Общая характеристика и система банковского законодательства

На формирование банковского законодательства оказывают влияние хозяйственные потребности общества, развитие тех или иных сфер экономической деятельности. Например, развитие рынка недвижимости привело к возникновению ипотечных банков, формирование рынка ценных бумаг - инвестиционных банков и т.д.

Государство в целях обеспечения стабильности в экономике стремится к стабильности в банковской системе. Для достижения этой цели оно старается балансировать между тем,

чтобы, с одной стороны, предоставить банкам как можно больше предпринимательской самостоятельности, но, с другой стороны, чтобы не дать банкам ущемить интересы государства и общества в целом. К сожалению, во всем мире, и в России в том числе, такой баланс не в полной мере соблюдается. Российское законодательство, во-первых, не отличается стабильностью и уже по одной этой причине не способно обеспечить обществу искомый баланс интересов. Во-вторых, оно не отличается качеством принимаемых норм, которые нередко противоречат друг другу. В-третьих, большинство действующих нормативных актов банковской сферы носят подзаконный характер, что, конечно, нельзя признать удовлетворительным, учитывая особенности объекта регулирования банковского законодательства.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

Конституция РФ1 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ.

Конституция РФ содержит ряд важных для банковского права норм. Во-первых, она устанавливает, что правовое регулирование банковской деятельности должно осуществляться только федеральными законами, принятыми федеральными органами государственной власти. Регулирование банковской деятельности на уровне субъектов Федерации не допускается, поскольку согласно п. «ж» ст. 71 Конституции, установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Во-вторых, Конституция РФ содержит нормы, регулирующие денежно-кредитную систему РФ в целом. Она устанавливает, что денежной единицей в РФ является рубль; введение и эмиссия других денег в РФ не допускаются. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ, при этом Конституция закрепляет принцип независимости Центрального банка РФ от других органов государственной власти при осуществлении им своей основной функции - защите и обеспечении устойчивости рубля.

Статья 103 Конституции РФ устанавливает основы назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ.

В-третьих, на конституционных нормах зиждется право граждан на предпринимательскую деятельность, в том числе путем предоставления банковских услуг. В РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Следующим в системе банковского законодательства следует назвать Гражданский кодекс РФ (ч. 1 и 2). В нем определяются понятие предпринимательской деятельности и ее признаки, организационно-правовые формы юридических лиц; кодекс устанавливает понятие и содержание договоров банковского вклада, банковского счета, кредитного договора, основания ответственности сторон и т.п.

Помимо ГК РФ в системе банковского законодательства важнейшее место занимают федеральные законы. Следует, прежде всего, назвать Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке РФ (Банке России)», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О валютном регулировании и валютном контроле», «Орынке ценных бумаг», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» и др.

В регулировании банковской деятельности значительную роль играют подзаконные нормативные акты. Банковскому праву вообще присуще многоуровневое нормативное регулирование, что также нельзя признать положительным фактом.

В системе подзаконных актов прежде всего следует назвать Указы Президента РФ, которые принимаются на основе и в развитие законов. Примером может быть Указ Президента РФ от 17.11.93. № 1924 «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ».

К банковскому законодательству относится ряд Постановлений Правительства, в частности, Постановление Правительства РФ от 30.06.97№ 772 «Обутверждении правил совершения банками сделок купли-продажи мерных слитков драгоценных металлов с физическими лицами»; Постановление Правительства РФ от 12.10.99 № 1142 «Об особенностях эмиссии и регистрации облигаций центрального банка РФ» и другие.

Основную массу подзаконных нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, принимает Центральный банк РФ, кото-

рый имеет право осуществлять нормотворческую деятельность по вопросам, отнесенным к его компетенции и издавать указания, положения и инструкции ЦБ РФ. Нормативные акты Банка России:

— обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц;

- не могут противоречить федеральным законам;

- вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), за исключением случаев, установленных Советом директоров;

- не имеют обратной силы;

- должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

- курсы иностранных валют по отношению к рублю;

— изменение процентных ставок;

- размер резервных требований;

— размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

— прямые количественные ограничения;

- правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

- порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Также не подлежат государственной регистрации иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В необходимых случаях данные акты направляются во все зарегистрированные кредитные организации. Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России.

Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Наиболее значимыми среди нормативных актов Банка России следует назвать Положение ЦБ РФ от 12 апреля 2001 г. № 2-П «О безналичных расчетах в РФ», Инструкцию ЦБ РФ от 23 марта 1999 г.

№ 79-И «О специальных счетах нерезидентов типа «С», Инструкцию ЦБ РФ от № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», Положение ЦБ РФ от 5 января 1998 г. № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ», Инструкцию ЦБ РФ от 17 сентября 1996 г. № 8 «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории РФ» и другие.

Некоторые авторы (Г.А. Тосунян, А.Ю.Никулин) включают в число источников банковского права1:

- локальные акты кредитных организаций, обладающие признаками нормативности, системности, обязательности, письменной формы и принудительности исполнения;

- обычаи делового оборота, обладающие признаками постоянности; распространенности применения; ограниченностью обыкновения предпринимательскими отношениями; отсутствием законодательного урегулирования.

Особо следует сказать о Постановлениях Пленума Высшего арбитражного суда РФ. Поскольку Россия относится к романо-германской правовой системе, судебные прецеденты источниками права не являются, однако они могут и должны рассматриваться как средство достижения единообразного применения норм российского законодательства. Примером правотворческой деятельности Высшего арбитражного суда РФ является Постановление Пленума ВАС РФ от 19.04.99 № 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета».

Понятие и структура банковской системы России

Система - это некое множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, и образующих определенную целостность, единство.2 Любая система являет собой сложный организм, все элементы которого обладают определенными общими признаками, подчиняются общим правилам и осуществляют общие для всех них функции.

Важность четкого регулирования банковской системы связана с тем обстоятельством, что клиенты банка, открывая счета, должны

См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. Схемы с комментариями и пояснениями. М., 2000. С. 51.

о

См.: Советский энциклопедический словарь/Под, ред. A.M. Прохорова. М.. 1989. С. 1226.

иметь возможность рассчитываться с неограниченным числом получателей денежных средств внутри страны и за ее пределами. Посредством кредитных организаций, предприниматель взаимодействует и со всей банковской системой. Поэтому важно рассмотреть правовое регулирование банковской системы в целом и всех ее элементов в частности.

Банковской системе присущи: единообразные средства правового регулирования; самоуправляемость; наличие у каждого ее элемента определенной независимости от принуждения извне и от других элементов системы; взаимодействие между всеми элементами системы.

Как правило, все банковские системы являются двухуровневыми. Нижний уровень системы образуют банковские и небанковские кредитные организации, а второй — национальный или центральный банк.

До 1987 г. в России банковскую систему составляли Госбанк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР. За рубежом работала система совзагранбанков. В 1987 г. началась реформа банковской системы. На первом этапе была создана двухуровневая банковская система, то есть центральный эмиссионный банк и государственные специализированные банки. К числу последних относились Промстройбанк (промышленно-строительный банк), Агропромбанк (агропромышленный банк) и другие. Жестко централизованная банковская система СССР была разрушена. С принятием в 1990 г. законов «О государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности» банки получили экономическую самостоятельность, поскольку получили возможность не отвечать по обязательствам государства. Число коммерческих банков, возникших в последующие годы, было очень велико. В августе 1990 г. их было 202, а в 1992 г. - уже более 1600.1 На I декабря 1996 г. количество зарегистрированных кредитных организаций составляло 2604 единицы.2 В декабре 2000 г. было зарегистрировано 2 104 банка и 40 небанковских кредитных организаций.3 Августовский кризис 1998 г., резкое изменение курса рубля по отношению к доллару и прекращение выплат по ГКО привели к тому, что множество крупных российских банков уже к началу 1999 г. стали проблемными.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» банковская система России включает в себя Банк России,

См.: Братко А.Г,. Банковское право (теория и практика). М., 2000 С. 106. 2 См.: Там же. С. 110.

