<<
>>

§2. Эволюция банковской системы в Российской Федерации

Исследование истории становления банковской системы в дореволюционной России, Советском Союзе и современной России представляет как теоретический (научный), так и практический интерес.

C теоретической точки зрения важным представляется анализ накопленного положительного опыта, выявление тенденций, развития и особенностей национальной банковской системы. C практической точки зрения - использование положительного опыта для создания эффективно действующей системы кредитных организаций, отвечающей современному уровню экономического развития государства. Диссертант считает неоправданным механическую рецепцию существующих иностранных банковских систем без учета положительного национального опыта.

Банковские учреждения и связанная с ними система банковского кредитования появились в России гораздо позднее, чем в других крупнейших европейских государствах.[16] Это объясняется, в первую очередь, отсутствием в России до середины XIX в. развитых товарно- денежных отношений: торговые связи начали только складываться; отсутствовал достаточный коммерческий капитал (равно как и сам класс предпринимателей); не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не были разработаны технические формы торгового и платежного оборота. Самым главным на взгляд диссертанта, является то, что не сформировалась еще первооснова рыночной экономики -институт собственника. В те далекие времена также как в значительной степени и сейчас отсутствовали гарантированность гражданских прав, стабильность статуса собственника. Именно в таких условиях возникает российская

банковская система.

Первая попытка правительства организовать проведение кредитных операций (в соответствии с Указом Анны Иоанновны от 28 февраля 1733 г.) вылилась в создание «не банка, а не более как казенного ломбарда» (Монетной конторы).1

Кредитные операции Монетной конторы были очень незначительны и, вскоре были прекращены.

К сожалению, из дореформенных правительственных инициатив большинство попыток развития банковского сектора экономики оказались безуспешными из-за неумения применить зарубежный опыт, плохой организации такого сложного вида кредитования, как ипотечное.

Весь эволюционный путь российских банков в дореволюционный период можно разделить на три этапа.

Первый этап характеризуется: отсутствием частных банков; основная задача государства по осуществлению регулятивных и надзорных полномочий подменялась искусственным созданием государственных кредитных учреждений, которые также быстро ликвидировались, как и создавались; неразвитостью правового регулирования деятельности кредитных организаций.

В чреде достойных упоминания правительственных решений о создании кредитных институтов этого периода нужно отметить следующие.

Для поощрения внешней торговли открываются Указом Екатерины II от 21 июня 1764 г. два портовых коммерческих банка (в Петербурге и Астрахани). Однако и опыт этих банков оказался неудачным и к 1770 г. первый прекратил кредитные операции, а второй после большого пожара 1767 г. превратился в благотворительное учреждение.2

’Яснопольский Л. Н. Зачатки коммерческого банковского кредита в России // Банковая энциклопедия/Под ред. Л.Н. Яснопольского. Киев, 1914. Т. I. С. 270.

2 Подробнее о попытках учреждения казенных банков см.: Печерин Я. И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлении в России. СПб., 1904. С. 106-107.

В 1786 г. на базе Петербургского и Московского заемных банков (созданных 1754 году) для дворянства учреждается Государственный заемный банк для выдачи долгосрочных ссуд под залог определенных видов недвижимости дворянам и городам. Этот банк был организован для содействия дворянскому землевладению.

Указом Павла I от 18 декабря 1797 г. учреждается Вспомогательный для дворянства банк,1 который выдавал долгосрочные ипотечные ссуды не деньгами, а особыми банковыми билетами, которые, будучи обеспечены ипотекой и дополнительно гарантированы правительством, были обязательны к приему как частными лицами, так и казной по нарицательной стоимости.

По сути, они были денежным суррогатом.

В целях упорядочения денежного обращения и совершенствования • системы кредитных учреждений в начале XIX в. в России впервые

создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 г. — Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 г. (утвержденным 7 мая Мнением Госсовета) — Совет государственных кредитных установлении (далее — Совет ГКУ), которому поручалось ревизовать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рассматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу.2

Для расширения оборотов купечества и развития торговли Манифестом Александра I от 7 мая 1817 г. (в соответствии с проектом министра финансов Гурьева) был создан Государственный коммерческий банк (далее

— Коммерческий банк), учреждение и деятельность которого первоначально финансировались из казны.3

1 Гурьев А.Н. Очерки развития кредитных учреждений в России. СПб. 1904. с. 12.

2 Яснопольский Л.Н. Указ. Соч. с. 272.

J Автору хотелось бы обратить внимание, что уставом Коммерческого банка впервые в российской практике было установлено, что банковский капитал и вклады не подлежат налогообложению, описи или секвестру по частным или казенным искам, равно как и использованию для финансирования государственных расходов (последнее положение на протяжении более полувека оставалось только декларацией).

Что же касается частной инициативы в сфере кредитования, то до середины XIX в. она практически отсутствовала.

Тенденции к уменьшению объемов кредитования и снижению частнопредпринимательской активности в банковской сфере (представлявшим суть государственной кредитной политики) привели к полному финансовому застою и необходимости ликвидации старых кредитных учреждений в конце 50-х гг., когда с очевидностью назрели радикальные общественно-политические, экономические и правовые реформы.[17]

Вообще, до финансовой реформы 1860-х гг.

в России не было подлинно банковского кредитования. В условиях, когда необходимые экономические • предпосылки еще не сформировались, основной целью создания

подавляющего большинства дореформенных кредитных учреждений являлось, по существу, не кредитование, а скрытое финансирование российского дворянства. Все это свидетельствовало о насущной необходимости реформирования кредитных учреждений.

В результате в 1859 г. были приняты решения, положившие начало второму этапу развития кредитно-банковской системы России. Данный этап характеризовался: учреждением Госбанка; возникновением частных коммерческих банков; созданием правовых основ деятельности кредитных организаций; разработкой основ надзора за функционированием банковской системы.

Согласно вышеупомянутым решениям: 1) были ликвидированы все существовавшие государственные кредитные учреждения; 2) прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные казны и Приказы общественного призрения.

