<<
>>

§ 1. Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.

Профессором Я. А. Гейвандовым отмечено, что «особенностью государственной экономической политики современной России является поиск оптимальных способов участия государства в экономических процессах.

Нынешнее состояние российской экономики требует наладить эффективное государственное регулирование банковской системы с использованием рыночных механизмов и новых форм опосредованного (косвенного) управления ею» . Вследствие этого в федеральном законодательстве установлены основные положения «особых» отношений органов государственной власти или местного самоуправления с отдельными кредитными организациями. «Особыми» отношениями между указанными сторонами мы условно именуем отношения, отличные от тех, которые, как правило, имеют место в ходе осуществления определенными органами (субъектами правового регулирования) императивно-властного воздействия на поведение кредитных организаций (на объект правового регулирования). Например, отличаются от тех отношений, в рамках которых Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций. Особенность рассматриваемых отношений выражается во взаимосогласованном поведении сторон при решении определенных задач (выполнение кредитной организацией поручений органа государственной власти или местного самоуправления, взаимная реализация социально-экономических проектов и т.д.). Иными словами, можно считать, что «особые» отношения органов государственной власти и местного

1X2 Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. M., 2003. С. 144.

самоуправления с кредитными организациями возникают в процессе взаимодействия данных сторон.

Кроме того, определены правовые основания наделения кредитных организаций специальными правами и обязанностями в рамках организации взаимодействия. В этой связи приведем следующие факты:

• в валютном законодательстве РФ правовым основанием наделения кредитных организаций статусом «уполномоченных банков» признается выдача данным организациям лицензии Центрального банка РФ на проведение валютных операций;

• органы местного самоуправления вправе на основании проведения открытого конкурса «выбирать из числа банков уполномоченный банк»184;

• Всероссийский банк развития регионов наделен функциями «уполномоченного Банка Правительства Российской Федерации» на основании императивного решения Постановления Правительства РФ о создании данного банка .

Приведенный список не исчерпывает все варианты построения «особых» отношений органов государственной власти и местного самоуправления с кредитными организациями, т.к. это не является предметом нашего исследования. Для нас существенно обоснование приведенными правовыми положениями следующих тезисов:

• органы государственной власти и органы местного самоуправления могут взаимодействовать с кредитными организациями;

• правовые основания данных отношений разнообразны;

П. 8 ч. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»// Собрание законодательства РФ. 2003, № 50, ст. 4859.

1X4 П. 3 ст. 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997, № 39, ст. 4464.

I8S П. 2 Постановления Правительства РФ от 07.09.1995 № 905 «О создании Всероссийского банка развития регионов»// Собрание законодательства РФ. 1995, № 38, ст. 3686.

• как правило, соответствующие кредитные организации обозначаются специальным термином, указывающим на их уполномоченный характер.

Основания построения рассматриваемых отношений достаточно значимы для юридической квалификации последних, т.к. определяют объем специальных прав и обязанностей сторон, а также иные существенные характеристики взаимодействия. Один из вариантов взаимодействия указанных сторон отличается построением отношений на договорной основе, что нашло отражение, в частности, в ст. 9 Федерального закона от 02.12.90 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»186. Договорная природа данных отношений позволяет взаимодействию соответствующих сторон обладать определенными юридическими характеристиками, например: свобода сторон в заключении договорных актов, разные цели участия сторон во взаимодействии (органы государственной власти преследуют цели удовлетворения общественных потребностей, а кредитные организации действуют в коммерческих целях), недопустимость произвольного вмешательства сторон в деятельность друг друга.

Таким образом, федеральным законодательством установлена организационно-правовая модель взаимодействия органов государственной власти с кредитными организациями, основанная на договорных отношениях. В этой связи возникает вопрос о допустимости отнесения договорного акта к форме выражения права. В теории права правовое регулирование рассматривается преимущественно как «осуществляемое при помощи системы правовых средств юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др. результативное, нормативно- организаторское воздействие на общественные отношения» . Вследствие этого, наличие доктринальных расхождений по поводу допустимости отнесения к формам выражения права некоторых регуляторов общественных

отношений не позволяет отрицать, что обеспеченность защитой государства, влечет их действие в правовой сфере в качестве правовых регуляторов общественных отношений .

Одно из направлений совершенствования правового регулирования отношений, в которых участвуют кредитные организации, связано с расширением возможностей воздействия договорных актов на общественные отношения. Это обусловлено тем, что «теоретически несостоятельными представляются попытки рассматривать обеспечение стабильности финансово-кредитной системы только методами государственного нормативного регулирования в отрыве от других средств и стимулов ее достижения» . В юридической литературе отмечается, что договоры «служат основанием для возникновения последствий, предусмотренных в нормах права, и в то же время в индивидуальном поднормативном порядке частично регламентируют содержание данных отношений»190. Кроме того, С.С. Алексеев регулятивную роль договорных актов характеризует как «автономное регулирование» и «автономные решения лиц»191. В работе В.П. Грибанова и Е.А. Суханова изложено суждение о договоре как «в известной мере «автономной» форме организации хозяйственных связей»192. Р.О. Халфина отмечает, договор может как дать основание для применения той или иной нормы права, так и непосредственно регулировать поведение сторон .

Как «средство поднормативного или автономного регулирования» квалифицирует его В.Ф. Яковлев194. К «ненормативным юридическим регуляторам» относит договоры Б.И. Пугинский195. Т.И. Илларионова

1КХ См.: Зыкин И.С. Внешнеэкономические операции: право и практика. M., 1994.

1X4 Сырбу Т.Г. Правовое регулирование банковской деятельности в России: концептуальные пути развития. M., 1999. С. 66.

т Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М. 1982. С. 165-166.

141 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. I. M., 1982. С. 129, 323-324; Т. II. M., 1982. С. 73, 192-

193.

142 Грибанов В.П., Суханов Е.А. О возрастании социальной ценности гражданского права// Советское государство и право. 1989, № 9. С. 87.

142 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. M., 1974. С. 302.

144 Развитие советского гражданского права на современном этапе/ Отв. ред. В.П. Мозолин. M.,1986.

С. 136.

1Ч> Пугинский Б.И. Договор о новой системе хозяйствования// Советское государство и право. 1998, № 11. С. 62.

рассматривает «регулирующую силу», «регулирующую способность» договора196. Излагаемую позицию поддерживает и В.М. Горшенев197. Помимо этого, обобщение суждений упомянутых авторов приводит к выводу о том, что понятие «договорное регулирование» значительно уже, чем понятия «автономное регулирование» и «поднормативное регулирование», т.к. не включает акты применения права и иные индивидуальные акты, кроме актов договорного характера.

А.В. Мицкевич, Н.Н. Разумович, Ю.А. Тихомиров расценивают договор в качестве формы выражения права . Возможность приобретения гражданско-правовым договором качества нормативно-правового акта допускают В.П. Грибанов и Е.А. Суханов199.

