. 1997. № 12; Тотьев К.Ю. Способы борьбы с недобросовестной ■ф конкуренцией// Закон. 1999. № 7; Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции).

Учебник. M., 2000. Однако нам представляется наиболее обоснованным мнение А.Ю. Викулина, который сформулировал следующее определение: антимонопольное законодательство - это комплексная отрасль законодательства с весьма сложной конструкцией, включающей ядро, которое составляет совокупность двух специальных Федеральных законов («О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»), и, так называемую, периферию, куда входит значительное количество отдельных нормативных предписаний, содержащихся в законах, которые регламентируют деятельность конкурирующих субъектов и регулирующих органов (Викулин А.Ю. Теоретические аспекты правового регулирования рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства. Дисс. на соис. уч. ст. док. юрид. наук. M., 2001. С. 142).

Из вышеизложенного следует, что нахождение акций Банка Москвы в собственности администрации Москвы не придает этой кредитной организации особого правового статуса. ‘

Переход от взаимодействия с уполномоченными банками Правительства Москвы к построению отношений с Банком Москвы в значительной мере сведет на нет позитивный эффект, являющийся результатом продолжительного и плодотворного опыта. Мы имеем ввиду не только правовые аспекты, но и экономические, т.к. по причине колоссального объема своей деятельности администрация такого мегаполиса как Москва не может быть ограничена взаимодействием лишь с одним-двумя банками. В частности, в условиях рыночной экономики необходимо существенно диверсифицировать финансовые риски. При этом, немаловажным будет замечание, о наличии конкурентных отношений между самими уполномоченными банками Правительства Москвы. Ведь с юридической точки зрения в системе уполномоченных банков Правительства Москвы сохраняется положение, при котором данные банки как юридически самостоятельные лица состязаются между собой, ограничивая возможность каждой из них односторонне воздействовать на общие условия предоставления банковских услуг на соответствующем сегменте финансового рынка. При таких условиях конкурентная борьба на московском рынке банковских услуг особо интенсифицируется, что, в частности, позволяет администрации Москвы использовать дополнительное число финансовых инструментов для реализации своей социально-экономической политики. Кроме того, поддержка органов государственной власти Москвы, оказываемая Банку Москвы административными мерами, влечет к ослаблению мотивации у данной кредитной организации к повышению уровня качества и эффективности своей работы.

Проф. Я.А. Гсйвандов также считает, что использование в правовых нормах термина «муниципальный банк» не свидетельствует об особом статусе соответствующих кредитных организаций, а лишь подчеркивает факт их нахождения в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. M., 2003. С. 217.

Таким образом, с юридической и финансово-экономической точек зрения отказ столичной администрации от взаимодействия с уполномоченными банками Правительства Москвы, аргументированный функционированием Банка Москвы нельзя признать обоснованным.

Опыт формирования системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы свидетельствует о том, что в Москве сложилась достаточно надежная и эффективная схема привлечения кредитных организаций к реализации городских проектов. Вместе с тем данная схема выгодна для всех ее участников, что очень важно в современных экономико-правовых реалиях. При этом следует отметить, что Совет представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы и Экспертный совет при Департаменте финансов Москвы не только принимают активное участие в разработке правил по привлечению кредитных организаций в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, но и осуществляют, наряду с городскими органами финансового контроля, регулярный мониторинг финансового состояния уполномоченных банков. Значимость роли Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы в обсуждении актуальных проблем взаимодействия администрации города с банковским сообществом существенно предопределяет социально-экономическую эффективность

функционирования системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы. Вследствие изложенного, рассматриваемая система взаимодействия характеризуется признаками саморегулируемых систем.

Исследование взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы позволяет отметить его динамическое развитие и наличие существенного позитивного потенциала. Однако, рассматриваемое правовое явление, несмотря на все присущие ему достоинства, должно совершенствоваться в силу постоянных изменений общественной жизни, влекущих изменения и в действующем

законодательстве. В настоящее время усилия администрации Москвы и Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы ориентированы на:

• оптимизацию организационно-правовой стороны осуществления взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками;

• поиск и развитие новых взаимовыгодных направлений соответствующего взаимодействия.