Указом от 31 мая 1860г. был упразднен Заемный банк, а его дела переданы в Петербургскую сохранную казну, чья деятельность, как и всех Сохранных казен и Приказов, была ограничена производством расчетов со своими заемщиками и передачей получаемых от них сумм в учрежденный тем же Указом Государственный банк России (далее — Госбанк), к которому перешли все дела Государственного коммерческого банка.

Правительство не пошло по пути «дикого рынка», оно желало сохранить жесткий контроль за экономическими процессами, в том числе за денежно-кредитной системой.

Устав нового Государственного банка был утвержден 31 мая 1860 г. Его основной капитал к этому времени составлял 15 млн. руб., что для центрального банка являлось небольшой суммой. Позже его уставный капитал увеличился до 25 млн. руб.

• В соответствии со своим назначением Государственный банк решал

двоякую задачу, сочетая выполнение коммерческих и административных функций. Это налагало особый отпечаток на всю кредитную систему и денежный рынок. Банк являлся органом финансового управления, имел определенный объем полномочий по контролю за деятельностью коммерческих банков. Политика правительства в части деятельности Государственного банка заключалась в значительной мере в укреплении

частных банков. Для этого Государственный банк открывал специальные

Ф

текущие счета этим банкам под залог ценных бумаг. Кроме того, частным банкам предоставлялись дешевые кредиты и различные льготы. Так, например, коммерческие банки не выплачивали никаких налогов, кроме лицензионного (гильдейского) сбора. Более того, если какой-либо акционерный банк испытывал финансовые трудности, государство, опять же в лице Государственного банка, брало на себя обязательства по возврату вкладов. Эти шаги означали установление усиленного контроля за коммерческими банками со стороны государства и значительно смягчали

конкуренцию. Коммерческие банки разорялись тогда крайне редко1.

В обязанности Государственного банка как государственного финансового учреждения входило следующее:

і

•выдача ссуд под залог драгоценных металлов, товаров, ценных бумаг правительственных или гарантированных правительством;

•ликвидация долгов старых кредитных учреждений (он был объявлен их правопреемником);

•учет векселей и других срочных обязательств;

•реализация ценных бумаг, оставшихся после выкупных операций в процессе осуществления крестьянской реформы;

•реализация ценных бумаг, погашаемых за счет казны;

•покупка и продажа золота;

•комиссионные операции по поручению Министерства финансов; •расчетно-кассовые операции по поручению Министерства финансов, для которого банк служил кассиром;

•денежные переводы.[18] [19]

Государственный банк осуществлял эмиссионную функцию — выпуск банкнот.[20]

Госбанк находился в ведении министра финансов и под наблюдением * Совета государственных кредитных установлении. Последний надзирал за

соответствием действий Госбанка его уставу, рассматривал и утверждал его годовой отчет, а также распределял (в соответствии с предложениями министра финансов) его прибыль.

Одновременно с открытием Госбанка в России начался процесс создания частных кредитных учреждений занимавшихся в основном:

а)долгосрочным ипотечным кредитованием сельскохозяйственных

производителей;

b) краткосрочным кредитованием на началах взаимности.

Первыми ипотечными банками долгосрочного кредитования были:

1) Санкт-Петербургское городское кредитное общество, созданное на основе взаимного кредитования и солидарной ответственности для выдачи ссуд под залог городской недвижимости (устав был утвержден 4 июля 1861 г. и послужил образцом для всех городских кредитных обществ).

2) Херсонский земский банк ( устав утвержден 20 мая 1864 г.), также созданный на основе принципа взаимного кредитования для предоставления долгосрочных ссуд, но под залог поземельной собственности;

3) Общество взаимного поземельного кредита (устав утвержден 1 июня

# 1866 г.), созданное, как и Херсонский банк, для выдачи ссуд (долгосрочных

и дополнительных краткосрочных) под залог поземельной собственности.

Почти одновременно с названными учреждениями стали возникать (тоже на началах взаимности) учреждения для краткосрочного кредитования;

4) Санкт-Петербургское общество взаимного кредита (устав утвержден 9 апреля 1863 г.). К 1 января 1881 г. действовало уже 83 подобных общества (из них 15 земских);

5) Санкт-Петербургский частный коммерческий банк (устав утвержден 28 июля 1864 г.). Поскольку это был первый акционерный коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Госбанк с целью содействия развитию такого рода кредитных учреждений приобрел 20% его акций на 1 млн руб. и 10-летнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка.

Появившись впервые в 1864 г., акционерные банки быстро сделались самой излюбленной формой не только коммерческого, но и земельного кредита. Центром банковского дела в России оставался Санкт-Петербург.[21]

6) Харьковский земельный банк (устав утвержден 4 мая 1871 г.),

учрежденный для выдачи ссуд под залог недвижимости в нескольких

центрально-российских и украинских губерниях. Паевой капитал его был I

сформирован путем эмиссии акций.

Характерной особенностью данного этапа является принятие несколько общих нормативных актов, касавшихся банковской деятельности. К ним относились: «Положение о городских общественных банках» от 6 февраля 1862г.; Закон от 17мая 1871 г. «О порядке учреждения кредитных установлении земствами». В «Правилах о порядке учреждения кредитных установлении частных и общественных», введенных мнением Госсовета от 31 мая 1872 г., были перечислены примерные уставы с указанием обязательных к ним требований, по образцу которых министру финансов

• давалось право разрешать создание кредитных учреждений.

Выше упомянутые Правила устанавливали основные начала банковской деятельности:

•порядка регистрации банковских уставов;

•определение требований к размеру основного капитала и паевым взносам;

•определение специализации банков путем отделения краткосрочного Ф кредитования от долгосрочного;

•определение соотношения между основным капиталом банка и его обязательствами;

• установление требований к банковской отчетности и т.д.