К. Маркс и Ф. Энгельс изложили достаточно обоснованную мысль, заключающуюся в том, что если должное (правопорядок) в общественной жизни производно от бытия (экономические отношения), которое одновременно имеет качество должного, то это значит, что правовые нормы (правила должного), опосредующие экономические отношения, объективно возникают в самих отношениях, проявляются в качестве единичных правоотношений и могут быть объектированы как в различных формах, в частности, в форме договора200. По сути, это подтверждает В.А. Четвернин, формулируя: «договор - это первичная и простейшая форма права,

|% Илларионова Т.И. Поднормативнос регулирование имущественных отношений в гражданском праве// Проблемы обязательственного права: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1989. С. 6-8.

147 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. M., 1972. С. 173.

|ЧК См.: Мицкевич А.В. Перестройка в правовой системе, юридической науке, практике: Материалы конференции в Звенигороде 18-20 мая 1978 г. Выступления участников// Советское государство и право. 4ft 1987, № 10. С. 43. Разумович Н.Н. Источники и форма права// Советское государство и право. 1988, № 3. С.

26. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений// Правоведение. 1990, № 5. С. 28-29; Тихомиров Ю.А. Управление и право в новых условиях хозяйствования// Советское государство и право. 1987, № 12. С. 30.

149 Грибанов В.П., Суханов Е.А. О возрастании социальной ценности гражданского права// Советское государство и право. 1989, № 9. С. 84-85.

200 «...юридическое отношение, формой которого является договор, все равно закреплен ли он законом или нет, - есть волевое отношение, в котором отражается экономическое отношение. Содержание этого юридического или волевого, отношения дано самим экономическим отношением». Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е издание. Т. 23. М. С. 94.

2() I

генетически предшествующая закону» . В социологических позитивистских

концепциях права любое фактически распространенное отношение

202

признается правовым независимо от его содержания

В целом, вопрос об отнесении договора к источникам права, тесно W

связан с проблемой правопонимания, по которой в юридической литературе изложены различные точки зрения . В то же время, как отмечает Т.Г. Сырбу, связь права и государства не следует понимать как тотальное огосударствление правового регулирования, исключающее саму возможность и целесообразность существования иных его форм, тесно взаимодействующих с государственной регламентацией. Иными словами, нельзя исключить возможность различных теоретических моделей правовой действительности. Трудности в юридической квалификации явлений правовой действительности не приводят к отрицанию наличия самих

-204

явлении .

Вместе с тем, необходимо заметить, что выявление взаимосвязи и * взаимодействия различных форм правового регулирования предполагает

применение адекватных методов исследования и использования соответствующих экономических, социологических и правовых понятий, предлагаемых современными экономическими и правовыми теориями регулирования, что по сути своей предопределяет необходимость системного [89] [90]

подхода к изучению проблемы совершенствования правового регулирования

- 205

отношении в которых участвуют кредитные организации .

Учитывая вышеизложенное, отметим, что развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы ориентировано на построение организационно-правовой модели

взаимодействия органов государственной власти с кредитными

организациями, реализуемой на договорной основе. Актами договорного характера, выполняющие функции правовых оснований взаимодействия столичной администрации с уполномоченным банками Правительства Москвы, являются: специальное соглашение (договор) о финансовом, экономическом и организационном взаимодействии в различных сферах городских интересов Москвы, а также индивидуальная программа взаимодействия. Построение отношений между указанными сторонами стало возможным в силу либерализации экономико-правовой обстановки в Российской Федерации. В специальной литературе это комментируется следующим образом: «Либерализм и сотрудничество объясняют то превосходство, которое рыночная экономика с годами приобретала над централизованной. Лишь либерализм и сотрудничество способны обеспечить в ближайшие годы расширение мировой экономики ...»206.

Вследствие реализации в отечественной системе права принципа федерализма, закрепленного в Конституции РФ, рассматриваемые правоотношения имеют некоторые особенности. В юридической литературе наиболее существенными характеристиками принципа федерализма, признаются единство конституционно-правовой системы государственной власти (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий)

2|ъ См.: Четвертій В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. M., 1993; Зыкин И.С. Внешнеэкономические операции: право и практика. M., 1994; Протасов В.Н. Что и как регулирует право. M., 1995.

~но Пебро М. Международные экономические, валютные и финансовые отношения/ Пер. с франц., Общ. ред. Н.С. Бабинцевой. M., 1994. С. 496.

местного самоуправления (ст. 12) . Указанные характеристики принципа

федерализма повлекли такую организацию взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками, при которой отражаются положения федерального законодательства, а также активно применяется нормотворчество должностных лиц и органов государственной власти Москвы. Результатом данного процесса является определенная совокупность правовых норм, в которой не нарушено системное единство осуществления государственной власти, т.к. реализуется конституционное положение о разграничении предметов ведения и полномочий разноуровневых органов государственной власти. Это позволило в определенной степени децентрализовать процесс правового регулирования общественных отношений, что отражает сущность федерального устройства России, а также обеспечить адекватное соответствие норм права изменяющимся реалиям общественной жизни.

В связи с этим разъясним содержание терминов «предмет ведения» и «полномочия» какого-либо органа. Под термином «предмет ведения» традиционно понимаются вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть и на которые распространяется его юрисдикция . При этом аргументируется: «Необходимым элементом любой системы

властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных,

209

правовых и организационных рычагов» .

Касательно определения правового содержания полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления среди

*

См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. Под ред. проф. Н.И. Химичсвой 2- е изд., перераб. и доп. M.: Норма, 2002. С. 56-57; Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 353.

20к См.: Бахрах Д.Н. Административное право. M., 1993. С. 77; Кутафин О.E., Фадеев В.И. Муниципальное право России. M., 1997. С. 246.

ш Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно- практическое пособие. M., 1998. С. 160.

отечественных ученых существует дискуссия210. Однако всех объединяет мнение, что посредством определения полномочий происходит правовое регулирование общественных отношений. Кроме того, наделение данным видом властных полномочий является неотъемлемым фактором

существования государства или муниципальных образований.

Таким образом, особенностями отечественной системы права обусловлено создание правовой ситуации, при которой:

• федеральным законодательством установлены правовые формы взаимодействия органов государственной власти, а также органов местного самоуправления с кредитными организациями;

• на субфедеральном уровне Москвы конкретизирована правовая

форма договорного взаимодействия соответствующих сторон, которая выражена в построении правоотношений между столичной администрацией и уполномоченными банками Правительства Москвы. Правовое

регулирование данных отношений осуществляется в соответствии с нормами федерального законодательства, а также правовыми актами органов и должностных лиц администрации Москвы. В правовых актах последней установлены оригинальные положения, которые отсутствуют в федеральном законодательстве. Центральное место в указанной общности правовых актов городской администрации занимают: Распоряжение Мэра Москвы от 29.11.99 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы»211, Распоряжение Мэра Москвы от 17.01.94 № 25-РМ «О создании Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы»212, Распоряжение Первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 29.06.2001 № 356-РЗП «Об Экспертном совете при Департаменте финансов г. Москвы»" .

2,0 См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. M., 1997. С.

72-74.

211 Вестник Мэрии Москвы. 2000, № 1.

Вестник Мэрии Москвы. 1994, № 5.

212 Вестник Мэрии Москвы. 2001, № 26.