т

См.: Бюллетень банковской статистики, 2000. № 12. С. 64.

кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.

Между элементами банковской системы России можно выделить правоотношения двух типов: 1) между коммерческими банками; 2) между Центральным банком и коммерческими банками. При этом в первом случае правоотношения обеспечивают координацию между указанными элементами системы, а во втором случае перерастают в отношения власти и подчинения, которые обеспечивают целостность всей системы.

Отношения внутри банковской системы строятся либо на основе договоров, либо на основе нормативных актов различного уровня. Кредитные организации могут на договорных началах размещать друг у друга средства в форме вкладов, кредитов, осуществлять расчеты через открытые друг у друга корреспондентские счета, совершать другие взаимные операции. Взаимодействие ЦБ РФ и кредитных организаций заключается в открытии в момент создания корреспондентских счетов, предоставлении кредитов и т.п. Кроме того в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций и всей банковской системы в целом Банк России устанавливает обязательные нормативы, которые надлежит соблюдать всем кредитным организациям: минимальный размер уставного капитала, предельный размер неденежной части уставного капитала, нормативы ликвидности, нормативы достаточности и другие нормативы.

Для установления дополнительных гарантий вкладчикам и клиентам закон предусматривает формирование резервной системы, то есть создание внутри банковской системы резервов, в формировании которых участвуют все звенья банковской системы и за счет которых могут выдаваться определенные гарантии клиентам и вкладчикам. В соответствии со ст. 25 Закона «О банках и банковской деятельности» кредитная организация обязана выполнять нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России. Их размер устанавливается Советом директоров Банка России в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, но не может превышать 20% обязательств кредитной организации.

Банковская деятельность как предмет банковского права. Банковские операции и сделки

Предметом банковского права является банковская деятельность и отношения, так или иначе связанные с ней. Однако легального определения понятия банковской деятельности и се содержания нет. Нет и четко выраженной позиции законодателя, единого подхода к

пониманию понятия банковской деятельности в правоприменительной практике.

Банковское право на современном этапе является формирующейся отраслью, поэтому многие термины, в том числе «банковская деятельность» трактуются учеными по-разному.

Так, например, Г.А Тосунян определяет банковскую деятельность как предпринимательскую деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленную на систематическое осуществление банковских операций (либо обусловленную ими деятельность) на основании:

- для Банка России и его учреждений - Федерального закона «О Центральном Банке РФ (Банке России»);

— для кредитных организаций — специального разрешения (лицензия) Банка России, полученного после государственной регистрации кредитной организации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.1

Соответственно, банковские операции определяются им как сделки, систематически проводимые кредитными организациями и Банком России (его учреждениями) в соответствии с принципом исключительной правоспособности, объектом которых могут выступать деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы, природные драгоценные камни. По мнению М.М. Агаркова, все сделки, совершаемые банками, могут быть разбиты на две группы. К первой относятся сделки, совершение которых составляет непосредственно предмет деятельности банка, как, например, прием вкладов т.д. Ко второй группе относятся «сделки, совершение которых имеет вспомогательное значение и служит для обеспечения организационных и материальных предпосылок работы банка, как, например, сделки по закупке...бумаги, по найму служащих и т.д. Сделки, относящиеся к первой группе, называются банковскими сделками или банковскими операциями».2 При этом следует отметить, что автор не разграничивает понятие банковской сделки и банковской операции.

А.Г. Братко различает основную и вспомогательную банковскую деятельность. Основная банковская деятельность - это деятельность кредитной организации, которая включает банковские операции и сделки.