В последней четверти XIX в. в кредитно-банковской сфере продолжалась бурная законотворческая деятельность. Кредитные учреждения подвергались значительным преобразованиям, наряду с ними создавались новые государственные кредитные учреждения, в отношении

• частных и общественных институтов принимались меры для большего

соответствия их деятельности экономическим потребностям страны.1

Деятельность Госбанка в это время вызывала острую критику по вопросам: независимости от министерства финансов; неэффективной

коммерческой деятельности.

Практические преобразование Госбанка были осуществлены лишь по инициативе министра финансов С.Ю.Витте. C введением в действие нового Устава, утвержденного 6 июня 1894 г., Госбанк получил право наряду с коммерческими учитывать и финансовые векселя.[22] [23] Выдавать ссуды промышленным предприятиям сроком до трех лет, кредитовать хлебную торговлю в форме предтоварных кредитов и осуществлять ряд других не свойственных центральным банкам Европы функций. Таким образом, он действовал не только как эмиссионный, но и как универсальный # коммерческий банк. C 1911 г. на Госбанк были возложены еще и

строительство и эксплуатация элеваторов и зернохранилищ, что наряду с ростом кредитования хлебной торговли было направлено на увеличение хлебного экспорта как важнейшей активной статьи внешнеторгового баланса.

Кроме того, с 1 сентября 1894 г. учреждалось Центральное управление Госбанка (далее — ЦУ Госбанка) во главе с Советом банка и Управляющим Госбанком.

На местах предполагалось создать подразделения Госбанка трех родов:

•конторы (в наиболее крупных торгово-промышленных центрах);

•отделения (определенное количество в порядке управления были подчинены конторе);

•агентства (подчинялись в том же порядке отделениям или непосредственно конторам).

В середине 70-х гг. XIX в. исключительно остро встали проблема

крестьянского малоземелья и связанная с неб проблема недоступности средне- и долгосрочного земельного кредита. C целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке (далее — Крестьянский банк).

В затруднительном положении оказалось также дворянство. Оно осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на погашение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое переустройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были достаточно дороги из-за высокого спроса.

Сложное финансовое положение некоторых крупных акционерных кредитных учреждений и городских общественных банков на рубеже 1870—80-х гг. инициировало разработку порядка ликвидации кредитных учреждений. Этим ознаменовался переход к третьему этапу. В результате 22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлении краткосрочного кредита. Отныне кредитные учреждения подлежали ликвидации не только вследствие несостоятельности, но и в том случае, если основной, оборотный или паевой капитал уменьшался в связи с убытками на 1/3. Как показали дальнейшие события, все цели закона были успешно достигнуты.

Постепенное реформирование российских кредитных учреждений, обусловившее дальнейшее развитие уже сложившейся кредитнобанковской системы, резко ускорившееся уже в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны.

C 1909 г. ускоряется развитие акционерных коммерческих банков, и всей кредитно-банковской системы России, которое, однако, было прервано Первой мировой войной. За это короткое время в стране возник ряд мощных акционерных коммерческих банков, в том числе Русско-

Азиатский банк — самый крупный банк дореволюционной России.1

Общий признак всех крупнейших акционерных коммерческих банков России состоял в том, что все они были созданы при самом активном участии Министерства финансов, главным направлением их деятельности служило финансирование русской промышленности и торговли и все они были тесно связаны с иностранным капиталом.

Таким образом, в общих чертах кредитно-банковскую систему России к началу XX в. можно представить в следующем виде.[24] [25]

Все кредитные учреждения (в 1914 г. их было около 600, не считая 1800 отделений банков) делились на:

1) Государственные;

2) Общественные (т.е. учреждаемые городами, земствами и сословными обществами);

3) Частные.

К государственным кредитным учреждениям относились:

•Госбанк (с 1860 г.) - эмиссия кредитных билетов и ряд коммерческих операций;

•Комиссия погашения государственных долгов (с 1810 г.) - учет государственных долгов, выплата процентов по ним и их погашение;

•Государственные сберегательные кассы (с 1834 г.) - аккумуляция сбережений населения до 1 тыс. руб. на вкладчика;

•Государственный дворянский земельный банк (с 1885 г.) и

Крестьянский поземельный банк (с 1881 г.) - долгосрочное ипотечное кредитование.

К общественным и частным кредитным учреждениям относились:

•акционерные коммерческие банки (с 1864 г.; к 1914 г. около 50). Возникнув как учреждения исключительно краткосрочного кредитования, большинство из них к началу XX в. превратилось в универсальные

коммерческие банки;

•городские кредитные общества (с 1861 г.) и городские общественные банки (с 1862 г.; к 1914 г. около 300) осуществляли долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

•земские банки (с 1864 г.) - долгосрочное ипотечное кредитование;

•земельные банки (с 1871 г.) - долгосрочное ипотечное кредитование;

•общества взаимного поземельного кредита (с 1866 г.) - долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

•общества взаимного краткосрочного кредита (с 1863 г.; к 1914 г. около 80) - краткосрочное взаимное кредитование с первоначальным внесением установленного процента от суммы кредита;

•ссудосберегательные товарищества (с 1865 г.) - краткосрочное, а также мелкое взаимное кредитование за счет паевого капитала;

•кредитные товарищества (с 1865 г.; к 1 октября 1917 г. около 16 тыс.) - краткосрочное мелкое кредитование за счет ссуд других коммерческих учреждений и пожертвований;

•сельские, волостные и станичные банки и кассы - мелкий краткосрочный кредит.

Анализ истории становления кредитно-банковской системы дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы:

Во-первых, эволюция банковской системы проходит несколько этапов. Первоначально создание государственных кредитных организаций было обусловлено неразвитостью товарно-денежных отношений, тем не менее, осознавая необходимость развития торговых отношений, кредитно- денежной системы, увеличения денежной массы государство создает первые банки. Их основная цель - снабжение дворянства денежными ресурсами, под залог имеющихся материальных ценностей, поддержание и развитие растущего товарооборота. При этом отсутствует правовое регулирование деятельности банков. Нет надзорных органов, т.к.