Использование традиционного[91] [92] [93] подхода к построению системы права позволяет определить общую характеристику правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы. Единство и разграничение институциональных образований права обусловлено единством и различиями отдельных регулируемых ими общественных отношений и характеристик правового воздействия. Совокупность данных отношений образуют предмет правового регулирования, а совокупность приемов и средств воздействия на общественные отношения образуют метод правового регулирования, выявляемых при применении соответственно

215

материального и юридического критериев .

Применение материального критерия позволяет нам обособить отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы. В качестве данных отношений нами рассматриваются отношения, в которых участвуют не только лица, включенные в систему взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы , но и сторонние лица. При этом идентифицирующим фактором признается возникновение, изменение или прекращение отношений вследствие взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы. Вместе с тем, подчеркнем, что в данных правоотношениях органы государственной власти Москвы участвуют в целях удовлетворения общественных нужд, а кредитные организации - извлечения прибыли. По этой причине, отношения носят смешанный, одновременно

о j у

публично-правовой и частно-правовой характер" (проф. А.В. Мицкевич

2 I S

употребляет термин «сложное правоотношение» ).

Кроме того, заметим, что указанные отношения отвечают требованиям, предъявляемым к предмету правового регулирования, а именно:

• являются устойчивыми и характеризуются повторяемостью событий и действий субъектов права;

• допускают по своим свойствам возможность их правового регулирования;

• существует объективная потребность в их урегулировании в силу социальной значимости[94] [95] [96] [97].

Применение юридического критерия направлено на определение того, каким образом осуществляется правовое регулирование обособленных нами общественных отношений. В то же время заметим, что данный критерий самостоятельного значения не имеет. Однако в сочетании с предметом правового регулирования способствует более строгой и точной градации правового массива . Результатом применения юридического критерия служит выявление нижеприведенных существенных особенностей выделенной нами совокупности правовых норм.

Взаимоотношения уполномоченных банков с Правительством Москвы строятся в рамках единого правового режима, определенного рядом принципов. В связи с этим укажем, что принципы права, как писал Р.З. Лившиц, охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность. Принципы играют роль ориентиров в формировании права[98]. Кроме того, в банковском праве принципы признаются общими

началами права, выраженные в его нормах, и обеспечивающими

772

целенаправленное регулирование банковской деятельности" .

Изложим выявленные нами в ходе исследования принципы правового регулирования отношений, складывающиеся в процессе взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы. Но прежде отметим, что данные принципы тесно взаимосвязаны и по этой причине при раскрытии их содержания мы с неизбежностью будем сталкиваться с корреляцией излагаемых положений.

Принцип сочетания государственного управления и банковского саморегулирования.

Прежде всего заметим, что в юридической литературе разграничиваются формы государственного управления банковской системой в зависимости от применяемых методов. Форма прямого государственного управления характеризуется применением административных методов управления, выражающихся в виде непосредственно распорядительных, императивных предписаний, запретов и т.п. Другая форма государственного управления (государственное регулирование) направлена на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий для функционирования соответствующих лиц. В этом случае на первый план выдвигаются экономические методы управления в виде нормативного регулирования, рекомендаций, координации направлений, оказания помощи и Т.д.

Формы и методы государственного регулирования отношений, связанных с деятельностью финансовых организаций, определяются характерными особенностями социально-экономической и политической систем, сложившихся в данном обществе. [99] [100]

Формирование рыночной экономики требует развития предпринимательской инициативы, определенной экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов. Нужны экономические стимулы, которые создаются не административными, а экономическими методами государственного управления. Осознание данной потребности привело некоторых ученых к недооцениванию роли государственного управления экономикой[101] [102]. При этом они уповают на саморегулирующее воздействие «чистой» конкуренции бесконтрольного развития рыночной экономики. Ярким примером таких воззрений является теория Адама Смита о “невидимой руке“ в условиях свободной конкуренции.

В то же время многими видными специалистами в сфере экономики и юриспруденции признано существование объективной необходимости в реализации государственного воздействия на функционирование экономики.

Вальтер Ойкен (автор теории экономического порядка) был убежден, что в основе хозяйственной системы должны быть свободная рыночная экономика, конкурентный рынок. Однако, для реализации условий конкуренции, не возникающих автоматически, требуется создание определенных предпосылок. Экономический порядок не навязывается самой экономической действительностью, а может быть установлен государством. При этом государство не должно заниматься распределением средств производства между отдельными сферами их применения или иной хозяйственно-производственной деятельностью. Функция государства должна заключаться в установлении правил поведения и проведения их в

2?5

ЖИЗНЬ “ .

Людвиг Эрхард, принявший деятельное участие в выведении Западной Германии из кризисного состояния после Второй мировой войны, также отмечал, что определение рамок экономического порядка является прерогативой государства .

Гуннар Мюрдаль, основавший стокгольмскую школу экономической науки, обосновал тезис, в соответствии с которым невмешательство государства в ход событий будет препятствовать экономическому развитию. В основе преобразований должен лежать не рыночный автоматизм, а выбор и реализация эффективной экономической политики, планирование организационных, технологических, социально-экономических

преобразований. В этом процессе особо значимую роль играют т.н.

227

«властьимущие» .

В дополнение приведем доводы, изложенные в отечественной литературе по банковскому праву :

• государственное управление экономикой не ограничивается административными методами, т.к. отчасти осуществляется путем применения экономических методов;

• цивилизованный рынок, способный к саморегулированию не возникает стихийно - его необходимо организовать;

• стихийные регуляторы сами по себе не обеспечивают безопасность рынка от возможности негативного воздействия какого-либо субъекта рынка (например, субъекта, занимающего монопольное положение на рынке);

• природа рынка ограничивает его возможности по самостоятельному решению ряда важнейших социально значимых задач, т.к. решение этих задач не удовлетворяет коммерческие интересы субъектов рынка;

• особо примечательной закономерностью является возрастание роли государственного управления в жизни общества в «переходные» [103] [104] периоды развития экономики. Об этом свидетельствует и экономическая история многих стран, и в том числе, промышленно развитых стран229. Кроме того, исследование Всемирного банка, проведенное в 1992 году, подчеркивают особую роль государства в формировании капиталистической экономики230.

Помимо догматических умозаключений обратим внимание на положения правовых актов. В этой связи, мы прежде всего отметим юридическое закрепление Конституцией РФ прав и обязанностей государства активно влиять на жизнедеятельность общества, включая экономическую сферу (ст. ст. 7; 8; 9; 34; 35; 36; 37; п. п. "д.”, “е.”, “ж”, “з”, “л” ст. 71; п. п. ”в”, “и” ст. 72; 75; п. “б” ст. 114 и др. положения Конституции РФ).

Из вышеизложенного следует, что законодательное регулирование экономики является одним из важнейших проявлений государственного управления. В то же время, следует отметить - в условиях рыночной экономики возникает тенденция, направленная на развитие саморегуляционных процессов. Одно из отличительных свойств саморегулирования выражается в таком определении данного понятия, как “самостоятельное реагирование объекта управления на внешнее воздействие (возмущения), нарушающее его нормальное функционирование” ' .