См Тосунян Г А , Викулин А Ю банковское право Российской Федерации Общая часть Схемы с комментариями и пояснениями М , 2000 С 89

о

Агарков М М Основы банковского права Курс лекций Издание 2-е Учение о ценных бумагах Научное исследование М , Изд-во БЕК, 1994 С 50

Вспомогательная банковская деятельность - это деятельность, которая направлена на обеспечение благоприятных и безопасных условий осуществления основной банковской деятельности, например, охрана, система безопасности и иные аналогичные виды деятельности специальных подразделений кредитной организации.1

Поскольку кредитная организация создается для извлечения прибыли путем систематического осуществления банковских операций и других сделок, а деятельность, направленная на систематическое извлечение прибыли, является предпринимательской, можно сделать вывод, что банковская деятельность является предпринимательской по своей сути. Это значит, что банковской деятельности присущи все признаки предпринимательской деятельности, названные в ГК РФ.

Статья 5 Закона «О банках и банковской деятельности» к банковским операциям относит:

1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);

2) размещение привлеченных средств от своего имени и за свой счет;

3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

4) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;

5) инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;

6) куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

8) выдачу банковских гарантий.

Помимо перечисленных банковских операций, кредитная организация вправе осуществлять следующие сделки:

1) выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;

2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;

3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами;

См Братко А Г Банковское право (теория и практика) М Изд-во ПРИОР, 2000 С 25-26

4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей;

6) лизинговые операции;

7) оказание консультационных и информационных услуг. Кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством РФ.

Кредитной организации запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Понятие, признаки и виды банковских правоотношений

Под банковскими правоотношениями понимаются урегулированные нормами банковского права отношения, возникающие в процессе осуществления кредитными организациями банковской деятельности, в которых субъекты связаны между собой взаимными правами и обязанностями.

Обязательным признаком банковского правоотношения является наличие специального субъекта. Это может быть банковская кредитная организация, небанковская кредитная организация, а также Банк России. Банк России является одновременно и субъектом регулирования, поскольку издает нормативные акты, обязательные для исполнения, и объектом регулирования, поскольку тоже должен подчиняться указанным актам.

Объектом банковского правоотношения является банковская деятельность, содержанием которой являются операции и сделки.

Основанием возникновения банковского правоотношения могут быть нормы банковского права, административный акт, договор.1

Виды банковских правоотношений классифицируются по различным основаниям.

В зависимости от субъектного состава это могут быть правоотношения между:

— банком и клиентом;

- двумя коммерческими банками;

— ЦБ РФ и коммерческими банками;

- ЦБ РФ и правительством и иными органами власти;

См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 40.

- банками по поводу создания союзов, ассоциаций и т.п.1 Можно также выделить правоотношения кредитной организации

со своими внутренними структурными подразделениями, например, с обменными пунктами, а также со своими обособленными структурными подразделениями.

Однако некоторые авторы, например, Братко А.Г., к банковским правоотношениям относят только вертикальные правоотношения. Отношения банка с клиентом остаются за пределами банковских правоотношений, поскольку в банковском праве применяется только метод властного приказа, а нормы банковского права императивны и не предусматривают равенства сторон. Это влияет на субъектный состав банковских правоотношений. Отношения банка с клиентом, акционером и вкладчиком регулируются, по мнению, А. Г. Братко, гражданским правом.

В зависимости от характера банковских операций определяют:

— пассивные правоотношения, в которых банк выступает должником (банковский вклад, банковский счет);

- активные правоотношения, в которых банк участвует как кредитор (кредитный договор);

- посреднические правоотношения, возникающие при безналичных расчетах.

В соответствии с основными функциями, присущими любому банку, можно выделить банковские правоотношения:

- аккумулирование средств,

— предоставление кредитов,

- содействие платежному обороту.

Возможны и иные основания классификации банковских правоотношений.

См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М, 1997. С. 39.