государство само создает и само закрывает банки.

Следующим этапом становиться создание главного банка - Госбанка. Определяющим является развитие частных коммерческих банков и правовых основ их деятельности; осуществление регулирования и надзора со стороны государства за банками.

Примечателен тот факт, что возникновение в России Центробанка отличается от аналогичных процессов в западноевропейских государствах. Там центральные банки изначально существовали как частные коммерческие банки. Однако отсутствие денег у государства вынуждало правительства брать в долг у частных банков. В обмен на предоставленные кредиты эти банки получали определенные привилегии и в первую очередь монопольное право на эмиссионную деятельность. Таким образом, Ф возникали центральные банки в Европе. В России Госбанк возник

благодаря скорее необходимости контролировать непрофессиональное ведение дел в существовавших и разоряющихся банках, т.е. с целью осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Двойственность правовой природы Госбанка России (сохранявшаяся продолжительное время) выражалась в том, что, с одной стороны, он осуществлял коммерческие операции с целью извлечения прибыли, а с другой стороны, он был наделен полномочиями в сфере государственного управления банковской системой. Примечательным становится то, что, несмотря на учреждение самостоятельного органа, Госбанк по- прежнему находился в сильной зависимости от министерства финансов.

Именно благодаря проведению банковской реформы начала развиваться частная инициатива и стали возникать частные коммерческие банки.

Третий этап связан с разработкой основ процедуры банкротства кредитных организаций. Это стало завершением процесса эволюции банковской системы в России. Кроме того, наблюдается расширение надзорных полномочий Госбанка, а в банковскую систему активно проникает иностранный капитал.

Во-вторых, не смотря на надзорные полномочия Госбанк так и не смог превратиться в специализированный государственный орган управления банковской системой. Причиной тому стала не только сильная зависимость от министерства финансов, но и постоянное вмешательство других ведомств Госсовета, Государственного контроля, включая в отдельных случаях даже Военное министерство. Таким образом, вся кредитнобанковская система России лишалась необходимой степени независимости от Правительства и, следовательно, самым существенным образом ограничивалась возможность самоуправления коммерческих банков.

В-третьих, по мнению диссертанта, неразвитость банковской системы # проявлялась еще и в ориентированности кредитной политики банков в

основном не на материальное производство благ, а на кредитование под залог недвижимости. К сожалению, негативная историческая тенденция достаточно сильно проявляется и сегодня, когда кредитные организации не занимаются развитием кредитования реального производства, инновационных проектов, а предпочитают краткосрочные вложения (в основном в торгово-закупочную деятельность, спекулятивные операции, кредитование сырьевого экспорта), приносящие быструю прибыль. В условиях сосредоточения основных средств производства в руках государства и помещиков, не стремящихся к интенсивному экономическому развитию, ипотечные кредиты представляли собой неэффективное управление финансовыми средствами.

В-четвертых, несмотря на все отмеченные недостатки, в России существовала разветвленная и многосубъектная кредитно-банковская система, снабжающая население необходимыми услугами. Вместе с тем, именно правовой статус Госбанка и его фактическая деятельность не позволили сформировать подлинную эффективную двухуровневую банковскую систему.

В таком виде, но ослабленная в результате Первой мировой и гражданской войны, банковская система была унаследована Советской властью.

Необходимость рассмотрения кредитной системы СССР в контексте настоящего исследования обусловлена не только теоретическим, но в первую очередь, практическим интересом к проблеме создания банковской системы государством практически «с нуля» в тяжелейших послевоенных условиях. Введенная государственная монополия на банковское дело сама по себе не могла стать единственным спасительным средством. Капитал не появляется из ниоткуда в нищей разрушенной стране.

Заслуживает поддержки высказанная позиция Викулина А.Ю. и Экмаляна А.М. о том, что руководство страны в то время, осознав всю • тяжесть положения, отказалось от банковской монополии государства и

всячески способствовало развитию банковской системы.[26]

Государственная монополия на банковское дело была введена 14 декабря 1917г. Декретом ВЦИК «О национализации банков». Во вводной части этого Декрета говорилось, что он издается «в интересах правильной организации народного хозяйства, в интересах решительного искоренения банковской спекуляции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковым капиталом и в целях образования подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого Народного банка Российской республики». Смысл Декрета состоял в следующем:

а) банковское дело объявлялось государственной монополией;

б) все существовавшие в момент издания Декрета частные акционерные банки и банкирские конторы объединялись с Народным банком РСФСР с передачей ему активов и пассивов ликвидируемых организаций.

Деятельность иностранных банков в стране была запрещена Декретом

ВЦИК от 2 декабря 1918 г. В период проводившейся в стране политики «военного коммунизма» была поставлена задача уничтожить банки1 и превратить их в соответствии со II Программой РКП(б) в «центральную бухгалтерию коммунистического общества»[27] [28]. В этих условиях деятельность Народного банка не имела необходимых предпосылок, и потому Декретом CHK от 19 января 1920 г. он был упразднен и его активы и пассивы переданы Бюджетно-расчетному управлению НКФ.

Но уже в марте 1921 г. XI съезд РКП(б) принял решение о переходе к нэпу. 30 июня 1921 г. был издан Декрет CHK «Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операций», суть которого сводилась к следующему:

а) были отменены всякие ограничения денежных сумм, могущих находиться на руках у частных лиц;

б) были установлены начала неприкосновенности вкладов и банковской тайны.

12 октября 1921 г. ВЦИК постановил учредить Государственный банк РСФСР. Положение «О Государственном банке РСФСР» было принято IV сессией ВЦИК.

Анализ советского банковского законодательства показывает, что в период НЭПа ни в одном нормативном правовом акте РСФСР, а позже и СССР о государственной монополии на банковское дело не упоминалось. На отсутствие такой монополии указывала и практика построения банковской системы в тот период.