При этом обратимся к тезисам, разработанным в кибернетике. В данной области научных знаний установлено единство процессов управления в живой природе, технике, обществе, мышлении. Это дает нам единую методологию понимания процессов управления в сложных системах. Так, процесс устойчивого развития любой системы обусловлен соответствующим генезисом механизмов управления этой системы и предполагает, наряду с

224 Реформы Франклина Рузвельта, положившей конец эпохе “Великой депрессии” в США 30-х годов, восстановление экономик стран западной Европы после второй мировой войны, экономические реформы, проведенные в ряде развитых стран запада на рубеже 70-80-х годов (“Рейганомика” в США, “Тетчеризм” в Великобритании и т.д.).

230 Russian Economic Reform: Crossing the Threshold of Structural Change. Washington., 1992. P. 74.

231 Лопатников Л.М. Экономико-математический словарь. M., 1987. С. 357.

прямым управляющим воздействием субъекта на объект управления, наличие контуров обратной связи - от объекта к субъекту.

На практике развитие рыночных отношений сопряжено с тем, что на законодательном уровне крайне затруднительно своевременно учитывать все изменения динамично меняющейся экономической, политической и социопсихологической конъюнктуры. А эти изменения прямо или опосредованно воздействуют на хозяйственную жизнь в стране в целом. По этой причине в рыночной экономике, как в сложной органической системе, возникают такие саморегуляционные процессы, как реакция на изменяющиеся факторы, число которых по мере развития рыночных отношений неуклонно возрастает.

Однако практика свидетельствует, что внутренне присущие рыночной экономике возможности саморегулирования несколько ограничены. Как справедливо отмечается в литературе, есть задачи, с которыми даже развитая рыночная экономика, опираясь только на свои внутренние силы, справляется плохо или совсем не справляется. Например, к ним относятся, как выше уже отмечалось, решение многих социальных задач общества, вопросы цивилизации самого рынка, решение стратегических задач научно-технического прогресса, обеспечение стабильности в экономики страны в целом и дрД"

Это обстоятельство и объясняет тот исторический факт, что свободное функционирование цивилизованного рынка всегда ограничено рамками, устанавливаемыми государством посредством законодательного регулирования рыночных отношений. Однако формирование самого цивилизованного рынка, способного на саморегуляцию, невозможно в стихийном режиме ' ‘. Он возникает вследствие организационных действии, основным субъектом которых является государство.

Своеобразным ключом к правильному пониманию интерпретации принципа сочетания государственного управления и банковского

232 См.: Молчанов А.Б. Коммерческий банк в современной России: теория и практика. M., 1996. С. 230-231.

саморегулирования может послужить следующая позиция: «Чем сложнее управляемая подсистема, тем меньшими возможностями «просмотреть» все богатство и глубину взаимодействия ее элементов обладает регулятор. C учетом этого обстоятельства в кибернетике сформулирован закон, согласно которому сложная система объективно не может управляться только посредством предписанных извне правил или иных внешних воздействий. Воздействие внешних регуляторов на эти системы должно дополняться воздействием внутренних регуляторов, т.е. саморегулированием»[105] [106].

Таким образом, объективно обусловлено существование в условиях рыночной экономики корреляции государственного управления и саморегулирования рынка. При этом заметим, что степень данной корреляции не является единой в различных сегментах экономики. Так, например, в сфере банковских отношений реализуются не только частные, но и публичные интересы, что обуславливает общемировой процесс, обозначенный Р. Саватье как «публицизация» частного права ' . В связи с этим, построение взвешенной политики регламентирования соответствующих отношений представляется актуальной и значимой задачей экономической и юридической наук. Сложность решения данной задачи заключается в том, что функционирование банковской системы, с одной стороны, отчасти носит публичный характер и вследствие этого необходимо задействовать механизмы государственного управления, а с другой стороны, оно должно отличаться экономической эффективностью, что влечет потребность в применении экономических методов воздействия и стимуляции процессов саморегулирования[107]. Решение данной задачи отражается на состоянии политико-экономической обстановки в стране[108].

Что же касается взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы, то оно, безусловно, осуществляется при очевидном сплетении публично и частноправовых интересов. По этой причине необходимо признать обоснованным сочетание государственного управления и банковского саморегулирования при регламентировании соответствующих отношений. Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы привело к образованию институционных форм саморегулирования системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы. Мы имеем ввиду образование Совета

представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы и Экспертного совета при Департаменте финансов Москвы. Данные органы в рассматриваемой системе взаимодействия осуществляют второй контур обратной связи. В кибернетике он признается неким семантическим фильтром, позволяющим вычленить позитивные изменения в объекте управления и тем самым идентифицировать устаревшие, избыточные или, наоборот, недостающие регулирующие нормы. Данное обстоятельство характеризует, в частности, достаточно высокий уровень развития юридической техники правового явления, нормами которого регламентируется деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы.

При этом отметим, что сочетание вышеуказанных механизмов социального воздействия в системе взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы отражает идею построения социального партнерства соответствующих субъектов. 237

Последние свободны в своих волеизъявлениях, однако координируют свои действия сообразно тем задачам и целям, которые закреплены в совместно заключенных договорах (соглашениях) и программах взаимодействия. В то же время, в процессе взаимодействия субъекты преследуют разные цели: Правительство Москвы стремится удовлетворить городские потребности, а уполномоченные банки преследуют свои коммерческие цели. Несмотря на различие этих целей, необходимо констатировать, что при организации данной правовой формы взаимодействия сторон реализуется идея формирования партнерских отношений между органами государственной власти и кредитными организациями, что интенсифицирует и повышает эффективность социально-экономических процессов. Вместе с тем, в соответствующих правовых актах администрации Москвы не упоминается, что в системе взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы реализуются теория саморегулирования или идеи социального партнерства.

Принцип обеспечения оптимального сочетания удовлетворения публично-правовых и частноправовых интересов.

Данный принцип имеет особое значение для организации

взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками, что объясняется следующими факторами.

Во-первых, участие соответствующих субъектов в рассматриваемых отношениях обусловлено удовлетворением их интересов, без чего данное взаимодействие было бы невозможно. C одной стороны, Правительство Москвы пошло на организацию взаимодействия с кредитными организациями только в силу возникновения у него объективных потребностей в этом. C другой стороны, кредитные организации, как коммерческие организации, взаимодействуют с органами государственной власти Москвы по причине своей коммерческой заинтересованности. Отношения строятся на договорной основе без применения каких-либо административных и иных внеэкономических мер.

Во-вторых, вопрос о примате публично или частноправового начала в построении взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками, имеет концептуальное значение.

В связи с этим напомним, что федеральным законодательством предусмотрены различные правовые основания осуществления

взаимодействия органов государственной власти или местного

самоуправления с кредитными организациями. Правительство Москвы же строит взаимодействие с уполномоченными банками исключительно на основании заключения специальных договоров (соглашений) и программ взаимодействия. Исходя из гражданско-правовой природы оснований построения данных отношений, безусловно, напрашивается вывод об отсутствии в рассматриваемом случае превалирования публичных начал над частными. Однако, примечательно, что при определенных обстоятельствах кредитная организация в одностороннем порядке может быть администрацией Москвы исключена из состава уполномоченных банков Правительства Москвы, даже при отсутствии с ее стороны на то согласия. Изложенное позволяет говорить, что во взаимодействии указанных сторон возможно имеется некоторый "перевес" в сторону публичных начал.