Политика администрации Москвы по совершенствованию организационно-правовой стороны взаимодействия с кредитными организациями направлена на создание условий, позволяющих максимально эффективно удовлетворять городские нужды. Вследствие этого обеспечивается открытый характер процедур включения новых членов в состав уполномоченных банков. В то же время, из данного состава исключаются те банки, которые перестали соответствовать установленным требованиям.

Как показывает развитие отношений администрации города с уполномоченными банками Правительства Москвы, до 2000 г. основным их содержанием являлось расчетно-кассовое обслуживание бюджетных счетов. В конце 1999 года, когда было принято решение о переходе на казначейскую форму обслуживания бюджетных счетов, содержание рассматриваемых отношений существенно изменилось. Основной акцент взаимодействия указанных сторон сместился на участие в проектах социально- экономического развития Москвы. В связи с этим можно отметить следующие перспективные и взаимовыгодные направления взаимодействия администрации Москвы и уполномоченных банков:

• развитие системы безналичных платежей, в результате которого банки реализуют программу Правительства Москвы по повышению доли безналичных расчетов в сфере потребительского рынка и услуг населению, развивают свои карточные программы и вовлекают денежные средства граждан в банковский сектор. Правительство Москвы решает такие проблемы, как улучшение собираемости налогов (прежде всего налога с продаж), увеличение доли учтенного товарооборота, объемов инвестиций (за счет вовлечения в оборот денежных средств населения), обеспечения прозрачности финансовой деятельности предприятий торговли и сервиса;

• доверительное управление пакетами акций и долями предприятий, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Это особенно актуально вследствие того, что банки входят в узкий круг субъектов рынка финансовых услуг, имеющих право заниматься доверительным управлением, а управление пакетами акций и долями предприятий, осуществляемое Департаментом государственного и муниципального имущества г. Москвы, отличается низкой эффективностью;

• участие в кредитовании предприятий приоритетных отраслей промышленности и малых предприятий. Это, с одной стороны расширяет круг потенциальных заемщиков и вовлекает в инвестиционный процесс важные для соответствующего города (региона), но низкоэффективные инвестиционные проекты, а с другой стороны, реализует новые инвестиционные проекты, повышая занятость населения и увеличивая налогооблагаемую базу;

• формирование банка инвестиционных предложений предприятий Москвы и инвестиционных программ Правительства Москвы. Распространение формализованных и предварительно отобранных инвестиционных проектов позволяет активизировать инвестиционный процесс в городе;

• выполнение функций, соответствующих ранее тем, которые реализовывались Стройбанком в области работы с подрядчиками при капитальном строительстве, например, осуществление финансового контроля за обоснованностью счетов или за соответствием закупок заявкам и требованиям;

• реализация строительных программ, в том числе городской программы гаражного строительства, программы реконструкции и модернизации продовольственных рынков, московской городской программы реконструкции пятиэтажного и ветхого жилищного фонда и т.д.

Осуществление правоотношений между администрацией Москвы и уполномоченными банками оказывает позитивное воздействие на социально- экономическую обстановку в столице России. Система взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы способствует реализации финансовой политики Москвы, созданию в городе благоприятного финансово-экономического климата, расширению возможностей администрации Москвы по реализации ряда городских программ. По этой причине обогащение содержания деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы новыми направлениями позволит расширить спектр социально-значимых вопросов, на решение которых оказывается позитивное воздействие взаимодействия соответствующих сторон. Кроме того, данный процесс приводит к росту привлекательности статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы». В целом данный процесс повысит эффективность рассматриваемого взаимодействия. Таким образом, процесс увеличения содержания деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы можно признать одним из факторов социально-экономического развития Москвы. Вышеизложенное нам представляется достаточным обоснованием наличия реальных перспектив дальнейшего развития взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.

т