В 1921 г. был создан Российский коммерческий банк, который являлся частным предприятием, учрежденным на основании концессионного договора. В том же 1921 г. учреждается Промышленный банк, в котором были представлены как государственный, так и частный капитал. Здесь уже концессионный договор не заключался, а частный капитал допускался к

участию на основании устава банка.

Далее, 10 ноября 1922 г. было опубликовано постановление «О порядке утверждения уставов и надзора за деятельностью кредитных учреждений», в котором регулировался порядок образования кредитных организаций. Важно отметить, что в этом постановлении не содержалось указаний на то, что могут создаваться только государственные кредитные организации.

Затем Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. урегулировало вопрос о порядке организации акционерных банков, где также не запрещалось учреждение частных акционерных банков.

К 1929 г. советское законодательство допускало существование наряду с государственными кредитными организациями кооперативных, частных и смешанных. В число кооперативных кредитных организаций входили • сельскохозяйственные и промысловые кредитные товарищества и их

союзы, Всероссийский кооперативный банк и Украинский кооперативный банк. К частным кредитным организациям относились общества взаимного кредита, к смешанным — местные коммунальные банки. И уставы акционерных банков общесоюзного значения (Промбанка, Цекомбанка и др.) допускали участие частного капитала.

Все это позволило М.М. Агаркову в 1929 г. сделать вывод о том, что в период НЭПа в Советской России института государственной банковой монополии не существовало.[29]

Особый интерес вызывает правовое положение Комитета по делам банков при НКФ СССР, а также Совещаний по делам банков при НКФ союзных республик. Организация и деятельность этих органов были урегулированы Постановлением ЦИК и CHK от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР», а также Положением о Комитете по делам банков при НКФ СССР и НКФ союзных республик, изданным CHK СССР 15 октября 1927 г.

Согласно ст. 1 указанного Положения в компетенцию Комитета по делам банков входило:

•распределение клиентов между банками общесоюзного значения и в связи с этим согласование их операций в целях наиболее полного удовлетворения потребностей народного хозяйства;

•регламентация процентных, комиссионных и иных операционных ставок с установлением их максимальных пределов для отдельных кредитных организаций;

•рационализация операций банков;

•мероприятия по уменьшению административно-хозяйственных расходов банков;

•мероприятия по размещению банками государственных займов.

Нормативно-правовое построение кредитной системы было закреплено в Постановлении ЦИК и CHK от 15 июня 1927 г, «О принципах построения кредитной системы СССР», согласно которому руководство всей кредитной системой СССР возлагалось на Госбанк СССР, который являлся государственной кредитной организацией. В этом контексте диссертанту хочется обратить внимание на двойственную правовую природу этого органа: с одной стороны, согласно ст. 3 Положения НКФ СССР Госбанк входил в состав НКФ СССР, а с другой - он представлял собой предприятие, обладающее собственным, независимым от казны имуществом и состоящее на хозрасчете. Однако эта независимость от казны не была полной.

Согласно ст. 1 Положения о Госбанке главная его задача состояла в том, чтобы «способствовать кредитом и прочими банковскими операциями развитию промышленности, сельского хозяйства и товарооборота, концентрации денежных оборотов и проведению иных мер, направленных к установлению правильного денежного обращения».

Помимо Госбанка в состав кредитной системы СССР входили следующие субъекты:

•Банк для внешней торговли Союза ССР, который совместно с Госбанком осуществлял кредитование внешней торговли;

•Центральный банк коммунального и жилищного строительства,

>

занимавшийся долгосрочным и целевым краткосрочным кредитованием коммунального хозяйства и жилищного строительства;

•Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства, появившийся в результате слияния Акционерного банка по электрификации и Торгово-промышленного банка СССР;

•Всероссийский кооперативный банк и Украинский кооперативный банк, являвшиеся обществами с ограниченной ответственностью и занимавшиеся краткосрочным кредитованием кооперации;

•Дальневосточный банк и Среднеазиатский банк, являвшиеся

* региональными банками;

•местные коммунальные банки, учрежденные Постановлением ВНИК и CHK от 18 января 1923 г. Они осуществлявшие краткосрочное кредитование предприятий местного значения, местной промышленности, а также коммунального хозяйства и жилищного строительства;

•государственные трудовые сберегательные кассы, деятельность которых была регламентирована Положением о них;

* •общества взаимного кредита, представлявшие собой товарищества с ограниченной ответственностью и совместно с Госбанком осуществлявшие краткосрочное кредитование частной торговли и промышленности. Их организация определена Положением об обществах взаимного кредита и типовым уставом;

•промысловые кредитно-кооперативные организации, которые

осуществляли краткосрочный кредит кустарной промышленности;

•коммунальные и акционерные ломбарды, правовое положение которых

* было регламентировано Постановлением CHK от 17 июня 1928 г. «О коммунальных и акционерных ломбардах».

Госбанк СССР и государственные трудовые сберегательные кассы входили в состав НКФ СССР и подчинялись непосредственно народному комиссару финансов СССР.

Надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляли НКФ СССР, НКФ союзных республик и их местные органы.

НКФ СССР осуществлял непосредственный надзор за следующими банками:

•Центральный сельскохозяйственный банк СССР;

•Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства;

•Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства;

•Банк для внешней торговли СССР;

•Всероссийский кооперативный банк;

•Дальневосточный банк;

•Среднеазиатский банк.

Надзор за деятельностью всех остальных кредитных организаций осуществляли НКФ союзных республик и их местные органы.

Таким образом, изучение советского опыта построения кредитной системы в период НЭПа приводит нас к следующим выводам.

Во-первых, в процессе формирования кредитной системы Советского государства во время НЭПа различаются три периода:

•период (1921—1923 гг.) — переход к нэпу и образование предпосылок, необходимых для развития банковского дела;

•период (1923—1926 гг.) — образование Союза CCP и создание тех элементов, из которых впоследствии будет строиться кредитная система СССР;

•период (1926—1930 гг.) — рационализация кредитной сети страны и превращение ее в кредитную систему.