Вследствие этого нам представляется уместным привести следующую цитату: «... банковское право, которое представляет собой отрасль, где публично-правовые элементы все глубже проникают в ткань частного права, образуя комплексные правоотношения, где складывается паритет частных и публичных начал» . Вместе с тем отметим, что проблема соотношения государственного и частного в экономике вызывали интерес задолго до возникновения института уполномоченных банков Правительства Москвы. Известный ученый проф. Покровский, не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично-правового метода государственного

2:,к Тосунян Г.А. Теория банковского права: В 2 т. Т. 1.2-е изд., перераб. и доп.M., 2004. С. 129.

регулирования. При этом он утверждал, что по мере развития общества в одной области частное право сменяется публичным, а в другой - публичное

239

частным.

Ф Таким образом, сложность вопроса о соотношении публично-правовых и

частноправовых начал во взаимодействии Правительства Москвы и уполномоченных банках влечет повышение значимости вопроса об обеспечении оптимального сочетания удовлетворения публично-правовых и частноправовых интересов в соответствующих отношениях. При этом отметим, что оптимизация сочетания удовлетворения указанных интересов является одной из существенных предпосылок для увеличения эффективности рассматриваемой модели взаимодействия сторон.

Принцип допустимости ограниченного вмешательства в оперативную деятельность уполномоченных банков, осуществляемую им в процессе взаимодействия с Правительством Москвы.

Общеизвестным принципом банковского права является принцип

* недопустимости вмешательства органов государственной власти в оперативную деятельность кредитных организаций240. Однако при регулировании деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы прослеживается действие несколько иного принципа. Вместе с тем между данными руководящими началами правового регулирования отсутствует противоречие. Для разъяснения изложенного обстоятельства рассмотрим содержание упомянутых принципов.

Принцип недопустимости вмешательства органов государственной власти в оперативную деятельность кредитных организаций, являющийся «сквозным» для всей отрасли банковского права, основывается на

# положениях законодательных актов федерального уровня. Согласно положениям статьи 9 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О

234 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. M., 1998. С. 44-48.

239 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/ Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. M., 1999. С. 97-98

банках и банковской деятельности» и статьи 56 Федерального закона от 10 июля 2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[109] [110] органы законодательной и исполнительной власти, Банк России, а также органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций. Помимо этого закреплено, что кредитная организация не отвечает по обязательствам государства или Банка России, а также не может быть обязана осуществлять деятельность, не предусмотренную ее учредительными документами.

Примечательно, что при использовании в законодательных актах понятия «оперативная деятельность кредитных организаций» не дается его дефиниция. Однако, вопрос определения содержания данного понятия был исследован отечественными правоведами[111]. Результатом проведения их исследования послужило утверждение, что под оперативной деятельностью кредитных организаций понимают все совершаемые ими операции и сделки, носящие предпринимательский характер.

Кроме того, в статье 58 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банку России запрещено:

• требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций;

• требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;

• устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций;

• обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.

Поясним содержание некоторых понятий, содержащихся в

вышеуказанных запретах

Под несвойственными кредитным организациям функциями следует понимать функции, которые не связаны с осуществлением кредитными организациями банковских операций и иных, предусмотренных

Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» сделок. К числу таких функций можно отнести предусмотренные Положением Банка России № 14-П функции контроля за своими клиентами в части соблюдения ими порядка ведения кассовых операций, установления лимита остатка кассы, соблюдения порядка и сроков инкассации наличных денежных средств, контроль соблюдения предприятиями порядка работы с денежной наличностью.

Под информацией о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц, понимается информация, не содержащая сведений, составляющих банковскую тайну.

В вышеприведенных законодательных нормах, в которых закреплен принцип невмешательства в оперативную деятельность кредитных организаций, содержится оговорка, предусматривающая некоторые исключения. В соответствии с данной оговоркой, вмешательство в оперативную деятельность кредитной организации может быть санкционировано ею самой или же установлено федеральными законами.

Учитывая данное обстоятельство, обратимся к правовым нормам, регулирующим деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы. В связи с особой социальной значимостью организации стабильной и эффективной системы взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы в оперативную деятельность последних осуществляется ограниченное вмешательство.

Правовым основанием данного вмешательства служит согласие на то самой кредитной организации, выражаемое посредством заключения с администрацией Москвы соответствующих договорных актов. Таким образом, вступая в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, кредитная организация санкционирует определенное вмешательство в ее оперативную деятельность, осуществляемую в процессе взаимодействия с Правительством Москвы. Ограничения данного вмешательства устанавливаются совместно соответствующей кредитной организацией и городской администрацией.

Принцип осуществления взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы на договорной основе.

Отношения между Правительством Москвы и уполномоченными банками складываются на основании заключения данными лицами специальных договорных актов, а именно: договоров (соглашений) и программ взаимодействия по различным направлениям деятельности. В данных актах излагаются основные положения и направления осуществления взаимодействия, права и обязанности сторон, а также ответственность за нарушение соответствующих положений.

Договорная природа отношений обуславливает некоторые особенности системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы. Так, например, кредитная организация вправе, в установленном порядке, инициировать рассмотрение вопросов о своем вхождении в состав уполномоченных банков Правительства Москвы или выходе из него. Правда, предусмотрен ряд обстоятельств, при которых действие статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы» некоторых кредитных организаций может быть приостановлен или прекращен, несмотря на отсутствие с их стороны на то согласия. Данные меры используются в качестве мер ответственности за нарушения правил взаимодействия. В остальных случаях свободное волеизъявление субъектов исследуемого

Изложенное позволяет утверждать, что из правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы, выводиться принцип осуществления взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы на договорной основе. Данный принцип отражает идентифицирующий признак осуществления взаимодействия органов государственной власти с кредитными организациями, в случае использования такого критерия как правовое основание построения соответствующих отношений.

Социальное значение указанного принципа заключается в том, что кредитные организации привлекаются к процессу удовлетворения социально-экономических потребностей Москвы в условиях отсутствия у администрации Москвы административного или иного властного влияния на них.

Принцип гласности организации и осуществления взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками.

Регламент отбора кредитных организаций в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, продления действия статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы» и финансового мониторинга уполномоченных банков Правительства Москвы, а также критерии оценки кредитных организаций, принимаемых и входящих в состав уполномоченных банков Правительства Москвы формально определены и опубликованы[112].

Принятие решений о наделении кредитной организации статусом «уполномоченный банк Правительства Москвы», о приостановлении или прекращении действия данного статуса оформляются посредством издания распоряжений Мэра Москвы, которые также публикуются в средствах массовой информации, а также размещаются в широко известных

электронных справочно-правовых системах.

Ежегодно составляются и публикуются отчеты о деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы за прошедший год. В данных отчетах включена информация, отражающая различные аспекты взаимодействия городской администрации с уполномоченными банками: обзор экономического положения в московском регионе; анализ изменений в системе правовых актов, предметом регулирования которых являются отношения, складывающиеся между Правительством Москвы и уполномоченными банками; действующие составы уполномоченных банков Правительства Москвы и Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы; результаты взаимодействия уполномоченных банков с городскими органами управления, а также перспективы дальнейшего взаимодействия.