Во-вторых, в Советском государстве в период НЭПа существовала разветвленная многосубъектная кредитная система, которая обеспечивала юридическим и физическим лицам довольно широкий круг банковских услуг. Однако эта система так и не получила подлинного развития в связи с последующим изменением государственной политики.

История построения кредитной системы СССР интересует нас, прежде всего, поскольку в современных условиях совершенствования банковской системы России, в целях повышения ее эффективности, представляется целесообразным использовать положительный исторический опыт.

Во-первых, функция контроля и регулирования деятельности кредитных организаций была разделена между несколькими специализированными органами (НКФ, Комитет по делам банков, Госбанк, ЦСХБ). По мнению • автора, разделение функции по проведению денежно-кредитной политики

и функции по регулированию и надзору за банковской системой является жизненно необходимым для эффективного управления современной банковской системой.[30]

Во-вторых, существовало разделение кредитных организаций по функциям путем определения конкретных задач каждой из них, а также путем распределения между ними клиентуры. В современных условиях в таком жестком разделении кредитных организаций по функциям нет необходимости, более того, это пошло бы во вред формированию подлинно рыночной банковской системы России. Однако определенная специализация могла бы иметь место. Речь идет о слабом развитии в России ипотечных банков, об отсутствии четкой системы кредитования сельского хозяйства, о необходимости совершенствования кредитной политики по финансированию жилищного строительства и т.д.

В-третьих, в 1924—1925 гг. существовала идея издания кредитного устава, которая, однако, не была осуществлена. Но сама эта идея

заслуживает серьезного внимания.

В 80-х начинается поиск путей оздоровления экономической ситуации в стране. Все очевиднее становилась необходимость капитальной реконструкции правового механизма регулирования хозяйственных отношений и государственного управления экономикой.' В конечном счете, этот поиск привел к разработке программы экономической реформы в стране. Была поставлена задача сломать механизм торможения, перевести экономику на интенсивные рельсы развития.

Полное господство в экономике государственной формы собственности на средства производства позволяло Госбанку быть единым эмиссионным центром, единой кассой государства и всего народного хозяйства, концентрировать все свободные денежные средства в стране (как производственных предприятий, организаций и учреждений, так и всех банков и трудовых сберкасс) и свободно перераспределять их.[31] [32]

К середине 80-х гг. банковская система превратилась в огромную, неповоротливую, постоянно пробуксовывающую финансово-кредитную машину, во многом утратившую способность оперативно осуществлять кредитно-расчетное обслуживание, учитывать специфику различных отраслей экономики. Кредитные рычаги фактически перестали стимулировать расширенное воспроизводство и рациональное использование производственного потенциала и резервов страны. Массовым явлением стала практика использования кредитов для покрытия убытков предприятий, систематически не выполняющих плановые задания. Резко ухудшились платежная дисциплина, денежный оборот.

Совершенно ясно, что состояние банковской системы, характер и направления ее деятельности противоречили новому официальному курсу, реализация которого требовала банковской реформы. Ее начало

ознаменовало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. п. 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики».

Оно предусматривало реорганизацию действующих и образование новых специализированных банков, создание новой системы банков, определение основных направлений и сферы их деятельности. В эту систему вошли:

1) Госбанк СССР. Его задачами провозглашались: централизованное управление денежно-кредитной системой страны; проведение единой кредитной политики; координация деятельности банков СССР и организация расчетов между ними; организация и укрепление денежного обращения; кассовое исполнение бюджета; участие в формировании сводного валютного плана страны; кредитование, финансирование и расчетное обслуживание предприятий и организаций непроизводственной сферы.

Постановление превращало Госбанк СССР в единый эмиссионнокассовый и расчетный центр страны, организатора и координатора кредитных отношений в народном хозяйстве;

2) Внешторгбанк СССР, призванный обеспечить организацию и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, кредитное обеспечение внешнеэкономических связей страны, осуществление операций на международных валютных и кредитных рынках и т.п.

3) Промстройбанк СССР — для обслуживания промышленности, строительства, транспорта и связи, системы Госснаба СССР;

4) Агропромбанк СССР — для обслуживания агропромышленного комплекса страны;

5) Жилсоцбанк СССР — для обслуживания жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, предприятий системы культуры, просвещения, науки и т.д., а также кооперативов и лиц, занимающихся

индивидуальной трудовой деятельностью:

6) Сбербанк СССР — для организации сберегательного дела, осуществления безналичных расчетов и кассового обслуживания населения, осуществления операций с облигациями государственных займов и т.д.

Провозглашенная программа коренной перестройки управления экономикой страны, по существу, не была реализована. Задуманная перестройка вылилась преимущественно в структурные преобразования механизма хозяйственного управления, не внесла качественных изменений в содержание, в формы и методы его работы, обусловила лишь формальные изменения его функциональных характеристик.

Однако наибольшее значение как по силе воздействия на общественное • мнение, так и по своим последствиям в реальном процессе экономических

реформ имел принятый 26 мая 1988 г. Закон СССР «О кооперации в СССР».1

Закон допускал и поощрял повсеместное развитие кооперативной формы собственности на средства производства и другое имущество, объявлял ее неприкосновенной и охраняемой наравне с государственной формой собственности.[33] [34]

Оценивая Закон о кооперации с точки зрения его роли в деле углубления начатых в стране экономических преобразований, в том числе реформы банковской системы, необходимо отметить следующее.

Согласно ст. 23 Закона «союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки.

Кооперативный банк мобилизует свободные денежные средства кооперативов на условиях договоренности. Банки могут привлекать также средства других предприятий (организаций), граждан и прибегать к займам

у специализированных банков СССР...»

Начавшееся сразу после принятия Закона о кооперации массовое создание кооперативных предприятий и организаций подхлестнуло процесс формирования рыночных отношений, сильнее обозначило несоответствие банковской системы ходу экономических преобразований в стране, особенно обострив нужду в кредитах и выдвинув требование совершенствования самого кредитного механизма, да и всей банковской системы.