Указанные факты позволяют нам вывести принцип гласности организации и осуществления взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками. Характер участия органов государственной власти Москвы в соответствующих отношений обуславливает необходимость сохранения данного принципа и при дальнейшем развитии правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.

Принцип обеспечения конкурентного предоставления финансовых услуг.

Поддержке конкуренции при осуществлении экономической деятельности посвящены ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Закрепление данных положений в Конституции РФ уже само по себе указывает на повышенный уровень социальной значимости наличия конкуренции в различных областях экономики.

Специфика рассматриваемых нами отношений заключается в предоставлении финансовых услуг. Вследствие этого замети, что согласно ст. 3 Федерального закона от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на

рынке финансовых услуг» конкуренцией на рынке финансовых услуг является состязательность между юридическими лицами, при которой их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждой из них односторонне воздействовать на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке финансовых услуг. При этом следует иметь ввиду, что финансовой услугой признается деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц, в частности, осуществление банковских операций и сделок. Вместе с тем, следует иметь ввиду, что ст. 15 указанного законодательного акта запрещает недобросовестную конкуренцию на рынке финансовых услуг между финансовыми организациями, которая выражается в действиях, направленных на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, заключении соглашений или ведении согласованных действий между собой или с третьими лицами, которые противоречат законодательству Российской Федерации и обычаям делового оборота и могут причинить или причинили убытки конкурентам на рынке финансовых услуг либо нанесли ущерб их деловой репутации.

При организации взаимодействия Правительства Москвы с

уполномоченными банками установлены процедуры отбора кредитных организаций для последующего включения их в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, а также процедура мониторинга финансового состояния банков и оценки выполнения договоров (соглашений), программ взаимодействия. Данные процедуры позволяют критериально выверенным образом отобрать банки, отличающиеся финансовой устойчивостью, а также повышенной деловой активностью в вопросах осуществления

взаимодействия с органами исполнительной власти Москвы. Вследствие этого любая кредитная организация, которая в установленном порядке подала заявление и соответствует определенным требованиям, может быть включена в состав уполномоченных банков Правительства Москвы. Примечательно, что ко всем кредитным организациям в процессе

Правительством Москвы реализуется политика, в соответствии с которой уполномоченным банкам не предоставляются какие-либо преимущества при осуществлении ими предпринимательской деятельности, заключении соглашений или ведении согласованных действий между собой или с третьими лицами, которые могли бы нарушить конкуренцию на соответствующем сегменте рынка финансовых услуг.

Таким образом, организационно-правовые особенности системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы способствуют созданию конкурентной борьбы среди уполномоченных банков Правительства Москвы. Изложенное позволяет нам сформулировать один из принципов правового регулирования отношений, складывающихся в процессе взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы, а именно - принцип конкурентного предоставления финансовых услуг. Совершенствование правового регулирования отношений, складывающихся в процессе взаимодействия соответствующих сторон, безусловно, следует осуществлять, руководствуясь данным принципом.

Принцип срочности действия статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы».

Кредитные организации наделяются статусом «уполномоченный банк Правительства Москвы» на 18 месяцев. За шесть месяцев до окончания действия статуса банк в установленном порядке подает документы на продление действия статуса. Регламент продления действия статуса сопоставим с регламентом первоначального отбора в состав уполномоченных банков Правительства Москвы (начиная с предоставления финансовой отчетности и заканчивая подписанием программы взаимодействия). Непредставление банком заявки и необходимых документов в установленные сроки расценивается как отказ банка от подтверждения статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы», что влечет приостановку

действия этого статуса и является основанием для прекращения его действия.

Приведенные организационно-правовые меры позволяют выявить в правовом регулировании соответствующих отношений принцип срочности действия статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы». Реализация данного принципа влечет к формированию состава уполномоченных банков Правительства Москвы, соответствующих определенным требованиям. Данные требования предъявляются не только к финансовому положению банков, но и к уровню их деловой активности в отношениях, складываемых в процессе взаимодействия с Правительством Москвы. Таким образом, значение указанного принципа правового регулирования заключается в обеспечении стабильного и эффективного взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.

Принцип регулярного осуществления мониторинга финансового состояния уполномоченных банков Правительства Москвы.

В процессе организации взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы регулярно осуществляется мониторинг финансового состояния кредитных организаций, а именно:

• при осуществлении отбора в состав уполномоченных банков Правительства Москвы;

• при проведении процедур подтверждения статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы»;

• при прохождении уполномоченным банком Правительства Москвы ежемесячного финансового мониторинга.

Данный мониторинг представляет собой оценку текущего финансового состояния банков при использовании критериев, сформулированных в Приложении 2 к Распоряжению Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков

Правительства Москвы». Оценка финансового состояния банков

осуществляется Экспертным советом при Департаменте финансов г. Москвы.

Роль норм, посвященных осуществлению финансового мониторинга, в системе правового регулирования взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками, позволяет выявить очередной принцип правового регулирования - принцип регулярного осуществления

мониторинга финансового состояния уполномоченных банков Правительства Москвы. Реализация указанного принципа правового регулирования позволяет городской администрации, Совету представителей и Экспертному совету оперативно получать объективную информацию о финансовом положении соответствующих кредитных организаций и иметь адекватное представление о финансовых возможностях последних. Вследствие этого, необходимо признать, что в ходе дальнейшего развития правового регулирования соответствующих отношений нецелесообразно отказываться от данного принципа правового регулирования.

Помимо вышерассмотренных принципов имеют место быть и иные обстоятельства, свидетельствующие о юридическом единстве правовых норм, регулирующих отношения между столичной администрацией и уполномоченными банками Правительства Москвы.

В указанной совокупности правовых норм используется единый комплекс правовых понятий, некоторые их которых являются оригинальными. Оригинальность их заключается в том, что они разработаны специально для осуществления правового регулирования взаимодействия Правительства Москвы с кредитными организациями. Применение данных правовых понятий обусловлено спецификой общественных отношений, являющихся предметом регулирования соответствующими нормами права. В этом смысле наиболее очевидным примером является понятие "уполномоченный банк Правительства Москвы". Кроме того, сформированы общие положения, определяющие права и обязанности участников взаимодействия. Вышеизложенное характеризует единство содержания правовых норм, регулирующих взаимодействие Правительства Москвы с уполномоченными банками.

Исследуемая совокупность правовых норм обеспечивает полноту регулирования соответствующих отношений. Это достигается посредством двух факторов.

Во-первых, в силу видового разнообразия правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы. Имеются ввиду дефинитивные, управомачивающие, обязывающие и запрещающие виды норм права.

Во-вторых, за счет различной отраслевой принадлежности норм. В этой связи отметим, что данные нормы содержатся преимущественно в банковском, бюджетном, муниципальном и антимонопольном

245

законодательстве .

Таким образом, результатом применения материального и юридического критерия служит выявление единого правового явления, оказывающего регулирующее воздействие на осуществление взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками. Структура данной совокупности правовых норм имеет сложное внутреннее строение, в котором различаются несколько уровней. Сложность ее строения выражается во взаимосвязанности и взаимообусловленности различных[113] [114] правовых норм. В этой связи отметим, что «сложность, многоуровневость структуры права - показатель степени его институционности и в связи с этим уровня его совершенства, его силы, регулирующих возможностей, социальной ценности. Структура права выражает многообразие и многоплановость методов и приемов юридического регулирования, способность правовой системы многосторонне, в различных ракурсах воздействовать на общественную жизнь»247. Указанная особенность совокупности норм позволяет обеспечить всестороннее правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы, что отражается на реализации достаточно четкой правоприменительной практики осуществления взаимодействия соответствующих субъектов.

Рассматриваемая взаимосвязанная и взаимообусловленная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия уполномоченных банков Правительства Москвы с администрацией Москвы, представляет собой комплексный правовой институт. Его основу составляют нормы банковского, финансового и гражданского права.

Рассматриваемое взаимодействие сторон порой обуславливает, как уже ранее отмечалось, вступление уполномоченных банков Правительства Москвы в отношения с третьими лицами. Как правило, данные отношения заключаются в участии указанных банков в реализации городских программ социально-экономического развития Москвы. Так, например, при реализации программ по формированию и обслуживанию городского продовольственного фонда, а также развитию оптовой торговли в городе Москве уполномоченные банки Правительства Москвы выдают банковские гарантии в обеспечение исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита . Уполномоченные банки Правительства Москвы выдают банковские гарантии и в ходе реализации программы Правительства Москвы и Правительства Московской области «О развитии отрасли птицеводства Московской области на 2002-2005 годы»249. Уполномоченные банки

Правительства Москвы, взаимодействуя с администрацией Москвы проводят

“ ' Алексеев С.С. Теория права. M., 1994. С. 102.

24s П. 5.32 Порядка финансирования расходов на формирование и обслуживание городского продовольственного фонда и развитие оптовой торговли продовольствием в городе Москве, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 31.12.2002 № 1090-ПП// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003, № 7.

244 П. 3 Постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 20.08.2002 № 734-ПП/412/27 «О программе Правительства Москвы и Правительства Московской области «О развитии отрасли птицеводства Московской области на 2002-2005 годы»// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002, № 46.

и другие банковские операции. В частности, данные банки размещали денежные средства от своего имени и за свой счет, в соответствии с Положением о финансировании проектов и программ развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 23.01.2001 № 87-ПП[115] [116]. Регламентирование же банковской деятельности осуществляется нормами банковского права.

Кроме того, зачастую в процессе реализации городских социально- экономических проектов, в котором принимают участие уполномоченные банки Правительства Москвы используются бюджетные и внебюджетные средства. Вследствие этого, при правовом регулировании соответствующих отношений применяются нормы финансового права.

Как известно, отношения между уполномоченными банками Правительства Москвы и администрацией Москвы основываются на договорных условиях. Указанные условия содержатся в заключаемых соответствующими сторонами соглашениях (договорах) о финансовом, экономическом и организационном взаимодействии в различных сферах городских интересов Москвы, а также в программах взаимодействия. Содержание данных отношений имеет ряд юридических характеристик, в частности: свободу волеизъявления сторон, разные цели участия их в рассматриваемых отношениях (органы государственной власти преследуют цели удовлетворения общественных потребностей, а кредитные организации действуют в коммерческих целях), а также недопустимость произвольного вмешательства сторон в деятельность друг друга. Договорные отношения между уполномоченными банками Правительства Москвы и администрацией Москвы подчиняются нормам гражданского права.

В связи с вышеизложенным заметим, что комплексные правовые явления (содержащие в своем составе разноотраслевые нормы) удваивают, а в некоторых случаях и утраивают структуру права . По этой причине право имеет не одноплоскостную, а многомерную структуру. При этом оно не утрачивает свою целостность. Данные особенности позволяют рассматривать право в качестве действенного механизма, обладающего значительными

2S2

регулятивными возможностями ' .

При выявлении общих характеристик рассматриваемых правоотношений определим, какое положение в понятийном аппарате права занимает обозначение «уполномоченный банк Правительства Москвы». В юридической науке признается, что изучение понятийного аппарата права позволяет раскрыть логику развития права, закономерного преобразования элементов понятийного аппарата, находящихся в определенной связи между собой, в систему, образованную на основе единства исторического и логического моментов . Вследствие этого, нам представляется необходимым определить какое место в системе понятийного аппарата российского права занимает такой элемент как «уполномоченный банк Правительства Москвы». При решении данной задачи используем, совместно разработанную Г.А. Тосуняном и А.Ю. Викулиным254, дифференциацию элементов понятийного аппарата права на три вида:

• категории права255;

• понятия права ' ;

См.: Тосунян Г.А. Теория банковского права. Т. I. M.: «Юристъ», 2002. С. 31.

251 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право России: понятийный аппарат и словарь нормативных терминов. Учебно-практическое пособие/ Под ред. проф. А.М. Экмаляна. M., 2000. С. 17.

224 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право России: понятийный аппарат и словарь нормативных терминов. Учебно-практическое пособие/ Под ред. проф. А.М. Экмаляна. M., 2000. С. 25-29.

255 В литературе встречаются и другие наименования. Так, А.М. Васильев и К.С. Бельский называют их базисными категориями (См.: Васильев А.М. Правовые категории. M., 1976. С. 51-61; Бельский К.С. Финансовое право. M., 1994. С. 27), С.Ю. Головина - центральными категориями (См.: Формирование понятийного аппарата трудового права //Государство и право. 1998. № 8. С. 83), М.М. Бринчук - основными категориями либо основополагающими, базовыми понятиями (См.: Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права. Государство и право. 1998. № 9. С. 20-28). ф С.Ю. Головина именует их основными терминами (См.: Формирование понятийного аппарата

трудового права //Государство и право. 1998. № 8. С. 84), А.М. Васильев и К.С. Бельский - специализированными категориями (См.: Васильев А.М. Правовые категории. С. 51-61; Бельский К.С. Финансовое право. С. 27, 31). В связи с тем, что категории - это “предельно общие, фундаментальные понятия'4, а также “формы и устойчивые организующие принципы мышления" (См.: Философский энциклопедический словарь, M., 1983. С. 251), то, во-первых, не существует базисных, центральных, основных и специализированных категорий, т.к. категория - это само по себе предельно общее понятие; во- вторых, отсюда очевидно и различие между категорией и понятием, которое состоит в степени обобщенности понятия (в том смысле, что все категории - понятия, но нс все понятия являются категориями).

• термины права .

Критерием данной дифференциации является степень обобщенности понятия или, как отмечает В.А. Козлов, охват социальной реальности,

- 258

подлежащей правовому регулированию .

Кратко изложим характеристики элементного состава понятийного аппарата, а также выполним поставленную задачу с помощью метода исключения.

Категории права - это предельно широкие, фундаментальные элементы понятийного аппарата, образующие логический “каркас“ правовой науки, вокруг которого группируются понятия и термины. Они отображают наиболее общие и существенные свойства предмета права, аккумулируют предметные знания науки права. Аристотель говорил, что категории - это наиболее общие, высшие логические понятия, которые развертываются в другие понятия259. Действующие нормы права получают свой настоящий смысл «благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают44260.

Учитывая вышеизложенное, безусловно, элемент «уполномоченный банк Правительства Москвы» нельзя признать категорией права, в отличие, например, от такого элемента как «кредитная организация».