Создание кооперативных и акционерных коммерческих банков было обусловлено также естественным желанием многих граждан, освоить возникшую благодаря Закону «О кооперации в СССР» новую предпринимательскую нишу в экономике страны — банковскую деятельность. Помимо кооперативов банки стали создаваться и другими хозяйствующими субъектами, в том числе государственными предприятиями.

Возникновение нового типа банков, работающих на коммерческой основе, означало появление в стране крайне важного элемента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы, что, в свою очередь, способствовало дальнейшему развитию системы коммерческих банков.

В контексте настоящего исследования главный интерес представляют банковские законы Российской Федерации: Закон о Центральном Банке РСФСР (Банке России) и Закон о банках и банковской деятельности в РСФСР, оба от 2 декабря 1990 года.

Данные законы заложили правовую основу для развития банковской системы России в условиях рыночных отношений. За вторую половину 1990 года была практически ликвидирована система государственных специализированных банков, их учреждения преобразовались в коммерческие банки. Банковская система Российской Федерации была трансформирована в двухуровневую:

1. Центральный Банк России.

2. Коммерческие банки различных видов, а также другие кредитные учреждения.

Банковская система России, являвшаяся на протяжении 1990-1997 гг. (несмотря на отдельные проявления серьезных сбоев) одним из самых динамично развивающихся секторов российской экономики, накапливала в себе опасный потенциал. Логичным результатом стали события 1998 года.

Многие российские банки были созданы в той или иной степени благодаря уже упоминавшемуся кооперативному движению. Некоторые банки трансформировались из государственных в акционерные коммерческие. Первоначально в период создания коммерческих банков многие из них были региональными, они имели универсальный характер и осуществляли комплексное банковское обслуживание клиентов в своем регионе, то есть по месту нахождения банков. Но по мере развития и укрепления, они расширяли сферу и территорию своей деятельности, создавали филиалы в других регионах России, и становились межрегиональными. Это относилось ко всем крупным коммерческим банкам России (Мосбизнесбанк, Кредо-Банк, Инкомбанк и др.).

Среди коммерческих банков быстро адаптировались отраслевые банки, которые обслуживали в основном одну отрасль (Автобанк, Связь-Банк, Химбанк и др.).

Примером такого отраслевого банка можно назвать Авиабанк, который был учрежден в 1990 году как коммерческий банк развития авиационной промышленности. Это паевой банк, его первыми пайщиками были 37 крупных предприятий, в том числе страховые компании Ингосстрах и Госстрах, а также Агропромбанк. В 1991 году банк по решению пайщиков был реорганизован в акционерный коммерческий банк, стал акционерным обществом открытого типа. Банк имеет 15 филиалов в различных городах.[35]

Такая и подобная ей реорганизация свойственна большинству коммерческих банков.

К началу 1995 года в России сложилась разветвленная сеть коммерческих банков, объединившая свыше двух тысяч банков, имевших в свою очередь около пяти тысяч филиалов.

Крупные коммерческие банки России с момента их учреждения получили значительную под держку со стороны государства.

Крупные банки обслуживают основные отрасли экономики страны, крупные государственные предприятия и организации; а малые банки осуществляют финансирование и кредитование малых и совместных предприятий, сферы торговли, городского транспорта и других небольших объектов.

Таким образом, всю банковскую систему условно можно классифицировать по следующим группам:

1) Центральный банк РФ - в соответствии с действующим законодательством осуществляющий денежно-кредитную политику, а также регулирование и надзор за деятельностью банков и кредитных организаций.

2) Крупные коммерческие банки, главным акционером которых является государство в лице Центрального банка (Сбербанк России, Внешторгбанк).

3) Крупные акционерные коммерческие банки без или с незначительным участием государства (Альфа-банк, Инкомбанк, Менатеп, СБС-Агро, Г азпромбанк и др.).

4) Некрупные коммерческие банки.

5) Иностранные банки.

Особенностью банковской деятельности в исследуемый период является то, что зарождение банков происходило в условиях проведения сложных противоречивых «экономических реформ»: спад производства, ухудшение платежеспособности предприятий, высокий уровень инфляции.

Именно с такими экономическими реалиями было связано первоначально зарабатывание денег российским банками. Впоследствии часть банков (прежде всего банки, отличающиеся особо агрессивным поведением на рынке и затем присвоившие себе название «системообразующие»') основные доходы стали получать от финансовых схем, связанных с приватизацией государственных предприятий.

Позднее некоторые банки сумели «пристроиться» к бюджетным счетам, обслуживание которых приносило довольно ощутимую прибыль. Затем, после (или одновременно с проведением) залоговых аукционов, «оседлав» финансовые потоки приватизируемых и приватизированных предприятий, банки довольно успешно зарабатывали на этом.

Такая форма зарабатывания отличается от цивилизованного способа ведения бизнеса тем, что является, по сути, примитивной формой перераспределения существующих ценностей (именно перераспределения, а не воспроизводства новых) в свою пользу и в ущерб обществу.

К сожалению, в последнее десятилетие государственная экономическая политика в России была ориентирована не на эффективное производство, а на специфические формы перераспределения имеющихся ресурсов.

Таким образом, специфика этого этапа деятельности многих российских банков (преимущественно «системообразующих») выразилась в их «приверженности» к спекулятивным способам зарабатывания денег.

Это можно объяснить тем, что российским банкам не довелось функционировать в условиях стабильной, нормально развивающейся экономики и что политика государства фактически поощряла подобную приверженность и тем самым не стимулировала ориентацию банков на реальный сектор экономики.

В стране сложились классические признаки неблагоприятной ситуации в национальной экономике и банковской системе:

•мягкая (слабая) валюта;

1 Понятие «системообразующие» банки автор определил в § 1 настоящей главы.

•высокая степень долларизации экономики;

•большая внешняя задолженность;1 •значительный дефицит бюджета;

•относительно небольшой размер ВВП;

•слабое банковское регулирование;

•недостаточно развитые финансовые рынки и небанковские институты. Осенью 1997 г. банковская система вступила в кризис, который к лету 1998 г. приобрел признаки системного.

Внимательный анализ складывавшейся ситуации показывает, что системному банковскому кризису в России предшествовал латентный банковский кризис, при котором определенная часть банковской системы являясь фактически несостоятельной, продолжала функционировать. Латентный кризис рано или поздно принимает открытую форму. В России официально кризисную ситуацию признали в августе 1998 г.

Значительное число так называемых «системообразующих» банков оказались банкротами. Другие прекратили свои операции. На некоторое время были заморожены большинство платежей. Банковская система оказалась раздавлена. Не останавливаясь на анализе причин банковского кризиса, следует согласиться с мнением аналитиков из Научно- исследовательского института Центрального банка РФ, которые причину видят в «... губительном влиянии неадекватных политических решений в области экономики и права на кредитно-банковскую систему...».[36] [37] К этим решениям можно отнести: создание комбанкам выгодных условий для спекулятивной деятельности на рынке ГКО (за привлеченный рубль с рынка, государство выплачивало 12 руб.),[38] активные заимствования у МВФ, политически необходимое искусственное удерживание курса

национальной валюты, широко предоставляемые налоговые льготы и т.д.

События 1998 года свидетельствуют о наличии фундаментальных недостатков в действующей модели государственного управления банковской системой, которую необходимо реформировать, чтобы избежать подобных ситуаций в будущем.

Сказанное позволяет сделать вывод относительно перспектив развития банковской системы РФ: без работоспособной, эффективной, сильной банковской системы экономический рост в стране невозможен. Банки являются именно теми субъектами рыночных отношений, которые аккумулируя материальные средства, предоставляют экономике

возможность развития. Кризис 1998 года породил крайнюю настороженность у государства в отношении коммерческих банков. Неэффективные, «непрозрачные» олигархические банки в значительной степени способствовали финансовому кризису.

Поэтому неслучайно главный акцент в государственном управлении сейчас делается на ускоренный рост и дальнейшее укрепление банков (в основном государственных). Это

свидетельствует о преобладании патерналистского подхода в концепции развития банковского сектора. По мнению диссертанта, в ближайшем будущем усилится политика государства по активному «накачиванию» государственных банков средствами ЦБ и бюджета. Так, ЦБ предоставил свои гарантии по вкладам и депозитам в Сбербанке России, Правительство РФ создало специальные банки для развития отдельных отраслей экономики (РБР, Россельхозбанк), ВЭБ является агентом Правительства по обслуживанию внешнего долга, не смотря на то, что до сих пор не имеет лицензии ЦБ России. Негативным последствием такой политики станет:

А) неизбежный дефицит оборотных средств у государства и его банков;

Б) и главное, отсутствие реальной конкуренции на рынке банковских услуг.

Конечно, было бы неправильным говорить о полном возврате к

государственной монополии в банковской сфере. В контексте I

складывающегося развития, кроме госбанков на российский рынок (в случае уничтожения российских кредитных организаций) обязательно придут иностранные банки, имеющие требуемый уровень капитализации и ликвидности. Только трезвый анализ такой ситуации может показать всю сомнительную пользу данной государственной политики.

Анализ практики деятельности госбанков свидетельствует, что государственный банк еще не означает рабочую, эффективную кредитную организацию, чаще даже наоборот. Поэтому непродуманное бюджетное финансирование государственных банков обязательно приведет к 4 отсутствию здоровой конкуренции на финансовом рынке, к кризису

платежей и опосредованно к инфляции.

В этой связи диссертант считает целесообразным и логичным, исходя из здравого смысла, выбрать из наиболее успешно развивающихся, перспективных и надежных 10-15 банков и провести их рекапитализацию. Такое количество кредитных организаций рассчитано исходя из ограниченности финансовых ресурсов, реальной потребности национальной экономики в крупных инвестициях и существующими крупными банками, соответствующими международным требованиям. Критериями для выбора того или иного коммерческого банка должны стать: размер уставного капитала, показатели ликвидности, уровень защищенности капитала, возраст и некоторые др. Решение о включении банка в государственную программу может принимать независимый компетентный управленческий орган ЦБ РФ. Названные меры будут способствовать созданию в России через 5-7 лет конкурентоспособной, отвечающей

#

мировым требованиям ликвидности банковской системы.

<< | >>
Источник: Журавлев Алексей Вячеславович. Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2002. 2002

Скачать оригинал источника

Еще по теме §2. Эволюция банковской системы в Российской Федерации:

  1. 1.2. Изменение отношений собственности в процессах реструктуризации банковской системы России
  2. 1.4. Создание условий обеспечения потребностей экономики банковскими кредитными ресурсами и направления их вложения.
  3. 2.1. Этапы эволюции и основные противоречия механизма государственного финансирования аграрной сферы
  4. Глава 4РАСПДД ДЕНЕЖНОЙ СИСТЕМЫ И УНИФИКАЦИЯ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ
  5. 1.3. Влияние корпоративного управления на систему стратегического управления банковских корпораций
  6. Глава III РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ^ФОРМИРОВАНИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
  7. Понятие инвестиции. Инвестиционное банковское кредитование: понятие, особенности
  8. Концептуальные подходы к экономической политике в условиях трансформации хозяйственной системы
  9. Ю.В. Дубровская ГАРМОНИЗАЦИЯ ИНТЕРЕСОВ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СУБЪЕКТОВ КАК ОСНОВА СНИЖЕНИЯ ТРАНСАКЦИОННЫХ ИЗДЕРЖЕК В СИСТЕМЕ ИЕРАРХИЧЕСКИХ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ ЭКОНОМИКИ
  10. 4.1. ПОНЯТЫЕ И СТРУКТУРА БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
  11. 1.1 Экономическое содержание основных элементов системы финансирования
  12. 2.4. Современная денежная система Российской Федерации
  13. Структура и характеристика банковской системы России
  14. 2.1 Эволюция валютной системы и становление валютного рынка России.