Понятия права составляют понятийно-смысловые ряды ближайшего окружения правовых категорий и представляют собой основу понятийного аппарата правовой науки. Они могут быть использованы в различных отраслях законодательства. В правовых понятиях фиксируются правовые явления и связи между ними посредством указания на общие и специфические признаки.

Нам представляется, что в качестве понятия права стоит рассматривать обобщенное обозначение «уполномоченная кредитная организация», в объем

257 С.Ю. Головина применяет название - специальные термины (См.: Формирование понятийного аппарата трудового права //Государство и право. 1998. № 8. С. 84).

25к См.: Козлов В.А. Проблемы предмета и методология общей теории права. Л., 1989. С. 19.

2wCm.: Аристотель. Категории. Спб., 1859.

которого можно включить различные кредитные организации, вступающие в определенные правоотношения с органами государственной власти или местного самоуправления. Данное обозначение применяется в ряде правовых актов" . Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствующих случаях кредитные организации зачастую обозначаются как «уполномоченные банки»[117] [118] [119] или более идентифицировано с указанием органа, которым они уполномочены[120]. Учитывая данные обстоятельства, нам представляется возможным для обозначения указанного круга кредитных организаций употреблять обобщающее понятие «уполномоченные кредитные организации».

Включение элемента «уполномоченный банк Правительства Москвы» в число терминов права соответствует юридической квалификации их содержания. Термины права используются отдельными правовыми институтами для конкретизации регулирующего воздействия правовых норм. Эти элементы понятийного аппарата права сформированы в результате наименьшего теоретического обобщения. Различия между понятием и термином проистекают из того, что понятие отражает в “обобщенной форме предметы и явления действительности и связи между ними посредством

фиксации общих и специфических признаков, в качестве которых выступают свойства предметов и явлений и отношения между ними“264, а термин - это “имя с оттенком специального его значения, уточняемого в контексте какой- либо теории или отрасли знания44- . Следовательно, во-первых, не может быть специализированных терминов, т.к. в самом наименовании термин содержится оттенок специального значения, во-вторых, не существует основных терминов, т.к. определение “основной44 лишает термин оттенка специальности. Исходя из вышеизложенного, систематизация понятийного аппарата на категории, понятия и термины более точно соответствует общенаучному подходу, нежели вышеизложенные позиции ряда ученых (имеются ввиду позиции С.Ю. Головиной, А.М. Васильева и К.С. Бельского).

На практике в процессе построения подобных отношений соответствующие кредитные организации обозначаются посредством применения специальных наименований, характерных для отношений между конкретными субъектами. Такое положение имеет место при взаимодействии Правительства Москвы с определенными кредитными организациями, именуемыми уполномоченными банками Правительства Москвы. Иными словами, элементы «уполномоченная кредитная организация» и «уполномоченный банк Правительства Москвы» соотносятся как общее и частное. Соотношение их содержания выражено в различной степени теоретического обобщения определенного множества элементов банковской системы РФ, взаимодействующих с органами государственной власти или местного самоуправления. Учитывая данное соотношение упомянутых элементов, а также то, что помимо категорий и понятий в понятийном аппарате права выделяются только термины, мы приходим к следующему выводу. Обозначение «уполномоченная кредитная организация» можно признать понятием, а «уполномоченный банк Правительства Москвы» - термином, т.к. дальнейшая конкретизация обозначения кредитной

Философский энциклопедический словарь. M., 1983. С. 513 25 Философский энциклопедический словарь. M., 1983. С. 681

организации приведет к применению уже непосредственного наименования кредитной организации.

Вследствие изложенного, а также сопоставление смысловой нагрузки, возлагаемой на термины права и содержание понятийного элемента «уполномоченный банк Правительства Москвы» приводит нас к однозначному выводу о признании последнего в качестве термина права.

Термин «уполномоченный банк Правительства Москвы» безусловно является общепринятым и устоявшимся. Однако, в некоторых правовых актах администрации Москвы вместо данного термина применяются с формальной точки зрения несколько не корректные обозначения: «уполномоченная Правительством Москвы кредитная организация», «уполномоченный Правительством Москвы банк» и т.д. Так, например, в Распоряжении Премьера Правительства Москвы от 30.12.98 № 1474-РП «О дополнительных мерах по обеспечению финансового оздоровления предприятий строительного комплекса города» уполномоченные банки Правительства Москвы именуются то уполномоченными кредитными организациями, то уполномоченными Правительством Москвы кредитными организациями. C одной стороны, это результат использования

содержательного подхода вместо формализованного. Используя содержательный подход при обозначении уполномоченных банков Правительства Москвы, можно их теоретически обобщить с рядом других кредитных организаций, взаимодействующими с органами государственной власти. Однако, с другой стороны, это противоречит интересам правоприменительной практики, при осуществлении которой большое значение уделяется строго формализованному указанию соответствующих субъектов отношений. Это объясняется тем, что нарушение формальных требований юридической техники приводит к терминологической неточности. По данному вопросу С.С. Алексеев занял позицию, в соответствии с которой развитие понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии не должны влечь за собой утрату точности и определенности их составляющих" . Элементы понятийного аппарата права являются едиными для юридической науки, терминологии закона и языка практической юриспруденции. К данным элементам предъявляются особо жесткие требования, т.к. это связано с обеспечением соблюдения конституционных прав и свобод. Утрата понятийным аппаратом права соответствующей строгости, определенности и скоординированности неизбежно приводит к негативным явлениям в процессе правоприменительной деятельности, препятствуя адекватному применению правовых актов267. По обоснованному утверждению А.С. Пиголкина, повторение в правовых актах одних и тех же терминов вытекает из нормирующей и унифицирующей природы самого права . Вследствие этого максимальная точность информации в правовых актах невозможна при лексико-терминологической неоднозначности269. Кроме того, мы присоединяемся к мнению А. Ваксберга, который не соглашался с утверждением, что употребление одних и тех же терминов способно ухудшить стиль речи законодателя в юридическом тексте270.

Таким образом, применение в правовых актах вместо термина «уполномоченный банк Правительства Москвы» таких обозначений, как «уполномоченная Правительством Москвы кредитная организация», «уполномоченный Правительством Москвы банк» и т.д. следует признать нарушением юридической техники, приводящим к терминологической неточности.

ф

’ См.: Алексеев С.С. Теория права. M., 1994. С. 28.

21,7 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право России: понятийный аппарат и словарь нормативных терминов. Учебно-практическое пособие/ Под ред. проф. А.М. Экмаляна. M., 2000. С. 17-23.

2

<< | >>
Источник: Узденов Шамиль Шагабанович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ БАНКОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.:

  1. Глава 10. Налоги и налоговая система.
  2. Основные принципы бюджетной системы.
  3. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  4. §2. Законодательство о муниципальном кредите
  5. Содержание
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. § 2. Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы» (1995 г. - конец 1999 г.).
  8. § 1. Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.
  9. § 3. Правовые проблемы и перспективы развития взаимодействия городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.
  10. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  11. § 2. Понятие и квалифицирующие признаки инвестиционного договора
  12. § 1. Понятие, структура и признаки банковской системы России